1.

La domanda pregiudiziale che esamino oggi verte sulla modifica della disciplina d'importazione per la manioca, nonché sul problema dell'opportunità di adottare disposizioni transitorie a favore degli operatori in occasione di tale modifica.

Fino all'estate del 1982 la manioca poteva essere importata dagli stati aderenti a GATT nonché dagli altri paesi terzi con i quali la Comunità europea aveva stipulato la cosiddetta clausola della nazione più favorita (tra i quali la Tailandia) ( 2 ) col dazio del 6%. La tariffa doganale comune nella versione del regolamento 16 novembre 1981, n. 3300 ( 3 ), contemplava infatti per le merci della voce 07.06 A l'aliquota concordata del 6% (anche l'aliquota autonoma era pari al 6%), tuttavia la tariffa doganale specificava che queste merci erano soggette inoltre alla disciplina dei prelievi. L'aliquota convenzionale si basava su una concessione doganale fatta dalla Comunità nell'ambito del GATT.

Di fronte ai problemi del mercato dei cereali, caratterizzato da un consumo interno stazionario o in leggero regresso, nonché dall'importazione tendenzialmente in aumento di prodotti sostitutivi, la Comunità riteneva opportuno intavolare trattative con i principali paesi fornitori di prodotti sostitutivi onde limitare le importazioni. Nella 15° Relazione Generale sull'attività delle Comunità europee nel 1981 pubblicata dalla Commissione delle Comunità europee nel febbraio del 1982 è detto che gli accordi con la Tailandia e l'Indonesia sono stati firmati e sono in corso trattative con il Brasile ( 4 ).

L'importazione di manioca, a norma dell'art. 1 del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n. 2727, relativo all'organizzazione comune dei mercati per i cereali ( 5 ), è disciplinata da detta organizzazione di mercato, in relazione al suo allegato A. A norma dell'art. 12 di detto regolamento, per tutte le importazioni di questo tipo di merce, è necessaria una licenza di importazione. Il rilascio della licenza d'importazione è subordinato alla prestazione di una cauzione, a garanzia dell'adempimento dell'obbligazione di effettuare l'importazione durante il periodo di validità della licenza; la cauzione viene incamerata totalmente o parzialmente qualora l'importazione non sia effettuata entro questo termine oppure sia effettuata solo parzialmente (art. 12, n. 1, 3° comma, del regolamento n. 2727/75). Normalmente si possono richiedere due tipi di licenza, che differiscono per il modo in cui vengono calcolati i prelievi all'importazione:

A norma dell'art. 11, n. 7, di detto regolamento, qualora si accertino sul mercato difficoltà conseguenti all'applicazione delle norme sul prelievo prefissato, oppure dette difficoltà rischino di sorgere, è consentita la sospensione dell'applicazione di dette norme per il periodo strettamente necessario.

In forza dell'art. 15, n. 7, del regolamento n. 2727/75, la Commissione, col regolamento 13 maggio 1982, n. 1147, che sospende la fissazione anticipata del prelievo all'importazione per le radici di manioca, sospendeva la prefissazione del prelievo per le merci della voce 07.06 A della tariffa doganale comune dal 14 al 28 maggio 1982 ( 6 ). Questo provvedimento era motivato come segue:

« Il mantenimento del regime attuale rischia di tradursi a breve termine nella fissazione anticipata dei prelievi per quantitativi notevolmente maggiori di quelli prevedibili in condizioni più normali ».

Con il regolamento 19 maggio 1982, n. 1230 ( 7 ), la Commissione emanava modalità particolari di applicazione del regime delle licenze d'importazione per le merci della sottovoce 07.06 A della tariffa doganale comune. L'art. 1 di detto regolamento ricorda anzitutto che le domande di licenza nonché le licenze d'importazione per le merci della voce 07.06 A recano nella casella 14 la menzione del paese d'origine, e nella seconda frase dispone:

« Il titolo obbliga ad importare prodotti originari del paese menzionato ».

Questa disciplina era motivata dalla Commissione come segue:

« Per l'importazione di tali prodotti è prevista la conclusione di accordi fra la Comunità e i principali paesi esportatori; per non compromettere l'applicazione dei suddetti accordi sin dalla loro conclusione, occorre completare le modalità previste dal regolamento n. 2042/75, stabilendo le misure che consentono alla Commissione di conoscere l'origine dei prodotti importati, nonché di limitare la durata di validità dei titoli di importazione ».

2.

La ditta Krohn GmbH & Co. KG, attrice nella causa principale, è un'impresa che opera nel settore del commercio all'ingrosso e dell'importazione di cereali e di altri foraggi. Il 21 maggio 1982, otteneva dal Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, convenuto nel procedimento principale, venti licenze per l'importazione dalla Tailandia di merce della voce 07.06 A, ciascuna per 10000 tonnellate. Per queste licenze « semplici » si dovevano versare cauzioni a norma dell'art. 12, n. 1, 3° comma del regolamento n. 2727/75. Le licenze valevano per il periodo 21 maggio — 30 settembre 1982.

3.

Il 19 luglio 1982 il Consiglio emanava le seguenti tre decisioni:

Aspetto comune di questi tre accordi è che con essi si intendevano limitare le importazioni di manioca nella Comunità. A questo scopo erano stabiliti quantitativi massimi, che potevano continuare ad essere importati nella Comunità col dazio massimo del 6% ad valorem. Gli accordi differivano però nella disciplina del procedimento di contingentamento. Mentre le convenzioni con l'Indonesia e con il Brasile non contenevano norme d'esecuzione, il Regno di Tailandia si era impegnato a controllare l'osservanza dei quantitativi massimi.

