1. 

I due procedimenti pregiudiziali in cui si inseriscono le presenti conclusioni sollevano nuovamente il problema dei limiti entro i quali gli Stati membri possono, alla luce del diritto comunitario, prendere misure individuali di allontanamento o di espulsione di cittadini di altri Stati membri, beneficiari della libertà di circolazione dei lavoratori o della libertà di stabilimento.

L'elemento di fatto comune alle due cause consiste nel rifiuto delle autorità belghe di lasciar soggiornare nel loro territorio due cittadine francesi. Una di queste — precisamente la signora Adoui — essendo entrata in Belgio, aveva chiesto all'amministrazione comunale di Liegi, con domanda del 3 giugno 1980, il rilascio del permesso di stabilimento. Ma la sua domanda venne respinta, con decisione notificatale il 15 ottobre 1980, così motivata: «Comportamento personale ... che rende il suo stabilimento indesiderabile per ragioni d'ordine pubblico: lavora in un bar sospetto dal punto di vista del costume, in cui le cameriere si espongono in vetrina e hanno la possibilità d'isolarsi col cliente». Fu pertanto ordinato alla signora Adoui di lasciare il paese entro 15 giorni.

Dopo avere in un primo momento ottemperato a tale ordine, l'interessata ritornò in Belgio il mese successivo, informandone l'amministrazione comunale. Il 27 novembre 1980 le fu ingiunto nuovamente di lasciare lo Stato entro 4 giorni; l'interessata reagì presentando un ricorso alla commissione consultiva degli stranieri. L'amministrazione di Liegi rifiutò peraltro di sottoporre la pratica a detta commissione, ritenendo che il ricorso fosse stato presentato tardivamente, e rinnovò il suo ordine di allontanamento. A questo punto, la signora Adoui, con procedura d'urgenza introdotta il 27 gennaio 1981, ha citato lo Stato belga e l'anzidetta amministrazione comunale dinanzi al Tribunale di Liegi, chiedendo che sia ordinato alle due convenute di accordarle il permesso di risiedere per 5 anni e che sia vietato loro di adottare qualsiasi provvedimento tendente a costringerla a lasciare il Belgio, quanto meno finché non venga statuito in merito al permesso richiesto.

L'altra cittadina francese di cui trattasi — la signora Cornuaille — aveva presentato a sua volta una domanda, per essere autorizzata a stabilirsi in Belgio, fin dal 13 giugno 1978, ma senza ottenere alcuna risposta. In effetti l'ufficio stranieri, informato dalla polizia che la richiedente era una cameriera di dubbia moralità, si era rivolto alla commissione consultiva degli stranieri per ottenere il parere preliminare all'adozione di un provvedimento di espulsione, nel quadro della politica seguita in quel periodo verso l'ambiente della prostituzione. La commissione, dopo taluni incidenti di procedura che hanno provocato un sensibile ritardo dell'esame della pratica, ha infine emesso parere favorevole all'espulsione, in data 11 settembre 1980.

In seguito a ciò, l'interessata, con procedura d'urgenza, ha convenuto lo Stato belga davanti al Tribunale di Liegi, chiedendo che le sia riconosciuto il diritto di ottenere un permesso di stabilimento e che la procedura di espulsione non sia proseguita prima dell'esito di una inchiesta penale in corso, o in ogni caso prima che abbia avuto luogo un dibattito contraddittorio dinanzi alla commissione consultiva degli stranieri.

In entrambi i procedimenti sopra menzionati, il Tribunale di Liegi, con due distinte ordinanze dell'8 maggio 1981, su richiesta delle ricorrenti, ha rivolto alla Corte un numero eccezionalmente elevato di domande pregiudiziali, ai sensi dell'articolo 177 del Trattato CEE. Tali domande, identiche nelle due cause, sono distinte in due gruppi: quelle del primo (quattordici) sono rivolte a chiarire la nozione d'ordine pubblico di cui agli articoli 48 e 56 del Trattato, mentre quelle del secondo gruppo (quindici) tendono a ottenere precisazioni sulle garanzie procedurali spettanti agli stranieri nei procedimenti amministrativi interni, in base alle norme della direttiva del Consiglio n. 64/221 del 25 febbraio 1964, relativa al coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri giustificati da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.

Mi sia consentito di notare che è giustificato nutrire dubbi circa la rilevanza di talune di queste domande, ai fini della decisione delle cause di merito; inoltre, il modo in cui esse sono formulate sembra spesso suggerire una determinata risposta. Purtroppo, il giudice nazionale ha ritenuto opportuno avallare quasi totalmente il dettagliato questionario che gli era stato proposto dai difensori delle ricorrenti, e che è stato trasmesso in blocco alla Corte, come risulta dalle ordinanze di rinvio. Una più accurata selezione delle domande realmente pertinenti, e una diretta assunzione di responsabilità quanto alla loro redazione, avrebbero corrisposto meglio all'obbiettivo della collaborazione fra le giurisdizioni nazionali e la giurisdizione comunitaria perseguito dall'articolo 177.

2. 

La prima domanda ha per oggetto la definizione dell'ordine pubblico «ai sensi degli articoli 48 e 56 del Trattato». Osservo, a titolo preliminare, che la situazione delle due attrici nelle cause di merito, data la loro qualità di cameriere e, quindi, di salariate, rientra nell'ambito d'applicazione dell'articolo 48, cosicché bisognerebbe rivolgere l'attenzione a questa norma soltanto. Ma la funzione della riserva d'ordine pubblico, prevista dai due articoli suddetti, è identica, e la sua applicazione e i relativi limiti devono quindi attenersi a identici criteri. Ricordo a tal proposito che l'articolo 48, n. 3, prima di specificare i diritti inerenti alla libera circolazione dei lavoratori, fa salve «le limitazioni giustificate da motivi d'ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica»; mentre l'articolo 56, n. 1, avendo riguardo a tutte le prescrizioni relative al diritto di stabilimento e alle misure adottate in virtù di tali prescrizioni, dichiara che esse «lasciano impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica».

