COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 1.9.2022

COM(2022) 433 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Seconda relazione annuale sul controllo degli investimenti esteri diretti nell'Unione

{SWD(2022) 219 final}

INTRODUZIONE

Questa è la seconda relazione annuale della Commissione europea sull'applicazione del regolamento UE sul controllo degli investimenti esteri diretti (IED) ("regolamento sul controllo degli IED" o "regolamento").

La presente relazione, che si riferisce all'anno 2021 1 , intende garantire la trasparenza per quanto riguarda il funzionamento del controllo degli IED nell'UE e gli sviluppi relativi ai meccanismi nazionali di controllo. Contribuisce alla responsabilità dell'Unione in un settore in cui, dati gli interessi di sicurezza in gioco, non è possibile né opportuno garantire la trasparenza delle singole operazioni.

La presente relazione, basata sulle relazioni dei 27 Stati membri e su altre fonti, è composta da quattro capitoli:

·il capitolo 1 riguarda le tendenze e le cifre relative agli IED nell'UE;

·il capitolo 2 affronta il tema degli sviluppi legislativi negli Stati membri;

·il capitolo 3 ha ad oggetto le attività di controllo degli IED svolte dagli Stati membri;

·Il capitolo 4 tratta del meccanismo di cooperazione dell'UE in materia di controllo degli IED.

La presente relazione è adottata contemporaneamente alla relazione annuale sui controlli delle esportazioni di prodotti a duplice uso. È fondamentale controllare sia gli IED sia le esportazioni per garantire la sicurezza nell'Unione europea attraverso il controllo degli scambi e degli investimenti strategici.

CAPITOLO 1 – INVESTIMENTI ESTERI DIRETTI NELL'UNIONE EUROPEA – TENDENZE E CIFRE

Nel 2021 gli investimenti esteri diretti (IED) a livello globale hanno avuto una ripresa rispetto al rallentamento provocato dalla COVID-19 nel 2020. Gli afflussi globali hanno raggiunto 1 500 miliardi di EUR nel 2021 (Figura 1), registrando un aumento del 52 % rispetto al 2020 e dell'11 % rispetto ai livelli pre-COVID-19 del 2019.

L'UE ha contribuito alla ripresa globale del 2021 con 117 miliardi di EUR di IED in entrata, ovvero l'8 % del risultato mondiale (27 % nel 2019), il che rappresenta un calo del 31 % rispetto ai livelli del 2020 e del 68 % rispetto al 2019. Il risultato dell'UE è dovuto alla diminuzione degli IED in entrata in Irlanda, Germania e Lussemburgo e ai disinvestimenti che si sono registrati nei Paesi Bassi 2 .

Figura 1: flussi di IED in entrata a livello mondiale e di UE

Fonte: dati OCSE , estratti il 29 aprile 2022. I dati si riferiscono ai flussi di IED in entrata.

Malgrado il calo degli afflussi aggregati di IED, nel 2021 la solidità dei mercati azionari e la ripresa della fiducia da parte delle imprese hanno determinato un aumento delle fusioni e acquisizioni e delle operazioni greenfield a livello mondiale, anche se non ancora nell'UE-27 3 (Figura 1). Il numero di acquisizioni e di investimenti greenfield nell'UE è aumentato rispettivamente del 32 % e del 12 % rispetto al 2020 4 .

Le acquisizioni sono tuttavia rimaste inferiori del 9 % al livello raggiunto nel 2019. Per quanto riguarda gli investimenti greenfield, la differenza rispetto all'anno precedente la pandemia è stata pari a -39 %.

La tendenza al rialzo dei flussi cumulati di operazioni estere nell'UE-27 conferma l'apertura dei paesi dell'UE agli investimenti esteri, nonostante il rallentamento causato dalla pandemia di COVID-19 (Figura 2), con un aumento medio di oltre 2 100 acquisizioni e 3 200 investimenti greenfield all'anno negli ultimi cinque anni.

Figura 2: numero cumulativo annuo di operazioni nell'UE-27 nel periodo 2015-2021

Fonte: elaborazione del JRC sulla base di dati estratti da Bureau van Dijk il 22.2.2022. I dati relativi al 2015 corrispondono ai flussi di IED nel 2015, mentre i dati relativi agli anni successivi corrispondono alla somma cumulata dei flussi annui.

I dati su base annua per giurisdizione estera mostrano un incremento del numero di operazioni e progetti nel 2021 per la maggior parte dei paesi di origine (Figura 3). Gli Stati Uniti sono stati il principale investitore estero nel 2021, con il 32,3 % di tutte le acquisizioni e il 39,4 % degli investimenti greenfield, seguiti dal Regno Unito rispettivamente con il 25,6 % e il 20,9 %. Tra le eccezioni degne di nota figurano la Cina e il Giappone, rimasti entrambi al di sotto dei livelli del 2020. In particolare la Cina, con il 2,3 % di tutte le acquisizioni estere nel 2021 (in calo rispetto al 3,4 % del 2020) e il 6 % degli investimenti greenfield (in calo rispetto al 7,1 % del 2020), non è riuscita a espandersi nelle operazioni, nonostante alcune grandi fusioni e acquisizioni annunciate e investimenti greenfield che hanno portato il valore degli investimenti cinesi nel 2021 a 9 miliardi di EUR (rispetto ai 6,5 miliardi di EUR del 2020).

Nel 2021 i rigidi controlli cinesi sui capitali e la concentrazione delle attività di investimento nei principali settori industriali hanno influito negativamente sul numero di operazioni della Cina 5 . Se nel 2021 la maggior parte delle giurisdizioni ha raggiunto i livelli pre-COVID-19 per quanto riguarda l'acquisizione di partecipazioni azionarie, in alcuni casi addirittura superando i livelli del 2019 6 , i progetti di investimento greenfield sono rimasti al di sotto dei livelli registrati nel 2019. L'unica eccezione è rappresentata dai paesi off-shore 7 (che hanno raggiunto complessivamente 133 progetti nel 2021, rispetto ai 106 del 2019) e dalla Russia 8 (con 46 progetti nel 2021, rispetto ai 20 del 2019).