Per la nuova disciplina d'importazione la Commissione emanava le seguenti norme di esecuzione:

A norma dell'art. 1 del regolamento n. 2029/82, le merci della voce 07.06 A della tariffa doganale comune originarie della Tailandia sono soggette alla disciplina contemplata dall'accordo di collaborazione, sempreché siano state importate con licenze d'importazione rilasciate in base ad un « certificato per l'esportazione » nella Comunità economica europea emesso dal Department of Foreign Trade, Ministry of commerce, Governement of Thailand. A norma dell'art. 10 del regolamento, l'art. 1 vale solo per certificati per l'esportazione rilasciati dalle autorità tailandesi dal 28 luglio al 31 dicembre 1982.

A norma dell'art. 11 del regolamento, le merci esportate dalla Tailandia prima del 28 luglio 1982 potevano fruire del prelievo limitato del 6% ad valorem se l'importazione disponeva di una licenza di importazione senza prefissazione se, fra l'altro, le merci erano state sdoganate al più tardi entro 30 giorni decorrenti dal 28 luglio 1982. Quest'ultimo termine era poi portato a 55 giorni per determinate spedizioni dal regolamento della Commissione 7 settembre 1982 ( 13 ), n. 2427.

L'art. 3, n. 6, del regolamento 1° ottobre 1982, n. 2655 contiene una disciplina transitoria per i possessori di licenze d'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia. Costoro, entro trenta giorni dall'entrata in vigore del regolamento potevano chiedere l'annullamento delle licenze rilasciate prima dell'entrata in vigore dello stesso regolamento e lo svincolo della cauzione. Qualora le licenze annullate riguardassero partite per le quali fosse dimostrato che il 1° maggio 1982 erano già in vigore, gli interessati potevano fruire di una certa procedura se ne facevano domanda entro il 9 ottobre 1982.

Una normativa generale per l'importazione di manioca era già stata adottata dal Consiglio il 30 settembre 1982 col regolamento n. 2646/82 relativo alla disciplina d'importazione da applicarsi nel 1982 per le merci della voce 07.06 A della tariffa doganale comune ( 14 ). Con questo regolamento il Consiglio aveva stabilito i quantitativi che potevano fruire del prelievo all'importazione massimo del 6% ad valorem. A norma dell'art. 3 di questo regolamento, esso entrava in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, cioè il 1° ottobre 1982; doveva però applicarsi dal 1° gennaio al 31 dicembre 1982.

Con l'entrata in vigore delle nuove norme, le importazioni di manioca venivano così suddivise in due classi: se rientravano nel contingente, veniva riscosso, come in precedenza, il tributo del 6% ad valorem. Se non erano comprese nella convenzione, si applicava la disciplina dei prelievi. In questo caso le aliquote del prelievo — variabili — corrispondevano in media al 60% del valore della merce.

4.

L'attrice nella causa principale, alla data del 30 settembre 1982, aveva utilizzato solo in parte le licenze che le erano state rilasciate. Con lettera 4 ottobre 1982 essa restituiva le licenze al convenuto nella causa principale, chiedendo lo svincolo della cauzione. Con provvedimento 8 ottobre 1982 il convenuto dichiarava parzialmente incamerata la cauzione, vale a dire per 173190 marchi. Con lettera 13 dicembre 1982, l'attrice faceva opposizione a questo provvedimento e, invocando il regolamento n. 2655/82 chiedeva espressamente che fossero annullate le licenze d'importazione per i quantitativi non importati. Con atto 28 dicembre 1982, il convenuto negava l'annullamento, motivando che l'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82 doveva essere interpretato restrittivamente, dato il suo tenore, e quindi andava esclusa l'applicazione analogica. L'attrice non poteva far valere nemmeno la forza maggiore. Essa non aveva alcun diritto al persistere della possibilità, fino a quel momento in atto, di importare illimitatamente col prelievo del 6% ad valorem. A parte ciò, la nuova normativa non aveva vietato totalmente l'importazione di manioca dalla Tailandia; questa non era diventata totalmente impossibile e l'attrice era stata semplicemente privata della possibilità di importare col prelievo ridotto del 6%.

5.

Il Verwaltungsgericht di Francoforte, dinanzi al quale era stato impugnato il provvedimento di reiezione, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia, in via pregiudiziale, le seguenti tre questioni:

Il giudice proponente ammette invece che la Commissione dispone di una certa competenza normativa e di un certo margine discrezionale e per quanto riguarda le disposizioni transitorie ed equitative per i possessori di licenze d'importazione. Ora, se essa si è valsa di questo margine discrezionale per emanare una disciplina concreta, ciò la vincolerebbe in un certo senso, come pure il principio giuridico di rango superiore della parità di trattamento imporrebbe di applicare questa disciplina concreta del pari a casi analoghi.

Per il caso in cui la Corte non ritenesse ammissibile l'applicazione analogica alle merci tailandesi delle norme adottate per le merci di paesi diversi dalla Tailandia, il giudice proponente si chiede se il regime d'importazione di nuova adozione, più oneroso per i possessori di licenze, non si debba considerare una circostanza eccezionale ed imprevedibile che costituisce un caso di forza maggiore, la quale imporrebbe di liberare il titolare della licenza dall'obbligo d'importare.

6.

