SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)

29 novembre 2007 (*)

«Regolamento (CEE) n. 2092/91 – Produzione biologica di prodotti agricoli – Organismi di controllo privati – Requisito di uno stabilimento o di un’infrastruttura permanente nello Stato membro della prestazione – Giustificazioni – Partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri – Art. 55 CE – Tutela dei consumatori»

Nella causa C‑404/05,

avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 17 novembre 2005,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. E. Traversa e G. Braun, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. M. Lumma e dalla sig.ra C. Schulze‑Bahr, in qualità di agenti,

convenuta,

LA CORTE (Prima Sezione),

composta dal sig. P. Jann, presidente di sezione, dai sigg. A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič e E. Levits (relatore), giudici,

avvocato generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere: sig. R. Grass

vista la fase scritta del procedimento,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 luglio 2007,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Col suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, imponendo ad organismi privati di controllo dei prodotti dell’agricoltura biologica (in prosieguo: gli «organismi privati»), stabiliti e riconosciuti in un altro Stato membro, di avere una sede d’attività economica o altra infrastruttura permanente in Germania per potervi esercitare la propria attività, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 49 CE.

 Contesto normativo

 La normativa comunitaria

2        Il regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1991, n. 2092, relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e alla indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari (GU L 198, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 19 luglio 1999, n. 1804 (GU L 222, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 2092/91»), definisce requisiti minimi in materia di produzione biologica dei prodotti agricoli, le procedure di controllo di tale metodo e i sistemi di certificazione dei prodotti così ottenuti. In applicazione di detto regolamento i prodotti che soddisfano i suoi criteri possono recare l’indicazione «Agricoltura Biologica – Regime di controllo CE», segnatamente sull’etichetta.

3        Gli artt. 1, 2 e 4 del regolamento n. 2092/91 elencano i prodotti cui esso è applicabile e le indicazioni concernenti il metodo di produzione biologico e definiscono diversi termini. L’art. 3 dispone che il regolamento si applica, fatte salve le altre disposizioni comunitarie o nazionali, in conformità con il diritto comunitario. L’art. 5 stabilisce le condizioni alle quali è consentito fare riferimento al metodo di produzione biologico nell’etichettatura o nella pubblicità di un prodotto, mentre l’art. 6 enuncia le norme di produzione che la nozione di «metodo di produzione biologico» implica.

4        L’art. 8 del regolamento n. 2092/91 recita quanto segue:

«1.      Gli operatori che producono, preparano o importano da un paese terzo i prodotti di cui all’art. 1 ai fini della loro commercializzazione devono:

a)      notificare tale attività all’autorità competente dello Stato membro in cui l’attività stessa è esercitata; la notifica comprende i dati ripresi nell’allegato IV;

b)      assoggettare la loro azienda al regime di controllo di cui all’art. 9.

2.      Gli Stati membri designano un’autorità o un organismo per la ricezione delle notifiche.

Gli Stati membri possono disporre che vengano comunicate eventuali informazioni complementari da essi ritenute indispensabili ai fini di un controllo efficace degli operatori.

3.      L’autorità competente ha cura che un elenco aggiornato contenente i nomi e gli indirizzi degli operatori soggetti al sistema di controllo sia reso disponibile agli interessati».

5        Ai sensi dell’art. 9 del regolamento n. 2092/91,

«1.      Gli Stati membri istituiscono un sistema di controllo gestito da una o più autorità di controllo designate e/o da organismi privati riconosciuti ai quali gli operatori che producono, preparano o importano da paesi terzi i prodotti di cui all’art. 1 debbono essere soggetti.

2.      Gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché un operatore che rispetti le disposizioni del presente regolamento e paghi il contributo alle spese di controllo goda della garanzia di accesso al sistema di controllo.

3.      Il sistema di controllo comprende quanto meno le misure di controllo e le misure precauzionali figuranti all’allegato III.

4.      Per l’attuazione del sistema di controllo affidato ad organismi privati, gli Stati membri designano un’autorità incaricata del riconoscimento e della sorveglianza di tali organismi.