Parecchi quesiti si riferiscono, inoltre, in modo esplicito o implicito, alla citata direttiva del Consiglio 64/221 del 25 febbraio 1964. Ora, è vero che questa direttiva nella sua motivazione menziona particolarmente l'articolo 56, n. 2, inserito nel capo sul diritto di stabilimento; ma essa si applica senza dubbio anche ai lavoratori dipendenti beneficiari della libertà di circolazione. Ciò risulta sia dal contesto del preambolo, sia dall'articolo 1, il quale stabilisce: «le disposizioni contenute nella presente direttiva riguardano i cittadini di uno Stato membro che soggiornano o si trasferiscono in un altro Stato membro della Comuntià allo scopo di esercitare un'attività salariata o non salariata o in qualità di destinatari di servizi».

3. 

Mi sembra che la prima domanda possa utilmente venire esaminata insieme alla seconda e alla terza. In effetti il giudice belga, dopo aver chiesto una definizione dell'ordine pubblico, vorrebbe che fossero precisati i limiti di diritto comunitario alla libertà di apprezzamento degli Stati membri in materia, nonché le condizioni in cui uno Stato membro può discriminare fra i propri cittadini e quelli degli altri Stati membri in materia di libertà di circolazione. Tutti questi problemi sono strettamente e necessariamente connessi.

Il primo punto da sottolineare è che il diritto comunitario non definisce, né pretende di definire autonomamente l'ordine pubblico, così come non introduce una propria definizione della pubblica sicurezza o della sanità pubblica. Vi sono, nei Trattati comunitari e nel diritto derivato, numerosissime espressioni desunte dai diritti nazionali, la cui interpretazione implica un rinvio ai principi, alle regole e alle nozioni propri dei diversi Stati membri. L'espressione «ordine pubblico» rientra in questo numero. È appena necessario ricordare che, negli stessi sistemi giuridici statali, si riscontrano a tal proposito margini di incertezza e di variabilità, tanto più che il concetto di ordine pubblico è adoperato in contesti diversi (per esempio: ai fini del diritto amministrativo, del diritto penale, dei conflitti di leggi e di giurisdizioni, ecc.). Non ha dunque senso chiedere a questa Corte, la cui funzione è di interpretare il diritto comunitario, una definizione dell'ordine pubblico.

Gli articoli 48 e 56 consentono solo due deduzioni, peraltro importanti: a) gli autori del Trattato hanno avuto riguardo all'ordine pubblico inteso come giustificazione di certi limiti posti dagli Stati alla libertà di circolazione delle persone, e più precisamente come fondamento di un regime restrittivo particolare applicabile ai cittadini stranieri (si veda il testo dell'articolo 56, n. 1); b) al fine di rimediare al rischio di una diversità di orientamento degli Stati membri, è stato previsto il coordinamento, mediante direttive, delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che stabiliscono quel regime particolare nei confronti degli stranieri. Tale coordinamento ha condotto non già a un tentativo di unificare le nozioni di ordine pubblico, ma alla determinazione di un certo numero di limiti e di regole procedurali, come risulta dalla citata direttiva 64/221.

La Corte si è più volte pronunciata su questi problemi. La sentenza del 4 dicembre 1974 nella causa 41/74, Van Duyn (Raccolta 1974, p. 1337) riconobbe fra l'altro che «la nozione di ordine pubblico varia da un paese all'altro e da un'epoca all'altra», aggiungendo «È perciò necessario lasciare, in questa materia, alle competenti autorità nazionali un certo potere discrezionale entro i limiti imposti dal Trattato» (punto 18 della motivazione). La sentenza del 28 ottobre 1975 nella causa 36/75, Rutili (Raccolta 1975, p. 1219) ammise a sua volta che «in forza della riserva di cui all'articolo 48, n. 3, gli Stati membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le esigenze dell'ordine pubblico» (punto 26 della motivazione), pur ribadendo che tale nozione, per la sua natura derogatoria, va intesa in senso restrittivo, «di guisa che la sua portata non può essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro senza il controllo delle istituzioni comunitarie» (punto 27). Infine, la sentenza del 27 ottobre 1977 nella causa 30/77, Bouchereau (Raccolta 1977, p. 1999), spingendosi più avanti nella ricerca delle radici dell'ordine pubblico, ha affermato che.

«Qualora possa giustificare talune limitazioni della libera circolazione delle persone cui si applica il diritto comunitario, il richiamo alla nozione di ordine pubblico, da parte degli organi nazionali, presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dell'ordine sociale insita in qualsiasi infrazione della legge, l'esistenza di una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività» (punto 3 del dispositivo). Francamente, non credo che ulteriori elaborazioni di questi concetti siano necessarie, né auspicabili.

Il Tribunale di Liegi vorrebbe vedere precisati i limiti di diritto comunitario alla libertà degli Stati membri di valutare la nozione d'ordine pubblico. La Corte ha già in gran parte risposto nella citata sentenza Rutili, quando ha statuito fra l'altro (al punto 2 del dispositivo): «Siffatti limiti e garanzie risultano fra l'altro dall'obbligo, imposto agli Stati membri, di basare i loro provvedimenti esclusivamente sul comportamento individuale dei singoli destinatari, di astenersi da qualsiasi provvedimento, in materia, che venga utilizzato per fini che esulano dalle esigenze di ordine pubblico o che pregiudichino l'esercizio dei diritti sindacali, di comunicare immediatamente, a qualsiasi persona colpita da un provvedimento restrittivo — salvo il caso in cui vi ostino ragioni pertinenti alla sicurezza dello Stato — i motivi che sono alla base del provvedimento stesso, ed infine di garantire l'effettivo esercizio dei rimedi giuridici». Beninteso, questa presa di posizione riflette, sinteticamente, la normativa comunitaria introdotta con la citata direttiva 64/221, nonché il principio della tutela dei diritti sindacali, accolto dall'articolo 8 del regolamento del Consiglio15 ottobre 1968, n. 1612. La stessa sentenza Rutili richiamò inoltre opportunamente (al punto 32 della motivazione) il «principio più generale, sancito dagli articoli 8, 9, 10 e 11 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e ratificata da tutti gli Stati membri, e dall'articolo 2 del protocollo n. 4 della stessa Convenzione, firmata a Strasburgo il 16 settembre 1963, i quali stabiliscono, in termini identici, che le restrizioni apportate, in nome delle esigenze di ordine pubblico e di sicurezza pubblica, ai diritti tutelati dagli articoli testé citati non possono andare oltre ciò che è necessario per il soddisfacimento di tali esigenze “in una società democratica”». Sono d'avviso che tale principio, accettato da tutti gli Stati membri in quanto parti contraenti della Convenzione europea sui diritti dell'uomo, possa essere invocato come principio di diritto comunitario.

