COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 23.3.2022

COM(2022) 133 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Proteggere la sicurezza alimentare e rafforzare la resilienza dei sistemi alimentari

1.Introduzione

L'invasione non provocata dell'Ucraina da parte della Russia ha ulteriormente destabilizzato i mercati agricoli già fragili. La pandemia di COVID-19 e i cambiamenti climatici stanno mettendo sotto pressione l'agricoltura mondiale. L'ultima relazione dell'IPCC documenta come le minacce alla sicurezza alimentare e alla nutrizione derivanti dalla siccità, dalle inondazioni, dalle ondate di calore e dall'innalzamento del livello del mare si stiano già concretizzando e siano destinate ad aumentare a causa del riscaldamento globale, le cui ripercussioni pesano in maniera particolare sulle regioni vulnerabili 1 .

Già prima dell'invasione si è assistito a una notevole impennata dei prezzi nei mercati delle materie prime di cui i mercati agricoli hanno risentito a causa dei forti aumenti dei costi dell'energia e dei concimi, con un conseguente aumento dei prezzi agricoli. I prezzi dei prodotti alimentari nell'UE sono aumentati del 5,6 % rispetto allo scorso febbraio.

Oggi l'approvvigionamento alimentare nell'UE non è a rischio. L'Unione è ampiamente autosufficiente per i principali prodotti agricoli, dal momento che è uno dei principali esportatori di frumento e orzo, ed è tranquillamente in grado di coprire il proprio consumo di altre colture di base come il granturco o lo zucchero. L'UE è inoltre largamente autosufficiente per i prodotti di origine animale, compresi i prodotti lattiero-caseari e la carne, con l'importante eccezione dei prodotti ittici.

Tuttavia l'invasione dell'Ucraina e il forte rialzo dei prezzi delle materie prime a livello mondiale stanno facendo salire i prezzi nei mercati dei prodotti agricoli e ittici e stanno mettendo in luce le vulnerabilità del nostro sistema alimentare: ad esempio, la nostra dipendenza dalle importazioni di energia, di concimi e di mangimi. Tale situazione si traduce in un aumento dei costi per i produttori e incide sul prezzo dei prodotti alimentari, sollevando preoccupazioni per quanto riguarda il potere d'acquisto dei consumatori e il reddito dei produttori.

Inoltre le perturbazioni degli scambi sollevano serie preoccupazioni per la sicurezza alimentare mondiale a causa dell'impatto a breve termine della guerra e delle incertezze più a lungo termine ad essa correlate. Nelle città ucraine assediate si stanno registrando gravi carenze alimentari: sono stati praticamente bloccati importanti flussi commerciali di cereali e semi oleosi dal Mar Nero.

La guerra in Ucraina ha cambiato drasticamente le aspettative del mercato, ripercuotendosi sui prezzi di tutte le materie prime, compresi i prodotti agroalimentari principali. Le preoccupazioni in materia di sicurezza alimentare si concentrano principalmente sul mercato mondiale del frumento. I prezzi nei mercati a termine del frumento sono aumentati del 70 % dopo l'invasione. La produzione mondiale di frumento è a rischio sia a causa dello shock a livello dell'offerta derivante dall'entità della quota ucraina e russa sui mercati del frumento che dello shock dei costi dei fattori di produzione, in particolare di gas naturale, concimi azotati e ossigeno. Per soddisfare il fabbisogno alimentare mondiale della stagione in corso e della prossima, occorrerebbe sostituire fino a 25 milioni di tonnellate 2 .

È il momento di dimostrare solidarietà, ora più che mai. La presente comunicazione illustra la risposta della Commissione all'invito del Consiglio europeo, contenuto nella dichiarazione di Versailles del 10 e 11 marzo 2022, a presentare opzioni per affrontare l'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari e la questione della sicurezza alimentare mondiale. Si basa su una valutazione della situazione (allegato 1) e sulla visione per un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell'ambiente contenuta nel Green Deal europeo e nella sua strategia "dal produttore al consumatore". Stabilisce misure a breve termine a sostegno della sicurezza alimentare e dell'agricoltura in Ucraina, della sicurezza alimentare mondiale, nonché dei produttori e dei consumatori dell'UE. Essa invita inoltre ad affrontare le carenze evidenziate dalla crisi in corso con modalità che rafforzino la transizione verso sistemi alimentari sostenibili, resilienti ed equi nell'UE e nel mondo.