5.      Per il riconoscimento di un organismo di controllo privato sono presi in considerazione gli elementi seguenti:

a)      il piano tipo di controllo elaborato dall’organismo, contenente una descrizione particolareggiata delle misure di controllo e delle misure precauzionali che detto organismo s’impegna ad imporre agli operatori che controlla;

b)      le sanzioni che l’organismo prevede di imporre nei casi in cui si accertino irregolarità e/o infrazioni;

c)      le risorse adeguate di personale qualificato e di attrezzature di carattere amministrativo e tecnico, nonché l’esperienza in materia di controllo e l’affidabilità;

d)      l’obiettività dell’organismo di controllo nei confronti degli operatori da esso controllati.

6.      Quando un organismo di controllo è stato riconosciuto, l’autorità competente provvede a:

a)      garantire l’obiettività dei controlli effettuati dall’organismo di controllo;

b)      accertare l’efficienza dei controlli;

c)      prendere conoscenza delle irregolarità e/o infrazioni accertate e delle sanzioni comminate;

d)      revocare il riconoscimento di un organismo di controllo qualora questo non soddisfi i requisiti di cui alle lett. a) e b), non sia più conforme ai criteri di cui al paragrafo 5 o non soddisfi i requisiti di cui ai paragrafi 7, 8, 9 e 11.

6 bis.      Anteriormente al 1° gennaio 1996 gli Stati membri attribuiscono un numero di codice a ogni organismo o autorità di controllo riconosciuti o designati conformemente alle disposizioni del presente articolo. Essi ne informano gli altri Stati membri e la Commissione, che pubblicherà tali numeri di codice nell’elenco di cui all’ultimo comma dell’art. 15.

7.      L’autorità di controllo e gli organismi di controllo riconosciuti di cui al paragrafo 1:

a)      procurano che siano applicate, nelle aziende da essi controllate, almeno le misure di controllo e le misure precauzionali di cui all’allegato III;

b)      comunicano le informazioni e i dati che essi acquisiscono a seguito degli interventi di controllo esclusivamente al responsabile dell’azienda e alle autorità pubbliche competenti.

8.      Gli organismi di controllo riconosciuti:

a)      consentono all’autorità competente, ai fini d’ispezione, il libero accesso ai loro uffici e impianti, comunicano qualsiasi informazione e forniscono tutta la collaborazione ritenuta necessaria dall’autorità competente per l’adempimento degli obblighi ad essa incombenti in forza del presente regolamento;

b)      trasmettono entro il 31 gennaio di ogni anno all’autorità competente dello Stato membro l’elenco degli operatori da essi controllati al 31 dicembre dell’anno precedente e le presentano una breve relazione annuale.

9.      L’autorità di controllo e gli organismi di controllo di cui al paragrafo 1 devono:

a)      ove sia accertata un’irregolarità nell’applicazione delle disposizioni degli artt. 5, 6 e 7 o nell’applicazione delle misure di cui all’allegato III, far sopprimere le indicazioni previste dall’art. 2 per l’intera partita o per l’intera produzione interessata dall’irregolarità;

b)      qualora venga accertata un’infrazione manifesta o avente effetti prolungati, ritirare all’operatore in questione il diritto di commercializzare prodotti con indicazioni concernenti il metodo di produzione biologico per un periodo da convenirsi con l’autorità competente dello Stato membro.

(…)

11.      A decorrere dal 1° gennaio 1998 e fatti salvi i paragrafi 5 e 6, gli organismi di controllo riconosciuti devono soddisfare i requisiti di cui alle condizioni della norma EN 45011.

(…)».

6        L’art. 10 del regolamento n. 2092/91 stabilisce che possono essere apposti un’indicazione e/o un logo conformi all’allegato V del regolamento sull’etichettatura dei prodotti assoggettati al regime di controllo di cui all’art. 9 del regolamento; a tale proposito, il n. 3 dell’art. 10 impone agli organismi di controllo obblighi di applicazione equivalenti a quelli fissati all’art. 9, n. 9.