Quanto, infine, al dubbio prospettato nel terzo quesito — che l'orientamento della citata sentenza Van Duyn sia in contrasto con la regola della non discriminazione, consacrata dall'articolo 7 come dall'articolo 48 del Trattato — esso manifestamente non ha alcuna consistenza. È ovvio che il ricorso alla clausola dell'ordine pubblico, in materia di circolazione delle persone, comparta un regime particolare per i cittadini stranieri: lo riconosce esplicitamente il citato articolo 56, n. 1, e la situazione è identica per i lavoratori subordinati e quelli non subordinati. D'altra parte, dato che nessuno Stato può negare ai propri cittadini l'ingresso e il soggiorno nel proprio territorio (in forza di un noto principio di diritto internazionale), uno Stato membro può rifiutare di accordare il beneficio della libertà di circolazione ai cittadini di un altro Stato membro per motivi d'ordine pubblico, senza essere con ciò costretto a imporre un analogo divieto ai propri cittadini; questa Corte lo ha chiarito proprio nella citata sentenza Van Duyn (punti 22-23 della motivazione). Tutto si riduce a non perdere di vista che l'ordine pubblico consente di derogare al principio di non discriminazione, oltre che a quello della parità di trattamento: il Trattato è chiarissimo al riguardo.

4. 

Con la quarta domanda, la giurisdizione belga chiede in sostanza se un comportamento non passibile di sanzione penale possa costituire «una minaccia effettiva ed abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività», ai sensi della citata sentenza Bouchereau; mentre la quinta domanda tende a stabilire se non occorrano quanto meno una legge, un regolamento o una presa di posizione equivalente di uno Stato per attribuire a un interesse sociale natura «fondamentale». Rientra nello stesso ordine d'idee anche il problema posto dalla undecima domanda: se possa cioè presentare la caratteristica di grave minaccia per un interesse sociale fondamentale l'esercizio di una professione non vietata ma anzi protetta contro lo sfruttamento e che dà luogo, fra l'altro, alla regolare riscossione d'imposte.

Nella citata sentenza Van Duyn fu chiarito che, anche in presenza di attività non vietate dalla legge, possono essere invocati motivi d'ordine pubblico, se si tratta di attività antisociali, contro le quali le autorità di uno Stato membro abbiano preso posizione adottando misure per ostacolare il loro esercizio. In altri termini, un comportamento può essere dichiarato contrario all'ordine pubblico anche se non sia qualificabile come reato o come illecito d'altro tipo. Nella sua memoria di osservazioni il Governo della Repubblica italiana ha giustamente messo in rilievo la funzione preventiva che possono svolgere le misure adottate per motivi d'ordine pubblico; conviene tuttavia ricordare che deve trattarsi di misure intese a prevenire il pericolo derivante dal comportamento personale di un individuo, e non già di provvedimenti fondati su considerazioni di prevenzione generale (v. la sentenza di questa Corte del 26 febbraio 1975 nella causa 67/74, Bonsignore, in Raccolta 1975, p. 297 ss.). Reciprocamente, il fatto che un individuo sia stato condannato per un determinato reato non è sufficiente a giustificare l'applicazione nei suoi confronti di una misura d'ordine pubblico: lo precisa l'articolo 3, n. 2, della direttiva 64/221, e lo ha ribadito la sentenza Bonsignore.

Le ricorrenti nelle due cause di merito cercano di mettere in rilievo le differenze fra il presente caso e quello a cui si riferiva la sentenza Van Duyn. Esse osservano che, benché la setta religiosa a cui apparteneva la signora Van Duyn non cadesse sotto il rigore della legge penale, tuttavia il Governo britannico aveva adottato delle misure tendenti a combattere le sue attività, le quali avevano anche formato oggetto di un dibattito parlamentare. L'atteggiamento inequivocabile tenuto dalle autorità britanniche, in merito alla natura antisociale che esse attribuivano alle attività che avrebbe dovuto esercitare la signora Van Duyn nel Regno Unito, viene contrapposto all'atteggiamento tenuto nel presente caso dallo Stato belga, il quale non avrebbe mai mostrato di considerare l'attività imputata alle ricorrenti come un comportamento contrario ai suoi interessi fondamentali. In un ordine d'idee analogo il Governo olandese, premesso che la nozione d'ordine pubblico copre interessi considerati degni di protezione dalle autorità nazionali, sostiene che per giustificare l'applicazione delle clausola in questione tali interessi devono essere resi manifesti da disposizioni normative, di cui tutti possano venire a conoscenza. Solo in tal modo, infatti, si potrebbe soddisfare l'esigenza della certezza del diritto.

A me pare che quando si ammetta, come ha fatto la Corte, la liceità di un provvedimento di espulsione per motivi d'ordine pubblico basato su di un comportamento che la legge locale non vieta, il principio della certezza del diritto non possa essere invocato per esigere una specie di catalogo normativo dei comportamenti contrari all'ordine pubblico. Una simile esigenza sarebbe in contraddizione con la premessa. Ciò che appare necessario e sufficiente, è che l'interesse pubblico in funzione del quale lo Stato intende applicare le misure restrittive d'ordine pubblico trovi una qualche espressione, sia pure indiretta, nell'ordinamento interno. In tal senso credo possa interpretarsi l'esigenza riconosciuta dalla citata sentenza Van Duyn, che le autorità competenti abbiano preso posizione contro certe attività, mostrando di ritenerle antisociali.