2.Sicurezza alimentare mondiale

L'invasione dell'Ucraina da parte della Russia rischia di avere gravi conseguenze per la sicurezza alimentare mondiale, in Ucraina ma anche in molti paesi con deficit alimentare in Africa (inclusa l'Africa subsahariana), in Medio Oriente e nei Balcani occidentali. Oltre all'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari, è probabile che ciò aumenti la povertà e l'instabilità in tali paesi.

La sicurezza alimentare nell'Ucraina devastata dalla guerra è motivo di grande preoccupazione, soprattutto perché la Russia sembra colpire e distruggere deliberatamente le scorte alimentari e i siti di conservazione degli alimenti. L'appello dell'ONU stima che fino a 18 milioni di persone in Ucraina ne subiranno le ripercussioni, di cui fino a 6,7 milioni di nuovi sfollati interni. La carenza di alimenti nelle città e milioni di rifugiati e sfollati richiedono un aiuto alimentare urgente per l'Ucraina. Gli attori umanitari, come il Programma alimentare mondiale, forniscono assistenza alimentare e stanno intensificando le operazioni. L'UE sta mobilitando aiuti sia attraverso la protezione civile che attraverso i meccanismi umanitari. Per l'Ucraina e la Moldova, l'aiuto umanitario dell'UE, già operativo, ammonta a 93 milioni di EUR e comprende l'assistenza alimentare e il sostegno alle esigenze di base.

Il raccolto del 2022 in Ucraina, nota come il granaio d'Europa, sarà fortemente influenzato dalla guerra e dalle turbolenze generali. Gli agricoltori ucraini hanno bisogno di sementi, diesel, concimi e prodotti fitosanitari per garantire la produzione. La Commissione sostiene l'Ucraina nello sviluppo e nell'attuazione di una strategia a breve e medio termine in materia di sicurezza alimentare per garantire che i fattori di produzione raggiungano le aziende agricole, ove possibile, e che siano mantenute le strutture di trasporto e conservazione per consentire all'Ucraina di nutrire i propri cittadini e di recuperare infine i suoi mercati di esportazione. La Commissione sta collaborando sul campo con l'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO) nell'Ucraina occidentale per sostenere le piccole aziende agricole e garantire la produzione agricola. Inoltre, su richiesta delle autorità agricole ucraine, la Commissione provvederà affinché sia mantenuto e agevolato un accesso flessibile ai mercati dell'UE sia per le importazioni che per le esportazioni dai mercati ucraini. Il governo ucraino prevede di finanziare gli interessi sui prestiti agli agricoltori nell'ambito di un programma del valore di 25 miliardi di hrivne (760 milioni di EUR) che fa parte di una serie di nuove misure per alleviare lo shock economico della guerra. Da ultimo, ma non per importanza, le organizzazioni agricole dell'UE stanno fornendo assistenza per sostenere gli agricoltori ucraini.

La guerra ha effetti diretti sull'approvvigionamento alimentare mondiale (in particolare su frumento, granturco, orzo e olio di girasole), sui prezzi dei concimi e dell'energia. L'attuale aumento dei prezzi si va ad aggiungere a una situazione socioeconomica già difficile a causa della COVID-19, della siccità e di altri conflitti. Nel settembre 2021 oltre 161 milioni di persone in 42 paesi si trovavano in condizioni di grave insicurezza alimentare. Quasi una persona su tre nel mondo non aveva accesso a un'alimentazione adeguata e circa tre miliardi di persone non riuscivano a sostenere i costi di una dieta sana. Queste cifre rischiano di aumentare ulteriormente, il che ostacolerebbe ulteriormente il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile entro il 2030. Secondo un'analisi iniziale della FAO il numero di persone denutrite a livello mondiale dovrebbe registrare un aumento compreso tra i 7,6 milioni (scenario di shock moderato) e i 13,1 milioni di persone (scenario di shock grave).