7        L’art. 10 bis del regolamento n. 2092/91, relativo alle misure generali di applicazione, dispone quanto segue:

«1.      Qualora uno Stato membro constati, su un prodotto proveniente da un altro Stato membro e recante indicazioni di cui all’art. 2 e/o all’allegato V, irregolarità o infrazioni circa l’applicazione del presente regolamento, esso ne informa lo Stato membro che ha nominato l’autorità di controllo o riconosciuto l’organismo di controllo e la Commissione.

2.      Gli Stati membri prendono le misure necessarie per evitare l’uso fraudolento delle indicazioni di cui all’art. 2 e/o all’allegato V».

8        L’allegato III del regolamento n. 2092/91 precisa i requisiti minimi di controllo e le misure precauzionali previste nell’ambito del regime di controllo di cui agli artt. 8 e 9 dello stesso regolamento.

9        In particolare, fra le disposizioni generali contenute in tale allegato è stabilito, ai punti 9, secondo comma, e 10, che gli organismi privati possono esigere che, in via provvisoria, un operatore controllato non commercializzi con riferimenti al metodo di produzione biologico un prodotto sospettato di non soddisfare i requisiti del regolamento, e che tali organismi hanno libero accesso agli impianti e ai libri contabili del detto operatore.

 La normativa nazionale

10      La legge tedesca sulla trasposizione degli atti comunitari nel settore dell’agricoltura biologica (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), nella versione 10 luglio 2002 (BGBl. 2002 I, pag. 2558; in prosieguo: l’«ÖLG»), mette in atto le disposizioni del regolamento n. 2092/91.

11      Ai sensi del suo art. 3, n. 1, il sistema di controllo previsto all’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2092/91, in combinato disposto con l’art. 9, n. 3, e con l’allegato III dello stesso regolamento, può essere attuato da organismi privati, sempre che l’assunzione di tale compito non comporti l’apertura di un procedimento amministrativo.

12      Conformemente all’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG, l’esercizio di un’attività di controllo sul territorio tedesco da parte di organismi privati presuppone che questi ultimi siano stati riconosciuti e il riconoscimento, a sua volta, presuppone uno stabilimento in Germania. L’ÖLG non prevede procedure di riconoscimento degli organismi privati già autorizzati in altri Stati membri.

 Il procedimento precontenzioso

13      Con lettera di diffida 8 novembre 2000 la Commissione richiamava l’attenzione delle autorità della Repubblica federale di Germania sull’incompatibilità con l’art. 49 CE dell’obbligo a carico degli organismi privati riconosciuti in un altro Stato membro di disporre di una sede d’attività economica o di un’infrastruttura permanente in Germania. Ritenendo insoddisfacente la risposta della Repubblica federale di Germania del 19 febbraio 2001, il 23 ottobre 2002 la Commissione emetteva un parere motivato con cui invitava detto Stato membro a conformarsi agli obblighi entro due mesi dalla notifica.

14      Con risposta 13 febbraio 2003 la Repubblica federale di Germania trasmetteva alla Commissione il testo dell’ÖLG e ribadiva che, nell’effettivo interesse dei consumatori e della concorrenza, è assolutamente necessario che un organismo privato disponga di uno stabilimento sul territorio dello Stato membro in cui intende svolgere la propria attività di controllo.

15      Ritenendo che la Repubblica federale di Germania non si fosse conformata al parere motivato, la Commissione proponeva il presente ricorso.

 Sul ricorso

 Argomenti delle parti

16      Secondo la Commissione, l’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG costituisce un ostacolo alla libertà di un organismo privato riconosciuto in un altro Stato membro, ma privo di uno stabilimento sul territorio tedesco, di esercitare ivi la propria attività di controllo.

17      Il sistema di riconoscimento e di sorveglianza degli organismi privati istituito dal regolamento n. 2092/91 richiederebbe, infatti, lo stabilimento degli stessi semplicemente sul territorio dello Stato membro del riconoscimento e non su quello di ogni Stato membro in cui detti organismi intendono svolgere la propria attività.