Per quanto ruguarda le situazioni di fatto che vengono qui in considerazione, mi limito a notare che l'atteggiamento restrittivo dell'autorità amministrativa belga nei confronti del fenomeno della prostituazione e dei comportamenti di chi la pratica sembra trovare rispondenza nella normativa interna di quello Stato, dato che essa, pur senza vietare né punire la prostituzione, contiene divieti (ad esempio, il divieto di adescamento, il divieto che le prostitute si espongano in vetrina, il divieto di organizzare case di meretricio) da cui è agevole dedurre che il legislatore ha considerato conforme all'interesse pubblico limitare la diffusione del fenomeno. Ma naturalmente spetta al giudice di merito esaminare se la condizione messa in luce dalla citata sentenza Van Duyn si sia realizzata nei casi di specie.

5. 

Con la sesta domanda, il Tribunale di Liegi, premesso che l'allontanamento dal territorio ha talora indole di sanzione più grave di una sanzione penale, chiede se non si debba applicare per analogia l'articolo 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo ed esigere quindi, per l'applicazione della misura restrittiva, che il comportamento colpito costituisca una infrazione contemplata dalla legge dello Stato al momento in cui viene tenuto. In subordine, viene chiesto quale soluzione proponga la Corte onde evitare in questo campo l'arbitrio delle amministrazioni nazionali.

È noto che l'articolo 7, n. 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo sancisce il principio «nullum crimen sine lege». Dato che le misure restrittive d'ordine pubblico nei confronti degli stranieri non costituiscono sanzioni penali ma hanno carattere essenzialmente preventivo, è fuor di luogo invocare l'applicazione analogica di quella norma. Come ha osservato il Governo italiano, la particolare gravità che può talvolta rivestire per l'interessato un provvedimento di espulsione o di diniego di ingresso può assumere rilievo solo quando si tratta di valutare se le autorità statali abbiano rispettato i criteri della ragionevolezza e della proporzionalità. Con l'ausilio di tali criteri, e quindi tenendosi conto in ciascun caso di tutti gli elementi che caratterizzano il comportamento personale dell'interessato, nonché la sua situazione familiare e i legami eventualmente già stabiliti con il paese in cui è entrato, si evita il rischio che la discrezionalità delle amministrazioni nazionali dia luogo ad arbitri.

Quest'ultima considerazione implica una risposta affermativa al settimo quesito, concernente la proporzionalità. Il giudice di merito vuol sapere se occorra misurare da un lato la gravità del turbamento dell'ordine pubblico e d'altro lato la gravità specifica della misura di allontanamento. Ora, i criteri della ragionevolezza e della proporzionalità trovano sicuramente applicazione anche nel campo del diritto comunitario: essi concorrono dunque a limitare il potere degli Stati membri di applicare la clausola dell'ordine pubblico. Gli elementi di fatto che ho menzionato poc'anzi devono essere verificati caso per caso, in quanto servono a stabilire se ciascuna misura di allontanamento o di espulsione sia compatibile con il principio di proporzionalità.

L'ottavo quesito formula l'ipotesi che l'allontanamento sia talora assimilabile a un trattamento inumano e perciò debba reputarsi vietato; nella sua difesa orale l'avvocato delle ricorrenti ha menzionato a tal proposito il principio fondamentale, appartenente a qualsiasi catalogo di diritti dell'uomo, secondo cui sono assolutamente vietati le pene o i trattamenti crudeli, inumani o degradanti (v. l'articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, che opportunamente menziona in un primo luogo la tortura). A me sembra che tale principio non abbia nulla a che fare con le misure restrittive della libertà di ingresso e di soggiorno in un determinato Stato: anche se talvolta misure di questo genere possono avere conseguenze gravi per la vita di chi ne è oggetto, sarebbe un abuso di linguaggio assimilare questa gravità a quella di trattamenti, come la tortura, che ledono insieme l'integrità fisica e la dignità umana delle vittime e costituiscono una vergogna inescusabile per chi li pratica.

6. 

La nona domanda mira a stabilire entro quali limiti gli Stati membri abbiano il diritto di tener conto, per rifiutare o revocare un permesso di soggiorno, della vita privata degli interessati. La risposta mi sembra agevole. La sfera privata degli individui è, in linea di principio, sottratta all'ingerenza delle autorità statali; ma ciò non toglie che la moralità dei singoli potrà entrare in rilievo qualora si traduca in un comportamento esterno e in tal modo si rifletta nell'ambiente in cui essi vivono. Sarà poi avendo riguardo al comportamento delle persone che le autorità valuteranno l'esistenza o meno di una minaccia per l'ordine pubblico.

Con la decima domanda, il giudice di merito chiede se non costituisca una forma di prevenzione generale, contraria al principio messo in luce dalla citata sentenza Bonsignore, il fatto che uno Stato membro, nell'intento di eliminare dal proprio territorio le prostitute che giungono da un paese determinato, in quanto esse potrebbero costituire un sostegno per il banditismo, lo faccia sistematicamente, dichiarando che la professione di prostituta costituisce un pericolo per l'ordine pubblico, senza controllare se le interessate possano essere sospettate di rapporti con la malavita.

Sappiamo che anche in uno Stato membro dove la prostituzione non è vietata le autorità interne possono allontanare o espellere per motivi d'ordine pubblico le straniere (o gli stranieri) i quali siano entrati nel paese per esercitare tale attività, a condizione che dalla normativa vigente risulti l'interesse pubblico a limitare la diffusione di tale fenomeno sociale. Beninteso la misura restrittiva deve essere motivata con riferimento a un comportamento dell'individuo; ciò basta a mio avviso a soddisfare l'esigenza consacrata dall'articolo 3, n. 1, della direttiva 64/221. In altri termini, anche se il comportamento è comune ad una intera categoria di persone, l'essenziale è accertare che il caso singolo effettivamente rientri in quel tipo di attività che turba l'ordine sociale.

