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Document 61979CC0049
Opinion of Mr Advocate General Reischl delivered on 17 January 1980. # Richard Pool v Council of the European Communities. # Common organization of the market agricoles - 'green pound system'. # Case 49/79.
Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 17 gennaio 1980.
Richard Pool contro Consiglio delle Comunità europee.
Organizzazione comune dei mercati agricoli - "Sterlina verde".
Causa 49/79.
Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 17 gennaio 1980.
Richard Pool contro Consiglio delle Comunità europee.
Organizzazione comune dei mercati agricoli - "Sterlina verde".
Causa 49/79.
Raccolta della Giurisprudenza 1980 -00569
ECLI identifier: ECLI:EU:C:1980:13
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 17 GENNAIO 1980 ( 1 )
Signor Presidente,
signori Giudici,
nella causa che dobbiamo trattare oggi, il ricorrente, sig. Pool, allevatore inglese di vitelli, lamenta il fatto che il tasso di conversione della sterlina inglese da applicare nell'ambito del mercato comune agricolo sarebbe stato fissato in modo inesatto, dal che gli sarebbe derivato un danno nello smercio dei suoi prodotti.
Per una migliore comprensione dei motivi del ricorso, ricorderò brevemente quanto segue.
Il sig. Pool esercita la sua attività in un settore compreso nell'organizzazione comune del mercato delle carni bovine (regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805; GU n. L 148, del 28 giugno 1968, pag. 24). A norma dell'art. 3 di questo regolamento, ogni anno viene fissato un prezzo di orientamento per i vitelli ed un prezzo di orientamento per i bovini adulti. Senza entrare in dettagli, dirò che tale prezzo assume importanza per vari interventi comunitari (aiuti all' ammasso privato, acquisti effettuati dagli enti d'intervento, attribuzione di premi). Esso viene inoltre preso in considerazione nel calcolo dei prelievi riscossi sulle importazioni da paesi terzi (cfr. regolamento n. 425/77; GU n. L 61, del 5 marzo 1977, pag. 1). Si può dire, quindi, che il prezzo di orientamento influisce sul prezzo di mercato vigente nell'ambito della Comunità.
Il prezzo di orientamento viene fissato in unità di conto, che, non costituendo un mezzo di pagamento, devono essere convertite in moneta nazionale. In proposito ha fondamentale importanza — anche qui potrò astenermi dall'entrare in particolari, poiché i problemi monetari relativi al mercato comune agricolo sono ben noti alla Corte, che se ne è occupata in molti altri procedimenti — il regolamento del Consiglio n. 129/62, «relativo al valore dell'unità di conto e ai tassi di cambio da applicare nel quadro della politica agricola comune» (GU 1962, pag. 2553), più volte modificato, e precisamente dai regolamenti n. 653/68 (GU n. L 123, del 31 maggio 1968, pag. 4) e n. 2543/73 (GU n. L 263, del 19 settembre 1973, pag. 1). L'art. 1 di detto regolamento definisce il valore dell'unità di conto cui si riferiscono le disposizioni riguardanti la politica agricola comune e stabilisce come e quando tale valore può essere modificato. L'art. 2 determina il modo in cui avviene la conversione di importi espressi in una moneta, ed ai quali si riferiscano disposizioni riguardanti la politica agricola comune, in un'altra moneta. In linea di principio, la conversione dovrebbe avvenire in base alle parità dichiarate presso il Fondo monetario internazionale; tuttavia, se il tasso di cambio effettivo si discosta dalla parità dichiarata presso il Fondo monetario internazionale tanto da pregiudicare l'attuazione delle disposizioni relative alla politica agricola, è possibile, secondo detto articolo, che vengano provvisoriamente applicati i tassi di cambio constatati sul mercato o sui mercati di cambio più rappresentativi. Inoltre, l'art. 3 del regolamento n. 129 — nella versione di cui al regolamento n. 2543/73 — stabilisce che «quando pratiche monetarie a carattere eccezionale rischiano di mettere in pericolo l'applicazione degli atti o delle disposizioni di cui all'art. 1», il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, o la Commissione, nell'ambito dei poteri ad essa conferiti in forza di tali atti o disposizioni, previa consultazione del Comitato monetario — il cui parere, in casi d'urgenza, può essere chiesto a posteriori —, possono adottare «misure in deroga» al regolamento stesso. Quanto alle «pratiche monetarie a carattere eccezionale», vengono addotti alcuni esempi, ed in particolare quello di uno Stato membro del Fondo monetario internazionale, il quale consenta all'interno variazioni del valore della propria moneta entro limiti più ampi di quelli ammessi dalle norme di tale istituzione, o quello di un paese che ricorra a tecniche di cambio anormali, come tassi di cambio fluttuanti o multipli.