Figura 3: numero di acquisizioni di partecipazioni azionarie* (a sinistra) e di investimenti greenfield (a destra) nel 2021 e nel 2020 – Dati per giurisdizione estera (dieci principali investitori)

Fonte: elaborazione del JRC sulla base di dati estratti da Bureau van Dijk il 22.2.2022. Off-shore: centri finanziari offshore 9 . RdM: resto del mondo. (*) Acquisizioni di partecipazioni azionarie superiori al 10 % del capitale dell'impresa dell'UE.

Nonostante le prospettive positive che gli analisti avevano espresso per il 2022 in base all'aspettativa che le fasi peggiori della pandemia fossero ormai alle spalle, le speranze stanno rapidamente svanendo con l'incertezza del clima imprenditoriale conseguente all'invasione non provocata e ingiustificata dell'Ucraina da parte della Russia. Gli effetti economici del forte aumento dei costi dell'energia (che si erano già fatti sentire prima dell'invasione) e delle materie prime, cui si aggiungono le gravi ripercussioni economiche causate dalle perturbazioni della catena di approvvigionamento, in particolare a livello di materie prime critiche e tecnologie critiche, e l'indebolimento delle attività e degli scambi a livello mondiale, la cui portata non è stata ancora calcolata appieno, incideranno sulla ripresa del numero di operazioni nell'UE, il che potrebbe portare a una revisione al ribasso delle prospettive inizialmente positive per il 2022.

Per quanto riguarda il numero di operazioni per paese UE destinatario, nel 2021 si è avuta una ripresa generalizzata del numero di operazioni estere rispetto al 2020 (Figura 4). La Germania, con una quota del 16,4 % di tutte le acquisizioni da parte di investitori esteri, è stata il principale paese destinatario nel 2021 e ha registrato un aumento del 20 % del numero di operazioni rispetto al 2020. Dietro la Germania figurano la Spagna, la Francia e i Paesi Bassi con una quota di operazioni estere pari, rispettivamente, al 13,8 %, al 10,7 % e al 10,5 % e con tassi di crescita annui a due cifre rispetto all'anno precedente. Nel 2021 la Spagna ha guidato la classifica dell'UE dei principali destinatari di investimenti greenfield esteri (22,2 % del totale), posizionandosi prima della Francia e della Germania (12,7 % e 11,2 % rispettivamente). Questi ultimi due paesi, insieme all'Italia, sono stati gli unici tra i primi dieci destinatari di investimenti greenfield in cui nel 2021 i progetti esteri non sono riusciti a decollare rispetto al 2020 10 .

Figura 4: numero di acquisizioni di partecipazioni azionarie* (a sinistra) e di investimenti greenfield (a destra) nel 2021 e nel 2020 – Dati per paese destinatario (dieci principali destinatari UE)

Fonte: elaborazione del JRC sulla base di dati estratti da Bureau van Dijk il 22.2.2022. RdUE: resto dell'UE. (*) Acquisizioni di partecipazioni azionarie superiori al 10 % del capitale dell'impresa dell'UE.

Da un esame più approfondito dei settori di interesse per gli investitori esteri emerge che sono le TIC (tecnologie dell'informazione e della comunicazione) e le attività manifatturiere a guidare la ripresa delle operazioni estere nell'UE (Figura 5 11 ). Nel 2021 le TIC si sono posizionate al primo posto per le acquisizioni e al secondo per gli investimenti greenfield (dopo il commercio al dettaglio), con il 30 % delle nuove acquisizioni e il 15,4 % dei nuovi investimenti greenfield, facendo registrare una crescita rispettivamente del 34 % e del 15 % rispetto al 2020. Subito dopo, con il 25,9 % del totale delle acquisizioni estere e il 12 % degli investimenti greenfield esteri, si sono posizionate le attività manifatturiere, che nel 2021 hanno registrato un aumento rispettivamente del 38 % e del 12 % rispetto all'anno precedente.

Le operazioni estere hanno acquisito nuovo slancio in tutti i principali settori rispetto al 2020, raggiungendo, o addirittura superando, i livelli pre-COVID-19 in alcune categorie. Per quanto riguarda le acquisizioni di partecipazioni azionarie, i livelli del 2019 sono stati raggiunti, tra l'altro, nelle TIC, nelle attività professionali e scientifiche e nelle costruzioni, con incrementi del 27 %, dell'8,3 % e del 10 % nel 2021 rispetto al 2019. La ripresa degli investimenti greenfield esteri non è stata invece altrettanto rapida.

Tranne che per il settore dell'ospitalità, nel 2021 gli investimenti greenfield mostrano un ritardo rispetto ai livelli del 2019, anche se si stanno riprendendo dal crollo registrato nel 2020.

Figura 5: numero di acquisizioni (a sinistra) e di investimenti greenfield (a destra) nel 2021 e nel 2020 – Dati per settore NACE (cinque principali categorie)

Fonte: elaborazione del JRC sulla base di dati estratti da Bureau van Dijk il 22.2.2022. Per PST si intendono le attività professionali, scientifiche e tecniche (Nace. Rev2, sezione M), in cui rientrano, tra l'altro, la ricerca e lo sviluppo. Per TIC si intendono i servizi di informazione e comunicazione (Nace. Rev2, sezione J).

Ulteriori informazioni

Maggiori dettagli in merito alle cifre indicate sopra figurano nella sezione 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione. In essa vengono forniti ulteriori dati sugli effetti e sulla ripresa per Stato membro e per settore, sull'origine degli investitori esteri nell'UE e sulla partecipazione di Stati esteri all'assetto proprietario degli investitori esteri nell'UE.

CAPITOLO 2 – SVILUPPI LEGISLATIVI NEGLI STATI MEMBRI NEL 2021

Il regolamento dell'UE sul controllo degli IED e i meccanismi adottati dagli Stati membri dell'UE per il controllo degli IED

Sebbene il regolamento dell'UE sul controllo degli IED non imponga agli Stati membri di istituire meccanismi nazionali di controllo 12 , la Commissione europea continua a incoraggiare gli Stati membri, a livello sia politico che tecnico, ad adottare, adeguare e attuare meccanismi di questo tipo. Più di recente la Commissione europea ha invitato gli Stati membri a istituire un meccanismo di controllo completo negli orientamenti del 2020 agli Stati membri su come utilizzare i meccanismi di controllo degli IED in tempi di crisi sanitaria pubblica e vulnerabilità economica nell'UE 13 e negli orientamenti del 2022 agli Stati membri sugli IED provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia 14 .

