Causa C‑456/05

Commissione delle Comunità europee

contro

Repubblica federale di Germania

«Inadempimento di uno Stato — Art. 43 CE — Psicoterapeuti convenzionati — Sistema di quote — Norme transitorie derogatorie — Proporzionalità — Ricevibilità»

Conclusioni dell’avvocato generale P. Mengozzi, presentate il 28 giugno 2007 

Sentenza della Corte (Terza Sezione) 6 dicembre 2007 

Massime della sentenza

1.     Ricorso per inadempimento — Oggetto della lite

(Art. 226 CE)

2.     Libera circolazione delle persone — Libertà di stabilimento — Restrizioni — Normativa nazionale riguardante l’esercizio delle professioni sanitarie

(Artt. 12 CE e 43 CE)

1.     È ricevibile un ricorso per inadempimento volto a contestare il fatto che sussista una riserva di applicazione di disposizioni transitorie, le quali consentono soltanto agli psicoterapeuti che abbiano svolto la loro attività in una regione di uno Stato membro nell’ambito delle casse di assicurazione malattia di quest’ultimo durante un periodo di riferimento di esercitare la loro attività in regime di convenzione, negando tale possibilità agli psicoterapeuti che abbiano esercitato la loro attività nel corso dello stesso periodo al di fuori del detto Stato membro nell’ambito delle casse di assicurazione malattia di un altro Stato membro, a motivo del fatto che l’impossibilità per questi ultimi di beneficiare delle disposizioni transitorie non è limitata nel tempo, bensì presenta al contrario carattere permanente e perdurava, segnatamente, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato.

(v. punti 17-20)

2.     Viola gli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 43 CE uno Stato membro che riservi l’applicazione delle disposizioni transitorie ovvero di tutela dei «diritti quesiti», le quali consentono agli psicoterapeuti di beneficiare di un’autorizzazione o di un’ammissione all’esercizio della professione indipendentemente dalle norme vigenti in materia di convenzionamento, soltanto agli psicoterapeuti che abbiano svolto la loro attività in una regione del detto Stato membro nell’ambito delle casse di assicurazione malattia nazionali, e che non tenga conto dell’attività professionale analoga o simile esercitata da psicoterapeuti in altri Stati membri. Infatti, la condizione consistente nell’aver esercitato l’attività di psicoterapeuta in una regione dello Stato membro interessato nell’ambito del regime di convenzione di quest’ultimo, pur essendo indistintamente applicabile, subordina l’attribuzione di un diritto al soddisfacimento di un requisito di residenza in una regione del detto Stato membro e favorisce in tal modo i cittadini di tale Stato a svantaggio dei cittadini degli altri Stati membri, risultando così in contrasto con il principio di non discriminazione enunciato all’art. 12 CE.

Una restrizione siffatta della libertà di stabilimento delle persone fisiche non può essere giustificata dalla finalità di tutela di un diritto quesito, nella specie il mantenimento di una clientela di pazienti conseguita in molti anni d’attività professionale, in quanto va oltre ciò che è necessario per raggiungere tale obiettivo.

(v. punti 56-57, 63, 65, 73, 76 e dispositivo)

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

6 dicembre 2007 (*)

«Inadempimento di uno Stato – Art. 43 CE – Psicoterapeuti convenzionati – Sistema di quote – Norme transitorie derogatorie – Proporzionalità – Ricevibilità»

Nella causa C‑456/05,

avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 23 dicembre 2005,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. H. Støvlbæk e dalla sig.ra S. Grünheid, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica federale di Germania, rappresentata dai sigg. M. Lumma e U. Forsthoff, in qualità di agenti,

convenuta,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. A. Rosas, presidente di sezione, dai sigg. U. Lõhmus, J. Klučka, A.Ó Caoimh e dalla sig.ra P. Lindh (relatore), giudici,

avvocato generale: sig. P. Mengozzi

cancelliere: sig. R. Grass

vista la fase scritta del procedimento,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 28 giugno 2007,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1       Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di constatare che, riservando l’applicazione delle disposizioni transitorie ovvero di tutela dei «diritti quesiti», le quali consentono agli psicoterapeuti di beneficiare di un’autorizzazione o di un’ammissione all’esercizio della professione indipendentemente dalle norme vigenti in materia di convenzionamento soltanto agli psicoterapeuti che abbiano svolto la loro attività nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche, e non tenendo conto dell’attività professionale analoga o simile esercitata da psicoterapeuti in altri Stati membri, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 43 CE.

 Contesto normativo

2       La legge 16 giugno 1998, relativa alle professioni di psicoterapeuta psicologo e psicoterapeuta specialista dell’infanzia e dell’adolescenza, che modifica il Libro quinto del Codice delle materie sociali (in prosieguo: l’«SGB V») ed altre leggi (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze; BGBl 1998 I, pag. 1311; in prosieguo: la «legge sugli psicoterapeuti»), disciplina l’accesso all’esercizio delle professioni sanitarie di «psicoterapeuta psicologo» e «psicoterapeuta specialista dell’infanzia e dell’adolescenza» (parte professionale, art. 1, intitolato «[Legge sugli psicoterapeuti]»), nonché l’inserimento delle nuove professioni sanitarie nel regime di assicurazione malattia obbligatoria (parte relativa all’assicurazione malattia, art. 2, intitolato «Modifica dell’[SGB V]»).