In una situazione in cui il debito è aumentato e i tassi di cambio sono sotto pressione, per molti paesi a basso reddito e perfino per paesi a reddito medio-basso tali circostanze comportano un aumento della spesa per le importazioni (alimentari). Risultano particolarmente colpiti i paesi che importano dalla Russia e dall'Ucraina gran parte dei prodotti alimentari, in particolare il frumento, importante materia prima (ad esempio in Africa, in Medio Oriente e nei Balcani occidentali). In tali paesi le crescenti tensioni potrebbero causare disordini sociali, radicalizzazione e instabilità. I paesi che dipendono dall'importazione di concimi per una parte considerevole della propria produzione agricola (alcuni dei quali sono anche dipendenti dall'importazione di frumento) dovranno far fronte a costi crescenti, che potrebbero diventare insostenibili, instaurando un circolo vizioso che minaccerebbe pesantemente la produzione alimentare per i prossimi raccolti.

È probabile che le esigenze e i costi umanitari aumentino, esercitando ulteriori pressioni sull'assistenza umanitaria. A titolo di esempio, il Programma alimentare mondiale stima che i suoi costi operativi aumenteranno di 26,1 milioni di EUR al mese rispetto ai livelli attuali, a causa dell'effetto combinato degli aumenti dei prezzi dei prodotti alimentari e dei carburanti. Rispetto ai livelli pre-pandemia, tali costi aggiuntivi ammontano a 63,8 milioni di EUR al mese.

L'UE, in quanto uno dei principali attori umanitari e dello sviluppo nel campo della sicurezza alimentare e nutrizionale, fornisce un notevole sostegno finanziario e politico. Dal 2015 l'UE ha speso almeno 350 milioni di EUR per l'assistenza alimentare umanitaria all'anno. Inoltre nel periodo 2014-2020 l'UE ha assegnato oltre dieci miliardi di euro alla cooperazione allo sviluppo per migliorare la sicurezza alimentare delle popolazioni più povere e vulnerabili, per contribuire a eliminare la fame e per contrastare più efficacemente tutte le forme di malnutrizione. Per il periodo 2021-2024 l'UE si impegna a stanziare almeno 2,5 miliardi di EUR (1,4 miliardi di EUR per lo sviluppo e 1,1 miliardi di EUR per gli aiuti umanitari) a sostegno della cooperazione internazionale destinata al conseguimento di obiettivi in materia di nutrizione. Nel programma di cooperazione internazionale 2021-2027 l'UE sosterrà i sistemi alimentari in circa 70 paesi partner.

L'impennata asimmetrica dei prezzi a termine dall'invasione russa dell'Ucraina dimostra che le preoccupazioni in materia di sicurezza alimentare a livello mondiale si concentrano principalmente sul mercato del frumento. Da un punto di vista geostrategico è fondamentale che l'UE contribuisca a colmare il divario di produzione per far fronte alla prevista carenza mondiale di frumento. L'UE non è solo un grande esportatore netto di frumento ma ha anche la resa più elevata a livello mondiale 3 . Dall'estate scorsa l'UE ha esportato 19 milioni di tonnellate di frumento e prima della fine di giugno si prevedono ulteriori 13 milioni di tonnellate. Questa cifra potrebbe aumentare leggermente come conseguenza dei prezzi elevati che favoriscono le vendite all'esportazione. Le prospettive per il raccolto del frumento invernale dell'UE nel 2022 sono buone: le superfici sono aumentate dell'1 % rispetto all'anno scorso e nei principali Stati membri produttori le colture non hanno risentito delle condizioni meteorologiche avverse durante l'inverno.