Sul provvedimento di rinvio hanno presentato osservazioni l'attrice nella causa principale e la Commissione delle Comunità europee.

« È opportuno tener conto della situazione particolare dei detentori di titoli d'importazione rilasciati prima della data dell'entrata in vigore del regolamento n. 2646/82 e prevedere quindi che i detentori abbiano la possibilità di chiedere l'annullamento di tali titoli e il rimborso della cauzione ».

La « particolare situazione » dei possessori di licenze interessati consisterebbe appunto nel fatto che questi non potevano ragionevolmente prevedere la completa modifica della disciplina per l'importazione di manioca durante il periodo di validità delle loro licenze. Per tener conto di questo caso di forza maggiore e per tutelare il legittimo affidamento degli interessati, la Commissione avrebbe emanato la disciplina provvisoria di cui all'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82. Non si vedrebbe perché i possessori di licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia, al momento dell'entrata in vigore dell'accordo di collaborazione con questo paese, non si sarebbero trovati nella stessa « situazione particolare ». I tre accordi stipulati dalla Comunità con paesi terzi avrebbero lo stesso oggetto, vale a dire la limitazione delle importazioni di manioca nella Comunità. Per questo motivo, gli interessi dei possessori di licenze d'importazione al momento dell'entrata in vigore di questi vari accordi sarebbero identici e dovrebbero fruire della stessa tutela.

Quanto alla seconda questione, l'attrice sostiene che, in caso di applicazione analogica, il regolamento n. 2655/82 dovrebbe essere applicato a tutti gli importatori di merci della voce 07.06 A della TDC. Dopo l'entrata in vigore del regolamento 22 luglio 1982, n. 2029, l'importatore le cui licenze rischiavano di venir a scadenza senza essere state usate non avrebbe avuto la possibilità di chiedere in qualche modo lo svincolo della cauzione. Solo dopo l'emanazione delle norme transitorie del regolamento n. 2655/82, che contemplavano l'annullamento delle licenze d'importazione e lo svincolo della relativa cauzione entro trenta giorni dall'entrata in vigore del regolamento, gli importatori avrebbero potuto prendere provvedimenti e presentare domande in merito. L'applicazione analogica del regolamento n. 2655/82 significherebbe che anche il termine di trenta giorni dal 1o ottobre 1982 valeva in modo analogo.

Pure il periodo di validità delle licenze d'importazione rilasciatele militerebbe a favore dell'applicazione di detto termine. Se l'attrice avesse chiesto l'annullamento e lo svincolo della cauzione mentre le licenze erano ancora valide, il convenuto nella causa principale avrebbe giustamente potuto obiettarle che agiva prematuratamente, poiché non tentava di ottenere dalle autorità tailandesi dei certificati per l'esportazione. Ora, essa avrebbe proprio agito così e solo quando, essendo scadute le licenze, sarebbe stato inutile occuparsi dei certificati per l'esportazione, essa avrebbe restituito le licenze e chiesto lo svincolo delle cauzioni.

All'udienza l'attrice ha ribattuto alla tesi della Commissione, secondo cui le autorità tailandesi avrebbero messo in pratica la nuova disciplina d'esportazione di fatto già dal 1o gennaio 1982. L'attrice lo nega e rileva inoltre che si deve distinguere la disciplina tailandese d'esportazione dalla disciplina comunitaria d'importazione. Determinante per l'utilizzazione delle sue licenze era la disciplina d'importazione comunitaria e questa, fino al 28 luglio 1982, non prescriveva di esibire certificati tailandesi d'esportazione. Per questo motivo, prima di detta data, essa non aveva alcuna ragione di cercare di ottenere dalle autorità tailandesi tali certificati per l'esportazione.

Se poi la Commissione giustifica la diversità di disciplina transitoria per le vecchie licenze osservando che il trattamento delle vecchie licenze è diverso, questo argomento costituirebbe un classico circolo vizioso. La disciplina diversa di cui trattasi non potrebbe essere addotta per giustificare la disciplina stessa.

Concludendo l'attrice propone di risolvere come segue le questioni pregiudiziali:

Aspetto comune delle normative d'importazione sarebbe invero che le importazioni, fino a quel momento illimitate e soggette all'aliquota del 6% ad valorem, consolidata in sede GATT, dal 1982 sono limitate a quantitativi massimi, superati i quali gli importatori devono versare l'intero prelievo per l'orzo. Vi sarebbero differenze invece per quanto riguarda l'entrata in vigore delle rispettive normative, il modo di applicarle e le licenze già rilasciate.

Per la gestione dei contingenti, nell'ambito dell'accordo con la Tailandia l'intera responsabilità per il rilascio di licenze d'esportazione e per il controllo dei quantitativi massimi esportati incomberebbe alle autorità tailandesi. L'importazione di manioca al tasso preferenziale sarebbe possibile solo presentando un certificato di esportazione rilasciato dalle autorità tailandesi e registrato e numerato dalle stesse, mentre le autorità degli Stati membri dovrebbero limitarsi ad accertare l'esistenza di detto certificato. Se questo è stato rilasciato e la merce esportata dalla Tailandia è identica a quella importata nella Comunità, le autorità degli Stati membri dovrebbero di regola rilasciare una licenza d'importazione per i quantitativi indicati nel certificato tailandese. Questa disciplina, che di fatto si applicherebbe già dal 1° gennaio 1982, vale a dire ancor prima dell'entrata in vigore dell'accordo fra la CEE e la Tailandia in luglio, avrebbe potuto garantire l'osservanza del contingente preferenziale concordato per il 1982. Per le importazioni dall'Indonesia, dal Brasile e da altri paesi terzi, l'amministrazione del contingente annuo sarebbe invece affidata interamente alla Comunità.

