1.

Di fronte a questo profondo contrasto di vedute, è pacifico il fatto che il rappresentante del Governo italiano nel Consiglio ha espresso, sui provvedimenti che qui ci interessano, un voto positivo senza riserve, e che anche in sede di esame delle summenzionate disposizioni d'attuazione della Commissione nell'ambito del comitato di gestione «cereali», da parte italiana non veniva sollevata alcuna obiezione. D'altra parte, nella giurisprudenza è già stato sottolineato — questo richiamo è necessario in considerazione dell'atteggiamento del rappresentante del Governo italiano durante i lavori preparatori in seno al Consiglio — che riserve o dichiarazioni fatte nella fase preparatoria di una decisione del Consiglio sono irrilevanti qualora non trovino riscontro nel testo della decisione stessa (cfr. sentenza 18 febbraio 1970, causa 38/69, Commissione c/ Repubblica italiana, Racc. 1970, pag. 47). Passando a considerare il diritto di azione spettante ad uno Stato membro in un caso come quello in esame, è abbastanza facile concludere che il richiamo al principio della certezza del diritto non si presta a fornire spunti per una soluzione. In proposito — a prescindere dalle considerazioni svolte dal Governo italiano circa il contenuto di tale principio — è decisivo anche il fatto che il valore giuridico di atti del Consiglio dei ministri può essere messo in dubbio non solo mediante un'azione giurisdizionale da parte di Stati membri, bensì anche per altra via: si pensi soltanto alle domande di pronunzia pregiudiziale sulla loro validità proposte a norma dell'art. 177 del Trattato CEE dai giudici nazionali o ai procedimenti per l'accertamento della responsabilità amministrativa ai sensi dell'art. 215 del Trattato CEE, che possono essere promossi anche da singoli interessati ed implicano il controllo di legittimità.

Meno chiara è, a mio avviso, la soluzione del problema relativo al se, in un caso come quello in esame, siano o meno rilevanti considerazioni basate sui principi della rinuncia e dell'acquiescenza ovvero sulla impossibilità di «venire con-tra factum proprium», anche se non si può escludere che queste figure giuridiche non abbiano una diretta a precisa attinenza con la fattispecie in esame. Importante, in proposito, è che la composizione del Consiglio è disciplinata, nell'art. 2 del Trattato di fusione, nel seguente modo:

«Il Consiglio è formato dai rappresentanti degli Stati membri. Ogni governo vi delega uno dei suoi membri».

Benché sia esatto che il Consiglio non è un organo comune degli Stati membri, la formula citata fa tuttavia necessariamente pensare anche al principio secondo cui il comportamento e gli atti di un rappresentante sono senz'altro imputabili al rappresentato. Se si tiene conto di questo principio o quanto meno si pone mente alle idee di base che sottendono alle evocate figure giuridiche — si potrebbe pensare anche alla nozione di «estoppel» di cui si è trattato nella causa 117/75 —, è in effetti impossibile ammettere che, dopo una complessa valutazione economica alla quale sono stati ricollegati, nell'ambito di lunghe e difficili trattative globali, in cui abbia trovato applicazione anche la regola del «do ut des», determinati effetti giuridici, uno Stato membro, il quale abbia partecipato a tutto ciò mediante un proprio rappresentante, prenda in seguito le distanze dalle deliberazioni adottate, relativamente ad una singola questione, per sottoporla al sindacato giurisdizionale.

A ciò si aggiungono, in ogni caso, ulteriori considerazioni, che trovano la loro sede nel campo dell'interesse alla tutela giurisdizionale. Benché di questa — o dell'interesse ad agire — non si parli espressamente nell'art. 173 del Trattato CEE, si ritiene giustamente che la relativa esigenza sia alla base del sistema delle impugnazioni istituito dal Trattato, e precisamente non solo per quanto riguarda l'azione dei singoli — il che è assolutamente incontestato —, ma anche a proposito delle cosiddette azioni privilegiate. Questa tesi è condivisa da numerosi e illustri esponenti della dottrina (Schochhauer, Die Gerichtsbarkeit der EGKS, Archiv des Völkerrechts, Vol. III, pag. 401; Steindorff, Die Nichtigkeits-klage im Recht der Europäischen Gemein-schaft für Kohle und Stahl, 1972, pag. 48; Ehle, Klage- und Prozeßrecht des EWG-Vertrags, 1966, note 11 e 14 all'art. 173). Era questo il punto di vista espresso anche dall'avvocato generale Römer nella causa 24/62 (Repubblica federale di Germania c/ Commissione, sentenza 4 luglio 1963, Racc. 1963, pag. 129). Il fatto che l'avvocato generale Lagrange, nelle conclusioni presentate nelle causa riunite 2 e 3/60 (Niederrheinische Bergwerks-Aktiengesellschaft c/ Alta Autorità della CECA, sentenza 13 luglio 1961, Racc. 1961, pag. 251) sottolineava che gli Stati membri, per esercitare l'azione di annullamento di cui all'art 33 del Trattato CECA, non devono nemmeno dimostrare di avervi interesse sembra essere dovuto ad una solo apparente divergenza di vedute. In effetti è possibile supporre che Lagrange si muovesse piuttosto sulla stessa linea di Séché (La notion d'intérêt à agir dans le droit de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier, RGDIP, Tomo 1962, pagg. 299 e seguenti), il quale parla di una presunzione dell'interesse ad agire, nel caso degli Stati membri, e riconosce in tal modo che tale presunzione può essere senz'altro esclusa dalle particolari circostanze di un caso concreto.

Se si accetta, in via del tutto generale, e cioè anche per i ricorsi ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE, questo punto di partenza, è in realtà impossibile — condividendo l'opinione di Krsjak (nota alla sentenza emessa nella causa 151/73, in Gazette du Palais, 12-13 febbraio 1975, pag. 10), il quale considera come una «anomalie institutionnelle» il ricorso di uno Stato membro contro un regolamento del Consiglio adottato all'unanimità — ammettere nel presente caso la ricevibilità del ricorso. Per giungere a questa conclusione è a mio avviso sufficiente constatare che il problema di cui trattasi — mantenimento di un rapporto equilibrato fra amido di granoturco e fecola di patate, mediante adeguati provvedimenti — era stato esattamente individuato e discusso in seno al Consiglio. In tal sede, il rappresentante dell'Italia aveva la possibilità di far valere una opinione divergente ed ivi doveva essere ricercata una soluzione del conflitto d'interessi. Non ritengo invece molto importante la questione relativa all'ampiezza assunta a suo tempo dalle discussioni e indagini. In proposito, com'è noto, nel corso del procedimento non ha potuto essere completamente chiarito uno dei punti in discussione: mentre il convenuto e l'interveniente hanno dichiarato che tutte le circostanze di fatto erano state ampiamente discusse e che i dati relativi ai costi di produzione dell'amido di granoturco e della fecola di patate non erano stati contestati dal rappresentante italiano, la parte ricorrente (ia quale non nega di non aver a suo tempo presentato le cifre da essa indicate, in merito ai costi di trasformazione, nel presente procedimento) ha sostenuto che, contrariamente alla richiesta formulata dal suo rappresentante, da parte degli uffici della Comunità non erano stati comunicati, e quindi neppure esaminati, conteggi dettagliati relativi ai costi di trasformazione ed al valore dei sottoprodotti. Qualora infatti le cose stessero come sostiene ora il Governo italiano, il suo rappresentante avrebbe dovuto esprimere le relative riserve in occasione dell'elaborazione dei regolamenti di cui trattasi. Se ciò non è avvenuto, e il rappresentante del Governo italiano ha in definitiva espresso, in sede di Consiglio, addirittura un voto favorevole, questa circostanza può essere interpretata unicamente nel senso che sono state lasciate cadere le obiezioni originariamente esistenti. È questa la situazione dalla quale si deve ora partire e che deve essere riconosciuta anche dal Governo italiano.

Ora, data questa situazione di fatto — non è stato sostenuto che il rappresentante italiano non avesse tenuto conto di istruzioni del suo Governo, né che fossero emersi nuovi importanti elementi, né che fossero stati commessi gravi errori di valutazione —, è a mio avviso inammissibile che i provvedimenti di cui trattasi vengano valutati negativamente, in sede giurisdizionale, a richiesta del governo il cui rappresentante, in seno al Consiglio ne aveva dato una valutazione positiva.

2.

Qualora si ritenesse eccessiva questa conclusione (di irricevibilità — a determinate condizioni — in fattispecie del genere parla del resto anche Daig, nel Commento al Trattato CEE edito dalla Groeben-Boeckh-Thiesing, 2a edizione, pagg. 220 e segg.), ci si deve quanto meno chiedere se, nel caso in esame, non si debbano applicare criteri più rigorosi per quanto riguarda la ricevibilità di determinati mezzi d'impugnazione. Ciò non si può senz'altro escludere, anche se, in via di principio, non è necessario provare l'interesse ad esperire singoli mezzi di impugnazione.

In proposito vanno ricordati brevemente i mezzi coi quali il Governo italiano impugna la normativa riguardante il premio alla produzione di fecola di patate: esso critica, in primo luogo, la mancanza di una sufficiente e coerente motivazione e fa valere, inoltre, per quanto concerne il contenuto della suddetta normativa, che la concessione del premio è in contrasto col divièto di discriminazione, col principio di proporzionalità e con gli obiettivi di cui all'art. 39 del Trattato CEE (il che costituirebbe anche uno sviamento di potere).

In merito al primo punto, ritengo oltremodo dubbio che uno Stato membro, il quale abbia partecipato tramite un rappresentante alla elaborazione e all'adozione di un determinato provvedimento, possa successivamente criticare il fatto che i motivi essenziali dell'atto emanato non appaiano in modo sufficientemente chiaro nella motivazione dello stesso. Non è necessario che lo Stato membro venga dettagliatamente informato di tali motivi, poiché esso è fin dall'inizio responsabile, o può essere ritenuto responsabile, del fatto di aver omesso, nell'elaborazione dell'atto considerato, di esigere l'esame di tutti i motivi essenziali. Quanto al mezzo relativo all'insufficienza della motivazione, ritengo quindi che uno Stato membro non sia assolutamente legittimato ad esperirlo, qualora si tratti di un atto del quale esso è corresponsabile.

Quanto agli altri mezzi d'impugnazione, che si riferiscono al contenuto del provvedimento adottato — concessione di un premio ai produttori di fecola di patate —, è importante il fatto che si tratta di una decisione di carattere politico-economico, adottata in base ad una difficile valutazione di una situazione economica complessa. In proposito, secondo una costante giurisprudenza, gli organi competenti dispongono di un ampio potere discrezionale e, conseguentemente, il sin dacato giurisdizionale si limita «agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale» (ved., ad esempio, sentenza 25 maggio 1978, causa 136/77, A. Racke c/ Hauptzollamt Mainz, Racc. 1978, pag. 1245). Ora, se uno Stato membro, nel caso di provvedimenti del genere, ha in definitiva ratificato, col voto positivo del proprio rappresentante, la valutazione proposta dalla Commissione e condivisa da altre delegazioni, si deve invero supporre, anche qualora siano stati originariamente sollevati dei dubbi e sia stato richiesto un esame più approfondito, che l'organo il quale ha adottato una decisione unanime in base ad una siffatta valutazione difficilmente potrebbe aver commesso un errore manifesto. Si deve quindi riconoscere che, di fronte ad un provvedimento del genere, lo Stato membro che ad esso abbia contribuito col suo voto positivo si trova necessariamente in posizione precaria sul piano processuale, qualora non possa far valere — il che, tuttavia, manifestamente non si verifica nella fattispecie in esame — motivi di particolare gravità che abbiano determinato il proprio precedente errore. Questa opinione vale ugualmente, nel presente caso, per tutti gli aspetti dell'indagine richiesta, e cioè tanto per la pretesa violazione del divieto di discriminazione, quanto per il mancato rispetto del principio di proporzionalità nonché per l'asserito sviamento di potere connesso al misconoscimento degli obiettivi di cui all'art. 39.

Poiché tuttavia non sono in discussione altri aspetti, diversi da quelli testé menzionati, anche questo argomento dedotto in subordine, e riguardante la ricevibilità di determinati mezzi di impugnazione, porta necessariamente a concludere, nella fattispecie, che il ricorso, il quale non fornisce alcuna materia per il sindacato giurisdizionale, dev'essere dichiarato irricevibile.

a)

In proposito si deve anzitutto ricordare, con il Consiglio, che, secondo una abbondante giurisprudenza, il soddisfacimento dell'obbligo di motivazione è subordinato a condizioni meno severe per gli atti di portata generale che non per gli atti individuali. Per i primi è sufficiente una giustificazione concisa, che non riguardi necessariamente ogni particolare, ma chiarisca solo le considerazioni essenziali. Inoltre, deve tenersi conto del contesto nel quale si inserisce una certa normativa e dei motivi che se ne possono logicamente ricavare. In particolare, vorrei rinviare in proposito alle sentenze 13 marzo 1968 (causa 5/67, W. Beus GmbH c/ Hauptzollamt München-Landsberger Straße, Racc. 1968, pagina 113), 20 giugno 1973 (causa 80/72 Koninklijke Lassiefabrieken c/ Hoofdproduktschap voor Akkerbouw-produkten, Racc. 1973, pag. 635), 18 marzo 1975 (causa 78/74, Deuka c/ Ein-fuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Racc. 1975, pag. 421), 23 febbraio 1978 (causa 92/77, An Board Bainne c/ Ministro dell'agricoltura, Racc. 1978, pag. 497) e 25 ottobre 1978 (causa 145/77, Tunnel Refineries Ltd. c/ Intervention Board for Agricultural Produce, Racc. 1978, pag. 2037).

b)

Nell'esaminare il regolamento n. 1125/78, emanato per modificare il regolamento n. 2727/75, ci si deve rendere conto dei motivi che si possono già desumere dal regolamento n. 2742/75, riguardante la stessa materia, e nel cui preambolo si parla della concorrenza fra l'amido «di origine agricola» e i prodotti amilacei sintetici, nonché di quella fra l'amido di granoturco e la fecola di patate, come pure della necessità, data la possibilità di sostituzione, di mantenere l'equilibrio fra questi due prodotti. In altri termini, risulta già da questo regolamento che, a causa delle difficoltà derivanti dalla particolare situazione in cui si è sempre trovata la fecoleria, per questa è indispensabile uno speciale trattamento. D'altra parte, va preso in considerazione anche il preambolo del regolamento n. 1127/78, in cui si fa accenno alla crescente pressione concorrenziale dell'amido di granoturco nei confronti della fecola di patate, resa possibile dal valore dei sottoprodotti.

Se si tengono presenti queste circostanze, non si può dubitare della sufficienza della motivazione, per quanto riguarda le difficoltà in cui si trova l'industria della fecola di patate e l'origine delle stesse.

c)

Mi sembra inoltre chiaro, in base alle spiegazioni date dal Consiglio, che la motivazione del regolamento n. 1125/78 non è affatto contraddittoria. Il 2o punto del preambolo, nel quale si parla di parità di trattamento per i prodotti destinati agli stessi usi, si riferisce infatti manifestamente all'art. 1 del regolamento, che disciplina le restituzioni. Invece, il 6o punto del preambolo, in cui sono menzionate le «difficoltà in cui si trova l'industria della fecola di patate», indica gli specifici motivi dell'ulteriore provvedimento adottato, quello relativo al pagamento del premio ai produttori di fecola. In proposito si deve tener conto del fatto che, a causa della differente disciplina del mercato — organizzazione del mercato dei cereali, con garanzie di prezzo e di smercio, da una parte, e mancanza di una organizzazione di mercato comprendente siffatti congegni nel settore delle patate, dall'altra — non è mai esistita la piena parità di trattamento tra la fecola di patate e l'amido di granoturco (ved. fra l'altro sentenza 12 luglio 1977, causa 2/77, Hoffmann's Starkefabriken AG c/ Hauptzollamt Bielefeld, Racc. 1977, pag. 1375).

d)

Per quanto riguarda, infine, la motivazione del regolamento n. 1127/78, sembra in realtà sufficiente — poiché si tratta dell'espressione del punto di vista su cui si è basato il legislatore comunitario — l'accenno al maggior valore dei sottoprodotti ottenuti durante il processo di trasformazione del granoturco in amido. Se, quindi, in questo contesto non si parla di costi di produzione, ciò può essere inteso soltanto nel senso che il Consiglio presumeva che, al riguardo, non vi fossero sostanziali modifiche e temeva l'alterazione dell'equilibrio fra la fecola di patate e l'amido di granoturco soltanto a causa del diverso andamento del valore dei sottoprodotti. D'altro canto, in merito alla circostanza che non vengono fatte ulteriori considerazioni sul valore dei sottoprodotti, si può ricordare che la motivazione non deve riguardare ogni dettaglio dell'atto normativo e che, perciò, anche quanto alla concessione del premio è consentito ragionare per via di illazioni.

e)

Conseguentemente, ritengo che nel caso in esame — ammesso che uno Stato membro possa far valere contro un regolamento del Consiglio il mezzo relativo al difetto di motivazione — l'annullamento della disciplina impugnata non può essere giustificato in base a tale mezzo.

a)

Per quanto riguarda i suddetti argomenti, non vedo alcun motivo di risalire al 1967 e agli sviluppi degli anni successivi. In primo luogo, finora non è mai stato messo in dubbio che la normativa applicata in passato fosse giustificata. Inoltre, non credo si possa affermare che per il regime vigente in questo campo valga il principio secondo cui debba essere sempre rispettato un determinato divario nei costi di approvvigionamento, un determinato «delta effettivo». Infine, la normativa che ora ci interessa, e che è solo quella relativa alla stagione 1978/79, non si basa direttamente su quella degli anni precedenti nel senso che, qualora sia provato lo svantaggio esistente, per l'amido di granoturco, ad esempio nella stagione 1974/75 o nelle annate successive, sia perciò senz'altro provato un siffatto svantaggio anche per la stagione 1978/79, e precisamente per il periodo precedente l'istituzione del premio. Troppi dati ed elementi presi in considerazione dalla normativa sono continuamente mutati dal 1967; i prezzi del granoturco, il prezzo minimo delle patate, gli importi della restituzione, i costi di trasformazione e il valore dei sottoprodotti.

In verità, se ci si basa non già — come il ricorrente — su un documento della Commissione del novembre 1965, ma su un documento successivo, del giugno 1966, non si può dire che sia provata, già nel 1967, la situazione di svantaggio per l'industria amidiera. Dal suddetto documento sembra risultare — rimando in proposito ai conteggi che figurano a pag. 15 della versione francese della controreplica — che, tenuto conto dei costi di trasporto, nonché del valore e del volume dei sottoprodotti, l'industria dell'amido fruisse nei vari Stati membri di un vantaggio, nella concorrenza, di circa 26 unità di conto. Inoltre non mi sembra matematicamente documentato il fatto che l'aumento del valore dei sottoprodotti della fabbricazione dell'amido di granoturco — i quali hanno evidentemente, data la molteplicità dei possibili usi e l'entità dello smercio, importanza molto maggiore dei sottoprodotti della fecola, atti ad essere utilizzati soltanto come mangimi — fosse completamente compensato, negli anni passati, dall'aumento del «delta effettivo» e che, riguardo ai primi, non ci sia stato, dal 1977, alcun ulteriore rincaro.

b)

Se perciò si prende in considerazione la situazione che era possibile prevedere per la stagione 1978/79, e ci si chiede se si possa affermare, in base a quanto è stato sostenuto nel corso del procedimento, che il premio in questione portava alla stabilizzazione dell'equilibrio fra l'amido di granoturco e la fecola di patate, si deve partire dai conteggi presentati dal Consiglio (pagg. 17 e 18 della versione francese del controricorso) relativi ai costi di produzione di una tonnellata di amido. Questi conteggi portano al risultato che — tenuto conto del costo delle materie prime, dei costi di trasformazione e del valore dei sottoprodotti — l'amido di granoturco può essere fabbricato a 187,46 unità di conto e la fecola di patate a 207,20 unità di conto. In proposito il Governo italiano obietta che i costi di trasformazione sono aumentati in misura maggiore di quella ritenuta dal Consiglio, e cioè — non esistendo fecolerie in Italia, le cifre fornite riguardano unicamente l'industria amidiera — non soltanto da 40 a 49 unità di conto, bensì in media, per la Comunità — per l'Italia le cifre sarebbero ancora maggiori — a 77 unità di conto. Inoltre, il Governo italiano ritiene inesatto anche il valore dei sottoprodotti dell'amido che viene indicato nei suddetti conteggi, in quanto non terrebbe conto di speciali costi di trasformazione inerenti a tali sottoprodotti.

Ho l'impressione — vorrei dirlo subito — che non riusciremo a risolvere chiaramente la controversia in base al materiale prodotto in causa.

3.

Proseguendo l'esame della controversia, parto dal presupposto secondo cui il regime del premio ha l'effetto di stabilire l'equilibrio fra l'amido di granoturco e la fecola di patate. Qualora infatti si dovesse ritenere — eventualmente in base a perizia — che il premio, andando oltre il suddetto scopo, favorisce unilateralmente i fecolieri e porta quindi ad una distorsione di concorrenza, sarebbe senz'altro chiaro il carattere illegittimo, entro i suddetti limiti, del premio stesso. Certamente non si potrebbe parlare, in tal caso, di una giustificazione obiettiva con riguardo al divieto di discriminazione. Manifestamente si avrebbe anche una violazione del principio di proporzionalità, perché il regime non sarebbe indispensabile per il raggiungimento dello scopo con esso perseguito.

4.

L'esame del merito, effettuato soltanto in via subordinata, porta quindi a concludere che non è possibile, allo stato dei fatti, una chiara pronunzia sulla questione del se il premio concesso ai produttori di fecola di patate alteri l'equilibrio della concorrenza con i produttori di amido di granoturco. In proposito è assolutamente indispensabile una perizia. Se questa confermerà la valutazione economica ritenuta esatta dal Consiglio, sarà automaticamente chiarito che non si può parlare di misconoscimento degli obiettivi dell'art. 39 del Trattato CEE, di violazione del divieto di discriminazione e di violazione del principio di proporzionalità.

III —

Poiché ritengo anzitutto che il ricorso sia da considerare irricevibile, propongo alla Corte di dichiararlo tale. Dato che né il Consiglio, convenuto, né la Commissione, interveniente, hanno formulato domande quanto alle spese del procedimento, queste, incluse le spese relative alla fase incidentale, in cui il ricorrente è rimasto soccombente, potranno essere compensate.