A breve termine la Commissione segue e analizza periodicamente i prezzi dei prodotti alimentari e l'insicurezza alimentare, per coordinarsi con altri attori a livello mondiale, anche per quanto riguarda i livelli delle scorte nazionali e regionali, basandosi, ove possibile, sul sistema d'informazione sui mercati agricoli (AMIS). Essa monitora le esigenze delle materie prime per le quali i livelli delle scorte mondiali sono bassi per fornire i giusti segnali di mercato che stimolino la produzione utilizzando pratiche sostenibili. L'assistenza umanitaria dovrebbe essere rafforzata occupandosi dei paesi con deficit alimentare e dei paesi dell'Africa settentrionale, del Medio Oriente, dell'Asia e dell'Africa subsahariana teatro di conflitti. L'assistenza dovrebbe avere, se del caso, un approccio basato sul triplice nesso tra azione umanitaria, sviluppo e pace ed estendere il lavoro della rete mondiale contro le crisi alimentari ai livelli nazionale e locale. Inoltre, in occasione del primo Forum umanitario europeo (21-23 marzo 2022), è stato lanciato un invito ad agire per collaborare come Team Europa per rispondere alla crisi umanitaria della sicurezza alimentare mondiale. Facendo leva sull'azione collettiva, l'UE e i suoi Stati membri possono incrementare insieme gli aiuti umanitari per la ricostruzione e la riabilitazione.

La proposta di programma di sostegno all'emergenza dell'UE a favore dell'Ucraina (330 milioni di EUR) intende contribuire ad alleviare le sofferenze della popolazione ucraina causate dall'invasione russa, garantendo protezione e accesso ai beni e ai servizi di base. L'azione contribuirà inoltre a rafforzare la resilienza del paese, anche nei confronti delle minacce ibride, aumentando la capacità del governo, degli attori economici, dei media e della società civile di resistere all'impatto della crisi e di contribuire alla ripresa del paese. Si porrà l'accento anche sulla ricostruzione delle infrastrutture civili su piccola scala, sulla loro pianificazione strategica e sulla sicurezza energetica.

Se sono soddisfatti i requisiti di ammissibilità, ciò può essere integrato con un sostegno macroeconomico per misure di attenuazione a favore dei gruppi più colpiti dagli aumenti dei prezzi (alimentari) e con l'elaborazione di meccanismi di protezione sociale. L'UE può inoltre continuare a integrare l'alleggerimento del debito in un più ampio dialogo politico, nelle strategie e nelle azioni di finanziamento per sostenere la ripresa verde. Dovrebbero essere istituiti meccanismi di anticipazione per prevenire futuri shock prima che si verifichino e ridurne l'impatto quando si verificano, anziché reagire alle loro conseguenze.

L'UE continuerà inoltre a difendere fermamente, anche nei consessi internazionali, la necessità di evitare le restrizioni e i divieti all'esportazione di prodotti alimentari, in quanto le esperienze precedenti sono state disastrose, come la crisi del 2007-2008 ha ampiamente dimostrato in varie parti del mondo. Il coordinamento dell'OMC sarà essenziale. Per aumentare la resilienza, i paesi importatori sono incoraggiati a garantire una migliore diversificazione delle fonti di approvvigionamento alimentare. Il buon funzionamento delle catene di approvvigionamento e di logistica a livello mondiale è inoltre essenziale per la sicurezza alimentare nel mondo.

A medio termine l'UE continuerà a sostenere i paesi nella transizione verso sistemi alimentari agricoli e acquatici resilienti e sostenibili. Ciò include il sostegno analitico e strategico, elaborato nel contesto del seguito dato al vertice sui sistemi alimentari del 2021 e al vertice sulla nutrizione per la crescita. In tale contesto l'UE intensificherà la cooperazione internazionale in materia di ricerca e innovazione nel settore alimentare, anche svolgendo un ruolo guida nel Gruppo consultivo per la ricerca agricola internazionale (CGIAR), con particolare riferimento all'adattamento ai cambiamenti climatici e alla mitigazione dei loro effetti, alla gestione sostenibile e alla protezione delle risorse naturali, applicando approcci quali l'agroecologia, la gestione del paesaggio e l'agrosilvicoltura, nonché la diversificazione dei flussi commerciali e dei sistemi di produzione e la riduzione delle perdite e degli sprechi alimentari. Inoltre l'UE rafforzerà la cooperazione internazionale in materia di alimentazione e dieta sana, anche attraverso gli aiuti umanitari, nonché quella in materia di catene del valore resilienti e inclusive. Per l'Africa il programma d'azione per la trasformazione rurale UE-Unione africana concordato nel 2019 offre una base per una cooperazione rafforzata.

L'UE è pronta a prendere atto, con le organizzazioni internazionali e nel contesto del processo del G7 in corso, delle richieste dei paesi importatori netti di prodotti alimentari e a rispondere, se necessario, attraverso un sostegno mirato e allineato ai programmi dei singoli paesi (ad esempio, ai percorsi nazionali del vertice delle Nazioni Unite sui sistemi alimentari e al programma globale di sviluppo agricolo dell'Africa (CAADP)).

L'UE sta mobilitando attivamente la comunità internazionale per intensificare urgentemente l'azione multilaterale che va oltre l'assistenza umanitaria, compresa la garanzia che gli organismi dell'ONU con mandati correlati alla sicurezza alimentare siano in grado di adottare le misure necessarie. Ad esempio, la sicurezza alimentare è un elemento basilare del mandato della FAO, che ha un ruolo fondamentale da svolgere nell'analizzare e nell'affrontare gli effetti che l'invasione dell'Ucraina da parte della Russia sta avendo sui sistemi alimentari internazionali e nel prevenire un ulteriore deterioramento, con particolare riguardo alla protezione delle persone più vulnerabili. L'UE si sta inoltre adoperando per garantire che la sicurezza alimentare sia integrata negli sforzi dell'intero sistema ONU, compresi il Consiglio di sicurezza e l'Assemblea generale, per ripristinare la pace e la sicurezza internazionali.

3.Sicurezza alimentare nell'UE

3.1.Disponibilità e accessibilità economica dei prodotti alimentari

Per l'UE la disponibilità di prodotti alimentari non è a rischio, anche se lo è l'accessibilità economica dei prodotti alimentari per le persone a basso reddito.

L'UE è ampiamente autosufficiente per molti prodotti agricoli ed è un esportatore netto di frumento. Tuttavia l'UE è un notevole importatore netto di prodotti specifici che possono essere difficili da sostituire (rapidamente), come le proteine foraggere, l'olio di girasole o i prodotti ittici. Non vi è alcun rischio di carenza generalizzata per i consumatori. Sebbene la stabilità dell'approvvigionamento alimentare nell'UE non sia minacciata, tali vulnerabilità, insieme ai costi elevati dei fattori di produzione nella catena di approvvigionamento alimentare stanno facendo salire ulteriormente i prezzi dei prodotti alimentari. Se i costi di produzione considerevolmente più elevati a livello di azienda agricola non sono compensati da prezzi più elevati, ciò può ripercuotersi sull'offerta.

In tale contesto la Commissione ha recentemente istituito un nuovo meccanismo europeo di preparazione e risposta alle crisi della sicurezza dell'approvvigionamento alimentare (EFSCM) 4 volto a migliorare gli sforzi di coordinamento delle amministrazioni europee e nazionali, nonché dei pertinenti paesi terzi e portatori di interessi privati, per garantire l'approvvigionamento alimentare e la sicurezza alimentare nell'UE in tempi di crisi. Il meccanismo, che ha avviato i lavori il 9 marzo 2022, effettuerà una mappatura approfondita dei rischi e delle vulnerabilità della catena di approvvigionamento alimentare dell'UE, seguita da raccomandazioni e opportune misure di attenuazione.

Un mercato unico ben funzionante è il fondamento della sicurezza alimentare dell'UE, anche nell'attuale crisi. Le nostre catene di approvvigionamento sono interdipendenti e qualsiasi restrizione ingiustificata al mercato unico può avere conseguenze indesiderate, capaci di minacciare l'approvvigionamento di alimenti sicuri. La Commissione si oppone fermamente alle misure degli Stati membri che impediscono le esportazioni per proteggere l'approvvigionamento alimentare nazionale. Tali misure di distorsione degli scambi sono incompatibili a priori con il mercato unico e avranno un impatto negativo sulla sicurezza alimentare. È importante che gli Stati membri coordinino le misure per migliorare i flussi commerciali e per portare le materie prime e i prodotti alimentari dove sono più necessari. L'istituzione dello strumento per le emergenze del mercato unico rafforzerà ulteriormente le capacità di preparazione e coordinamento dell'Unione e ridurrà i rischi di restrizioni ingiustificate. La Commissione e gli Stati membri stanno effettuando il controllo degli investimenti esteri diretti (IED) nel quadro del regolamento (UE) 2019/452, in base al quale possono tenere in considerazione i potenziali effetti degli IED sull'approvvigionamento di fattori di produzione nevralgici, nonché sulla sicurezza alimentare. I nuovi casi saranno oggetto di una valutazione approfondita in vista del loro possibile impatto sull'approvvigionamento alimentare e sui prezzi dei prodotti alimentari.

Si dovrebbe prestare particolare attenzione alle persone più vulnerabili, compresi i rifugiati ucraini e le persone a basso reddito che già risentono degli elevati prezzi dell'energia e subiscono ancora le conseguenze dello shock socioeconomico causato dalla pandemia di COVID-19. Alcuni studi hanno dimostrato che, a seguito dell'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari nel 2008, le famiglie hanno acquistato in media meno prodotti ortofrutticoli e sono passate ad alimenti meno costosi, che tendono a essere ricchi di calorie e a basso valore nutrizionale (ossia mancano di vitamine, minerali e fibre essenziali per la salute).

Nel contesto dell'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari, le misure di politica sociale sono importanti sia per proteggere i cittadini più vulnerabili dall'insicurezza alimentare sia per garantire che tutti, in particolare i gruppi vulnerabili come le famiglie con bambini, gli anziani e le persone a basso reddito, possano permettersi alimenti sani e nutrienti in quantità sufficiente. Queste misure devono essere inserite in un approccio integrato per affrontare le cause profonde della povertà e dell'esclusione sociale. La garanzia europea per l'infanzia fornisce inoltre orientamenti agli Stati membri per garantire un accesso effettivo a un'alimentazione sufficiente e sana ai minori bisognosi, compreso almeno un pasto sano e gratuito per ogni giorno di scuola.

Gli stati membri possono attingere ai fondi dell'UE come il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD) che sostiene gli interventi dei paesi dell'UE volti a distribuire prodotti alimentari e/o a fornire assistenza materiale di base agli indigenti, raggiungendo circa 15 milioni di persone con gli aiuti alimentari. Gli Stati membri possono integrare le proprie risorse ricorrendo all'assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa (REACT-EU) e possono utilizzare al meglio le flessibilità supplementari offerte ai loro programmi FEAD dall'Azione di coesione per i rifugiati in Europa (CARE), come recentemente proposto dalla Commissione.

Per attenuare l'impatto dei prezzi elevati dei prodotti alimentari sui più vulnerabili, gli Stati membri possono applicare aliquote ridotte dell'imposta sul valore aggiunto ed esortare gli operatori economici a ridurre i prezzi per i consumatori. Nel dicembre 2021 il Consiglio ha approvato una riforma delle aliquote IVA a livello dell'UE che consente agli Stati membri di ridurle ulteriormente, fino allo 0 %, su determinati beni che rispondono a esigenze di base, in particolare i prodotti alimentari. Gli Stati membri possono già avvalersi di questa possibilità ed effettuare trasferimenti una tantum alle famiglie, soluzione efficiente ed efficace per affrontare la questione dell'accessibilità economica.

3.2.Stabilizzare i mercati agricoli dell'UE e sostenere i produttori

Le dinamiche di mercato influenzano le scelte dei produttori. Per allentare la pressione dovuta al rincaro dei prezzi, adeguamenti a breve termine potrebbero ridurre la domanda di carburanti e mangimi e rafforzare l'offerta incentivando l'aumento degli impianti di frumento primaverile. Sempre più spesso gli agricoltori adottano pratiche sostenibili, una tendenza che va ulteriormente incoraggiata.

La politica agricola comune (PAC) e la politica comune della pesca (PCP) prevedono una serie di misure, tra le quali una rete di sicurezza dei prezzi e la possibilità di adottare misure eccezionali per assicurare la stabilità dei mercati e rispondere a circostanze eccezionali. È necessario offrire un sostegno mirato ai produttori che devono far fronte all'aumento dei costi dei fattori di produzione, senza tuttavia compromettere gli obiettivi a lungo termine di un sistema alimentare più resiliente e sostenibile.