Per le vecchie licenze di importazione da paesi diversi dalla Tailandia, che all'entrata in vigore dei vari accordi stipulati dalla CEE erano già state rilasciate, ma non ancora usate, non vi sarebbe stato alcun rilevamento sistematico. L'autore del regolamento non avrebbe quindi potuto escludere che al 1°ottobre 1982 esistessero ancora parecchie licenze d'importazione non utilizzate. Data l'impossibilità di accertare l'entità delle licenze ormai prive di interesse per gli importatori che avevano contato sul prelievo del 6%, la Commissione avrebbe ritenuto opportuno disporre la possibilità di annullamento con conseguente svincolo della cauzione.

Viceversa, nel caso delle importazioni dalla Tailandia, avrebbero potuto esservi vecchie licenze solo se un importatore non si era attenuto alla normativa tailandese per l'esportazione. In questa situazione non vi sarebbe stata alcuna ragione di adottare norme transitorie, salvo nel caso in cui determinate partite di manioca avessero già lasciato i porti tailandesi il 28 luglio 1982. Per evitare tentativi di evasione, la Commissione avrebbe poi annullato solo le vecchie licenze per le quali l'importatore era in grado di produrre il certificato d'esportazione tailandese.

La Commissione propone quindi di risolvere come segue la prima questione pregiudiziale:

« Nemmeno tenendo conto del principio di parità, appare ammissibile estendere la possibilità, contemplata dall'art. 3, n. 6, 1° comma del regolamento n. 2655/82, di annullare le licenze non utilizzate per l'importazione di manioca dall'Indonesia, dal Brasile e dagli altri paesi fornitori diversi dalla Tailandia, alla disciplina istituita dal regolamento n. 2029/82 per le merci originarie della Tailandia ».

Avendo proposto una soluzione negativa per la prima questione, la Commissione ritiene priva di contenuto la seconda.

A giudizio della Commissione, anche la terza questione va risolta negativamente.

La modifica della disciplina d'importazione per le merci originarie della Tailandia non potrebbe costituire un fatto insolito ed imprevisto. Tenuto conto della prassi seguita dalle autorità tailandesi dal gennaio 1982 e del fatto che la Commissione, nel maggio del 1982, nella motivazione del regolamento n. 1230/82, relativo a norme particolari di esecuzione circa la disciplina delle licenze d'importazione per le merci della voce 07.06 A della TDC, si è riferita all'imminente stipulazione dell'accordo in questione, gli ambienti interessati avrebbero dovuto prevedere la modifica della disciplina e premunirsi. Inoltre l'attrice non ha spiegato la diligenza che sarebbe stata opportuna in queste circostanze poiché, dopo l'adozione del regolamento n. 1147/82, che aveva soppresso la possibilità di prefissare dei prelievi all'importazione, avrebbe dovuto rendersi conto del rischio che correva chiedendo la licenza d'importazione.

La Commissione propone quindi di risolvere come segue la terza questione:

« La modifica di una disciplina d'importazione, con la quale si aumenti di varie volte l'aliquota del 6% ad valorem fino a quel momento in vigore per i prelievi, non può costituire affatto un caso di forza maggiore, se la modifica era da lungo tempo chiaramente imminente e gli interessati avevano la possibilità di adeguarsi alla nuova disciplina. »

1.

Sulla nozione di forza maggiore esiste ormai un'abbondante giurisprudenza della Corte. Già nella sentenza 11 luglio 1968, causa 4/68 ( 16 ) la Corte ha dichiarato che questa nozione nei vari settori giuridici e campi non ha sempre lo stesso contenuto, e quindi il suo significato va determinato in relazione al contesto giuridico nel quale essa deve spiegare i suoi effetti. Per il settore agricolo, la Corte in quella sentenza ha dichiarato che l'importatore, il quale abbia usato la necessaria diligenza, è liberato dall'obbligazione d'importare, se circostanze indipendenti dalla sua volontà ne hanno reso impossibile l'adempimento entro il termine. Ciò ad esempio avviene quando l'adempimento tempestivo di un contratto, che in normali circostanze avrebbe consentito all'importatore di adempiere l'obbligazione d'importare, è stato reso impossibile da un evento così inusitato che chi usi la diligenza del normale commerciante debba considerarlo inverosimile. La nozione di forza maggiore non va intesa nel senso di impossibilità assoluta, bensì nel senso di difficoltà anormali, indipendenti dalla volontà dell'importatore, che sono sorte durante l'adempimento del contratto. Oltre a ciò la forza maggiore presuppone che le conseguenze dell'evento fossero inevitabili.

L'avvocato generale Capotorti, nelle conclusioni del 5 dicembre 1979 ( 17 ), ha riassunto la giurisprudenza della Corte in fatto di applicazione della nozione di forza maggiore nel settore agricolo osservando che questa nozione è caratterizzata da due aspetti: 1) l'aspetto obiettivo, cioè il sussistere di un evento eccezionale, che è indipendente dalla volontà dell'obbligato, e 2) l'aspetto soggettivo, che è costituito dal fatto che l'obbligato ha agito con prudenza, circospezione e diligenza ed ha fatto il possibile per evitare il realizzarsi dell'evento. L'avvocato generale Reischl, nelle conclusioni del 17 novembre 1983 ( 18 ) ha definito la forza maggiore nel senso che è importante se sia stata spiegata tutta la diligenza necessaria, se le circostanze fossero sottratte al controllo dell'obbligato e se l'evento fosse cosi eccezionale che il suo realizzarsi dovesse apparire inverosimile per chi agiva con la diligenza del normale commerciante.

