61989J0298

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Ricorso d' annullamento ° Persone fisiche o giuridiche ° Atti che le riguardano direttamente e individualmente ° Disposizione che sospende l' applicazione, all' aeroporto di Gibilterra, della direttiva riguardante l' autorizzazione di servizi aerei regolari interregionali per il trasporto di passeggeri, di posta e di merci tra Stati membri ° Irricevibilità

(Trattato CEE, art. 173, secondo comma; direttiva del Consiglio 89/463/CEE, art. 2, n. 2)

L' art. 2, n. 2, della direttiva 89/463, relativa all' autorizzazione di servizi aerei regolari interregionali per il trasporto di passeggeri, posta e merci tra Stati membri, che sospende l' applicazione di tale direttiva all' aeroporto di Gibilterra fino al momento dell' applicazione del regime di cooperazione convenuto tra il Regno di Spagna e il Regno Unito per tale aeroporto, non può essere considerato come una decisione ai sensi dell' art. 173, secondo comma, del Trattato, di guisa che è irricevibile un ricorso d' annullamento proposto contro di esso da una persona fisica o giuridica.

Infatti, limitazioni o deroghe di natura temporanea o di portata territoriale contenute in un provvedimento fanno parte integrante delle disposizioni complessive in cui figurano e partecipano, salvo sviamento di potere, della natura generale di queste. Orbene, la sospensione prevista da tale articolo all' applicazione della direttiva, a sua volta di portata generale, riguarda del pari tutti i vettori aerei che desiderino effettuare un servizio aereo interregionale diretto fra un altro aeroporto della Comunità e quello di Gibilterra e, più in generale, tutti gli utenti di questo aeroporto. D' altro canto, oltre a non essere la sola deroga temporanea apportata per un aeroporto al regime della direttiva, essa si limita a trarre le conseguenze dell' esistenza di un ostacolo obiettivo, attinente ad una controversia tra due Stati membri, all' applicazione immediata della direttiva all' aeroporto di Gibilterra.

Nella causa C-298/89,

Governo di Gibilterra, rappresentato dai signori Ian S. Forrester, QC, del foro di Scozia, e Richard O. Plender, QC, del foro d' Inghilterra e del Galles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso gli avv.ti Loesch e Woelter, 8, rue Zithe,

ricorrente,

contro

Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dai signori Antonio Sacchettini, direttore del servizio giuridico, e Jacques Delmoly, consigliere giuridico, in qualità di agenti, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Joerg Kaeser, direttore della direzione degli affari giuridici della Banca europea per gli investimenti, 100, boulevard Konrad-Adenauer,

convenuto,

sostenuto da

Regno di Spagna, rappresentato dal signor Javier Conde de Saro, direttore generale del coordinamento giuridico e istituzionale comunitario, e dalla signora Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, del servizio del contenzioso comunitario, in qualità di agenti, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata di Spagna, 4-6, boulevard E. Servais,

Regno Unito di Gran Bretagna e d' Irlanda del Nord, rappresentato dal signor John E. Collins, del Treasury Solicitor' s Department, in qualità di agenti, assistito dal signor Derrick Wyatt, barrister, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Thomas Van Rijn, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo, presso il signor Nicola Annecchino, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,

intervenienti,

avente ad oggetto, nell' attuale fase del procedimento, la ricevibilità di un ricorso proposto a norma dell' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE e diretto all' annullamento dell' art. 2, n. 2, della direttiva del Consiglio 18 luglio 1989, 89/463/CEE, recante modifica della direttiva del Consiglio 25 luglio 1983, 83/416/CEE, relativa all' autorizzazione di servizi aerei regolari interregionali per il trasporto di passeggeri, posta e merci tra Stati membri (GU L 226, pag. 14),

LA CORTE,

composta dai signori O. Due, presidente, C.N. Kakouris, G.C. Rodríguez Iglesias, M. Zuleeg e J.L. Murray, presidenti di sezione, G.F. Mancini, R. Joliet, F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Diez de Velasco, P.J.G. Kapteyn e D.A.O. Edward, giudici,

avvocato generale: C.O. Lenz

cancelliere: J.-G. Giraud,

vista la relazione d' udienza,

sentite le difese orali svolte dalle parti all' udienza del 6 maggio 1992, nel corso della quale il Consiglio era rappresentato dai signori Antonio Sacchettini e John Carbery, consigliere giuridico, in qualità di agenti, e il Regno di Spagna dal signor Alberto José Navarro Gonzalez, direttore generale del coordinamento giuridico ed istituzionale comunitario, in qualità di agente,

sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 4 maggio 1993,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28 settembre 1989, il governo di Gibilterra ha chiesto, a norma dell' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE, l' annullamento dell' art. 2, n. 2, della direttiva del Consiglio 18 luglio 1989, 89/463/CEE, recante modifica della direttiva 83/416/CEE, relativa all' autorizzazione di servizi aerei regolari interregionali per il trasporto di passeggeri, posta e merci tra Stati membri (GU L 226, pag. 14).