Originariamente, perciò, la conversione in moneta nazionale veniva effettuata in base alla parità dichiarata presso il Fondo monetario internazionale. La nota irrequietezza in campo monetario, in particolare dal 1971, quandi si rinunciò al sistema di Bretton Woods, rendeva poi necessaria l'istituzione di importi compensativi monetari, intervenuta col regolamento n. 974/71 (GU n. L 106, del 12 maggio 1971, pag. 1), ripetutamente modificato, in particolare coi regolamenti n. 2746/72 (GU n. L 148, del 28 dicembre 1972, pag. 148), n. 509/73 (GU n. L 50, del 23 febbraio 1973, pag. 1) e n. 1112/73 (GU n. L 114, del 30 aprile 1973, pag. 4). Nel 1973, in occasione dell'adesione dei tre nuovi Stati membri, volendo evitare il cumulo degli importi compensativi monetari con gli importi compensativi «adesione», venivano fissati per la prima volta, in deroga all'art. 2 del regolamento n. 129, tassi di conversione speciali, che, nel caso dell'Irlanda e della Gran Betragna, corrispondevano al tasso di cambio rappresentativo delle rispettive monete di tali Stati membri (regolamento n. 222/73, GU n. L 27, del 1o febbraio 1973, pag. 4). Mentre in un primo momento i tassi di conversione per la Gran Bretagna e per l'Irlanda erano uniformi, tale coincidenza veniva meno, a norma del regolamento n. 2498/74 (GU n. L 268, del 3 ottobre 1974, pag. 6), con effetto dal 7 ottobre 1974, e la situazione rimaneva tale — con varie vicende — anche in epoca successiva.
Per quanto riguarda gli Stati membri originari, si perveniva dapprima per il fiorino olandese e per la lira italiana, nel 1973, alla fissazione di tassi di conversione speciali (regolamenti n. 2544/73, GU n. L 263, del 19 settembre 1973, pag. 2, e n. 2958/73, GU n. L 303, del 1o novembre 1973, pag. 1). In seguito tale sistema veniva generalizzato e, dall'entrata in vigore del regolamento n. 475/75 (GU n. L 52, del 28 febbraio 1975, pag. 28), per tutti gli Stati membri i tassi di conversione vigenti sono dei tassi rappresentativi.
Il sig. Pool, ricorrente nella presente causa, sostiene che il Consiglio non ha seguito un procedimento corretto nella fissazione di detti tassi di conversione. Egli critica soprattutto il fatto che, nonostante l'uniformità esistente, fino all'inizio del 1979, in campo monetario per la Gran Bretagna e l'Irlanda, siano stati fissati tassi rappresentativi di diversa entità, e precisamente partendo dal presupposto di un maggiore deprezzamento per la sterlina irlandese. Ciò implicherebbe che i produttori, in Gran Bretagna, ottengono in moneta nazionale introiti meno elevati di quelli dei produttori degli altri Stati membri ed in particolare dei produttori irlandesi. Questa situazione sarebbe incompatibile coi principi del mercato comune, ed in ispecie col divieto di discriminazioni sancito dall'art. 40 del Trattato. Perciò il ricorrente pretende dal Consiglio il risarcimento del danno da essa derivante. Per la liquidazione di tale danno, egli considera che il tasso rappresentativo della sterlina irlandese sia più vicino alla realtà, ed assume come base di calcolo questo tasso rappresentativo, più favorevole al produttore, anche per il mercato inglese, nonché per le vendite da lui effettuate su tale mercato. A prescindere dal periodo 7 ottobre 1974 — 10 ottobre 1976, durante il quale il divario fra i tassi di conversione era inferiore al 10 %, egli giunge così, per il periodo 11 ottobre 1976 — febbraio 1979, ad un danno dell'importo di 9504 sterline e chiede che il Consiglio venga condannato, in base agli am. 178 e 215, 2o comma, del Trattato CEE, al pagamento di questa somma.