18      La Commissione precisa al riguardo che, siccome il regolamento n. 2092/91 non procede ad un’armonizzazione completa del settore considerato, occorre prendere in considerazione la libera prestazione dei servizi sancita dall’art. 49 CE per accertare se la normativa tedesca controversa integri un ostacolo a tale libertà.

19      La Commissione osserva, peraltro, da un lato, che, nell’adottare il regolamento n. 2092/91, il Consiglio dell’Unione europea non si è riferito all’art. 66 del Trattato CEE (divenuto art. 66 del Trattato CE e poi art. 55 CE), in combinato disposto con l’art. 55 del Trattato CEE (divenuto art. 55 del Trattato CE e poi art. 45 CE), sicché il controllo e l’etichettatura dei prodotti dell’agricoltura biologica non sarebbero attività estranee all’ambito di applicazione dell’art. 49 CE.

20      Dall’altro lato, l’art. 45, primo comma, CE concernerebbe solo le attività che costituiscono di per sé una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri. Ebbene, quand’anche l’attività di controllo dei prodotti dell’agricoltura biologica rientrasse, in fine, nei poteri pubblici, gli organismi privati non parteciperebbero direttamente e specificamente all’esercizio degli stessi.

21      Già l’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2092/91 dimostrerebbe, infatti, che l’attività di controllo di cui trattasi non rientra nei compiti connessi all’esercizio dei poteri pubblici, dato che esso consente agli Stati membri di stabilire un sistema di controllo per opera degli organismi privati. Detta attività non rappresenterebbe, quindi, evidentemente, un compito centrale dello Stato, di quelli che implicano una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei poteri pubblici.

22      Sotto tale profilo la circostanza che gli organismi privati tedeschi che svolgono le operazioni di controllo previste dal regolamento n. 2092/91 esercitino anche altre attività potenzialmente espressione di poteri pubblici sarebbe irrilevante ai fini del diritto comunitario.

23      La Commissione considera, infine, che l’obiettivo di tutela dei consumatori non può giustificare il requisito dello stabilimento in Germania imposto agli organismi privati riconosciuti in un altro Stato membro. Tale requisito, infatti, non sarebbe indispensabile per verificare l’obiettività dei controlli e garantire la detta tutela. L’autorità competente dello Stato membro di riconoscimento disporrebbe, a termini del regolamento n. 2092/91, delle competenze che gli permettono di effettuare gli accertamenti necessari a tal fine e di adottare le sanzioni previste in caso di inosservanza dei criteri di controllo. Un procedimento di autorizzazione semplificato, che tenga conto degli accertamenti operati dall’autorità competente dello Stato membro di riconoscimento, consentirebbe alle autorità tedesche di assicurarsi che gli organismi privati che intendono svolgere controlli sul territorio tedesco soddisfino effettivamente le condizioni di disponibilità di personale e di attrezzature di carattere amministrativo poste dal regolamento. Inoltre, il sistema di comunicazione tra le amministrazioni degli Stati membri permetterebbe a questi ultimi di adottare le misure disposte in caso di irregolarità nei controlli effettuati in un altro Stato membro.

24      La Repubblica federale di Germania sostiene in via principale che il regolamento n. 2092/91 procede ad un’armonizzazione esaustiva del settore considerato. Risulterebbe, pertanto, dalla giurisprudenza della Corte che non potrebbero essere più invocate le libertà fondamentali garantite dal Trattato CE in tale settore. Lo Stato convenuto fa riferimento, al riguardo, alle sentenze 13 dicembre 1983, causa 222/82, Apple and Pear Development Council (Racc. pag. 4083); 20 settembre 1988, causa 190/87, Moormann (Racc. pag. 4689, punto 10); 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage (Racc. pag. I‑4947, punto 9), nonché 13 dicembre 2001, causa C‑324/99, DaimlerChrysler (Racc. pag. I‑9897, punto 43).

25      Poiché, però, la questione del riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate negli altri Stati membri non è disciplinata dal regolamento n. 2092/91, ciascuno Stato membro avrebbe il diritto di imporre agli organismi privati che intendono offrire servizi sul suo territorio l’osservanza dei requisiti per il riconoscimento prescritti dal detto regolamento. D’altro canto, imporre a uno Stato membro di consentire agli organismi privati riconosciuti in un altro Stato membro di esercitare la loro attività sul suo territorio sic et simpliciter equivarrebbe a limitare la libertà conferita a ciascuno Stato membro nella concezione del proprio sistema di controllo.

26      La Repubblica federale di Germania fa altresì valere che l’attività degli organismi privati è esercizio dei pubblici poteri ai sensi dell’art. 55 CE in combinato disposto con l’art. 45, primo comma, CE e, secondariamente, che l’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG è giustificato da un obiettivo di tutela dei consumatori.

27      Quanto alla deroga di cui all’art. 55 CE, in combinato disposto con l’art. 45, primo comma, CE, il ruolo primario nel sistema di controllo dei prodotti dell’agricoltura biologica che ricoprirebbero gli organismi privati risulterebbe, in primo luogo, dal fatto che, conformemente all’art. 9 del regolamento n. 2092/91, gli Stati membri possono attribuire il compito dei controlli ad un’autorità pubblica e, in secondo luogo, dai poteri specifici che l’esercizio di tale attività implica, poteri atti ad incidere sui diritti degli operatori controllati. Il fatto che tali organismi non possano eseguire essi medesimi le decisioni che adottano non sarebbe decisivo. Per contro, il carattere vincolante delle loro decisioni, non soggetto a sindacato giurisdizionale, costituirebbe un elemento a favore della loro partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri, come risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte, in particolare dalle sentenze 21 giugno 1974, causa 2/74, Reyners (Racc. pag. 631, punto 43), e 13 luglio 1993, causa C‑42/92, Thijssen (Racc. pag. I‑4047, punto 8).

28      Quanto, invece, alla giustificazione dell’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG, la Repubblica federale di Germania ritiene che l’obbligo di disporre di uno stabilimento in Germania sia fondato su ragioni imperative di interesse generale, vale a dire la tutela dei consumatori. L’obbligo sarebbe peraltro proporzionato all’obiettivo.

29      Detto obbligo sarebbe indispensabile perché le autorità pubbliche competenti possano sorvegliare adeguatamente l’attività degli organismi privati. Infatti, la sorveglianza dovrebbe essere esercitata dalle autorità competenti dello Stato membro in cui tali organismi sono attivi e, a tal fine, questi ultimi dovrebbero disporre ivi di uno stabilimento o di un’infrastruttura permanente.

 Giudizio della Corte

30      Occorre rilevare in limine che, nell’ipotesi in cui gli Stati membri abbiano optato per un sistema secondo il quale il controllo dei prodotti di produzione biologica è affidato ad organismi privati riconosciuti, il regolamento n. 2092/91 stabilisce la procedura e le condizioni per il riconoscimento di tali organismi, le modalità di controllo che questi devono applicare nonché il procedimento di sorveglianza cui essi stessi sono assoggettati nello Stato membro di riconoscimento. Tale regolamento nulla dispone, però, in merito alla fornitura di prestazioni di controllo da parte degli organismi privati in uno Stato membro diverso da quello in cui sono stati riconosciuti.

31      Vero è che, in settori non completamente armonizzati a livello comunitario gli Stati membri restano, in linea di principio, competenti a definire le condizioni di esercizio delle attività pertinenti. Ciò non toglie, però, che essi devono esercitare i loro poteri in tali settori nel rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (v. sentenze 26 gennaio 2006, causa C‑514/03, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑963, punto 23, e 14 dicembre 2006, causa C‑257/05, Commissione/Austria, non pubblicata nella Raccolta, punto 18).