La Commissione monitora attentamente la situazione attuale grazie agli strumenti di analisi del mercato sviluppati sin dal 2008 5 . Per controllare meglio i livelli delle scorte nell'attuale contesto di prezzi elevati e l'incertezza percepita per quanto riguarda le forniture, la Commissione intende proporre agli Stati membri di comunicare mensilmente i dati relativi alle scorte private delle materie prime essenziali per alimenti e mangimi, in modo da avere un quadro tempestivo e preciso delle disponibilità.

Data l'eccezionalità della situazione attuale, per sostenere i produttori più colpiti dalle gravi ripercussioni della guerra in Ucraina, la Commissione ha proposto un pacchetto di sostegno di 500 milioni di EUR, anche attingendo alla riserva per le crisi. Su queste basi gli Stati membri potrebbero fornire sostegno finanziario agli agricoltori per contribuire alla sicurezza alimentare globale e per far fronte alle turbative del mercato dovute all'aumento dei costi dei fattori di produzione o alle restrizioni commerciali. È opportuno sostenere in via prioritaria gli agricoltori impegnati in pratiche sostenibili, provvedendo inoltre affinché le misure siano destinate ai settori e agli agricoltori più duramente colpiti dalla crisi. In caso di difficoltà legate ai flussi di cassa quest'autunno, la Commissione consentirà agli Stati membri di versare agli agricoltori, a partire dal 16 ottobre 2022, livelli più elevati di anticipi sui pagamenti diretti e sulle misure di sviluppo rurale connesse alle superfici e agli animali.

La risposta dell'Unione in termini di offerta è limitata dalla disponibilità di terreni fertili. Per ampliare la capacità produttiva dell'UE, la Commissione ha adottato oggi un atto di esecuzione che consente agli Stati membri, in via eccezionale e temporanea, di derogare ad alcuni obblighi di inverdimento. In particolare essi possono permettere la produzione di qualsiasi coltura alimentare e foraggera sui terreni lasciati a riposo che rientrano nelle aree di interesse ecologico nel 2022, pur mantenendo l'intero livello dei pagamenti di inverdimento. Grazie alla flessibilità temporanea quest'anno gli agricoltori potranno adeguare ed ampliare i rispettivi piani colturali.

La Commissione sostiene gli Stati membri che si avvalgono delle possibilità di ridurre la quota di miscelazione dei biocarburanti, in quanto potrebbe comportare una riduzione dei terreni agricoli dell'UE impiegati per produrre materie prime per biocarburanti e quindi alleviare la pressione sui mercati dei prodotti alimentari e dei mangimi.

Per quanto riguarda gli operatori del settore della pesca, la Commissione sta valutando la possibilità di attivare il meccanismo di crisi del FEAMPA 6 , istituito per eventi eccezionali che causano una perturbazione significativa dei mercati. Esso consente infatti agli Stati membri di concedere indennizzi agli operatori per il mancato guadagno e per le perdite economiche nonché a organizzazioni di produttori e associazioni di organizzazioni di produttori riconosciute che immagazzinano prodotti della pesca 7 .

Il 23 marzo 2022, per permettere agli Stati membri di porre rimedio alle gravi perturbazioni dell'economia causate dalla guerra in Ucraina, la Commissione ha adottato un nuovo quadro temporaneo di crisi autonomo che permette di sostenere le imprese direttamente o indirettamente colpite dalla crisi, compresi gli agricoltori e i pescatori, con un sostegno alla liquidità e aiuti per l'aumento dei costi del gas e dell'energia elettrica. Il quadro permette di aiutare, anche con sovvenzioni dirette, i produttori colpiti dalla crisi (aumenti considerevoli dei costi dei fattori di produzione, in particolare mangimi e concimi) e le imprese ad alta intensità energetica (produttori di concimi e industria di trasformazione).

Nel breve termine anche le disponibilità di mangimi destano preoccupazione. Gli operatori nei settori dell'allevamento e dell'acquacoltura sono già alla ricerca di fonti di approvvigionamento alternative per sostituire le forniture perse a causa della guerra. Alcuni Stati membri hanno deciso di avvalersi della flessibilità concernente le importazioni, prevista, in via eccezionale e temporanea, nella legislazione dell'UE 8 in casi debitamente giustificati che non compromettono la sicurezza alimentare e la salute dei consumatori. La Commissione monitora tali misure nazionali. Infine, alla luce delle difficoltà specifiche delle carni suine, sono disposte misure di sicurezza del mercato per sostenere il settore.