Il Consiglio chiede invece che il ricorso venga respinto.
In merito a questa controversia si devono fare, a mio avviso, le seguenti considerazioni:
1. |
Gli errori fatti valere dal ricorrente — inesatta fissazione del valore della cosiddetta «sterlina verde» per la Gran Bretagna — inficierebbero atti facenti parte di una serie di regolamenti, che non mi sembra necessario elencare qui uno per uno. Si tratta indubbiamente di veri e propri provvedimenti normativi, ciascuno dei quali riguarda una indeterminata molteplicità di operazioni e di interessati. Come ci è stato detto, la fissazione dei tassi contestati è avvenuta in base all'art. 3 del regolamento n. 129, da me testé ricordato. Tale norma pone come condizione essenziale il fatto che pratiche monetarie a carattere eccezionale possano mettere in pericolo l'applicazione degli atti giuridici cui si riferisce l'art. 1 del regolamento n. 129, e cioè degli atti riguardanti la politica agricola comune. I provvedimenti da adottare in tal caso non vengono ulteriormente determinati nella disposizione summenzionata, bensì semplicemente descritti, con formula generica, come «misure in deroga» al regolamento. Dal contesto risulta tuttavia chiaramente ch'essi devono perseguire lo scopo di contrastare l'accertata minaccia, e quindi operare nel senso di una soddisfacente realizzazione della politica agricola comune. Ciò implica, com'è di regola per qualsiasi provvedimento di attuazione della politica agricola comune, un margine discrezionale molto ampio. Qualora in una fattispecie del genere — atti normativi implicanti scelte di politica economica, emessi in base ad un ampio potere discrezionale — vengano fatte valere pretese fondate sulla responsabilità amministrativa, questa non potrà in nessun caso essere accertata sul semplice presupposto dell'invalidità dell'atto; si dovrà invece provare, come nel frattempo è stato messo in luce da una vasta giurisprudenza, che si è avuta una «violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli» (cfr., ad esempio, sentenza 2 dicembre 1971, causa 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt c/Consiglio, Race. 1971, pag. 985). La suddetta formula è stata inoltre gradualmente chiarita. La Corte ha soprattutto sottolineato che, in caso di norme giuridiche aventi incidenza politico-economica, la responsabilità dell'amministrazione può sorgere solo eccezionalmente ed in particolari circostanze. È necessario — com'è stato precisato nella sentenza 25 maggio 1978 (cause riunite 83 e 94/76, Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG e altri e/Consiglio e Commissione, Race. 1978, pag. 1209) — che, qualora sussista un ampio margine discrezionale, i limiti della discrezionalità siano stati superati in modo palese e grave. A tal fine non è sufficiente — com'è stato recentemente messo in luce nella sentenza 5 dicembre 1979 (cause 116, 124 e 143/77, G.R. Amylum NV e altri e/Consiglio e Commissione) — neppure l'accertamento dell' imposizione di un onere fiscale manifestamente iniquo in quanto contrastante col divieto di discriminazione. Condividendo le mie conclusioni in queste cause — in cui sottolineavo che si deve tener conto di tutte le circostanze del caso, non già di un solo aspetto, come quello della discriminazione, e che dev'essere accertato uno sviamento di potere prossimo all'arbitrio, vale a dire la mancanza di giustificazioni obiettive dell'atto — la Corte ha anch'essa ritenuto, nella suddetta sentenza, che dev'essere provata l'esistenza di errori tanto gravi da situare l'atto impugnato ai limiti dell'arbitrio, escludendo, anche in base a considerazioni tipicamente attinenti alla politica agricola, che tale circostanza si verificasse nei casi in esame. Anche nella valutazione della presente fattispecie si deve quindi partire da tali principi. |
2. |
A sostegno della propria pretesa, il ricorrente ha fatto riferimento a vari comportamenti illeciti che sarebbero stati tenuti dal Consiglio.
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3. |
Concentrando ora l'indagine, in relazione a quanto precede, sull'addebito relativo alla discriminazione che i produttori inglesi subirebbero nei confronti dei produttori irlandesi a causa della fissazione di diversi tassi di conversione per la sterlina verde, va ricordato in primo luogo che il ricorrente giustifica tale addebito col fatto che, da un lato, all'epoca considerata i due paesi in questione facevano parte di una stessa area monetaria e, dall'altro, i rispettivi produttori, dato l'aumento dei costi derivante dal deprezzamento della sterlina, si trovavano esattamente nella stessa situazione. A suo dire, il diverso livello del tasso di conversione per la sterlina verde, che si riflette immediatamente sul livello del reddito e porta a distorsioni della concorrenza, non può essere quindi in alcun modo giustificato. Il Consiglio sostiene invece che esistevano ragioni obiettive per una differenziazione, le quali escluderebbero quanto meno il fatto ch'esso abbia adottato provvedimenti arbitrari. Trattandosi di atti rientranti nell'ambito della politica agricola comune, si doveva tener conto delle finalità di cui all'art. 39 del Trattato, alle quali poteva essere attribuito vario peso, nel senso che — com'è già stato più volte sottolineato nella giurisprudenza — all'una o all'altra poteva essere temporaneamente riconosciuto valore preminente, con riguardo altresì alla situazione economica generale. Ora, poiché l'agricoltura e in particolare la produzione di carni bovine ha manifestamente importanza diversa in Gran Bretagna e in Irlanda, si deve senz'altro considerare lecito il fatto che, nel fissare i tassi di conversione, si sia tenuto maggior conto, per l'Irlanda, di un soddisfacente livello del reddito dei produttori agricoli e, per la Gran Bretagna, di un equo livello dei prezzi al consumo. A ciò il ricorrente oppone che tale necessario contemperamento di interessi — reddito dei produttori, da un lato, e prezzi al consumo, dall'altro — deve essere ricercato unicamente tramite la fissazione dei prezzi comuni in unità di conto; non sarebbe invece ammissibile che, nella conversione di tali prezzi in moneta nazionale, vengano inoltre prese in considerazione peculiari caratteristiche locali. Altrimenti, e cioè se effettivamente si tenesse conto della situazione economica di ciascun paese, e quindi della sua politica economica interna, si darebbe adito a distorsioni, con risultati incompatibili coi principi sanciti dall'art. 40 del Trattato (politica dei prezzi basata su criteri comuni e su metodi di calcolo uniformi). Se tuttavia il ragionamento seguito dal Consiglio non venisse ritenuto a priori come inammissibile, nella presente fattispecie si dovrebbe in primo luogo considerare che le circostanze su cui esso è basato sono sempre esistite, mentre solo a partire da un determinato momento si sono avuti tassi di conversione diversi, con differenze di notevole entità, il che ha portato alla conseguenza che i prezzi agricoli, in Gran Bretagna e in Irlanda, presentavano un dislivello che, nella stagione 1976/77, era del 15 %, nella stagione successiva del 18 % e nella stagione 1978/79 addirittura del 20 %. In secondo luogo, dovrebbe essere almeno richiesto e provato che eventuali divergenze corrispondano esattamente a quanto debba ritenersi indispensabile in base ai fattori da prendere in considerazione (ad esempio, diverso volume di produzione).
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4. |
Per concludere: anche se non si può reprimere una sensazione di disagio e si deve ammettere che sussistono certi dubbi — e quindi non si potranno mai appoggiare abbastanza gli sforzi della Commissione per giungere a soluzioni migliori per il mercato comune, né si potrà mai incitare abbastanza il Consiglio a non respingere i relativi suggerimenti, per mantenere in vita un vero mercato comune —, tuttavia, nel presente caso non si può far altro che constatare la mancanza delle condizioni estremamente rigide cui la giurisprudenza subordina l'accertamento delle responsabilità della pubblica amministrazione per illecito normativo. Non avendosi, dato quel che ho detto in precedenza, una violazione grave di una norma superiore posta a tutela del singolo, sono superflue ulteriori considerazioni circa l'entità del preteso danno e su problemi riguardanti il nesso causale. |
5. |
Propongo quindi che il ricorso venga respinto. Quanto alla decisione sulle spese, ritengo comunque opportuno tener conto del fatto che si tratta di una materia oltremodo complessa, la quale poteva legittimamente far sorgere dubbi; perciò, ai sensi dell'art. 69, § 3, 1o comma, del regolamento di procedura, le spese dovrebbero essere compensate. |
( 1 ) Traduzione dal tedesco.