32      Nel caso di specie si pone il problema della conformità con l’art. 49 CE del requisito di avere uno stabilimento sul territorio tedesco quale imposto dall’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG agli organismi privati già riconosciuti e, perciò, stabiliti in un altro Stato membro.

33      Secondo giurisprudenza costante, infatti, devono essere considerate restrizioni alla libera prestazione dei servizi tutte le misure che vietano, ostacolano o rendono meno attraente l’esercizio di tale libertà (v. sentenza 3 ottobre 2006, causa C‑452/04, Fidium Finanz, Racc. pag. I‑9521, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).

34      Il requisito dello stabilimento previsto dalla disposizione controversa è, pertanto, in diretto contrasto con la libera prestazione dei servizi, in quanto rende impossibile ad organismi privati stabiliti unicamente in altri Stati membri fornire in Germania i servizi per i quali è causa (v., per analogia, sentenza 9 marzo 2000, causa C‑355/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑1221, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).

35      Si deve perciò verificare se la disposizione controversa rientri in una dalle deroghe previste dal Trattato o possa essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale.

36      La Repubblica federale di Germania fa valere, in via principale, che l’attività degli organismi privati costituisce una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri ai sensi dell’art. 55 CE in combinato disposto con l’art. 45, primo comma, CE e, in subordine, che la disposizione controversa è giustificata dall’obiettivo di tutelare i consumatori.

37      Quanto al primo argomento, occorre ricordare che l’art. 55 CE, in combinato disposto con l’art. 45, primo comma, CE, ponendo una deroga alla regola fondamentale della libera prestazione dei servizi, deve essere interpretato in modo che la sua portata si limiti a quanto è strettamente necessario per tutelare gli interessi che esso consente agli Stati membri di proteggere (v., in tal senso, sentenza 30 marzo 2006, causa C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I‑2941, punto 45 e giurisprudenza ivi citata).

38      Così, secondo una giurisprudenza costante, la deroga prevista dai detti articoli va limitata alle attività che costituiscono di per sé una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri (v. sentenza Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, cit., punto 46 e giurisprudenza ivi citata); i meri compiti ausiliari e preparatori nei confronti di un ente il quale, dal canto suo, effettivamente esercita pubblici poteri adottando la decisione finale non possono, dunque, essere considerati una partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri ai sensi di tale deroga (sentenza Thijssen, cit., punto 22).

39      Dal regolamento n. 2092/91 risulta che l’attività degli organismi privati e le sue modalità di esercizio possono essere descritte come segue.

40      In primo luogo, gli organismi privati mettono in atto, conformemente all’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2092/91, le misure di controllo e le misure precauzionali elencate all’allegato III dello stesso.

41      In secondo luogo, ai sensi dell’art. 9, n. 9, lett. a) e b), del regolamento n. 2092/91, tali organismi possono, sulla scorta dei controlli effettuati, permettere o meno agli operatori controllati di utilizzare indicazioni relative al metodo di produzione biologico per i prodotti messi in commercio e, qualora accertino un’infrazione manifesta o avente effetti prolungati, ritirare al singolo operatore il diritto di commercializzare prodotti recanti indicazioni siffatte per un periodo da convenirsi con l’autorità pubblica competente.

42      In terzo luogo, in forza dell’art. 9, nn. 6, lett. c), e 8, lett. a) e b), sempre del regolamento n. 2092/91, i detti organismi devono rendere conto della loro attività all’autorità incaricata del riconoscimento e della sorveglianza, rispettivamente, informandola delle irregolarità e delle infrazioni constatate nonché delle sanzioni inflitte, fornendole tutte le informazioni richieste e trasmettendole ogni anno un elenco degli operatori da essi controllati ed un rapporto di attività. L’art. 9, n. 8, lett. a), prevede, peraltro, che gli organismi privati consentano all’autorità competente da cui dipendono l’accesso ai loro uffici e impianti ai fini d’ispezione, comunichino qualsiasi informazione e forniscano tutta la collaborazione ritenuta necessaria dalla detta autorità per l’adempimento degli obblighi ad essa incombenti.