La Commissione europea promuove attivamente questo sviluppo in tutti gli Stati membri, in modo da facilitare l'avanzamento e l'allineamento dei processi legislativi nazionali. Nel corso del 2021 la Commissione europea ha assistito gli Stati membri con orientamenti tecnici e strategici, riunioni tecniche, scambi di informazioni e di migliori prassi.

Malgrado questa regolare cooperazione e le importanti analogie tra i meccanismi nazionali di controllo, permangono però notevoli differenze tra Stati membri per quanto riguarda la definizione di ciò che costituisce un controllo formale degli IED, i termini applicabili, i settori interessati, gli obblighi di notifica e altri elementi. La Commissione europea continua pertanto a sostenere l'allineamento dei meccanismi nazionali di controllo e si attende che tutti i 27 Stati membri dell'UE dispongano presto di un meccanismo nazionale di controllo degli IED.

L'esistenza di un meccanismo nazionale di controllo in tutti i 27 Stati membri è necessaria per tutelare l'Unione da investimenti esteri potenzialmente rischiosi provenienti da paesi terzi. Garantirebbe il controllo degli IED in questione da parte di tutti i 27 Stati membri e della Commissione europea, proteggendo in questo modo la sicurezza collettiva degli Stati membri e dell'Unione, nonché la sicurezza del mercato unico e l'elevatissimo livello di integrazione economica che quest'ultimo rende possibile.

Panoramica degli Stati membri che dispongono di un meccanismo di controllo o che ne stanno istituendo uno

La pandemia mondiale e le recenti perturbazioni delle catene di approvvigionamento globali hanno messo in evidenza la criticità di alcuni settori chiave, tra cui l'assistenza sanitaria e l'energia. Molti Stati membri dell'UE hanno quindi adottato nuovi meccanismi nazionali di controllo o hanno aggiornato e ampliato quelli già esistenti. Nel 2021 tre Stati membri hanno adottato un nuovo meccanismo di controllo e sei Stati membri hanno modificato il meccanismo di cui dispongono. Alla fine del 2021 sette Stati membri avevano già avviato processi consultivi o legislativi finalizzati all'istituzione di un meccanismo nazionale di controllo. In totale, nel 2021 due terzi di tutti gli Stati membri dell'UE disponevano di una legislazione in materia di controllo degli IED. Il controllo degli IED sta acquisendo sempre più importanza nell'UE.

La mappa che segue fornisce una panoramica della situazione legislativa negli Stati membri dell'UE.

Sviluppi negli Stati membri dell'UE nel 2021 – Meccanismi di controllo degli IED

Finora 25 dei 27 Stati membri dell'UE:

·dispongono di un meccanismo nazionale di controllo degli IED; o

·hanno adottato un nuovo meccanismo nazionale di controllo degli IED; o

·hanno modificato un meccanismo esistente; o

·hanno avviato un processo consultivo o legislativo che dovrebbe portare all'adozione di un nuovo meccanismo o alla modifica di un meccanismo esistente.

La tabella che segue fornisce una panoramica della situazione e degli sviluppi a livello legislativo in tutti i 27 Stati membri nel 2021 15 .

Le modifiche della legislazione nazionale hanno riguardato per la maggior parte tre aspetti: il miglioramento delle procedure di controllo, l'ampliamento dei settori interessati e la proroga della validità dei meccanismi nazionali. La Francia, ad esempio, ha abbassato la soglia a partire dalla quale gli investimenti di investitori di paesi terzi sono oggetto di controllo e ora impone agli investitori di presentare anche la notifica UE "modulo B" 16 insieme ad altri documenti. La Germania ha introdotto una serie di modifiche procedurali (ad esempio l'aggiunta di 16 nuovi gruppi di casi 17 relativi a tecnologie emergenti/sensibili), ha applicato nuove soglie per l'acquisizione di capitale e diritti di voto con obbligo di notifica e ha introdotto nuovi requisiti per gli investitori. L'Italia ha esteso l'applicabilità del proprio meccanismo di controllo in vigore. La Lettonia ha, tra l'altro, ampliato il potere delle autorità nazionali di richiedere ulteriori informazioni agli investitori. Fra le modifiche introdotte dalla Lituania figura l'adeguamento dell'elenco di imprese e infrastrutture strategiche ritenute importanti. L'Ungheria ha aggiunto alla propria legislazione ulteriori attività delle società destinatarie per le quali è richiesta una notifica delle operazioni in programma. Infine vari altri Stati membri hanno segnalato che stanno pianificando modifiche dei rispettivi meccanismi esistenti.

Informazioni più dettagliate sugli sviluppi legislativi delle normative nazionali degli Stati membri in materia di controllo sono contenute nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione. La Commissione europea mantiene inoltre un elenco degli aggiornamenti legislativi nazionali 18 .

CAPITOLO 3 – ATTIVITÀ DI CONTROLLO DEGLI IED SVOLTE DAGLI STATI MEMBRI

Il regolamento sul controllo degli IED istituisce un meccanismo di cooperazione tra la Commissione europea e gli Stati membri dell'UE per il controllo degli IED. La decisione volta a stabilire quali investimenti controllare, approvare, sottoporre a condizioni o bloccare è però presa dagli Stati membri in cui avviene l'investimento. Nel presente capitolo sono stati aggregati e analizzati i dati forniti dagli Stati membri in merito ai casi sottoposti a controllo nel quadro delle rispettive legislazioni e dei rispettivi meccanismi di controllo nel corso del 2021.

Nel complesso, nel 2021 è stato ricevuto un numero considerevole di richieste di autorizzazione a livello nazionale 19 . A norma dell'articolo 5 del regolamento, che stabilisce i loro obblighi in materia di relazioni, nel 2021 gli Stati membri hanno comunicato 1 563 richieste di autorizzazione e casi d'ufficio 20 .

Figura 6 - Attività di controllo degli IED svolte dagli Stati membri

Fonte: dati comunicati dagli Stati membri.