È in forza di questo principio che deve ritenersi vietata l'adozione di misure di allontanamento o di espulsione nei confronti di tutte le prostitute di un determinato paese, perché sospettate di stabilire più facilmente legami di complicità con la malavita di quello stesso paese. In tal caso, infatti, il motivo della decisione che restringe la libertà di circolazione non sta nell'esercizio del mestiere di prostituta, bensì nell'accusa di essere in contatto con elementi criminali, e di favorire le loro attività. Ora, una misura d'ordine pubblico non può legittimamente fondarsi su di un sospetto nei confronti di un intero gruppo di individui; l'autorità competente deve, invece, essere in grado di stabilire che la persona da allontanare o da espellere ha fornito personalmente appoggio alla malavita. A ciò si potrebbe aggiungere che provvedimenti restrittivi adottati soltanto nei confronti degli stranieri cittadini di un determinato paese, per ragioni connesse alla loro nazionalità, sono certamente contrari al principio generale di non discriminazione.

7. 

La dodicesima domanda mira testualmente a conoscere se l'avvocato generale nel caso Bonsignore, usando le espressioni «presenza che diviene intollerabile» e «soluzione necessaria», abbia tradotto correttamente il grado di gravità necessario per giustificare l'allontanamento dal territorio di uno Stato membro di un cittadino di un altro Stato membro. Evidentemente il giudice di merito insiste nel suo proposito di stabilire quale grado di gravità il comportamento debba rivestire affinché sia lecito adottare una misura d'ordine pubblico del tipo anzidetto. Mi limito a far rinvio alle osservazioni già formulate a proposito della discrezionalità che spetta alle autorità interne nel valutare le situazioni contrarie all'ordine pubblico e della natura dei limiti di diritto comunitario a tale discrezionalità.

8. 

Con la tredicesima domanda la Corte è invitata a precisare in quali condizioni una persona a cui sia stato rifiutato o revocato il permesso di soggiorno per motivi d'ordine pubblico possa in seguito entrare nuovamente nel territorio dello Stato di cui trattasi e chiedere ancora quel permesso; e se si possa adottare una decisione definitiva di allontanamento.

A me non sembra che vi siano in questo campo regole di diritto comunitario dalle quali si possa desumere una risposta precisa. Tenuto conto del carattere derogatorio della citata disposizione dell'articolo 48, n. 3, del Trattato e della conseguente esigenza d'interpretarla strettamente, si può soltanto affermare che non pare lecita, in linea di principio, una decisione di allontanamento avente valore definitivo e irrevocabile, così da escludere per il futuro qualsiasi possibilità di riprendere in esame la posizione personale dell'individuo a cui sia stato applicato un provvedimento limitativo della libertà di circolazione. D'altra parte, non c'è dubbio che lo Stato potrà continuare a rifiutare il permesso di soggiorno ad una persona nei cui confronti abbia già adottato un provvedimento del genere, fintanto che non siano venute meno le ragioni che avevano giustificato la prima misura (o qualora, pur essendo cessate quelle ragioni, sussistano altri motivi ugualmente validi). Sul piano procedurale, infine, può dirsi che un'ulteriore decisione di rifiuto presuppone che sia stata valutata la posizione del richiedente, quantomeno se egli ha allegato nuove ragioni a sostegno di una decisione favorevole.

9. 

La quattordicesima domanda — che avrebbe potuto meglio far parte del gruppo B, insieme agli altri quesiti d'ordine procedurale — si riferisce all'articolo 6 della direttiva 64/221, cioè alla norma che obbliga gli Stati membri a portare a conoscenza dell'interessato i motivi sui quali si basa il provvedimento (d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica) che lo concerne. Il giudice belga chiede se questa comunicazione debba essere fatta nella lingua materna dell'interessato, se debba essere «completa, dettagliata e sincera», se possa limitarsi a una motivazione generale ripetuta in gran numero di casi.

Sul primo punto, osservo che i provvedimenti restrittivi di cui trattasi nella specie furono comunicati alle due cittadine francesi, che si trovavano nella parte francofona del Belgio, in lingua francese. Ci troviamo dunque di fronte a una domanda che non ha manifestamente nessuna rilevanza per la soluzione delle controversie pendenti davanti alla giurisdizione richiedente, e che la Corte potrebbe anche rifiutarsi di prendere in considerazione. Ciò malgrado, preferisco esprimere il mio punto di vista anche a questo riguardo. Nelle sue osservazioni, la Commissione ha affermato di ritenere effettivamente necessario — per evitare disparità di trattamento fra i cittadini dei vari Stati membri — che i motivi delle misure d'ordine pubblico di cui discutiamo siano comunicati all'interessato nella sua lingua materna. L'articolo 5, n. 2, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, riferendosi alla comunicazione dei motivi dei provvedimenti restrittivi della libertà personale, si limita ad esigere che essi siano redatti in una lingua che l'interessato comprende. D'altra parte, nella sentenza del 18 febbraio 1975 nella causa 66/74, Farrauto (Raccolta 1975, p. 157), questa Corte ebbe occasione di pronunziarsi in materia di notifica di una decisione adottata da una cassa previdenziale nei confronti di un lavoratore migrante (decisione di rigetto di una domanda) ed affermò tra l'altro che «spetta ... alla magistratura degli Stati membri vigilare acché la certezza del diritto non sia compromessa da una decadenza dovuta all'incapacità del lavoratore di comprendere la lingua in cui la decisione gli è stata notificata» (punto 6 della motivazione). Mi sembra che questo criterio possa valere anche nella materia qui esaminata e che pertanto, in assenza di una precisa disposizone comunitaria, le autorità nazionali non debbono ritenersi obbligate a redigere in ogni caso la decisione restrittiva della libertà di circolazioni di un cittadino di un altro Stato membro nella lingua di quest'ultimo.

Per ciò che concerne l'esigenza della veridicità della motivazione, non vedo come si possano avere dubbi. L'articolo 6 della citata direttiva 64/221 del Consiglio persegue chiaramente lo scopo di assicurare una possibilità di difesa allo straniero colpito dal provvedimento; esso non può quindi consentire che l'autorità amministrativa dia informazioni non «sincere» (e d'altronde un atto amministrativo basato su affermazioni erronee è generalmente impugnabile, nei diritti degli Stati membri). Per il resto, basterà osservare che la motivazione deve avere un contenuto sufficientemente dettagliato da mettere l'interessato in grado di potersi difendere.