43      Sebbene risulti da questi elementi che l’attività degli organismi privati non si limita all’organizzazione di semplici controlli di conformità dei prodotti dell’agricoltura biologica, ma comprende anche il potere di trarre conseguenze da tali controlli, si deve nondimeno osservare che proprio il regolamento n. 2092/91 prevede l’inquadramento dei detti organismi da parte dell’autorità pubblica competente. Così, all’art. 9, n. 4, esso assoggetta gli organismi privati alla sorveglianza di questa autorità e, fra le altre disposizioni, all’art. 9, n. 6, precisa le modalità di esercizio di tale sorveglianza prevedendo, in particolare, che l’autorità incaricata, già competente a concedere o a revocare il riconoscimento, garantisca l’obiettività e accerti l’efficienza dei controlli effettuati dagli organismi privati. L’art. 9, n. 8, lett. a), impone, inoltre, a tali organismi di consentire all’autorità competente, ai fini d’ispezione, l’accesso ai loro uffici e impianti.

44      Sembra dunque che gli organismi privati esercitino la propria attività sotto la sorveglianza attiva dell’autorità pubblica competente che è, in ultimo luogo, responsabile dei loro controlli e delle loro decisioni, come dimostrano gli obblighi ad essa incombenti menzionati al punto precedente della presente sentenza. Questa conclusione è corroborata peraltro dall’art. 3, n. 1, dell’ÖLG là dove esso dispone che l’assunzione dei compiti di controllo previsti dal regolamento n. 2092/91 da parte degli organismi privati non può essere legata all’apertura di un procedimento amministrativo. Ne discende che il ruolo ausiliario e preparatorio riconosciuto agli organismi privati da tale regolamento nei confronti dell’autorità di sorveglianza non può essere considerato una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri ai sensi dell’art. 55 CE in combinato disposto con l’art. 45, primo comma, CE.

45      La Repubblica federale di Germania fa tuttavia valere che gli organismi privati sono investiti, in Germania, di prerogative che esorbitano dal detto regolamento. Infatti, essi sarebbero competenti a adottare atti amministrativi vincolanti al pari delle decisioni di un’autorità pubblica.

46      In proposito si deve osservare, da un lato, che, come è stato ricordato supra, al punto 37, la deroga prevista all’art. 55 CE, in combinato disposto con l’art. 45, primo comma, CE, deve essere interpretata in modo che la sua portata si limiti allo stretto necessario per tutelare gli interessi che la norma permette agli Stati membri di proteggere.

47      Dall’altro lato, se è vero che il regolamento n. 2092/91 non osta a che gli Stati membri conferiscano agli organismi privati prerogative dei pubblici poteri per condurre a buon fine la loro attività di controllo, o addirittura attribuiscano ad essi altre funzioni che, di per sé considerate, costituiscono una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri, risulta tuttavia dalla giurisprudenza della Corte che la deroga di cui agli artt. 45 CE e 55 CE non può essere estesa a un’intera professione quando le attività eventualmente partecipi all’esercizio dei pubblici poteri rappresentano un elemento scindibile dall’insieme dell’attività professionale considerata (v., per quanto riguarda l’art. 45 CE, sentenza Reyners, cit., punto 47).

48      Ebbene, si deve ricordare che, com’è stato constatato supra, al punto 44, l’attività degli organismi privati quale definita dal regolamento n. 2092/91 non costituisce di per sé una partecipazione diretta e specifica all’esercizio dei pubblici poteri, tale che ogni ulteriore attività che partecipi ai pubblici poteri ne sia necessariamente separabile.

49      Quanto al secondo argomento dedotto in subordine dalla Repubblica federale di Germania, relativo alla giustificazione dell’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG per motivi di tutela dei consumatori, il detto Stato membro sostiene, in particolare, che il requisito di disporre di uno stabilimento o di un’infrastruttura permanente sul territorio tedesco è indispensabile affinché le autorità competenti tedesche si assicurino che gli organismi che vi forniscono prestazioni di controllo dispongano effettivamente delle infrastrutture e del personale necessari e possano svolgere le ispezioni in loco previste dal regolamento n. 2092/91.

50      Al riguardo si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la tutela dei consumatori può giustificare ostacoli alla libera prestazione dei servizi (v., in tal senso, in particolare, sentenze 9 luglio 1997, cause riunite da C‑34/95 a C‑36/95, De Agostini e TV-Shop, Racc. pag. I‑3843, punto 53; 6 novembre 2003, causa C‑234/01, Gambelli e a., Racc. pag. I‑13031, punto 67, nonché 6 marzo 2007, cause riunite C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, Placanica e a., Racc. pag. I‑1891, punto 46).

51      Occorre, tuttavia, assicurarsi che le misure adottate a tal fine non eccedano quanto oggettivamente necessario (v., in tal senso, sentenza 11 marzo 2004, causa C‑496/01, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑2351, punto 68).

52      Ebbene, l’obbligo imposto agli organismi privati riconosciuti in un altro Stato membro di disporre di uno stabilimento sul territorio tedesco per potervi esercitare la propria attività eccede quanto è oggettivamente necessario per raggiungere l’obiettivo di tutela dei consumatori.

53      Si deve ricordare, infatti, che il regolamento n. 2092/91 prescrive criteri minimi in materia di sorveglianza dei detti organismi. Tali criteri sono applicabili in tutti gli Stati membri, in modo da garantire che un organismo riconosciuto in uno Stato membro ed esercente prestazioni di controllo in Germania soddisfi per l’appunto i diversi criteri del regolamento assicurando, così, la tutela dei consumatori.

54      Ne consegue che, richiedendo ad organismi privati riconosciuti in un altro Stato membro di disporre di uno stabilimento in Germania affinché le autorità tedesche possano controllare la loro attività, l’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG non tiene conto degli obblighi e delle misure di controllo cui tali organismi sono già assoggettati nello Stato membro di riconoscimento.

55      Ora, le autorità tedesche potrebbero ottenere le garanzie prescritte dal regolamento n. 2092/91 e dalla necessità di tutela dei consumatori con misure meno restrittive.

56      Da un lato, infatti, le dette autorità potrebbero, come condizione preliminare di ogni prestazione, esigere dall’organismo privato riconosciuto in un altro Stato membro la prova di disporre effettivamente, nello Stato membro di stabilimento, di un’autorizzazione nonché delle infrastrutture e del personale necessari per eseguire le prestazioni che intende fornire nel territorio tedesco. Tali elementi potrebbero essere confermati dalle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento incaricate della sorveglianza dell’attività dell’organismo di cui trattasi.

57      Dall’altro lato, se un’irregolarità dovesse essere constatata nei controlli effettuati in Germania da tale organismo, il regolamento n. 2092/91 prevede, all’art. 10 bis, un sistema di scambio di informazioni tra gli Stati membri che permetterebbe alle autorità tedesche di segnalare la stessa alle autorità che sorvegliano l’organismo, affinché queste adottino le misure necessarie, come l’ispezione dei locali e, all’occorrenza, la revoca del riconoscimento.

58      Si deve perciò constatare che l’obbligo imposto dall’art. 4, n. 1, punto 4, dell’ÖLG non è proporzionato all’obiettivo di tutela dei consumatori invocato dalla Repubblica federale di Germania.

59      Risulta, così, da quanto precede che, richiedendo ad organismi privati riconosciuti in un altro Stato membro di disporre di uno stabilimento nel territorio tedesco per potervi fornire prestazioni di controllo, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 49 CE.

 Sulle spese

60      Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1)      Richiedendo ad organismi privati di controllo dei prodotti dell’agricoltura biologica riconosciuti in un altro Stato membro di disporre di uno stabilimento sul territorio tedesco per potervi fornire prestazioni di controllo, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 49 CE.

2)      La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.

Firme

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* Lingua processuale: il tedesco.