La tendenza che sembra delinearsi è quella di sottoporre a un controllo formale un maggior numero di casi. In effetti, su un totale di 1 563 richieste di autorizzazione e casi d'ufficio, il 29 % circa è stato oggetto di controllo formale, il che sembra indicare un aumento della percentuale di casi sottoposti a controllo formale a partire dal 2020 21 . Ciò potrebbe spiegarsi con una maggiore attenzione rivolta a quanto le autorità nazionali considerano potenzialmente "critico", nonché con un cambiamento delle tendenze generali degli investimenti. Il 71 % circa di tutte le domande è stato considerato non ammissibile o non ha richiesto un controllo formale a causa dell'evidente mancanza di impatto sulla sicurezza e sull'ordine pubblico.

La distribuzione del numero di richieste di autorizzazione tra gli Stati membri dell'UE è inoltre assai disomogenea. Nel 2021 il 70 % circa di tutte le richieste di autorizzazione e di tutti i casi d'ufficio si è infatti concentrato in quattro Stati membri.

Dei casi oggetto di controllo formale nel 2021 e per i quali gli Stati membri hanno comunicato una decisione 22 , la maggioranza (73 %) è stata autorizzata senza condizioni, il che significa che l'operazione è stata approvata senza richiedere ulteriori azioni da parte dell'investitore.

Il 23 % delle decisioni prevedeva però un'approvazione con condizioni o con misure di attenuazione. Ciò significa che le autorità nazionali di controllo hanno negoziato determinati interventi, garanzie e impegni da parte degli investitori prima di approvare l'investimento estero diretto in programma.

Le autorità nazionali hanno infine bloccato operazioni solo nell'1 % di tutti i casi oggetto di decisione, mentre per un ulteriore 3 % l'operazione è stata ritirata dalle parti.

Figura 7 - Decisioni notificate su casi di IED

Fonte: dati comunicati dagli Stati membri.

Da quanto precede si possono trarre, in sintesi, le seguenti conclusioni principali:

·rispetto al 2020, nel 2021 gli Stati membri hanno ritenuto che le richieste ricevute fossero più sensibili, in quanto si è verificato un aumento della percentuale di casi oggetto di controllo formale;

·le richieste di autorizzazione sono distribuite in modo diseguale tra gli Stati membri dell'UE, con il 70 % circa di tutte le domande ricevute che ha interessato quattro paesi. Nella prima relazione annuale questo dato era dell'86,5 %, il che indica una diversificazione dei controlli tra Stati membri;

·nel corso del 2021 la maggior parte delle operazioni per le quali è stata comunicata una decisione è stata autorizzata senza condizioni (il 73 % rispetto al 79 % nella prima relazione);

·il 23 % dei casi oggetto di decisione ha richiesto misure di attenuazione (un aumento significativo rispetto all'ultima relazione, dove lo stesso dato era pari al 12 %);

·gli Stati membri hanno bloccato solo l'1 % delle operazioni (il dato era leggermente superiore nella prima relazione, pari al 2 %), a conferma che l'Unione europea resta aperta agli investimenti esteri diretti e che gli Stati membri respingono unicamente i casi che rappresentano minacce molto gravi per la sicurezza e l'ordine pubblico.

CAPITOLO 4 – MECCANISMO DI COOPERAZIONE DELL'UE IN MATERIA DI CONTROLLO DEGLI IED

1.Notifiche e altre azioni intraprese a norma del regolamento sul controllo degli IED

Il capitolo 3 ha presentato una sintesi delle attività di controllo svolte a livello nazionale, rendendo conto degli investimenti a livello nazionale che riunivano le condizioni per essere sottoposti a controllo a norma del regolamento sugli IED.

Nel 2021 sono state trasmesse in totale 414 notifiche 23 da 13 Stati membri a norma dell'articolo 6 del regolamento sul controllo degli IED, rispetto a 11 Stati membri nel periodo oggetto della prima relazione annuale sul controllo degli IED 24 . Oltre l'85 % di tali notifiche proveniva da cinque Stati membri (Austria, Francia, Germania, Italia e Spagna). Le operazioni notificate variano notevolmente in termini di settore del destinatario dell'investimento, origine dell'investitore finale e valore dell'operazione.

I cinque settori con il maggior numero di operazioni sono stati quelli delle TIC, delle attività manifatturiere, delle attività finanziarie 25 , del commercio all'ingrosso e al dettaglio e delle costruzioni 26 (nella prima relazione annuale il settore delle costruzioni rientrava nella categoria "Altri"). I primi tre settori sono gli stessi della prima relazione annuale, ma in ordine diverso.

Figura 8 - Principali settori interessati complessivamente nel 2021 27

Fonte: notifiche degli Stati membri.

Esaminando il valore delle operazioni si osserva che la maggior parte di esse aveva un valore 28 inferiore 29 a 500 milioni di EUR, anche se il gruppo maggiore (34 %) superava i 500 milioni di EUR.

Figura 9 - Valore rispettivo per operazione IED notificata nel 2021 30

Fonte: notifiche degli Stati membri

Le operazioni notificate presentano ampie variazioni in termini di valore: il valore più basso è pari a 1 EUR mentre quello più elevato è compreso fra 29 e 31 miliardi di EUR circa.

Il regolamento sul controllo degli IED prevede che la valutazione delle operazioni di IED sia realizzata in due possibili fasi. Tutte le operazioni notificate sono valutate nell'ambito della fase 1 e solo per un numero limitato si procede con la fase 2. La fase 2 comporta una valutazione più dettagliata dei casi che potrebbero incidere sulla sicurezza o sull'ordine pubblico in più di uno Stato membro o creare rischi per progetti o programmi di interesse per l'Unione. I casi della fase 2 potrebbero concludersi con l'emissione di un parere al riguardo da parte della Commissione europea.

Dei 414 casi notificati, l'86 % è stato chiuso dalla Commissione europea nella fase 1, mentre per il restante 11 % (14 % nella relazione precedente) si è passati alla fase 2 e sono state chieste informazioni supplementari allo Stato membro notificante. Il 3 % di questi casi era ancora in corso alla data limite per la presente relazione, ossia non ancora chiuso nella fase 1 o 2 31 .

Le informazioni supplementari richieste dalla Commissione europea all'avvio della fase 2 variano notevolmente a seconda dell'operazione specifica cui si riferiscono e del livello di dettaglio e della qualità delle informazioni presentate a sostegno della notifica 32 .

Figura 10 - Casi chiusi nella fase 1 e nella fase 2 e casi in corso

Fonte: notifiche degli Stati membri.

Le informazioni richieste riguardano in genere uno o più dei seguenti elementi: dati sui prodotti e/o servizi della società destinataria; eventuale classificazione di prodotto a duplice uso dei prodotti interessati; clienti, fornitori alternativi e quote di mercato; l'influenza dell'investitore sulla società destinataria dopo l'operazione; il portafoglio di PI e le attività di R&S della società destinataria; ulteriori caratteristiche distintive dell'investitore e della sua strategia. Tali informazioni sono richieste al fine di una migliore valutazione della criticità del destinatario o delle potenziali minacce poste dall'investitore.

I casi esaminati nell'ambito della fase 2 hanno riguardato principalmente i settori delle attività manifatturiere, delle TIC e delle attività finanziarie. Le attività manifatturiere e le TIC hanno rappresentato il 76 % di tutti i casi passati alla fase 2. Il settore delle TIC ha registrato un incremento assai netto, passando dal 17 % della relazione precedente al 32 % della relazione attuale.

Figura 11 - Principali settori interessati dalla fase 2 nei casi del 2021 33

Fonte: notifiche degli Stati membri.

Il settore principale, quello delle attività manifatturiere, comprende infrastrutture e/o tecnologie critiche, vale a dire quelle relative alla difesa, all'industria aerospaziale, all'energia, alla salute (compreso il campo farmaceutico) e ai semiconduttori. Quasi la metà delle notifiche in tale settore (45 %) ha riguardato la difesa e l'industria aerospaziale.

Figura 12 - Sottosettori delle attività manifatturiere in fase 2 nei casi del 2021

Fonte: notifiche degli Stati membri.

I 47 casi passati alla fase 2 riguardavano nove Stati membri  34 . Per tutti i casi passati alla fase 2, il periodo medio impiegato dagli Stati membri per fornire le informazioni richieste è stato di 22 giorni civili (rispetto ai 31 giorni civili nella prima relazione), con variazioni che oscillano tra 3 e 101 giorni (rispetto a 2-101 giorni civili nella prima relazione).

Il regolamento sugli IED non fissa termini precisi entro i quali gli Stati membri devono rispondere, ma i termini da esso previsti sono sospesi fino al ricevimento di informazioni complete.

Per quanto riguarda l'origine dell'investitore finale, nei 414 casi notificati alla Commissione europea nel 2021 i cinque paesi di origine principali erano gli Stati Uniti, il Regno Unito, la Cina, le Isole Cayman e il Canada. La Russia ha rappresentato meno dell'1,5 % dei casi e la Bielorussia lo 0,2 %.

Figura 13 - Origine degli investitori finali nei casi del 2021

Fonte: notifiche degli Stati membri.

Di tutti i casi notificati nel 2021, il 28 % (rispetto al 29 % nella prima relazione) riguardava operazioni di IED soggette a più giurisdizioni diverse in quanto hanno interessato (e sono state notificate da) diversi Stati membri 35 . I principali settori oggetto di tali notifiche sono stati quelli delle TIC, delle attività manifatturiere, del commercio all'ingrosso e al dettaglio e delle attività finanziarie.

Tabella - Operazioni di IED soggette a più giurisdizioni diverse e settori principali

A parte tutti i casi notificati a norma dell'articolo 6 del regolamento, nel 2021 la Commissione europea non si è avvalsa dell'articolo 7 del regolamento (a differenza di quanto fatto in precedenza, come indicato nella prima relazione). L'articolo 7 consente alla Commissione europea di controllare d'ufficio gli investimenti di cui viene a conoscenza presso uno Stato membro e indipendentemente dal fatto che tale Stato membro disponga o meno di un proprio meccanismo di controllo.

Per quanto riguarda l'adozione di pareri della Commissione a norma degli articoli 6, 7 o 8 del regolamento, tali pareri rimangono riservati a norma dell'articolo 10 del regolamento. Nella presente relazione non possono quindi essere pubblicate informazioni sui singoli pareri.

Sono stati emessi pareri in meno del 3 % di tutti i casi notificati (un dato identico a quello della prima relazione annuale) e solo quando richiesto dalle circostanze del caso, con particolare riguardo al profilo di rischio presentato dall'investitore e alla criticità di un destinatario dell'investimento. Eventuali misure di attenuazione raccomandate sono specifiche e proporzionate ai rischi e alle criticità individuati.

I pareri della Commissione possono consistere anche nella condivisione di informazioni pertinenti con lo Stato membro che effettua il controllo e possono inoltre suggerire potenziali misure di attenuazione per affrontare i rischi individuati.

Spetterà in ultima istanza allo Stato membro in cui viene effettuato l'investimento decidere in merito all'operazione, pur tenendo debitamente conto degli eventuali pareri della Commissione.

I dati di cui sopra permettono di giungere alle stesse conclusioni principali tratte nella prima relazione annuale.

Anzitutto il trattamento dei casi nell'ambito del meccanismo di cooperazione dell'UE continua a funzionare bene. Dei 414 casi notificati nel 2021, la grande maggioranza (86 %) è stata chiusa nella fase 1, ossia molto rapidamente; solo l'11 % dei casi notificati (rispetto al 14 % nel periodo oggetto della relazione precedente) è stato chiuso nella fase 2 e per meno del 3 % dei casi è stato emesso un parere della Commissione.

In secondo luogo, si osserva una tendenza verso una maggiore diversificazione dei controlli tra Stati membri. Il 70 % circa di tutte le domande ricevute nel 2021 era infatti riconducibile a quattro Stati membri, mentre lo stesso dato era pari all'86,5 % nella prima relazione annuale.

In terzo luogo, mentre la maggior parte dei casi è valutata rapidamente nella fase 1 entro i 15 giorni civili prescritti, la durata dei casi che passano alla fase 2 mostra variazioni significative a seconda del tempo necessario agli Stati membri per rispondere a una richiesta di informazioni supplementari da parte della Commissione, considerato anche che spesso gli Stati membri devono ottenere tali informazioni dall'investitore.

In quarto luogo, i principali settori interessati (TIC, attività manifatturiere, attività finanziarie e commercio all'ingrosso e al dettaglio) e i paesi di origine dell'investitore finale (Stati Uniti, Regno Unito, Cina, Isole Cayman e Canada) coinvolti nei casi notificati a norma del regolamento rispecchiano in larga misura le tendenze generali degli investimenti illustrate nel capitolo 1 della presente relazione annuale e nella sezione 1 del documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione per quanto riguarda i principali settori e l'origine dell'investitore finale.

Infine un numero significativo di casi notificati dagli Stati membri ha riguardato uno o più dei fattori che possono essere presi in considerazione elencati all'articolo 4 del regolamento. Si tratta in particolare delle infrastrutture critiche, delle tecnologie critiche e dei prodotti a duplice uso, dell'accesso a informazioni sensibili, nonché della possibilità che l'investitore estero sia di proprietà della pubblica amministrazione, sia da essa controllato o ne subisca l'influenza.

2.IED provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia nel contesto dell'invasione russa dell'Ucraina

In risposta all'aggressione militare della Russia contro l'Ucraina, non provocata né giustificata e attivamente sostenuta dalla Bielorussia, nel 2022 l'UE ha adottato ampi e solidi pacchetti di misure restrittive ("sanzioni") nei confronti sia della Russia che della Bielorussia. Scopo delle sanzioni contro la Russia è minare la capacità del Cremlino di finanziare la guerra, infliggere costi economici e politici chiari agli esponenti dell'élite politica russa responsabili dell'invasione ed eroderne la base economica. Visto il supporto materiale fornito dalla Bielorussia all'invasione russa, l'UE ha adottato ulteriori sanzioni nei confronti di tale paese. Le sanzioni contro la Bielorussia sono concepite per produrre un impatto analogo a quello delle sanzioni contro la Russia.

Sebbene il controllo degli IED e le sanzioni siano strumenti giuridici distinti, ciascuno con finalità diverse e con modalità operative diverse, l'aggressione militare della Russia contro l'Ucraina rende necessaria una maggior vigilanza nei confronti degli investimenti diretti russi e bielorussi all'interno dell'Unione, che va al di là degli investimenti effettuati dalle persone o dalle entità oggetto delle sanzioni. Nelle circostanze attuali vi è un maggior rischio che qualsiasi investimento direttamente o indirettamente collegato a una persona o entità associata, controllata o soggetta all'influenza del governo russo o bielorusso in attivi critici nell'UE possa costituire una minaccia per la sicurezza o l'ordine pubblico negli Stati membri.

In tale contesto, nell'aprile 2022 la Commissione europea ha adottato orientamenti 36 ad uso degli Stati membri riguardanti gli investimenti esteri diretti dalla Russia e dalla Bielorussia, al fine di garantire che venga prestata particolare attenzione agli investimenti in attivi critici dell'UE da parte di entità o persone collegate in qualche modo ai governi russo o bielorusso.

3.Misure adottate dopo il 1° gennaio 2021 e prospettive future

La presente relazione segna il consolidamento di una politica europea che è fondamentale per la protezione della sicurezza e dell'ordine pubblico nell'Unione. La creazione, da parte degli Stati membri, di propri meccanismi di controllo degli IED e il loro continuo miglioramento, l'ulteriore sviluppo del meccanismo di cooperazione dell'UE nel corso del 2021, nonché la cooperazione in materia di IED con i paesi partner, in particolare con gli Stati Uniti nel quadro del gruppo di lavoro sugli IED del Consiglio per il commercio e la tecnologia, hanno infatti consentito all'UE di consolidare le basi del proprio sistema di controllo. A poco più di un anno e mezzo dall'entrata in vigore del regolamento l'UE è ormai un attore consolidato e proattivo nel settore del controllo degli IED.

La relazione conferma il chiaro valore aggiunto del regolamento sugli IED e del meccanismo di cooperazione, che si è dimostrato uno strumento prezioso ed efficiente. Non sono state segnalate fughe di notizie in merito a notifiche, pareri o altre azioni a norma del regolamento. Un trattamento adeguato e la protezione di tutte le informazioni presentate ai fini degli articoli 6, 7 e 8 del regolamento sono essenziali per garantire la necessaria fiducia tra tutte le parti coinvolte, vale a dire le parti di un'operazione, lo Stato membro notificante, gli altri 26 Stati membri e la Commissione europea.

Al fine di agevolare l'efficace attuazione del regolamento e garantire un livello più elevato di conformità e completezza delle notifiche trasmesse dagli Stati membri a norma dell'articolo 6 del regolamento, la Commissione ha fornito versioni aggiornate del modulo di notifica per gli investitori e un documento aggiornato con le domande frequenti (nel giugno 2021).

Per quanto riguarda le migliori prassi, la Commissione europea continua ad agevolare gli scambi tra Stati membri, come ha dimostrato organizzando la prima riunione in presenza con i rappresentanti di tutti gli Stati membri nel marzo 2022, dopo gli scambi virtuali durante la pandemia. L'esperienza acquisita dimostra che nel complesso vi sono margini per ulteriori miglioramenti, in particolare in settori individuati dagli Stati membri. Tutti sono comunque d'accordo sul fatto che lo strumento e il meccanismo di cooperazione funzionano in modo molto soddisfacente, offrendo un alto valore aggiunto per le decisioni finali adottate dalle autorità nazionali in merito alle operazioni interessate nonché per la tutela degli interessi (progetti o programmi) dell'Unione europea.

La Commissione europea confida fermamente nel fatto che altri Stati membri adottino e rafforzino quanto prima la legislazione nazionale in materia di controllo degli IED e i relativi meccanismi per gli investimenti esteri potenzialmente rischiosi. Tale posizione è stata già espressa in più occasioni, in particolare negli orientamenti del 2020 agli Stati membri su come utilizzare i meccanismi di controllo degli IED in tempi di crisi sanitaria pubblica e vulnerabilità economica nell'UE 37 e, più di recente, negli orientamenti agli Stati membri sugli IED provenienti dalla Russia e dalla Bielorussia 38 . Presto tutti i 27 Stati membri dovrebbero disporre di tale meccanismo e potranno quindi contribuire direttamente all'obiettivo comune di sicurezza. L'aumento del numero di Stati membri dotati di un meccanismo nazionale di controllo degli IED dovrebbe portare a una maggiore cooperazione a norma del regolamento sul controllo degli IED, anche se l'incertezza del contesto economico fa sì che sia ancora più difficile prevedere il numero e il tipo di notifiche future.

Per quanto riguarda le prospettive di sviluppo futuro, nel 2021 la Commissione europea ha avviato uno studio sul meccanismo di cooperazione in materia di IED, che mira a valutare l'interazione tra i controlli effettuati dalle autorità nazionali e dalla Commissione europea e a individuare eventuali problemi di rilievo in termini di efficienza o efficacia alla luce degli obiettivi strategici del regolamento sul controllo degli IED 39 . Tale studio, la cui conclusione è prevista per l'estate 2022, contribuirà alle riflessioni della Commissione sull'eventuale necessità di procedere a una revisione del regolamento sul controllo degli IED nel 2023.

(1)

     Il periodo oggetto della prima relazione annuale era più breve, dall'11 ottobre 2020 al 30 giugno 2021. Vi è pertanto una sovrapposizione con la presente relazione in quanto anche quest'ultima rende conto del periodo compreso tra il 1° e il 30 giugno.

(2)

 OCSE FDI IN FIGURES , aprile 2022.

(3)

  Pitchbook, Global M&A report , 2021.

(4)

GLOSSARIO: il termine "investitore estero" è utilizzato per indicare le entità (società o persone) di paesi terzi che acquisiscono partecipazioni azionarie o avviano progetti di investimento greenfield ("investimenti greenfield") nell'UE. L'aggettivo "estero" e l'espressione "di paesi terzi" sono utilizzati in modo intercambiabile. In tutto il testo il termine "acquisizioni" indica le acquisizioni di partecipazioni azionarie in società dell'UE (fusioni e acquisizioni o partecipazioni inferiori al 50 % ma superiori al 10 % del capitale), mentre il termine "operazioni" si riferisce alla somma delle acquisizioni e degli investimenti greenfield. Per operazioni estere si intendono le operazioni in cui il titolare effettivo dell'investitore è al di fuori dell'UE. Il titolare effettivo è un'entità che possiede, direttamente o indirettamente, almeno il 50,01 % delle azioni dell'investitore diretto.

(5)

Cfr. l'analisi degli investimenti cinesi, Rhodium (2022).

(6)

È il caso, ad esempio, degli Stati Uniti, dei paesi off-shore, del Canada e della Norvegia.

(7)

I paesi off-shore più importanti per numero di fusioni e acquisizioni o investimenti greenfield sono (in ordine alfabetico): Bermuda, Isole Cayman, Isole Normanne (Regno Unito), Isole Vergini britanniche e Maurizio. Per l'elenco completo di centri finanziari off-shore cfr. ad esempio il documento di lavoro dei servizi della Commissione che dà seguito alla comunicazione della Commissione "Accogliere con favore gli investimenti esteri diretti tutelando nel contempo gli interessi fondamentali" (SWD(2019) 108 final del 13 marzo 2019).

(8)

Per maggiori informazioni cfr. la parte sulle partecipazioni russe in Europa (UE-27) nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione.

(9)

Cfr. nota 7.

(10)

La ripresa degli investimenti greenfield nel gruppo "resto dell'UE" è guidata dall'Ungheria, dalla Repubblica ceca e dalla Grecia. Nel 2021 l'Ungheria è stata destinataria del 2,4 % di tutti gli investimenti greenfield esteri nell'UE, con un incremento del 38 % rispetto al 2020. La Repubblica ceca, con l'1,5 % di tutti gli investimenti greenfield esteri, ha registrato un aumento del 50 % nel 2021 rispetto al 2020, mentre in Grecia (1,4 % di tutti gli investimenti greenfield esteri) l'aumento è stato del 63 %.

(11)

Le categorie utilizzate si riferiscono alla struttura generale della NACE Rev. 2, cfr.: https://ec.europa.eu/eurostat/web/nace-rev2 .

(12)

L'articolo 3 del regolamento sul controllo degli IED stabilisce però l'obbligo per qualsiasi Stato membro dell'UE dotato di un meccanismo di controllo degli IED di garantire che tale meccanismo:

• preveda termini temporali concreti;

• sia trasparente e non discriminatorio;

• consenta di tenere conto delle osservazioni degli altri Stati membri e del parere della Commissione;

• consenta alle parti interessate di presentare ricorso contro le decisioni negative delle autorità di controllo degli IED;

• mantenga le misure necessarie a prevenire l'elusione dei meccanismi di controllo degli IED e delle relative decisioni.

(13)

Orientamenti agli Stati membri per quanto riguarda gli investimenti esteri diretti e la libera circolazione dei capitali provenienti da paesi terzi, nonché la protezione delle attività strategiche europee, in vista dell'applicazione del regolamento (UE) 2019/452 (regolamento sul controllo degli investimenti esteri diretti) (GU C 99I del 26.3.2020, pag. 1): "(...) la Commissione europea:

- invita gli Stati membri ad avvalersi appieno, sin da ora, dei meccanismi di controllo degli IED per tenere conto di tutti i rischi per le infrastrutture sanitarie critiche, per l'approvvigionamento di fattori produttivi critici e per altri settori critici, come previsto nel quadro giuridico dell'UE;

- invita quegli Stati membri che attualmente non dispongono di un meccanismo di controllo, o i cui meccanismi di controllo non riguardano tutte le operazioni pertinenti, a istituire un meccanismo di controllo completo e, nel frattempo, ad avvalersi di tutte le altre opzioni disponibili per far fronte ai casi in cui l'acquisizione o il controllo di una determinata impresa, infrastruttura o tecnologia comporti un rischio per la sicurezza o l'ordine pubblico nell'UE, compresi i rischi per le infrastrutture sanitarie critiche e per l'approvvigionamento di fattori produttivi critici."

(14)

Comunicazione della Commissione - Orientamenti ad uso degli Stati membri riguardanti gli investimenti esteri diretti dalla Russia e dalla Bielorussia in considerazione dell'aggressione militare contro l'Ucraina e delle misure restrittive stabilite in recenti regolamenti del Consiglio sulle sanzioni (GU C 151 I del 6.4.2022, pag. 1).

(15)

Ulteriori dettagli figurano nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione.

(16)

Il modulo di notifica UE serve da indicazione per gli Stati membri su come notificare le operazioni al meccanismo di cooperazione dell'UE.

(17)

Nella legislazione tedesca i gruppi di casi descrivono i settori. Se l'impresa associata a un'operazione riguarda uno di questi settori, gli investitori sono tenuti a notificare l'operazione alle autorità e la sua esecuzione ("chiusura") è valida solo dopo essere stata approvata dalle autorità tedesche.

(18)

 L'elenco dei meccanismi di controllo notificati dagli Stati membri è disponibile al seguente indirizzo:  https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc_157946.pdf  

(19)

Alcuni Stati membri non hanno segnalato alcun caso a norma della propria legislazione in materia di controllo. Inoltre uno Stato membro ha comunicato un dato generico sul numero di richieste di autorizzazione e due dati (parziali) sugli esiti. Un altro Stato membro, avendo effettuato una valutazione preliminare dei fascicoli prima dell'entrata in vigore della sua legislazione, ha comunicato un numero di casi oggetto di controllo nel 2021 notevolmente inferiore rispetto a quanto comunicato per la prima relazione. Alcuni Stati membri hanno anche segnalato "consultazioni" sull'ammissibilità dei casi, che rientrano nel numero di richieste.

(20)

È importante osservare che le procedure di controllo di cui dispongono gli Stati membri sono diverse, il che significa che i casi comunicati dipendono dalle procedure nazionali (ambito di applicazione, controllo di ammissibilità preliminare o posteriore, ecc.). Ad esempio, alcuni Stati membri dichiarano i casi non ammissibili prima di aver svolto una procedura formale di controllo, mentre altri procedono in primo luogo a un controllo formale dei casi e solo successivamente li dichiarano non ammissibili. I grafici e i numeri che figurano nel presente capitolo mirano pertanto a rispecchiare accuratamente le attività di controllo degli Stati membri come segnalate da questi ultimi, indipendentemente dal rispettivo sistema nazionale.

(21)

Era il 20 % nella prima relazione annuale per l'intero 2020.

(22)

Per ottenere i dati della figura 7, dal numero totale di casi segnalati oggetto di controllo formale sono stati sottratti alcuni casi. Gli Stati membri hanno infatti comunicato l'esito delle decisioni nel 68,5 % dei casi. Alcuni casi sono stati inoltre riportati al 2022 e il loro esito non era quindi ancora noto nel 2021. Inoltre i casi sottratti sono stati segnalati da uno Stato membro che ha comunicato solo due dei quattro possibili esiti degli stessi.

(23)

   Sono compresi cinque casi pre-notificati nel 2020, ma trattati nel 2021.

(24)

     Cfr. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0714&qid=1644922477610&from=IT

(25)

   Le attività finanziarie comprendono le attività svolte da (o attribuibili a) holding, fondi o soggetti analoghi del settore finanziario che mirano all'acquisizione di una specifica partecipazione (azionaria) o controllo in una società destinataria.

(26)

     Nella prima relazione annuale i settori erano quelli delle attività manifatturiere, delle TIC e del commercio all'ingrosso e al dettaglio, classificati rispettivamente con i codici C, J e G della NACE.

(27)

     Poiché i casi possono interessare diversi settori (e quindi diversi codici NACE), il totale nel grafico è superiore al numero totale di casi notificati nel 2021. La categoria "Altri" comprende tutti gli altri settori al di sotto del 4 %, ad esempio fornitura di energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata; trasporto e magazzinaggio.

(28)

     Il valore, se disponibile, si riferisce alla società destinataria, che può essere una controllata con sede nell'UE di un'impresa destinataria più grande.

(29)

     Nella prima relazione annuale la maggior parte delle operazioni aveva un valore inferiore, compreso tra 10 e 100 milioni di EUR, le operazioni nel settore dei servizi di informazione e comunicazione presentavano il valore più elevato e le operazioni nel settore "Altre attività di servizi" erano caratterizzate dall'intervallo di valori più basso.

(30)

     N/A comprende valori non indicati, non disponibili/non divulgati e non applicabili.

(31)

     Al 31 dicembre 2021, data limite per la presente relazione, 11 dei 414 casi notificati erano ancora in corso.

(32)

     Il modulo di notifica per le informazioni fornite da un investitore ai fini di una notifica a norma dell'articolo 6 del regolamento e un documento aggiornato sulle domande frequenti servono ad assicurare un certo grado di uniformità e un livello minimo di informazioni sull'investitore e sul destinatario dell'investimento nelle notifiche a norma del regolamento. Entrambi i documenti sono disponibili all'indirizzo http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2006 .

(33)

Cfr. nota 25.

(34)

Nella prima relazione i casi passati alla fase 2 erano 36 e riguardavano sei Stati membri.

(35)

     In questo contesto per "operazioni di IED soggette a più giurisdizioni diverse" si intendono le operazioni di IED che hanno come destinatario dell'investimento un gruppo societario presente in più di uno Stato membro (ed eventualmente anche in paesi terzi), ad esempio in quanto ha società controllate in più di uno Stato membro. A seconda delle circostanze e delle particolarità del meccanismo di controllo degli Stati membri interessati, tali operazioni sono notificate da più di uno Stato membro, anche se raramente in modo coordinato e sincronizzato.

(36)

Cfr. nota 14.

(37)

Cfr. nota 13.

(38)

Cfr. nota 14.

(39)

Gli obiettivi specifici dello studio sono i) presentare una panoramica della legislazione vigente degli Stati membri che attualmente dispongono di un meccanismo di controllo; ii) esaminare il modo in cui le legislazioni nazionali e il regolamento sul controllo degli IED disciplinano l'interazione tra le autorità nazionali e con la Commissione europea nell'ambito del meccanismo di cooperazione istituito dal regolamento sul controllo degli IED; iii) individuare eventuali problemi significativi nell'attuale sistema di norme nazionali e nel regolamento sul controllo degli IED che potrebbero portare a risultati meno efficaci e/o meno efficienti alla luce degli obiettivi strategici del regolamento sul controllo degli IED e iv) garantire che gli oneri amministrativi per gli investitori e le altre parti interessate rimangano proporzionati agli obiettivi strategici e alle pertinenti preoccupazioni in materia di sicurezza o di ordine pubblico.