Ritengo infine, diversamente da quanto pensa la Commissione, che sia ammissibile l'impiego di formule ripetute in numerosi casi, quando si tratti di casi i quali presentino aspetti sostanzialmente identici. Bisogna però che sia rispettato il criterio dell'aderenza della decisione alla situazione personale del soggetto a cui essa si applica.

10. 

Il gruppo di quesiti posto sotto la lettera B riguarda interamente, come ho già detto, le garanzie procedurali che, secondo il diritto comunitario, spettano ai singoli, ai quali si tratta di applicare misure restrittive della libertà di circolazione.

Nella domanda numero 1, la giurisdizione di merito chiede alla Corte «di indicare, precisare ed enumerare le garanzie processuali che gli Stati membri devono assicurare allo straniero che promuove un ricorso a norma dell'articolo 9 della direttiva 64/221».

Questa norma, al n. 1, regola la procedura di adozione di due provvedimenti, concernenti lo straniero che già soggiorna nel territorio: il diniego del rinnovo del permesso di soggiorno e l'allontanamento dal territorio del titolare di tale permesso. Inoltre, la disposizione è destinata a supplire a determinate carenza del sistema dei ricorsi giurisdizionali: essa si applica «se non sono ammessi ricorsi giurisdizionali, o se tali ricorsi sono intesi ad accertare soltanto la legittimità dei provvedimenti impugnati o se essi non hanno effetto sospensivo». Quanto al n. 2 del medesimo articolo, esso si riferisce a due provvedimenti che interessano lo straniero non ancora munito del permesso di soggiorno: il diniego di rilascio di tale permesso e l'allontanamento dal territorio prima del rilascio. La disciplina introdotta per la prima delle due indicate categorie di provvedimenti consiste nell'imporre all'autorità amministrativa di sentire (tranne che in casi di urgenza) il parere di una «autorità competente» dello stesso paese, che deve essere diversa da quella cui spetta l'adozione dei provvedimenti restrittivi. Dinanzi a questa autorità l'interessato «deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi assistere o rappresentare secondo la procedura prevista dalla legislazione» del paese ospitante. Invece, l'altra categoria di provvedimenti (diniego di rilascio del primo permesso di soggiorno e allontanamento dal territorio prima del rilascio) può essere adottata anche senza che l'amministrazione consulti l'anzidetta «autorità diversa»; ma l'interessato ha facoltà di chiedere che le misure adottate contro di lui siano sottoposte all'esame di tale autorità, ed è allora autorizzato a presentare di persona i propri mezzi di difesa («a meno che non vi si oppongano motivi di sicurezza dello Stato».

L'articolo 9 è stato oggetto dell'interpretazione di questa Corte nella sentenza 5 marzo 1980 in causa 98/79, Pecastaing (Raccolta 1980, p. 691), la quale ha dichiarato fra l'altro, come il giudice belga ricorda nel quesito ora considerato, che quella norma «mira ad attribuire alle persone colpite da uno dei provvedimenti contemplati dalla direttiva una garanzia procedurale minima» nelle ipotesi definite al n. 1. Ma non ha senso chiedere adesso allo Corte di «indicare, precisare ed enumerare» le garanzie procedurali da assicurare agli stranieri ai sensi dell'articolo 9. Queste garanzie, da me riassunte poc'anzi, si identificano con la procedura consultiva che deve precedere i provvedimenti di cui all'articolo 9, n. 1, e che può esser messa in moto, su richiesta dell'interessato, anche in relazione ai provvedimenti di cui all'articolo 9, n. 2. Taluni problemi interpretativi particolari, connessi a tale procedura, sono prospettati dal Tribunale belga nelle domande successive alla prima. La domanda n. 1 non ha in realtà alcun valore proprio.

11. 

La domanda n. 2 riguarda l'interpretazione dei termini «autorità ... diversa» adoperati nel secondo comma dell'articolo 9, n. 1, per designare l'autorità, il cui parere può essere richiesto dall'interessato nelle ipotesi di misure di diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno, o di allontanamento dal territorio prima del rilascio di tale permesso. Il Tribunale di Liegi vuol sapere se questa autorità debba essere «imparziale e totalmente indipendente dall'autorità che prende la decisione», se vi sia sufficiente indipendenza in caso di designazione dei membri da parte dell'autorità investita del potere di decisione, e se non sia auspicabile che gli Stati membri affidino al potere giudiziario anche i ricorsi previsti dall'articolo 9 della direttiva. La domanda n. 3 concerne lo stesso argomento, ma è ancora più dettagliata; essa chiede se un funzionario dell'amministrazione a cui spetta decidere possa essere membro o segretario dell'autorità incaricata di esprimere il suo parere, se la qualità di membro possa essere rivestita da un funzionario governativo di altre amministrazioni, se debba esser determinato il periodo durante il quale i membri dell'autorità in questione conservano la loro carica e, infine, se sia normale che questi membri siano rimunerati dall'organo che decide.

Nella sentenza del 22 maggio 1980, relativa alla causa 131/79, Santillo (Raccolta 1980, p. 1585), la Corte ha avuto occasione di dichiarare — al punto 2o del dispositivo — che «La direttiva lascia agli Stati membri un certo margine di valutazione discrezionale per la designazione della “autorita competente”. Può essere considerata tale qualsiasi autorità pubblica indipendente dall'autorità amministrativa cui spetta l'adozione di uno dei provvedimenti contemplati dalla direttiva, organizzata in modo che l'interessato abbia il diritto di farsi rappresentare e di far valere i propri mezzi di difesa dinanzi ad essa».

Dubito, in verità, che sia possibile od opportuno andare oltre nella precisazione dei rapporti fra autorità investita del potere di decisione e autorità incaricata di esprimere il suo parere, ai sensi del citato articolo 9. Senza dubbio, il criterio dell'indipendenza messo in luce dalla Corte implica che i membri dell'organo consultivo non debbono avere vincoli di dipendenza gerarchica dall'autorità chiamata a decidere; ma si può ragionevolemente ritenere che sia incompatibile con l'indipendenza il solo fatto di appartenere alla stessa unità amministrativa in cui sono inquadrati i funzionari dell'autorità che decide. Non si può escludere, invece, che altri funzionari governativi, inquadrati in amministrazioni diverse, possano essere chiamati a far parte dell'organo consultivo senza che ciò ne comprometta l'indipendenza, e non è certamente necessario che i membri di quest'organo siano giudici, o addirittura che la funzione consultiva contemplata dall'articolo 9 sia affidata ad organi giudiziari. Quanto infine al meccanismo di nomina dei membri dell'autorità consultiva, alla loro durata in carica e alla loro retribuzione, credo si tratti di materie affidate alla valutazione discrezionale di ciascuno Stato membro, a condizione che non sia messa a repentaglio l'indipendenza effettiva dell'organo, e dei suoi componenti.