2 La direttiva del Consiglio 25 luglio 1983, 83/416/CEE (GU L 237, pag. 19), mira a stabilire un programma comunitario di autorizzazione, da parte degli Stati membri, di servizi aerei regolari interregionali fra tali Stati onde promuovere lo sviluppo della rete intracomunitaria. Essa verte, in particolare, sulla procedura di autorizzazione da osservarsi, sui possibili motivi di rifiuto e sulle modalità d' approvazione delle tariffe praticate.

3 Questa direttiva è stata modificata una prima volta dalla direttiva del Consiglio 26 maggio 1986, 86/216/CEE (GU L 152, pag. 47), per esentare temporaneamente dalla sua applicazione, secondo le stesse modalità di quelli delle isole greche già esentati dalla direttiva 83/416, gli aeroporti delle isole atlantiche che compongono la regione autonoma delle Azzorre e quello di Porto, a causa dell' insufficienza del traffico aereo in dette isole e della continuazione dello sviluppo dell' infrastruttura dell' aeroporto di Porto.

4 Essa è stata poi modificata dalla menzionata direttiva 18 luglio 1989, 89/463, la quale, in seguito all' esperienza maturata, contiene nuove norme le quali tendono ad offrire alle compagnie aeree maggiori possibilità per estendere i mercati ed i servizi diretti fra le varie regioni della Comunità, anziché accontentarsi dei servizi indiretti. Sostanzialmente, quest' ultima direttiva estende l' applicazione del regime esistente ai viaggi effettuati da aeromobili con capacità superiore a 70 posti e sopprime vari motivi di rifiuto di autorizzazione dei servizi aerei regolari interregionali che erano contenuti nella direttiva iniziale. A parte ciò, la direttiva 89/463 contiene una disposizione che sospende la sua applicazione all' aeroporto di Gibilterra fino alla data in cui sarà applicato il regime di collaborazione pattuito tra il governo del Regno di Spagna e quello del Regno Unito.

5 Questa disposizione, contenuta nell' art. 2, n. 2 della direttiva, la quale costituisce oggetto del presente ricorso, recita:

"L' applicazione delle disposizioni della presente direttiva all' aeroporto di Gibilterra resta sospesa fino al momento in cui sarà messo in applicazione il regime contenuto nella dichiarazione comune dei ministri degli Esteri del Regno di Spagna e del Regno Unito del 2 dicembre 1987. In tale momento i governi del Regno di Spagna e del Regno Unito informeranno il Consiglio in merito".

6 La dichiarazione comune dei ministri degli Affari esteri del Regno di Spagna e del Regno Unito, in data 2 dicembre 1987, stabilisce in particolare, al punto 8, che il regime di uso congiunto dell' aeroporto di Gibilterra comincerà ad applicarsi non appena le autorità britanniche avranno notificato al loro omologo spagnolo l' entrata in vigore della normativa necessaria per dare effetto al punto 3.3 (controllo doganale e controllo di immigrazione in ciascuno dei terminali) e la costruzione del terminale spagnolo sarà terminata e, comunque, al più tardi entro un anno dopo la suddetta notifica.

7 Contro il ricorso il Consiglio ha sollevato un' eccezione di irricevibilità a norma dell' art. 91, n. 1, primo comma, del regolamento di procedura della Corte e ha chiesto alla Corte di statuire su tale eccezione senza impegnare la discussione nel merito.

8 A norma dell' art. 93, nn. 1 e 2, del regolamento di procedura, la Corte ha ammesso l' intervento, a sostegno delle conclusioni del convenuto, del Regno di Spagna (ordinanza 15 novembre 1989), del Regno Unito (ordinanza 17 gennaio 1990) e della Commissione delle Comunità europee (ordinanza 21 febbraio 1990).

9 A sostegno dell' eccezione di irricevibilità da esso sollevata, il Consiglio contesta anzitutto la legittimazione ad agire del governo di Gibilterra, sostenendo che, secondo il diritto britannico, la proposizione del ricorso nella presente causa sarebbe di competenza del governatore. Esso ritiene poi che una direttiva non possa costituire oggetto di un ricorso d' annullamento proposto da una persona fisica o giuridica a norma dell' art. 173, secondo comma, del Trattato CEE. Infine, il Consiglio sostiene che il governo di Gibilterra non è interessato né direttamente né individualmente dalla disposizione impugnata.