Nell'ultima pronuncia pubblicata sinora in fatto di forza maggiore cioè nella sentenza 9 febbraio 1984 ( 19 ), la Corte ha affermato:

« Dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che la nozione di forza maggiore riguarda essenzialmente, prescindendo dalla peculiarità dei settori specifici in cui essa viene impiegata, avvenimenti esterni che rendono impossibile il verificarsi dell'evento di cui trattasi. Anche se non presuppone un'impossibilità assoluta, essa richiede tuttavia che si tratti di difficoltà anormali, indipendenti dalla volontà dell'interessato, e che risultino inevitabili malgrado l'adozione di tutte le precauzioni del caso ».

Applicando detti principi nella fattispecie, si deve osservare anzitutto che la nozione di « forza maggiore » non va esclusa già per il fatto che le operazioni d'importazione programmate dall'attrice sono ancora giuridicamente possibili. Giuridicamente sono ancora possibili, però a condizioni economiche che, secondo l'intento della Comunità, risultano proibitive. Come abbiamo visto, non si presuppone l'impossibilità assoluta, ma è sufficiente che un affare perda ogni interesse economico, cioè sia divenuto economicamente impossibile.

Resta tuttavia da stabilire se la modifica del contesto politico-commerciale fosse veramente imprevedibile. Gravi dubbi sorgono già alla lettura della tariffa doganale comune nella versione vigente per il 1982 ( 20 ). Ivi sono infatti indicate due aliquote per la voce doganale 07.06 A: un dazio convenzionale del 6% e un dazio autonomo pure del 6%, però completato dall'indicazione che in questo caso le merci sono soggette alla disciplina dei prelievi. La possibilità di riscuotere prelievi oltre al dazio doganale è quindi già chiaramente prospettata nella TDC per le aliquote autonome. La modifica dei dazi convenzionali in seguito a modifiche concordate delle concessioni doganali, le quali fanno sì che le aliquote convenzionali vengano allineate su quelle autome, non appare affatto un evento così eccezionale, che chi agisca con cautela e con la diligenza del normale commerciante debba considerarle inverosimile.

Questa opinione trova conferma nel fatto che, nel periodo precedente all'entrata in vigore della nuova disciplina commerciale, vi erano già diversi indizi che avrebbero dovuto indurre gli ambienti economici interessati ad una particolare cautela.

Secondo quanto ha dichiarato la Commissione nella 15 a Relazione Generale sull'attività delle Comunità europee, la produzione complessiva di cereali nella Comunità, fino al 1981, era stata contrassegnata da un leggero aumento, il consumo era stabile o con una leggera tendenza al regresso. Contemporanemente, l'importazione di prodotti di sostituzione per i foraggi era notevolmente aumentata. Nella stessa relazione generale, pubblicata nel febbraio del 1982, la Commissione comunicava inoltre che le trattative con i principali paesi fornitori di manioca erano giunte ad un punto tale che si potevano stipulare accordi per la limitazione delle importazioni. Il progetto di accordo con la Tailandia era già stato siglato, come pure con l'Indonesia. Con il Brasile le trattative erano in corso ( 21 ).

Seguiva l'adozione del regolamento 13 maggio 1982 n. 1147, il quale disponeva la sospensione della prefissazione dei prelievi per l'importazione di radici di manioca. Questo regolamento, pubblicato il 14 maggio 1982, non conteneva invero alcun accenno all'imminente stipulazione dell'accordo di autolimitazione. Vi si parlava tuttavia di difficoltà del mercato e vi si accennava al fatto che il mantenere in vigore la disciplina vigente avrebbe rischiato di tradursi nella fissazione anticipata dei prelievi per quantitativi notevolmente maggiori di quelli importati normalmente ( 22 ).

Con questo provvedimento la Commissione intendeva privare gli operatori commerciali della possibilità di procurarsi licenze d'importazione che precostituissero dei diritti, vale a dire con prelievo prefissato.

Nella motivazione del regolamento 19 maggio 1982 n. 1230, pubblicato il 20 maggio 1982, la Commissione faceva poi cenno dell'imminente stipulazione degli accordi di autolimitazione. Un giorno dopo detta pubblicazione l'attrice, come ha dichiarato a domanda della Corte, chiedeva ed otteneva le licenze d'importazione di cui è causa.

Se consideriamo congiuntamente tutte queste circostanze, vale a dire la situazione della produzione e del consumo sul mercato comunitario dei cereali, l'andamento delle importazioni di prodotti sostitutivi dei cereali e l'intenzione, pubblicamente manifestata dalla Commissione, di intavolare trattative per accordi di autolimitazione e di adottare norme per applicarli, apparirà chiaro che la modifica della disciplina commerciale era perfettamente prevedibile. Pur se il contenuto specifico e la struttura degli accordi di autolimitazione non potevano essere noti nei particolari agli ambienti interessati, si doveva comunque prevedere una disciplina che avrebbe causato una limitazione delle importazioni. Inoltre si deve osservare che i contingenti che avrebbero potuto essere tuttavia importati con l'aliquota già in vigore del 6%, corrispondevano al-l'incirca ai quantitativi importati fino ad allora. La disciplina dei prelievi era istituita solo per i quantitativi in più, si applicava cioè la disciplina già in vigore per le aliquote autonome.