12. 

Con la domanda n. 4 il giudice di merito chiede se la possibilità di adire direttamente l'autorità consultiva non debba essere accordata anche alla persona destinataria della misura d'ordine pubblico, anziché essere riservata all'autorità che prende la decisione.

Abbiamo visto che nei casi contemplati dal n. 1 dell'articolo 9 (diniego del rinnovo del permesso di soggiorno o allontanamento del titolare di questo permesso) l'autorità alla quale spetta adottare il provvedimento è obbligata a sentire il parere dell'autorità «diversa». Ciò implica un contatto diretto fra i due organi e non lascia spazio ad alcuna iniziativa del privato interessato, il quale dovrà soltanto essere informato dell'inizio della fase consultiva per poter far valere i propri mezzi di difesa e per farsi assistere o rappresentare. Invece nell'ipotesi coperta dal n. 2 dell'articolo citato (diniego del rilascio del primo permesso di soggiorno e allontanamento prima di questo rilascio) l'esame di ciascun caso da parte dell'autorità consultiva avviene «a richiesta dell'interessato». Ciò non significa tuttavia che la richiesta possa essere rivolta direttamente all'autorità consultiva. Si consideri che il contesto della norma indica chiaramente l'oggetto di tale richiesta: ottenere che il provvedimento (si deve supporre, adottato ma non ancora esecutivo) sia sottoposto all'esame dell'autorità consultiva. Pertanto, è logico che l'interessato debba rivolgersi all'autorità dalla quale il provvedimento è stato emanato, al fine di sollecitare il contatto diretto fra i due organi, in condizioni analoghe a quelle del citato n. 1. In effetti, la domanda del soggetto interessato fa sorgere l'obbligo dell'autorità investita del potere di decisione di sentire il parere dell'autorità diversa (e dunque, a partire dal momento della richiesta, la posizione dei due organi l'uno verso l'altro è la medesima che nell'ipotesi regolata dal n. 1). È agevole dedurne che l'organo autore del provvedimento non ha alcun potere di pronunciarsi circa la ricevibilità della domanda: esso deve sempre trasmetterla all'organo consultivo.

13. 

Conviene ora occuparsi dei quesiti 8, 9 e 10, i quali hanno un elemento comune: riguardano cioè tutti la maniera in cui l'autorità investita del potere di decisione deve provare, nella fase di esame da parte dell'autorità consultiva, i fatti che sono assunti a fondamento della misura d'ordine pubblico.

Nel quesito 8, molto dettagliato, vengono sollevati i problemi del grado di precisione e di completezza della prova, dell'utilizzazione di denunce anonime e di rapporti di polizia senza indicazione di fonti, della possibilità per lo straniero di invocare il beneficio del dubbio. Nel quesito 9 si chiede se i fatti che costituiscono infrazioni penali non debbano essere dimostrati mediante l'esibizione di una condanna penale. Il dubbio espresso nel quesito 10 è se un rapporto circa la moralità della persona possa bastare a provare un comportamento contrario all'ordine pubblico.

In verità, la normativa comunitaria non contiene disposizioni circa i mezzi di cui l'autorità che decide si può valere per stabilire dinanzi all'autorità consultiva l'esistenza dei fatti imputati allo straniero. Tuttavia non c'è dubbio che l'onere della prova ricada sull'autorità che decide, e si può egualmente asserire che le regole applicabili in materia probatoria ai procedimenti di reclami amministrativi in ciascuno Stato membro varranno anche per le procedure di cui stiamo discutendo (in effetti, la procedura contemplata dal n. 2 dell'articolo 9 equivale nella sostanza a un reclamo amministrativo, e in quella contemplata dal n. 1 dello stesso articolo è stabilito che l'interessato debba esser messo in grado di far valere i suoi mezzi di difesa secondo la procedura locale, che non può essere se non quella applicabile ai reclami amministrativi). Sarebbe contrario al principio di non discriminazione applicare a tali procedure delle regole circa la prova, che dessero allo straniero garanzie inferiori a quelle assicurate ai cittadini, nell'ambito di reclami contro misure restrittive prese dall'amministrazione nazionale.

Relativamente all'ipotesi in cui il comportamento addotto a motivo della misura d'ordine pubblico sia anche penalmente perseguibile, il quesito 9 sembra suggerire che sia necessario attendere l'esito del procedimento penale — nel senso della condanna dell'imputato — prima di adottare il provvedimento restrittivo della libertà di circolazione. Ma la risposta deve essere recisamente negativa. Abbiamo già avuto occasione di sottolineare la distinzione che va fatta tra la qualificazione del contegno di un soggetto dal punto di vista del diritto penale e quella che può essere posta a fondamento di una misura d'ordine pubblico. Questa Corte, nella citata sentenza del 27 ottobre 1977 nella causa 30/77, Bouchereau, dedusse fra l'altro dall'articolo 3, n. 2 della direttiva 64/221 che «gli organi nazionali sono tenuti ad effettuare una valutazione specifica, sotto il profilo degli interessi inerenti alla tutela dell'ordine pubblico, valutazione che non coincide necessariamente con quelle che hanno portato alla condanna penale» (quando una condanna a carico del soggetto già è stata pronunciata). Non avrebbe senso esigere dall'autorità amministrativa che attenda la condanna dello straniero, prima di decidere il suo allontanamento o il rifiuto di un permesso di soggiorno per fatto suscettibile di dar luogo a un provvedimento penale.