10 Il governo di Gibilterra conclude per la reiezione dell' eccezione di irricevibilità. Esso sostiene anzitutto che la sua personalità giuridica è riconosciuta nel diritto britannico e comprende fra l' altro la capacità di proporre il presente ricorso giacché questo riguarda una "questione di interesse locale determinato" ai sensi dell' art. 55 del decreto 23 maggio 1969 sulla costituzione di Gibilterra e del dispaccio ministeriale dello stesso giorno, il quale enumera il turismo ed il terminale civile dell' aeroporto fra le competenze attribuite ai ministri di Gibilterra. Il ricorrente assume poi che l' art. 2, n. 2, della direttiva 89/463 costituisce una decisione distinta da detta direttiva e che, avendo efficacia diretta, può essere sindacata dalla Corte a norma dell' art. 173, secondo comma, del Trattato. Infine, il governo di Gibilterra sarebbe direttamente ed individualmente interessato dalla disposizione in considerazione della forma della sua partecipazione alla procedura di autorizzazione dei servizi aerei, come responsabile dell' aumento del benessere della popolazione di Gibilterra e come proprietario del terminale dell' aeroporto.

11 Gli intervenienti hanno tutti ribadito e sviluppato l' eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio. In particolare, il Regno Unito sostiene che, alla luce delle disposizioni costituzionali proprie di Gibilterra, un' azione giudiziaria a nome del governo di Gibilterra in un procedimento che verta sull' adempimento di obblighi internazionali potrebbe essere esperita, nell' ipotesi più favorevole al ricorrente, unicamente su istruzioni del governatore. Dal canto loro, il Regno di Spagna e la Commissione sottolineano che la direttiva impugnata non contiene alcuna decisione individuale impugnabile a norma dell' art. 173, secondo comma, del Trattato.

12 Per una più ampia esposizione degli antefatti della causa, dello svolgimento del procedimento come pure dei mezzi ed argomenti delle parti sull' eccezione di irricevibilità, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono riportati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.

13 A norma dell' art. 173 del Trattato CEE:

"La Corte di giustizia esercita un controllo di legittimità sugli atti del Consiglio e della Commissione che non siano raccomandazioni o pareri. A tal fine, essa è competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del presente Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere, proposti da uno Stato membro, dal Consiglio o dalla Commissione.

Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle stesse condizioni, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente e individualmente (...)".

14 Dato che il governo di Gibilterra non compare, né pretende del resto di comparire nel novero dei ricorrenti di cui al primo comma dell' art. 173, la ricevibilità del suo ricorso dev' essere valutata unicamente alla luce del secondo comma di detto articolo.

15 Occorre anzitutto ricordare che la Corte ha precisato, già nella sentenza 14 dicembre 1962, cause riunite 16/62 e 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes/Consiglio (Racc. pag. 877), che il termine "decisione" di cui all' art. 173, secondo comma, del Trattato dev' essere inteso nel senso tecnico che si desume dall' art. 189 dello stesso Trattato e che il criterio distintivo fra un atto di natura normativa ed una decisione ai sensi di questo secondo articolo dev' essere costituito dalla portata generale o no dell' atto di cui trattasi.

16 Va del pari ricordato che, benché in linea di principio essa vincoli unicamente i propri destinatari, i quali sono gli Stati membri, la direttiva costituisce normalmente un modo di legislazione o di regolamentazione indiretta. La Corte ha del resto già avuto occasione di qualificare una direttiva come un atto che ha portata generale (v., ad esempio, sentenza 22 febbraio 1984, causa 70/83, Kloppenburg, Racc. pag. 1075, punto 11 della motivazione, o ordinanza 13 luglio 1988, causa 160/88 R, Fédération européenne de la santé animale/Consiglio, Racc. pag. 4121, punto 28 della motivazione).

17 D' altro canto, dalla costante giurisprudenza della Corte si desume che la portata generale e, quindi, la natura normativa di un atto non è inficiata dalla possibilità di determinare con maggiore o minor precisione il numero o addirittura l' identità dei soggetti di diritto al quale esso si applica in un determinato momento, purché sia certo che tale applicazione venga effettuata in forza di una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dall' atto in relazione allo scopo dello stesso (sentenze 11 luglio 1968, causa 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt/Consiglio, Racc. pag. 541; 16 aprile 1970, causa 64/69, Compagnie française commerciale et financière/Commissione, Racc. pag. 221, punto 11 della motivazione; 30 settembre 1982, causa 242/81, Roquette Frères/Consiglio, Racc. pag. 3213, punto 7 della motivazione; 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Astéris/Commissione, Racc. pag. 2181, punto 13 della motivazione; ordinanza 13 luglio 1988, Fédération européenne de la santé animale/Consiglio, soprammenzionata, punto 29 della motivazione; sentenza 24 novembre 1992, cause riunite C-15/91 e C-108/91, Buckl/Commissione, Racc. pag. I-6061, punto 25 della motivazione).

18 Infine, la Corte ha già ammesso che limitazioni o deroghe di natura temporanea (sentenze Zuckerfabrik Watenstedt/Consiglio, soprammenzionata, e Compagnie française commerciale et financière/Commissione, soprammenzionata, punti 12-15 della motivazione) o di portata territoriale (sentenza 18 gennaio 1979, cause riunite 103/78-109/78, Société des usines de Beauport/Consiglio, Racc. pag. 17, punti 15-19 della motivazione) contenute in un provvedimento fanno parte integrante delle disposizioni complessive in cui figurano e partecipano, salvo sviamento di potere, della natura generale di queste.

19 Nel presente caso, la portata generale della direttiva 89/463 non è contestata per le sue disposizioni diverse dall' art. 2, n. 2. Questa direttiva riguarda infatti tutti i servizi aerei regolari interregionali della Comunità di cui essa modifica il regime di autorizzazione da parte degli Stati membri.

20 Per quanto riguarda la disposizione impugnata, essa sospende l' applicazione di questo nuovo regime per i servizi per o da Gibilterra fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti contemplati dalla dichiarazione comune fatta dai ministri degli Affari esteri del Regno di Spagna e del Regno Unito il 2 dicembre 1987. Essa riguarda quindi del pari tutti i vettori aerei che desiderino effettuare un servizio aereo interregionale diretto fra un altro aeroporto della Comunità e quello di Gibilterra e, più in generale, tutti gli utenti di questo aeroporto. Essa si applica perciò a situazioni definite obiettivamente.

21 Va d' altro canto osservato che l' aeroporto di Gibilterra non è il solo che sia stato provvisoriamente escluso dal campo d' applicazione territoriale della direttiva. Altri aeroporti (quelli delle isole greche e delle isole atlantiche che compongono la regione autonoma delle Azzorre, quello di Porto) hanno già costituito oggetto, a norma delle citate direttive 25 luglio 1983, 83/416, e 26 maggio 1986, 86/216, di un' esenzione temporanea di applicazione per motivi tecnici o economici, quali l' insufficiente traffico aereo ovvero la continuazione dello sviluppo dell' infrastruttura aeroportuale.

22 Per quanto riguarda l' aeroporto di Gibilterra, la direttiva in esame motiva la sospensione dell' applicazione a detto aeroporto richiamandosi all' accordo contenuto nella dichiarazione comune fatta dai ministri degli Affari esteri del Regno di Spagna e del Regno Unito il 2 dicembre 1987. Questo richiamo è la constatazione di un ostacolo obiettivo all' attuazione della direttiva, tenuto conto dei suoi scopi. Infatti, alla luce della controversia, ampiamente sottolineata dallo stesso ricorrente, fra il Regno di Spagna e il Regno Unito a proposito della sovranità sul territorio in cui è situato l' aeroporto di Gibilterra e delle difficoltà di esercizio che questa controversia provoca, lo sviluppo dei servizi aerei fra detto aeroporto e gli altri aeroporti della Comunità è subordinato all' applicazione del regime di cooperazione pattuito tra i due Stati.

23 Stando così le cose, l' art. 2, n. 2, della direttiva 89/463 non può essere considerato come una decisione ai sensi dell' art. 173, secondo comma, del Trattato, bensì essa partecipa invece della natura generale di detta direttiva.

24 Di conseguenza, il ricorso è irricevibile, senza che occorra esaminare gli altri mezzi dedotti a sostegno dell' eccezione di irricevibilità.

Sulle spese

25 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il governo di Gibilterra è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese. A norma dell' art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, il Regno di Spagna, il Regno Unito e la Commissione, intervenienti, sopporteranno le rispettive spese.

Per questi motivi,

LA CORTE

dichiara e statuisce:

1) Il ricorso è irricevibile.

2) Il ricorrente è condannato alle spese.

3) Il Regno di Spagna, il Regno Unito e la Commissione, intervenienti, sopporteranno le rispettive spese.