Tutto ciò rafforza il mio convincimento che nella modifica della disciplina commerciale per l'importazione di manioca non si può ravvisare alcun caso di forza maggiore ai sensi dell'art. 36 del regolamento n. 3183/80.

2.

Vediamo ora se il principio della parità di trattamento, ossia del divieto di arbitrio, imponga di applicare per analogia la disciplina transitoria di cui all'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82 per le licenze d'importazione di manioca da paesi diversi dalla Tailandia, anche alle licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia.

Anzitutto vorrei ricordare due pronunce nelle quali la Corte di giustizia ha colmato lacune nella disciplina di taluni regolamenti comunitari applicando per analogia le norme di altri regolamenti. Nella sentenza 20 febbraio 1975, ( 23 ) ha applicato analogicamente una norma ( 24 ) che esentava dalle conseguenze del ritardo nell'ipotesi in cui non fosse stato rispettato per causa di forza maggiore il termine fissato nella licenza per l'importazione da paesi terzi. Questa norma è stata applicata per analogia alle importazioni da altri Stati membri, per le quali il relativo regolamento ( 25 ) non conteneva norme particolari per i casi di forza maggiore.

Un indirizzo analogo ha seguito la Corte nella sentenza 11 luglio 1978 ( 26 ). Con questa pronuncia la Corte ha dichiarato legittima la concessione di importi compensativi d'adesione in un caso nel quale negli scambi intracomunitari fra uno Stato già membro ed uno Stato di nuova adesione era perita merce a causa di forza maggiore, pur se ciò non era contemplato nel relativo regolamento ( 27 ). A questo scopo la Corte ha applicato per analogia la disciplina sulle restituzioni all'esportazione ( 28 ).

In entrambe le pronunce la Corte ha rilevato anzitutto le lacune nelle norme in vigore, indi, dato il parallellismo fra le situazioni, tanto di fatto quanto di diritto, ha considerato ineccepibile, l'applicazione analogica di norme di per sé non applicabili.

Mi pare incontestabile che la situazione dei possessori di vecchie licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia è analoga a quella dei possessori di vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia, qualora le loro licenze non rientrino nel contingente agevolato. Entrambe le categorie di operatori economici avevano ottenuto le licenze in un momento nel quale avevano la possibilità di importare le merci che loro interessavano in quantità illimitate col dazio, consolidato in sede GATT, del 6%. Certo essi non si trovavano in una posizione giuridica definitivamente acquisita, come quella del possessore di licenze d'importazione con prelievo prefissato; se però si fosse continuato ad applicare l'aliquota consolidata in sede GATT essi avrebbero tuttavia avuto aspettative quasi uguali.

Queste « aspettative », che esistevano all'inizio, sono state annullate dalla Comunità con la stipulazione degli accordi di limitazione e con l'adozione delle relative norme di esecuzione. Dopo l'istituzione della limitazione delle importazioni i due gruppi di operatori si trovano pur sempre in situazioni analoghe: essi dispongono di licenze d'importazione che li obbligano ad importare, se non vogliono perdere la cauzione prestata al momento della domanda di licenza. Essi non possono però più effettuare le importazioni a condizioni economicamente sensate.

Solo in questo momento interviene il diverso trattamento riservato dalla Commissione ai due gruppi di operatori.

Col regolamento n. 2029/82, la Commissione istituisce disposizioni transitorie per l'importazione di manioca dalla Tailandia che valgono unicamente per le merci esportate prima del 28 luglio 1982. Solo in questo caso l'importatore, purché sussistano anche altri presupposti, può fruire del prelievo limitato al 6% ad valorem (art. 11). In tutti gli altri casi il possessore di vecchie licenze per l'importazione dalla Tailandia ha solo due alternative: o importare versando un prelievo assurdo pari a circa il 50-60% del valore della merce e nel contempo oberare il mercato dei foraggi della Comunità con importazioni indesiderate, oppure rinunziare ad usare la licenza e quindi perdere la cauzione.

Diversa è invece la disciplina transitoria per i detentori di vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia, disciplina adottata dalla Commissione col regolamento 1° ottobre 1982, n. 2655. L'art. 3, n. 6, 1° comma, di detto regolamento stabilisce:

« Su richiesta degli interessati presentata nei trenta giorni successivi a quello dell'applicazione del regolamento, i titoli rilasciati prima della data d'applicazione di detto regolamento sono annullati e la relativa cauzione è svincolata ».

Questa disciplina è stata istituita un giorno dopo l'adozione del regolamento del Consiglio 30 settembre 1982, n. 2646, relativo alla disciplina d'importazione da applicarsi alle merci della voce 07.06 A della TDC, che aveva limitato a determinati quantitativi la riscossione del prelievo all'importazione pari al massimo del 6% ad valorem. Nella motivazione del regolamento n. 2655/82, la Commissione si riferisce espressamente a detto regolamento del Consiglio e alla situazione dei detentori di vecchie licenze, dichiarando fra l'altro:

« È opportuno tener conto ( ... ) della situazione particolare dei detentori di titoli d'importazione rilasciati prima della data d'entrata in vigore del regolamento CEE n. 2646/82 e prevedere quindi che i detentori abbiano la possibilità di chiedere l'annullamento di tali titoli ed il rimborso della cauzione, nonché ( ... ) definire una soluzione per le merci in corso di trasporto marittimo ».

La differenza di trattamento per quanto riguarda vecchie licenze, mi pare così sorprendente che è necessario illustrarla ancora una volta:

Dopoché il Consiglio aveva deciso, il 19 luglio 1982, di stipulare l'accordo con la Tailandia, la Commissione emanava tre giorni dopo, vale a dire il 22 luglio 1982, il regolamento n. 2029/82 contenente disposizioni d'esecuzione per la disciplina dell'importazione. In questo regolamento d'esecuzione essa non tratta in generale della sorte delle vecchie licenze, ma disciplina solo determinate licenze, a fronte delle quali delle merci erano state esportate dalla Tailandia prima del 28 luglio 1982.

Completamente diversa è la disciplina delle vecchie licenze per l'importazione da paesi diversi dalla Tailandia. Benché il Consiglio lo stesso 19 luglio 1982 avesse deciso di stipulare gli accordi con l'Indonesia e col Brasile e pure il 28 luglio 1982 avesse reso nota l'entità del contingente agevolato, si è dovuto attendere fino al 30 settembre/Io ottobre per l'adozione dei provvedimenti di modifica delle norme comunitarie e per la modifica delle aliquote della TDC. Contrariamente alla disciplina relativa alla Tailandia, l'art. 3, n. 6 del regolamento n. 2655/82 contempla la possibilità che le licenze non utilizzate siano restituite.

Questa diversità di trattamento mi pare quindi ancor più sorprendente in quanto la nuova disciplina commerciale per le importazioni dalla Tailandia è stata per così dire posta in vigore immediatamente (pubblicazione dell'accordo nella Gazzetta ufficiale 28 luglio 1982, disciplina speciale delle esportazioni unicamente per merci che erano state esportate da paesi diversi dalla Tailandia prima del 28 luglio 1982), mentre gli importatori da paesi diversi dalla Tailandia disponevano di altri due mesi di tempo, fino al 30 settembre 1982, per adeguarsi alla nuova disciplina e cionostante potevano per di più fruire dell'art. 3, n. 6 del regolamento n. 2655/82, vale a dire potevano chiedere l'annullamento delle vecchie licenze e la restituzione della cauzione.

La soluzione opposta mi sarebbe parsa invece più logica vale a dire adottare provvedimenti transitori per le importazioni dalla Tailandia, per le quali la nuova disciplina è entrata immediatamente in vigore, anziché per le importazioni da altri paesi terzi, per le quali gli importatori avevano la possibilità di adeguarsi alla nuova disciplina entro un periodo più lungo.

La Commissione giustifica queste discipline divergenti fra di loro con differenze nell'entrata in vigore dei rispettivi regimi, nel modo di applicarli e nelle vecchie licenze.

Ho già detto che, quanto all'entrata in vigore dei rispettivi regimi, sarebbe stato opportuno il trattamento opposto; quanto alle differenze nella disciplina delle vecchie licenze posso solo condividere la tesi dell'attrice, la quale ha chiamato questo argomento un classico circolo vizioso. In effetti, la Commissione non può cercar di giustificare le differenze di trattamento delle vecchie licenze proprio con questa stessa diversità di trattamento.

Rimane quindi da accertare se il richiamo ai diversi criteri di amministrazione del contingente sia pertinente.

Effettivamente l'amministrazione del contingente, vale a dire tanto il rilascio del « certificato per l'esportazione » che dava diritto all'aliquota preferenziale per l'importazione nella Comunità, quanto il controllo dell'osservanza dei quantitativi massimi convenuti, a norma dell'accordo in relazione al regolamento d'esecuzione, è affidata alle autorità tailandesi. Può anche essere esatto che le autorità tailandesi, dall'inizio del 1982 in poi, abbiano rilasciato detti certificati per l'esportazione precorrendo la stipulazione dell'accordo ma, come sapete, l'attrice lo contesta. Se, tuttavia, l'attrice come sostiene la Commissione, abbia potuto procurarsi un siffatto certificato mi pare nella fattispecie non aver gran peso. Decisiva per l'attrice, al momento dell'importazione nella Comunità, era la disciplina d'importazione comunitaria e questa è stata posta su nuove basi solo con effetto dal 28 luglio 1982. Del resto — e questo milita chiaramente contro la tesi della Commissione — l'art. 10 del regolamento n. 2029/82 dispone espressamente che il suo art. 1 (norme sui certificati tailandesi per l'esportazione) vale solo per i certificati rilasciati dalle autorità tailandesi dal 28 luglio al 31 dicembre 1982. Quanto hanno fatto le autorità tailandesi prima del 28 luglio non ha quindi alcun rilievo ai nostri fini. Non ha perciò alcuna importanza il fatto che un importatore si sia attenuto o meno al regime d'esportazione tailandese, sempreché questo esistesse.

Dalla tesi della Commissione rimangono quindi solo i seguenti due punti: anzitutto che controlli l'osservanza del contingente e in secondo luogo la stima della Commissione circa l'entità delle licenze ancora esistenti al momento dell'entrata in vigore del regolamento n. 2655/82.

Ora la questione chi controlli l'osservanza del contingente o, detto più semplicemente, chi conti i quantitativi, a mio parere, è irrilevante ai fini del diverso trattamento delle vecchie licenze. Si tratta qui di un'operazione tecnica che, sebbene importante, non è però assolutamente decisiva per la valutazione giuridica delle disposizioni transitorie o della loro mancanza.

Quanto al diverso trattamento riservato alle vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia, la Commissione ha inoltre allegato che il 1o ottobre 1982, data di entrata in vigore del regolamento n. 2655/82, vi erano ancora numerose licenze normali, chieste da importatori che facevano affidamento sull'aliquota di prelievo del 6%, consolidata in sede GATT. Queste licenze, a norma dell'art. 11, n. 1, del regolamento base sui cereali, attribuivano invero solo il diritto al prelievo praticato il giorno dell'importazione, ma, come per tutte le licenze, anche per queste era stata prestata una cauzione, che rischiava di essere incamerata in caso di mancato uso della licenza. Non conoscendo l'effettiva consistenza di queste licenze, divenute inapplicabili, la Commissione ritenne opportuno contemplare nell'art. 3, n. 6, 1° comma, del regolamento n. 2655/82 la possibilità di annullare e di svincolare la cauzione.

Proprio lo stesso modo di ragionare, a mio parere, deve valere anche per le importazioni dalla Tailandia. La Commissione ci ha dichiarato che, al momento dell'adozione della nuova disciplina per l'importazione di manioca dalla Tailandia, essa non disponeva di alcun dato circa il numero di licenze vecchie ancora esistenti ed inutilizzate. Non si poteva quindi escludere che vi fossero ancora numerose licenze ordinarie. La Commissione perciò, se intendeva tutelare l'affidamento sull'aliquota consolidata in sede GATT, avrebbe dovuto farlo per tutti i possessori di vecchie licenze. In proposito non fa alcuna differenza che l'aliquota consolidata si basi direttamente sull'accordo in sede GATT oppure su un patto bilaterale di applicare la clausola della nazione più favorita come è stato convenuto nell'art. 1 dell'accordo di collaborazione fra la Comunità europea e i paesi membri dell'Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico: Indonesia, Malaysia, Filippine, Singapore e Tailandia ( 29 ).

Giungo quindi alla conclusione che i possessori di vecchie licenze per l'importazione di manioca dalla Tailandia si trovavano in una situazione analoga a quella dei possessori di vecchie licenze per l'importazione da paesi terzi diversi dalla Tailandia. La disparità di trattamento fra questi due gruppi d'importatori non mi pare giustificata, cosicché il principio generale di uguaglianza impone di trattare nello stesso modo le due categorie di importatori e quindi di applicare per analogia le disposizioni transitorie dell'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82 nei confronti degli importatori che disponevano ancora di vecchie licenze per l'importazione dalla Tailandia.

Che il principio di uguaglianza rientri fra i principi generali del diritto comunitario, non è necessario dimostrarlo. In proposito basta un richiamo alle fondamentali sentenze 21 giugno 1958 ( 30 ) e 19 ottobre 1977 ( 31 ).

Infine mi permetto di osservare ancora, a proposito di questo complesso di problemi, che intenzionalmente lascio irrisolta la questione se la Comunità fosse tenuta ad adottare disposizioni transitorie per i possessori di vecchie licenze. Sotto il profilo giuridico, ciò cui la licenza autorizza e obbliga, cioè l'importazione con l'aliquota del prelievo in vigore il giorno dell'importazione, è sempre possibile. In verità la convenuta potrebbe porre contraddizione col proprio comportamento precedente se da un lato limitasse l'importazione di manioca e dall'altro obbligasse ad importarla minacciando l'incameramento della cauzione. Tuttavia, ritengo che questi problemi non debbano essere approfonditi in questa sede, poiché quando si adottano disposizioni transitorie per un determinato gruppo di operatori economici, delle disposizioni devono valere per tutti gli operatori che si trovino in situazioni analoghe.

3.

Quanto alle norme procedurali ed ai termini potrò esser breve. L'attrice ha detto in proposito cose convincenti ma la Commissione, per il caso che entrasse in linea di conto l'applicazione analogica dell'art. 3, n. 6 del regolamento n. 2655/82, all'udienza ha dichiarato di condividere il suo punto di vista.

Poiché la possibilità di restituire le licenze e di svincolare la cauzione è stata offerta solo dal regolamento 1° ottobre 1982, n. 2655, ritengo opportuno ammettere la domanda in merito presentata entro il termine di trenta giorni stabilito dall'art. 3, n. 6 di detto regolamento. L'applicazione analogica del regolamento della Commissione 1° ottobre 1982, n. 2655 implica quindi che il termine, ivi contemplato, di trenta giorni ha del pari cominciato a decorrere dal giorno d'entrata in vigore del regolamento stesso.

1)

L'art. 3, n. 6, del regolamento della Commissione 1o ottobre 1982, n. 2655, recante modalità di applicazione del regime d'importazione da applicarsi nel 1982 alle merci di cui alla sottovoce 07.06 A della tariffa doganale comune originarie di paesi terzi diversi dalla Tailandia e che modifica il regolamento (CEE) n. 950/68 relativo alla tariffa doganale comune, si deve applicare per analogia alle licenze per l'importazione dalla Tailandia di merci della stessa voce doganale, se dette licenze sono state rilasciate prima dell'entrata in vigore del regolamento della Commissione 22 luglio 1982, n. 2029, recante modalità di applicazione del regime d'importazione da applicarsi alle merci di cui alla sottovoce 07.06 A della tariffa doganale comune, originarie dalla Tailandia ed esportate da tale paese nel 1982.

2)

Il termine di trenta giorni stabilito dall'art. 3, n. 6, del regolamento n. 2655/82 per presentare domanda di annullamento delle licenze e di svincolo della cauzione decorre dall'entrata in vigore di detto regolamento.