Quanto infine al peso che può avere il rapporto sulla moralità di una persona, come prova del suo comportamento contrario all'ordine pubblico, mi sembra chiaro che tutto dipenderà dagli elementi presi in considerazione nel rapporto. Ho già detto in precedenza che la moralità privata può determinare una misura restrittiva della libertà di circolazione di un soggetto nella misura in cui essa si traduce in un comportamento incompatibile con l'ordine pubblico. Di conseguenza, se in un rapporto sulla moralità figurano precisi elementi riguardo alla condotta tenuta in pubblico da una persona, tale rapporto può avere valore probatorio nelle procedure contemplate dall'articolo 9 della direttiva 64/221.

14. 

Passo ora ai quesiti 11, 12, 13 e 14 relativi alla comunicazione, allo straniero e al suo difensore, del fascicolo depositato dall'autorità investita del potere di decidere presso l'organo consultivo. Il Tribunale di Liegi vuole sapere, principalmente, se questa comunicazione sia un diritto della persona interessata, se essa implichi il diritto di avere una copia del fascicolo (o addirittura di ricevere l'originale senza spostarsi nella capitale dello Stato), quanto tempo prima dell'udienza la comunicazione debba avvenire, se essa debba essere integrale, se l'autorità alla quale spetta decidere possa rifiutarsi di trasmettere determinati documenti, ed infine se un documento impugnato di falso dallo straniero non debba essere escluso dai dibattiti.

Vorrei anzitutto osservare che il diritto comunitario vigente non contiene una regolamentazione dettagliata di questa materia. Ciò malgrado, non vi è dubbio che la direttiva 64/221 voglia garantire allo straniero una larga ed effettiva possibilità di difendersi. Nella citata sentenza del 22 maggio 1980, relativa al caso Santillo, la nostra Corte ha sottolineato fra l'altro che «l'esigenza sancita dall'articolo 9, n. 1, con lo stabilire che qualsiasi provvedimento di allontanamento dev'essere preceduto dal parere dell'“autorità competente” e che l'interessato deve poter far valere i propri mezzi di difesa e farsi rappresentare dinanzi a dette autorità secondo la procedura prevista dalla legislazione nazionale, non può costituire una reale garanzia se non qualora tutti gli elementi che l'autorità amministrativa deve prendere in considerazione siano sottoposti alla valutazione dell'“autorità competente”» (punto 14 della motivazione). Ciò che questo brano afferma con riferimento alla procedura prevista dall'articolo 9, n. 1, vale egualmente per la procedura che può aprirsi, su richiesta dell'interessato, in forza della disposizione dell'articolo 9, n. 2. L'esigenza del contraddittorio impone, in particolare, che l'interessato, direttamente o tramite il suo difensore, prenda conoscenza del fascicolo trasmesso dall'autorità investita del potere di decisione; credo dunque si possa parlare di un diritto soggettivo dello straniero alla comunicazione di tale fascicolo (a meno che ciò non urti contro motivi di sicurezza dello Stato). Per il resto, la procedura prevista dalla legge locale per i reclami amministrativi, e le garanzie accordate nell'ambito di essa ai cittadini, troveranno applicazione.

La posizione dello straniero interessato durante la fase che si svolge dinanzi all'autorità consultiva è oggetto anche dei quesiti 6, 7 e 15. La parte finale del quesito 7 mira a stabilire se lo straniero debba avere la facoltà di depositare delle difese scritte ed un suo fascicolo. Il quesito 15 riguarda il termine entro il quale lo straniero o il suo avvocato debbono essere informati della data dell'udienza. Con il quesito 6, il giudice di merito vi interroga circa il diritto dello straniero di ottenere un rinvio della procedura orale quando egli stesso o il suo avvocato siano impediti di partecipare all'udienza fissata per un motivo valido e serio (e a meno che non vi sia un'urgenza debitamente giustificata).

A mio avviso, la soluzione specifica di questi problemi spetta alla legge dello Stato in cui il procedimento si svolge; ma sempre restando fermo che deve essere assicurata allo straniero un'ampia ed effettiva possibilità di difendersi, in contraddittorio con l'autorità investita del potere di decidere, e che le norme procedurali da applicare saranno quelle inerenti ai reclami amministrativi, alle medesime condizioni di cui fruisce un cittadino.

15. 

Rimangono da esaminare due punti, concernenti la deliberazione dell'autorità consultiva. La prima parte del quesito 7 vuole accertare se quella «decisione» debba tener conto di tutti i motivi di diritto e di fatto sollevati dallo straniero, in modo preciso e adeguato. Nel quesito 5 il Tribunale di Liegi, dopo avere affermato che la «decisione» medesima deve essere motivata, chiede se ciò implichi il diritto dello straniero di riceverne una copia con la firma dei membri dell'autorità consultiva e l'indicazione delle loro «identità e qualità».

In effetti, il parere che l'autorità consultiva è chiamata a pronunciare deve essere motivato: questa Corte l'ha riconosciuto nella citata sentenza del 22 maggio 1980 relativa al caso Santillo, dichiarando fra l'altro: «tanto l'autorità amministrativa quanto la persona interessata devono essere poste in grado — sempre salva l'ipotesi, contemplata dall'articolo 6, in cui vi si oppongano motivi inerenti alla sicurezza dello Stato — di conoscere i motivi che hanno indotto l'“autorità competente” ad emettere il parere» (punto 19 della motivazione, penultimo comma). A mio avviso, ciò implica che lo straniero abbia il diritto di ottenere una copia del parere in questione, e che dalla copià debba risultare anche la composizione dell'organo, così da permettere all'interessato di controllare se esso sia stato regolarmente costituito. Che poi i mezzi di diritto e di fatto prospettati dallo straniero siano stati più o meno ampiamente presi in esame dall'organo consultivo, risulterà dalla motivazione: ciò che importa è una motivazione adeguata del parere, ma non si può pretendere di stabilire una puntuale corrispondenza fra gli argomenti fatti valere dall'interessato e l'iter logico della motivazione.

16. 

Per le considerazioni fin qui svolte, suggerisco che la Corte risponda alle domande poste dal Tribunale di Liegi, con due ordinanze dell'8 maggio 1981 nella causa Adoui contro lo Stato belga e la città di Liegi, e nella causa Cornuaille contro lo Stato belga, dichiarando quanto segue: