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il 2 e 3 aprile 1970 i negoziati di Ginevra sono sfociati in un progetto d'accordo che gli Stati dovevano firmare entro il 1o aprile 1971;

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secondo le indicazioni recentemente fornite in udienza, quattro degli Stati membri hanno già firmato l'accordo e probabilmente altri hanno apposto la loro firma dopo l'udienza dell'11 febbraio, però non dispongo d'informazioni precise in merito.

A —

Si può tentare di delimitarlo sfrondandolo innanzitutto da quegli elementi che mi pare abbiano minore importanza, come l'inosservanza del termine e le difficoltà d'interpretare nella fattispecie il termine «atto» che compare all'art. 173 del trattato invocato dalla Commissione.

B —

La competenza che vi conferisce l'art. 173 del trattato non vi rende «arbitri per l'amichevole composizione» delle controversie tra la altre istituzioni della Comunità, né v'impone di emanare «pareri consultivi» come quelli che può pronunciare la Corte di giustizia internazionale dell'Aia.

Questo articolo, sotto il profilo che c'interessa, vi conferisce la competenza di sindacare la compatibilità con le disposizioni del trattato degli atti emananti dal Consiglio dei ministri come organo della Comunità.

Da una decina d'anni si è consolidata una prassi, oserei dire una tradizione, in virtù della quale il Consiglio dei ministri della CEE svolge costantemente due compiti. Esso rimane prevalentemente l'organo comunitario configurato dal trattato e le cui facoltà e modalità d'intervento sono determinate dal trattato, comunque esso rappresenta pure il punto d'incontro dei ministri dei governi dei sei Stati membri riuniti nel Consiglio per concertare e determinare altresì il principio e le modalità delle azioni che intendono intraprendere in comune.

Secondo la formula usata da alcuni autori, il Consiglio è ora un organo della Comunità istituita fra i sei Stati, ora un organo della collettività formata dai sei Stati (sentenza della Corte 18 febbraio 1970, Commissione contro Repubblica italiana, Raccolta XVI-1970, pag. 57).

Questa dualità di funzioni presenta vantaggi e svantaggi: i vantaggi per lo sviluppo dell'edificio europeo in genere sono certi. Dobbiamo rallegrarci che il Consiglio dei ministri dei sei Stati non si limiti ad esercitare le competenze che gli sono limitativamente attribuite dal trattato, ma nelle sue riunioni cerchi di dare impulso alla cooperazione tra i sei.

Storicamente d'altro canto, è proprio questa forma d'intervento del Consiglio che ha fatto fare notevoli passi avanti alla nuova Europa e mi limiterò a ricordare le varie deliberazioni del 1960, 1962 e 1963 che hanno consentito di accelerare il ritmo che il trattato aveva previsto per il perseguimento di determinati scopi.

Non si devono tuttavia dimenticare gl'inconvenienti.

Uno è relativamente trascurabile, pur se in pratica crea complicazioni di un certo rilievo: la distinzione tra gli atti emanati dal Consiglio come organo della Comunità e le sue deliberazioni adottate come organo di armonizzazione tra gli Stati membri non è formalmente mai percettibile a prima vista.

Indubbiamente i servizi giuridici cercano di caratterizzare la prima categoria d'interventi con i termini che compaiono nell'art. 189 del trattato, cioè «regolamenti», «decisioni», «direttive», ecc., mentre per il secondo tipo d'interventi ricorrono ad una terminologia diversa: risoluzioni, dichiarazioni d'intenzioni, protocolli o accordi, ma in vari casi regna la confusione più assoluta, specie per alcune deliberazioni definite decisioni.

È evidente che non bisogna formalizzarsi troppo e sarebbe ad esempio assurdo esigere dai ministri dei governi dei sei che si trasferiscano dalla sala del Consiglio all'ufficio personale del presidente in carica allorché non agiscono più come autorità comunitaria o che, in ogni caso, facciano redigere due diversi ordini del giorno. Non è tuttavia fuori luogo invitarli ad una maggior chiarezza, sia nella procedura che nella terminologia. A questo proposito l'auspicata chiarezza potrebbe venire dalla pubblicazione del regolamento interno del Consiglio. Questa chiarezza è tanto più auspicabile in quanto si hanno buoni motivi di temere che non si facciano solo confusioni nella terminologia, ma si giunga ad un misconoscimento delle competenze e dei pro-cedimenti contemplati dal trattato.

Questo è il secondo inconveniente delle prassi seguite ed è molto più grave del primo: ci si può infatti chiedere se il Consiglio dei ministri talvolta, scostandosi dalle condizioni e dai procedimenti contemplati dal trattato, emani atti che avrebbe dovuto adottare come organo della Comunità, cioè rispettando le attribuzioni della Commissione, del Parlamento o del Comitato economico e sociale.

In seno al Parlamento alcuni hanno affermato che ciò talvolta è avvenuto, comunque dovreste analizzare i singoli provvedimenti sotto questo aspetto ogniqualvolta una deliberazione del Consiglio viene impugnata dinanzi a voi.

È proprio questo il punto critico della controversia attuale, che ci obbliga ad esaminare contemporaneamente la ricevibilità ed alcuni aspetti del merito. Sono infatti convinto che:

Nel primo caso la domanda è ricevibile in quanto la deliberazione su cui dovete pronunciarvi emana dal Consiglio in veste di organo comunitario.

Nel secondo caso la domanda è irricevibile, in quanto la deliberazione impugnata non è un atto dell'autorità comunitaria, ma una deliberazione del Consiglio che agisce come organo della collettività degli Stati membri.

La risposta che formulerete sancirà automaticamente alcuni principi sulla competenza comunitaria in materia di negoziati con i paesi terzi ed è questo il punto che esaminerò ora.

A —

Undici dei 248 articoli del trattato di Roma prevedono e disciplinano espressamente la competenza comunitaria nei rapporti coi paesi terzi e con le organizzazioni internazionali.

È opportuno sottolineare che il titolo IV della seconda parte del trattato, unico titolo che tratta dei trasporti, non contiene alcuna disposizione esplicita circa il «treaty making power» della Comunità, per dirla con gli inglesi.

La Comunità sarebbe competente o avrebbe facoltà di trattare o di concludere accordi sui trasporti coi paesi terzi se

Personalmente sono d'avviso che ognuna di queste soluzioni vi obbligherebbe a corredarla di una base giuridica di tipo pretoriano o, se si preferisce, di un fondamento giurisprudenziale che va ben oltre i limiti che finora vi siete posti nell'esercizio della vostra facultas interpretandi.

B —

L'applicazione al settore dei trasporti di disposizioni comprese nelle parti del trattato riguardanti questioni diverse.

Penso che il problema si ponga solo per l'art. 116 del trattato, che, forse per una singolare prudenza, non è stato menzionato né dal rappresentante della Commissione né dal rappresentante del Consiglio, se non altro per chiedere che non venisse applicato.

Tuttavia, se l'articolo viene considerato isolatamente, il suo tenore mette in luce che questa sarebbe a prima vista la norma che nella fattispecie è più opportuno applicare.

L'art. 116 infatti recita: «Per tutte le questioni che rivestono un interesse particolare per il mercato comune, gli Stati membri, a decorrere dalla fine del periodo transitorio, condurranno unicamente un'azione comune nell'ambito delle organizzazioni internazionali a carattere economico». Le altre disposizioni dell'articolo riguardano il periodo transitorio e la modalità dell'azione comune dopo la scadenza del periodo transitorio.

Se questo articolo fosse incluso tra le disposizioni generali e finali del trattato sarebbe indubbiamente applicabile nella fattispecie:

L'applicazione diventa invece difficile se si tiene conto della posizione della norma nell'ambito del trattato. L'articolo figura nella terza parte, che non è quella che contiene le disposizioni in materia di trasporti e per di più l'articolo non rientra tra le disposizioni generali della terza parte, ma nel capo specifico dedicato alla politica commerciale.

Si tratta quindi di disposizioni speciali che solo con un'operazione giuridica molto ardita potrebbero essere trasformate in disposizioni generali. Anzi l'operazione sarebbe perfino rischiosa per motivi che esporrò appresso.

C —

Applicazione al campo dei trasporti degli accordi contemplati dalle disposizioni generali e finali del trattato.

La questione sorge essenzialmente a proposito dell'art. 228 del trattato e, in via subordinata, a proposito dell'art. 235.

A —

Se riteneste che le trattative e la stipulazione dell'AETR non esulano dalla sfera d'applicazione dell'art. 116 del trattato, cioè se riteneste che i termini generici che figurano in questo articolo, ai fini della determinazione della sua sfera d'applicazione, prevalgano sul criterio con cui l'articolo è stato collocato nell'ambito del trattato, penso che dovreste comunque statuire che la deliberazione impugnata non viola il trattato.

Questo articolo infatti prevede il ricorso a due diversi sistemi a seconda che sia scaduto o meno il periodo transitorio previsto dal trattato. Durante il periodo transitorio «gli Stati membri si consultano per concertare la loro azione e adottare, per quanto possibile, un atteggiamento uniforme». Ciò è stato fatto nella riunione del Consiglio del marzo 1969. Nel marzo 1970 il periodo transitorio era ormai scaduto da almeno tre mesi, ma i negoziati sull'AETR erano pratica-mente conclusi in quanto la redazione finale dell'AETR era elaborata a Ginevra il 2 e 3 aprile 1970, cioè nemmeno 15 giorni dopo la deliberazione impugnata.

La scadenza del periodo transitorio ha forse fatto sì che si potessero applicare ai negoziati le disposizioni del 1o comma dell'art. 116, in virtù delle quali l'azione uniforme degli Stati membri dopo il periodo transitorio può venire deliberata dal Consiglio solo su proposta della Commissione?

Non sono di questo avviso, anzi in negoziati così difficili l'azione comune degli Stati membri, se iniziata e portata quasi a termine prima della scadenza del periodo transitorio secondo i precetti di cui all'art. 116, 2o comma, doveva potersi continuare nello stesso modo. Le disposizioni del 1o comma dell'art. 116 sono applicabili solo alle azioni comuni iniziate dopo la scadenza del periodo transitorio, cioè dopo il 1o gennaio 1970 (nello stesso senso: decisione del Consiglio 16. 12. 1969; GU 29. 12. 1969, n. L 326/69).

B —

Un ragionamento molto simile m'induce a proporvi di disattendere anche nel merito il ricorso della Commissione qualora riteneste che l'entrata in vigore del regolamento n. 543/69 ha conferito alla Comunità una competenza a trattare e stipulare cogli Stati terzi accordi in materia di trasporti alle condizioni contemplate dall'art. 228.

Anche in questo caso penso che, tenuto conto delle condizioni sempre difficili in cui si svolgono i negoziati riguardanti tali accordi internazionali, l'innovazione, se la ritenete tale, rappresentata dall'entrata in vigore di un regolamento comunitario dovrebbe svolgere i suoi effetti solo sulle trattative future e non su quelle in corso. È evidente a che punto si trovassero i negoziati AETR al momento in cui è entrato in vigore il regolamento n. 543/69: è evidente che erano quasi conclusi.

Non si deve dimenticare che una prima versione dell'AETR era stata elaborata nel 1962 e le discussioni che sono seguite non miravano a redigere un nuovo accordo, ma solo ad emendare il precedente onde poter raccogliere quel minimo di firme necessarie a far entrare in vigore l'accordo; dal luglio 1968 si era poi anche cercato di armonizzare alcune disposizioni che s'intendeva includere nell'accordo con norme già approvate dal Consiglio e che nel marzo 1969 si sarebbero concretate nel regolamento n. 543/69.

Penso dunque sia eccessivo affermare che questi negoziati, che stavano ormai dando i loro frutti, dovessero venire abbandonati o sconvolti allorché nel marzo 1969 è entrato in vigore il regolamento n. 543/69. Quindi non si dovevano interrompere i colloqui con i paesi terzi e gli Stati membri per iniziare un dialogo nuovo tra la Commissione e i paesi terzi, dialogo che non avrebbe avuto alcun punto in comune con le precedenti discussioni.

Quindi il fatto che i negoziati fossero intavolati e quasi portati a termine prima che scadesse il periodo transitorio o prima che entrasse in vigore il regolamento comunitario, dovrebbe far sì che, sotto ogni aspetto, il Consiglio poteva lasciare continuare una trattativa che stava per concludersi, senza turbarne il ritmo.

Si spiegherebbero così due caratteristiche della questione che rimangono misteriose:

Rilevo infine che se l'AETR sarà applicato nel 1972 e se alcune delle sue disposizioni sono incompatibili con la disciplina comunitaria allora vigente, la Commissione potrà avvalersi delle facoltà che le conferisce l'art. 169 del trattato.

Termino con l'imbarazzante questione delle spese. Il Consiglio non chiede esplicitamente che, in caso di reiezione del ricorso, le spese siano poste a carico della Commissione. Nell'ambito delle facoltà che vi conferisce l'art. 69 del regolamento di procedura, potrete statuire che si presume un accordo tacito delle parti ad accollarsi le spese rispettivamente sopportate.