3       La legge sugli psicoterapeuti prevede che, a partire dal 1° gennaio 1999, gli psicoterapeuti che intendono esercitare in regime di convenzione siano sottoposti ad un sistema di quote per regione. Lo psicoterapeuta che si stabilisce in una regione può esercitare in regime di convenzione solamente qualora gli psicoterapeuti che esercitano in tale regione non eccedano un determinato numero, corrispondente a quello necessario alla regione stessa.

4       Tuttavia, la legge sugli psicoterapeuti contiene disposizioni in forza delle quali, anche in caso di superamento del numero di psicoterapeuti necessari in una regione, quelli già stabiliti nella regione stessa e che esercitano in regime di convenzione possono continuare a beneficiare di tale regime se soddisfano i requisiti previsti dall’art. 95, nn. 10 e 11, dell’SGB V (in prosieguo: le «disposizioni transitorie»).

5       Tale art. 95, n. 10, relativo alle autorizzazioni concesse agli psicoterapeuti, è così formulato:

«Sono autorizzati a erogare prestazioni mediche in regime di convenzione gli psicoterapeuti che:

1.      entro la data del 31 dicembre 1998, abbiano soddisfatto le condizioni di abilitazione conformemente all’art. 12 della legge sugli psicoterapeuti e quelle per la prova di qualificazione specialistica ai sensi dell’art. 95 c, secondo comma, punto 3, e presentato altresì domanda di autorizzazione;

2.      abbiano depositato il certificato di abilitazione entro il 31 marzo 1999;

3.      nel periodo compreso tra il 25 giugno 1994 ed il 24 giugno 1997, abbiano partecipato alla prestazione di assistenza psicoterapeutica ambulatoriale agli assicurati delle casse di assicurazione malattia obbligatoria.

La commissione per le autorizzazioni si pronuncia sulle domande di autorizzazione entro il 30 aprile 1999».

6       Le disposizioni del citato art. 95, n. 11, relative alle ammissioni concesse agli psicoterapeuti, prevedono quanto segue:

«Sono ammessi a erogare prestazioni mediche in regime di convenzione gli psicoterapeuti che:

1.      entro la data del 31 dicembre 1998, abbiano soddisfatto le condizioni di abilitazione conformemente all’art. 12 della legge sugli psicoterapeuti (…) e presentato una domanda di qualificazione complementare;

2.      abbiano depositato il certificato di abilitazione entro il 31 marzo 1999;

3.      nel periodo compreso tra il 25 giugno 1994 ed il 24 giugno 1997, abbiano partecipato alla prestazione di assistenza psicoterapeutica ambulatoriale agli assicurati delle casse di assicurazione malattia obbligatoria.

La commissione per le autorizzazioni si pronuncia sulle domande di autorizzazione entro il 30 aprile 1999».

7       L’espressione «partecipare», nel periodo compreso tra il 25 giugno 1994 ed il 24 giugno 1997 (in prosieguo: il «periodo di riferimento»), alla prestazione di assistenza psicoterapeutica ambulatoriale agli assicurati delle casse di assicurazione malattia obbligatoria, di cui all’art. 95, nn. 10, punto 3, e 11, punto 3, dell’SGB V, è stata interpretata dal Bundessozialgericht in una sentenza in data 8 novembre 2000 (B 6 KA 52/00 R; in prosieguo: la «sentenza 8 novembre 2000»). Si considera dunque che uno psicoterapeuta soddisfi il requisito di cui ai citati paragrafi qualora abbia effettuato, nel corso del periodo di riferimento, un totale di 250 ore di trattamento in un periodo ininterrotto da sei a dodici mesi. Inoltre, il luogo nel quale detto numero di ore è stato effettuato dev’essere identico a quello per il quale è stata presentata domanda di autorizzazione.

 Fase precontenziosa del procedimento

8       La Commissione ha avviato la procedura per inadempimento di cui all’art. 226 CE inviando in data 30 ottobre 2000 una lettera di diffida alla Repubblica federale di Germania, nella quale affermava che le disposizioni transitorie sono contrarie all’art. 43 CE. A parere della Commissione, il detto Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale articolo, avendo considerato come attività precedente degna di tutela unicamente l’attività professionale esercitata a carico dell’assicurazione malattia obbligatoria tedesca, ad esclusione di qualsiasi attività professionale analoga o simile esercitata in un altro Stato membro.

9       La Repubblica federale di Germania ha formulato le proprie osservazioni in replica a tale diffida in una lettera datata 12 gennaio 2001.

10     Non essendo soddisfatta da tale risposta, il 21 dicembre 2001 la Commissione ha emesso un parere motivato invitando tale Stato membro ad assumere i provvedimenti necessari per conformarvisi entro un termine di due mesi dalla ricezione dello stesso.

11     Con lettera 20 marzo 2002 la Repubblica federale di Germania ha risposto a tale parere motivato ribadendo il proprio dissenso rispetto alla posizione della Commissione.

12     Non essendo soddisfatta da tale risposta, la Commissione ha introdotto il presente ricorso.

 Sul ricorso

 Sulla ricevibilità

13     La Repubblica federale di Germania solleva un’eccezione di irricevibilità basata su quattro motivi, vale a dire:

–       l’assenza di violazione attuale del Trattato CE;

–       il carattere marginale dell’inadempimento contestato;

–       l’assenza di interesse ad agire, e

–       l’ampliamento dell’oggetto della controversia.

 Sull’assenza di violazione attuale del Trattato

14     La Repubblica federale di Germania sostiene che il ricorso non ha ad oggetto una violazione attuale delle norme del Trattato, ma riguarda esclusivamente fatti appartenenti al passato, verificatisi tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1998. Essa sottolinea che da circa sette anni non può più essere assunta alcuna decisione di autorizzazione o di ammissione in base alle disposizioni transitorie. Non sussisterebbe quindi alcun inadempimento che possa essere oggetto di un ricorso ai sensi dell’art. 226 CE.

15     Va ricordato che, per costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato (v., in particolare, sentenza 27 ottobre 2005, causa C‑525/03, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑9405, punto 14).

16     Occorre pertanto verificare se a tale data la normativa controversa continuasse a produrre effetti (v., in tal senso, sentenze 10 aprile 2003, cause riunite C‑20/01 e C‑28/01, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3609, punti 34 e 37; 9 settembre 2004, causa C‑125/03, Commissione/Germania, non pubblicata nella Raccolta, punti 12 e 13, e Commissione/Italia, cit., punto 16).

17     Occorre a tal proposito rilevare che il ricorso della Commissione ha ad oggetto le disposizioni transitorie ovvero di tutela dei «diritti quesiti», laddove riservano esclusivamente agli psicoterapeuti che abbiano esercitato in una regione tedesca nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche durante il periodo di riferimento la possibilità di esercitare la loro attività in regime di convenzione, negando tale possibilità agli psicoterapeuti che abbiano esercitato la loro attività nel corso dello stesso periodo al di fuori della Germania, nell’ambito delle casse di assicurazione malattia di un altro Stato membro.

18     Orbene, occorre necessariamente rilevare che l’impossibilità per questi ultimi di beneficiare delle disposizioni transitorie non è limitata nel tempo. Essa presenta al contrario carattere permanente e perdurava, segnatamente, alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato.

19     Tale situazione si distingue da quella esaminata nella causa decisa dalla citata sentenza Commissione/Italia. Infatti, come emerge dal punto 16 di tale sentenza, il ricorso per inadempimento riguardava soltanto un’unica ordinanza, che non era più applicabile alla scadenza del termine impartito nel parere motivato, e non i contratti eventualmente stipulati sul fondamento di quest’ultima. Il presente ricorso ha invece ad oggetto il fatto che l’applicazione delle disposizioni transitorie viene riservata soltanto agli psicoterapeuti che hanno esercitato la loro attività in una regione tedesca nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche, mentre non viene presa in considerazione l’attività professionale analoga o simile esercitata da psicoterapeuti in altri Stati membri.

20     Ne discende che le disposizioni transitorie, oggetto della presente causa, continuavano a produrre effetti alla data rilevante per la valutazione della ricevibilità del ricorso e che, di conseguenza, la prima eccezione di irricevibilità dev’essere respinta.

 Sul carattere marginale dell’inadempimento contestato

21     La Repubblica federale di Germania sostiene che, anche qualora fosse accertata una violazione delle norme del Trattato, quest’ultima avrebbe comunque carattere marginale, cosicché essa non potrebbe giustificare una procedura per inadempimento.

22     A questo proposito si deve ricordare che, conformemente alla procedura prevista all’art. 226 CE, la Commissione può adire la Corte quando reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi che gli incombono in forza del Trattato. Tale articolo non contiene alcuna condizione relativa al grado di gravità dell’inadempimento. Come risulta da una giurisprudenza costante, spetta alla Commissione valutare l’opportunità di agire contro uno Stato membro, individuare le disposizioni che esso avrebbe violato e scegliere il momento in cui iniziare il procedimento per inadempimento nei suoi confronti, mentre le considerazioni sulle quali si fonda tale decisione non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del ricorso (v. sentenza 8 dicembre 2005, causa C‑33/04, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I‑10629, punto 66). Ne discende che qualsiasi violazione del Trattato, a prescindere dalla sua gravità, può essere oggetto di un ricorso ai sensi dell’articolo citato.

23     Di conseguenza, l’eccezione di irricevibilità basata sul carattere asseritamente marginale dell’inadempimento contestato dev’essere respinta.

 Sull’assenza di interesse ad agire

24     Secondo la Repubblica federale di Germania, la Commissione non avrebbe alcun interesse ad agire nella presente causa. Con il suo ricorso, essa mirerebbe in realtà a sostenere gli interessi dei due psicoterapeuti austriaci di cui essa espone la situazione, i quali si sarebbero opposti alle autorità nazionali e sarebbero all’origine di controversie ancora pendenti dinanzi ai giudici nazionali. La Commissione sosterrebbe in tal modo gli interessi di soggetti privati nei confronti di uno Stato membro. Orbene, questi ultimi avrebbero la possibilità di avvalersi degli strumenti giurisdizionali loro spettanti dinanzi ai giudici nazionali.

25     A questo proposito è sufficiente ricordare che, nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’art. 226 CE, la Commissione non è tenuta a dimostrare il proprio interesse ad agire. La Commissione ha infatti il compito di vigilare, d’ufficio e nell’interesse generale, sull’applicazione, da parte degli Stati membri, del diritto comunitario e di far dichiarare l’esistenza di eventuali inadempimenti degli obblighi che ne derivano, allo scopo di farli cessare (v. sentenza Commissione/Lussemburgo, cit., punto 65). Inoltre, come è stato ricordato al punto 22 della presente sentenza, spetta alla Commissione valutare l’opportunità di agire contro uno Stato membro.

26     Di conseguenza, l’eccezione di irricevibilità basata sulla carenza di un interesse ad agire dev’essere respinta.

 Sull’ampliamento dell’oggetto della controversia

27     La Repubblica federale di Germania fa valere altresì che la Commissione ha sostenuto per la prima volta in sede di ricorso che le disposizioni transitorie possono arrecare pregiudizio alla libertà di stabilimento degli psicoterapeuti stabiliti in Germania, in quanto esse risulterebbero costituire un ostacolo allo spostamento di questi ultimi in un altro Stato membro nel corso del periodo di riferimento. L’argomento della Commissione rappresenterebbe un ampliamento dell’oggetto della controversia, quale delimitato nella fase precontenziosa, e sarebbe pertanto irricevibile.

28     Occorre rilevare che, in una lettera datata 10 novembre 1999, inviata alla Repubblica federale di Germania e alla quale la lettera di diffida fa riferimento, i competenti servizi della Commissione avevano già comunicato a tale Stato membro i loro dubbi in merito alla compatibilità delle disposizioni transitorie con le norme del Trattato relative alla libertà di stabilimento, laddove esse non prevedevano che le autorità tedesche competenti tenessero conto dell’attività svolta da psicoterapeuti nell’ambito dell’assicurazione obbligatoria di altri Stati membri. Del pari, nella lettera di diffida si faceva riferimento, in generale, al fatto che non veniva presa in considerazione l’attività svolta al di fuori dell’ambito dell’assicurazione obbligatoria in Germania. Occorre necessariamente rilevare che una tale censura poteva riguardare sia gli psicoterapeuti provenienti da altri Stati membri, sia gli psicoterapeuti provenienti dalla Germania e stabilitisi in altri Stati membri.

29     Di conseguenza, anche se gli argomenti della Commissione formulati nel corso della fase precontenziosa riguardavano solamente la restrizione alla libertà di stabilimento degli psicoterapeuti provenienti da altri Stati membri, l’espressa menzione, in sede di ricorso, di un pregiudizio alla libertà di stabilimento di taluni psicoterapeuti provenienti dalla Germania rappresenta non una nuova censura, distinta da quella inizialmente sollevata, bensì, semplicemente, uno sviluppo di quest’ultima.

30     Occorre di conseguenza respingere l’eccezione di irricevibilità basata sull’ampliamento dell’oggetto della controversia.

31     Poiché tutti i motivi di irricevibilità sono stati respinti, si deve esaminare il ricorso nel merito.

 Sul merito

Argomenti delle parti

32     La Commissione sostiene che dal tenore letterale delle disposizioni transitorie emerge una restrizione alla libertà di stabilimento.

33     Tali disposizioni rappresenterebbero una deroga al regime delle quote, di cui potrebbero beneficiare solo gli psicoterapeuti che, nel corso del periodo di riferimento, hanno trattato pazienti nell’ambito dell’assicurazione malattia obbligatoria tedesca. Al contrario, gli psicoterapeuti che hanno fornito prestazioni sanitarie nell’ambito dell’assicurazione malattia obbligatoria di un altro Stato membro nel corso di tale periodo non potrebbero beneficiare di tale deroga.

34     Risulterebbero pertanto esclusi dal beneficio delle disposizioni transitorie tutti gli psicoterapeuti che si sono stabiliti in Germania tra il 1° gennaio 1997 e la fine del periodo transitorio, vale a dire il 31 dicembre 1998, poiché, a partire dal 1° gennaio 1997, tali psicoterapeuti non potevano più soddisfare il requisito relativo al compimento, nell’ambito del regime di assicurazione obbligatoria tedesco, di 250 ore di lavoro nel corso di un periodo ininterrotto di almeno sei mesi nell’ambito del periodo di riferimento. La Commissione sottolinea infatti che dal 1° gennaio 1997 alla fine del periodo di riferimento, stabilita al 24 giugno 1997, rimaneva un lasso di tempo inferiore ai sei mesi.

35     Tale esclusione interesserebbe principalmente gli psicoterapeuti stabiliti in altri Stati membri che si sono avvalsi del loro diritto alla libertà di stabilimento, installandosi in Germania tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1998. Essa riguarderebbe altresì gli psicoterapeuti stabiliti in Germania che si sono avvalsi del loro diritto alla libertà di stabilimento installandosi in un altro Stato membro nel corso del periodo di riferimento e che sono ritornati in Germania prima del 1° gennaio 1999.

36     La Commissione illustra tale esclusione facendo riferimento alla situazione di due psicoterapeuti austriaci stabilitisi in Germania, rispettivamente il 1° gennaio e il 1° ottobre 1998, in regioni nelle quali l’offerta di cure sanitarie è stata in seguito considerata eccedentaria in base alla legge sugli psicoterapeuti. A partire da tali date, gli interessati hanno lavorato per l’assicurazione malattia obbligatoria tedesca, ma non hanno potuto ottenere l’autorizzazione ad esercitare nelle regioni di loro scelta in qualità di psicoterapeuti convenzionati ai sensi dell’art. 95, n. 10, dell’SGB V. La Commissione sottolinea che le autorità tedesche non hanno tenuto conto dell’esperienza professionale di tali psicoterapeuti nell’ambito del regime convenzionale austriaco nel corso del periodo di riferimento, la quale esperienza corrispondeva tuttavia, sotto il profilo del totale delle ore di trattamento, a quella richiesta dalla giurisprudenza tedesca.

37     Secondo la Commissione, emergerebbe dalla giurisprudenza della Corte e, segnatamente, dalla sentenza 7 maggio 1991, causa C‑340/89, Vlassopoulou (Racc. pag. I‑2357), che l’attività esercitata da tali psicoterapeuti in altri Stati membri nell’ambito della previdenza sociale di questi ultimi dovrebbe essere presa in considerazione per verificare la loro idoneità a beneficiare delle disposizioni transitorie.

38     Il fatto che le disposizioni contestate con il presente ricorso per inadempimento rappresentino misure transitorie volte a tutelare diritti quesiti non dispenserebbe la Repubblica federale di Germania dall’obbligo di rispettare le norme del Trattato relative alla libertà di stabilimento. Nella fattispecie, l’applicazione delle disposizioni transitorie a taluni psicoterapeuti stabiliti in altri Stati membri non comprometterebbe il raggiungimento dell’obiettivo da esse perseguito. Il fatto di limitare il beneficio di tali disposizioni unicamente agli psicoterapeuti stabiliti in Germania presenterebbe, di conseguenza, carattere sproporzionato.

39     La Commissione aggiunge, ad abundantiam, che il carattere discriminatorio delle disposizioni transitorie nei confronti degli psicoterapeuti stabiliti in altri Stati membri è particolarmente evidente in considerazione del fatto che lo psicoterapeuta stabilito in Germania non sarebbe tenuto, in pratica, ad aver già lavorato nella regione in cui intende stabilirsi. In altri termini, qualora abbia lavorato nell’ambito della previdenza sociale tedesca nel corso degli anni rilevanti ed abbia effettuato il numero di ore richieste, lo psicoterapeuta stabilito in Germania potrebbe chiedere di beneficiare del regime di convenzione anche qualora si stabilisse in un’altra regione.

40     La Repubblica federale di Germania sostiene che le disposizioni transitorie non hanno carattere discriminatorio. Esse mirerebbero a proteggere situazioni acquisite ritenute degne di tutela, vale a dire quelle degli psicoterapeuti stabiliti in una regione tedesca nella quale hanno lavorato per un determinato periodo in regime di convenzione. Il legislatore avrebbe fatto in modo di evitare che tali soggetti fossero obbligati a trasferirsi e a perdere la loro clientela. Dalla natura stessa delle situazioni considerate risulterebbe che esse sono acquisibili esclusivamente sul territorio tedesco.

41     Tale Stato membro sottolinea che il Bundessozialgericht, nella sua sentenza 8 novembre 2000, ha interpretato le disposizioni transitorie nel senso che esse si applicavano esclusivamente a soggetti che intendevano continuare a beneficiare del regime di convenzione nella regione tedesca in cui erano già stabiliti, e non a soggetti che intendessero cambiare regione. Di conseguenza, la Commissione sosterrebbe a torto che tali disposizioni si applicano a prescindere dalla regione nella quale lo psicoterapeuta tedesco intende stabilirsi, e ne dedurrebbe erroneamente che il luogo – segnatamente lo Stato membro nel quale si è svolto un siffatto lavoro convenzionato – non dovrebbe risultare determinante.

42     Secondo la Repubblica federale di Germania, la citata sentenza Vlassopoulou non è pertinente. La causa che ha dato origine a tale sentenza aveva ad oggetto l’omessa valutazione dell’esperienza professionale di avvocati maturata in altri Stati membri. Nella fattispecie, l’esperienza professionale acquisita in un altro Stato membro sarebbe pienamente presa in considerazione ai fini dell’esercizio dell’attività di psicoterapeuta in Germania e la giurisprudenza risultante dalla citata sentenza Vlassopoulou sarebbe in tal modo perfettamente rispettata. Si tratterebbe di stabilire se, nell’ambito della legge sugli psicoterapeuti, uno psicoterapeuta benefici o meno di una situazione acquisita, in altri termini degna di tutela, qualora abbia o meno esercitato la propria attività professionale in un luogo preciso nel corso di un determinato periodo. La sentenza Vlassopoulou non riguarderebbe una simile fattispecie.

43     Il detto Stato membro osserva che, in occasione dell’elaborazione delle disposizioni transitorie, non era necessario prendere in considerazione l’esperienza acquisita da psicoterapeuti in un altro Stato membro, poiché un’attività precedente esercitata al di fuori della Germania era appunto priva di rilevanza ai fini della tutela dei diritti quesiti. La valutazione del carattere proporzionato delle disposizioni transitorie non dovrebbe pertanto dipendere dal fatto che tali psicoterapeuti vengano presi in considerazione.

44     La Repubblica federale di Germania aggiunge che, qualora si dovesse estendere il beneficio della deroga a psicoterapeuti provenienti da altri Stati membri, tenendo conto delle ore di lavoro convenzionato da essi svolte nello Stato membro da cui provengono, così come sostenuto dalla Commissione, costoro si troverebbero in definitiva favoriti rispetto agli psicoterapeuti stabiliti in Germania che non possono far valere le ore di lavoro convenzionato svolte al di fuori della regione per la quale essi richiedono un’autorizzazione. 

 Giudizio della Corte

–       Osservazione preliminare

45     Al fine di esaminare la compatibilità delle disposizioni transitorie con l’art. 43 CE, è necessario analizzare queste ultime tenendo conto dell’interpretazione fornitane dal Bundessozialgericht nella sua sentenza 8 novembre 2000.

46     Il fatto che tali disposizioni possano essere state applicate in maniera scorretta dalle autorità tedesche prima dell’intervento della sentenza citata non rileva ai fini della valutazione della loro validità.

47     Di conseguenza, occorre assumere quale riferimento l’interpretazione delle disposizioni transitorie fornita dal Bundessozialgericht, secondo cui l’identità tra il luogo in cui lo psicoterapeuta ha lavorato nel corso del periodo di riferimento e quello in cui intende esercitare a partire dal 1° gennaio 1999 è una condizione necessaria per beneficiare dell’applicazione di dette disposizioni.

 Sul presunto inadempimento

48     In mancanza di armonizzazione delle attività di psicoterapeuta, gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire i requisiti di accesso all’esercizio di tali attività. Tuttavia, essi sono tenuti ad esercitare i loro poteri in tale settore nel rispetto delle libertà fondamentali, ed in particolare della libertà di stabilimento garantita dall’art. 43 CE (v., in tal senso, sentenze 3 ottobre 2000, causa C‑58/98, Corsten, Racc. pag. I‑7919, punto 31, e Vlassopoulou, cit., punto 9).

49     Conformemente ad una giurisprudenza costante, tale articolo osta a qualsiasi provvedimento nazionale che, seppur applicabile senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, sia idoneo ad ostacolare o a scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini comunitari, compresi quelli dello Stato membro che ha emanato il provvedimento stesso, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato. Ciò non si verifica solo se tale provvedimento può essere giustificato da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che esso sia atto a garantire la realizzazione dello scopo perseguito e non vada oltre quanto necessario al raggiungimento di tale scopo (v., in particolare, sentenze 31 marzo 1993, causa C‑19/92, Kraus, Racc. pag. I‑1663, punto 32; 17 ottobre 2002, causa C‑79/01, Payroll e a., Racc. pag. I‑8923, punti 26 e 28, nonché 21 aprile 2005, causa C‑140/03, Commissione/Grecia, Racc. pag. I‑3177, punti 27 e 34).

50     Occorre, di conseguenza, verificare se le disposizioni transitorie rappresentino una restrizione alla libertà di stabilimento e, eventualmente, se tale restrizione possa risultare giustificata.

–       Sull’esistenza di una restrizione alla libertà di stabilimento

51     Riferendosi in particolare alla citata sentenza Vlassopoulou, la Commissione sostiene che le disposizioni transitorie arrecano pregiudizio alla libertà di stabilimento in quanto non tengono in considerazione l’esperienza professionale maturata, nel corso del periodo di riferimento, dagli psicoterapeuti stabiliti in altri Stati membri nell’ambito del regime di convenzione di tali Stati.

52     A tal proposito, è pacifico che gli psicoterapeuti stabiliti al di fuori del territorio tedesco, che hanno esercitato la loro attività professionale nell’ambito di casse di assicurazione malattia diverse da quelle tedesche e che hanno trasferito il proprio studio in Germania tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1998, non possono beneficiare della deroga prevista dalle disposizioni transitorie. Inoltre, anche gli psicoterapeuti stabiliti in Germania che hanno esercitato la loro attività professionale nell’ambito delle casse di assicurazione malattia di un altro Stato membro prima di ritornare in Germania nel periodo compreso tra queste due date si trovano di fronte a tale impossibilità. Nell’una e nell’altra fattispecie, l’esperienza maturata nell’ambito del regime di convenzione di un altro Stato membro non viene presa in considerazione.

53     Se, come i due psicoterapeuti austriaci citati dalla Commissione, tali psicoterapeuti hanno scelto di stabilirsi in una regione tedesca in cui sono state superate le quote massime indicate dalla legge sugli psicoterapeuti, essi non possono continuare ad esercitare la loro attività professionale in regime di convenzione. Orbene, senza il beneficio di tale regime, essi possono contare unicamente su una clientela privata e possono offrire trattamenti che non sono presi a carico dall’assicurazione malattia obbligatoria, il che può ostacolare in maniera significativa la loro attività professionale o addirittura costringerli ad abbandonarla.

54     È vero che le disposizioni transitorie si applicano a tutti gli psicoterapeuti indipendentemente dalla loro nazionalità, cosicché gli psicoterapeuti stabiliti in Germania sono interessati da tali disposizioni al pari degli psicoterapeuti stabiliti in altri Stati membri qualora abbiano cambiato regione e si siano stabiliti, tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1998, in una regione tedesca in cui le quote sono state superate. Tuttavia, occorre necessariamente rilevare che il duplice requisito in forza del quale gli interessati, per un verso, devono aver esercitato la loro attività in una regione tedesca nell’ambito del regime di convenzione tedesco nel corso del periodo di riferimento e, per altro verso, devono presentare una domanda di autorizzazione con riferimento a questa stessa regione è, per sua stessa natura, idoneo a favorire maggiormente gli psicoterapeuti stabiliti in Germania rispetto a quelli stabiliti in altri Stati membri nel corso di tale periodo.

55     Pertanto, il requisito imposto dalle disposizioni transitorie penalizza le persone che hanno fatto ricorso alla loro libertà di stabilimento e favorisce invece quelle che non hanno spostato la loro attività ovvero l’hanno spostata all’interno di una stessa regione tedesca. Ne discende che tale requisito produce effetti svantaggiosi, in primo luogo, per gli psicoterapeuti stabiliti in Stati membri diversi dalla Repubblica federale di Germania, la cui esperienza nell’ambito del regime di convenzione del loro Stato di provenienza sia equivalente, per numero di ore e durata, a quella prevista dalle disposizioni transitorie e che si siano stabiliti in Germania tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1998, e, in secondo luogo, per gli psicoterapeuti stabiliti in Germania che hanno esercitato la loro attività in un altro Stato membro nel corso del periodo di riferimento e si sono nuovamente stabiliti in Germania nel periodo intercorrente tra queste due date.

56     Occorre ricordare che la Corte ha già stabilito che una legge, pur indistintamente applicabile, la quale subordinava l’attribuzione di un diritto al soddisfacimento di un requisito di residenza in una regione di uno Stato membro e favoriva in tal modo i cittadini di quello Stato, a svantaggio dei cittadini di altri Stati membri, era contraria al principio di non discriminazione enunciato all’art. 12 CE (v., in tal senso, a proposito del diritto di difendersi in giudizio nella propria lingua madre, sentenza 24 novembre 1998, causa C‑274/96, Bickel e Franz, Racc. pag. I‑7637, punto 26).

57     Si deve ritenere, alla luce di detta sentenza, che il requisito secondo cui è necessario aver esercitato l’attività di psicoterapeuta in una regione tedesca nell’ambito del regime di convenzione tedesco, che presuppone il fatto di essersi stabiliti in una regione tedesca, costituisce una restrizione alla libertà di stabilimento degli psicoterapeuti stabiliti in un altro Stato membro.

58     Per quanto concerne, più in particolare, la seconda categoria di persone menzionata al punto 55 della presente sentenza, vale a dire gli psicoterapeuti stabiliti in Germania che hanno fatto ricorso alla loro libertà di stabilimento nel periodo di riferimento, stabilendosi in un altro Stato membro, si deve rammentare che la Corte ha già dichiarato che sarebbe incompatibile con il diritto di libera circolazione l’eventualità che a un cittadino dell’Unione europea potesse venire applicato nello Stato di cui ha la nazionalità un trattamento meno favorevole di quello di cui godrebbe se non avesse fatto uso delle libertà riconosciute dal Trattato in materia di circolazione (sentenza 11 luglio 2002, causa C‑224/98, D’Hoop, Racc. pag. I‑6191, punto 30, e, in tal senso, sentenza 29 aprile 2004, causa C‑224/02, Pusa, Racc. pag. I‑5763, punto 20).

59     Tale ragionamento è applicabile, per analogia, alle persone che hanno fatto uso della loro libertà di stabilimento. Poiché le disposizioni transitorie hanno l’effetto di trattare in maniera meno favorevole gli psicoterapeuti stabiliti in Germania che si sono spostati al di fuori di tale Stato membro nel corso del periodo di riferimento e che sono in seguito ritornati in tale Stato prima del 1° gennaio 1999, rispetto a quelli che sono rimasti in detto Stato membro nel corso dello stesso periodo, si deve constatare che tali disposizioni sono incompatibili con le disposizioni del Trattato relative alla libertà di stabilimento, a meno che non possano essere giustificate.

60     La Commissione ha dunque giustamente considerato che le disposizioni transitorie costituiscono una restrizione alla libertà di stabilimento degli psicoterapeuti comunitari, ivi compresi gli psicoterapeuti tedeschi.

61     Si deve verificare se tali disposizioni possano, ciò nonostante, essere giustificate.

–       Sull’esistenza di una giustificazione

62     Secondo la Repubblica federale di Germania, gli psicoterapeuti stabiliti in una regione tedesca nel corso del periodo di riferimento, che hanno acquisito una clientela di pazienti coperti dall’assicurazione malattia obbligatoria tedesca, meritano una tutela particolare. Tale clientela rappresenterebbe un diritto quesito. Occorrerebbe dunque evitare che detti psicoterapeuti siano costretti a chiudere i loro studi a partire dal 1° gennaio 1999, perdendo di conseguenza la loro clientela.

63     Si deve considerare che la tutela di un diritto quesito, nella specie il mantenimento di una clientela di pazienti conseguita in molti anni d’attività professionale, costituisce una ragione imperativa di interesse generale. Uno Stato membro può infatti ritenere necessario, in un caso siffatto, tutelare la clientela e nel contempo l’attività dei professionisti interessati mediante l’adozione di misure appropriate.

64     Le disposizioni transitorie, che introducono una deroga alla legge sugli psicoterapeuti al fine di tutelare le persone che erano stabilite in Germania nel corso del periodo di riferimento e che hanno esercitato nell’ambito del regime di convenzione tedesco, devono ritenersi atte a preservare i diritti quesiti di queste persone, pur limitando il numero di psicoterapeuti convenzionati indipendentemente dalle necessità.

65     Ci si deve assicurare tuttavia che queste disposizioni non vadano oltre ciò che è necessario per raggiungere tale obiettivo (sentenza 30 novembre 1995, causa C‑55/94, Gebhard, Racc. pag. I‑4165, punto 37).

66     Al fine di valutare il carattere proporzionato o meno delle disposizioni transitorie, si deve verificare se per raggiungere detto obiettivo fosse necessario riservare tali disposizioni unicamente agli psicoterapeuti che hanno esercitato la loro attività nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche nel corso del periodo di riferimento, senza tener conto di un’attività analoga esercitata da psicoterapeuti nell’ambito del regime di convenzione di altri Stati membri.

67     In altri termini, si deve valutare se, prendendo in considerazione l’attività di questi ultimi, la finalità delle disposizioni derogatorie sarebbe stata pregiudicata.

68     Occorre necessariamente constatare, anzitutto, che tale presa in considerazione non avrebbe inciso sulla tutela dei diritti quesiti degli psicoterapeuti stabiliti in Germania nel corso del periodo di riferimento. Infatti, essa si sarebbe tradotta in una tutela di altri psicoterapeuti e non avrebbe avuto alcun effetto sulla situazione dei primi.

69     Ci si deve chiedere, inoltre, se detta tutela avrebbe compromesso l’obiettivo consistente nel limitare il numero di psicoterapeuti convenzionati indipendentemente dalle necessità.

70     Non è contestato, a tale proposito, che una tutela siffatta avrebbe potuto comportare un aumento del numero degli psicoterapeuti convenzionati indipendentemente dalle necessità. Tuttavia, dal momento che si ammetteva una deroga alla legge sugli psicoterapeuti al fine di tutelare taluni psicoterapeuti stabiliti in Germania prima dell’entrata in vigore della legge, la Repubblica federale di Germania doveva valutare se fosse necessario concedere tale deroga unicamente alle persone che erano stabilite nel suo territorio nel corso del periodo di riferimento, escludendo tutte quelle che erano stabilite in un altro Stato membro durante quel periodo. Infatti, poiché questi ultimi non avevano fatto altro che esercitare il loro diritto ad una libertà fondamentale, essi meritavano egualmente, in linea di principio, di godere di una tutela della loro attività convenzionata in Germania. Si sarebbe potuto concludere diversamente solo qualora detta tutela avesse impedito il raggiungimento delle finalità delle disposizioni transitorie, vale a dire consentire a un numero limitato di psicoterapeuti di essere convenzionato indipendentemente dalle necessità.

71     Orbene, come sostenuto dalla Commissione e contrariamente a quanto affermato dalla Repubblica federale di Germania, il numero degli psicoterapeuti in questione era limitato. Esso comprendeva infatti gli psicoterapeuti che si sono stabiliti in Germania tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1998 e, tra questi, coloro che hanno esercitato, nell’ambito delle casse di assicurazione malattia di un altro Stato membro, un’attività analoga a quella richiesta in forza dell’art. 95 dell’SGB V.

72     Si deve del pari constatare che la definizione delle disposizioni transitorie ad opera del legislatore tedesco non contiene alcuna soglia numerica massima. Esigendo che gli psicoterapeuti intenzionati ad avvalersi delle disposizioni transitorie abbiano esercitato la loro attività nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche nel corso del periodo di riferimento, vale a dire un periodo di tre anni, il detto legislatore si è limitato a delineare un quadro che poteva includere un numero più o meno elevato di psicoterapeuti. Orbene, la Repubblica federale di Germania non ha fornito alcun elemento idoneo a dimostrare che prendendo in considerazione gli psicoterapeuti che hanno esercitato la loro attività nel corso del medesimo periodo nell’ambito di un regime di assicurazione obbligatoria di altri Stati membri si sarebbe coinvolto un numero di persone tale da pregiudicare l’obiettivo delle disposizioni transitorie.

73     Si deve pertanto considerare che la mancata presa in considerazione di tutti gli psicoterapeuti che hanno esercitato la loro attività al di fuori del sistema di convenzione tedesco nel corso del periodo di riferimento presenta un carattere sproporzionato.

74     La Repubblica federale di Germania rileva peraltro che un’applicazione delle disposizioni transitorie a tali psicoterapeuti avrebbe l’effetto di favorire gli psicoterapeuti stabiliti in altri Stati membri rispetto a quelli stabiliti in altre regioni della Germania.

75     Questo argomento non è, tuttavia, determinante. L’applicazione di condizioni differenti a residenti di altri Stati membri che si avvalgano della libertà di stabilimento può essere necessaria per assicurare il rispetto delle norme relative a tale libertà. Pertanto, anche qualora gli psicoterapeuti stabiliti al di fuori del territorio tedesco nel corso del periodo di riferimento godessero di un vantaggio rispetto agli psicoterapeuti stabiliti in una regione della Germania durante tale periodo e successivamente trasferitisi in un’altra regione, tale circostanza non sarebbe sufficiente a modificare la constatazione del carattere sproporzionato delle disposizioni transitorie.

76     Risulta da quanto precede che, riservando l’applicazione delle disposizioni transitorie ovvero di tutela dei «diritti quesiti», le quali consentono agli psicoterapeuti di beneficiare di un’autorizzazione o di un’ammissione all’esercizio della professione indipendentemente dalle norme vigenti in materia di convenzionamento, soltanto agli psicoterapeuti che abbiano svolto la loro attività in una regione tedesca nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche, e non tenendo conto dell’attività professionale analoga o simile esercitata da psicoterapeuti in altri Stati membri, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 43 CE.

 Sulle spese

77     Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:

1)      Riservando l’applicazione delle disposizioni transitorie ovvero di tutela dei «diritti quesiti», le quali consentono agli psicoterapeuti di beneficiare di un’autorizzazione o di un’ammissione all’esercizio della professione indipendentemente dalle norme vigenti in materia di convenzionamento, soltanto agli psicoterapeuti che abbiano svolto la loro attività in una regione tedesca nell’ambito delle casse di assicurazione malattia tedesche, e non tenendo conto dell’attività professionale analoga o simile esercitata da psicoterapeuti in altri Stati membri, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 43 CE.

2)      La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.

Firme

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* Lingua processuale: il tedesco.