Il rincaro dei prezzi dei concimi spinge verso una maggiore efficienza e promuove l'innovazione grazie ad alternative più sostenibili, contribuendo all'obiettivo della strategia "dal produttore al consumatore" di ridurre le perdite di nutrienti del 50 % entro il 2030. L'agricoltura biologica, ad esempio, utilizza quantità limitate di concimi minerali ed è quindi meno esposta agli aumenti di prezzo. Tuttavia nel breve termine il costo e la disponibilità dei concimi minerali devono continuare a essere una priorità in attesa di passare a tipi o metodi di fertilizzazione sostenibili. Il settore dei concimi chimici dell'UE deve poter accedere alle importazioni necessarie, compreso il gas per produrre concimi nell'Unione stessa. Prezzi e approvvigionamento dei concimi per gli agricoltori saranno monitorati per garantire che non siano compromesse le prospettive per i raccolti dell'UE.

4.Garantire la resilienza del sistema alimentare

4.1.Sistemi alimentari sostenibili

Le misure di sostegno di emergenza a breve termine, benché rilevanti, non diminuiscono l'importanza di riorientare il settore agricolo, a lungo termine, verso la sostenibilità e la resilienza.

La sostenibilità alimentare è fondamentale per la sicurezza alimentare. Senza la transizione prevista nella strategia "dal produttore al consumatore" e in quella sulla biodiversità, la sicurezza alimentare è gravemente a rischio a medio e a lungo termine, con ripercussioni globali irreversibili. Con queste strategie la Commissione intende garantire la produttività complessiva della produzione agricola e ittica dell'UE.

Pienamente consapevole delle interrelazioni tra salute, ecosistemi, catene di approvvigionamento, modelli di consumo e limiti del pianeta, nella strategia "dal produttore al consumatore" la Commissione ha delineato un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell'ambiente, e ha sottolineato quanto la resilienza del sistema alimentare dell'Unione sia importante se si vuole assicurare ai cittadini un approvvigionamento sufficiente di alimenti a prezzi accessibili in tutte le circostanze e avviare una transizione verso sistemi alimentari sostenibili in modo equo e democratico, in linea con il pilastro europeo dei diritti sociali.

La crisi attuale pone l'accento sulla dipendenza del sistema alimentare dell'UE dalle importazioni dei fattori di produzione, come combustibili fossili, concimi, mangimi e materie prime, e conferma la necessità di un riorientamento sostanziale dell'agricoltura e dei sistemi alimentari dell'UE verso la sostenibilità, in linea con il Green Deal e la riforma della PAC e grazie alle azioni proposte nella visione a lungo termine per le zone rurali 9 .

L'uso ridotto ma migliore dei fattori di produzione (nutrienti, pesticidi) e l'agricoltura biologica (meno dipendente da questi fattori di produzione) sono pilastri della transizione verso un'agricoltura sostenibile. Se mettiamo fine alla pratica dannosa dei rigetti in mare e alla pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata si riuscirà a riportare gli stock ittici a livelli sostenibili. La crisi attuale evidenzia inoltre il costo dell'inazione e l'urgenza di affrontare i problemi di produttività agricola e le conseguenze ambientali del cambiamento indiretto della destinazione dei terreni, anche nei paesi terzi.

L'innovazione attraverso la ricerca, la conoscenza, la tecnologia, l'agroecologia e l'adozione delle migliori pratiche può attenuare la pressione sui costi dei fattori di produzione senza danneggiare la capacità di produzione, traducendosi in progressi a lungo termine nella produttività per conseguire la transizione verde. Ancor più importante, l'innovazione contribuirà a realizzare un cambiamento fondamentale nella società grazie alla riduzione degli sprechi alimentari, alla promozione di regimi alimentari maggiormente basati sui vegetali e a partenariati con i paesi terzi per lo sviluppo di sistemi alimentari sostenibili. Una migliore informazione sulla sostenibilità dei prodotti alimentari metterà i consumatori in grado di compiere scelte sostenibili. La lotta contro le perdite e gli sprechi alimentari riduce la pressione sulle risorse naturali limitate e genera risparmi; la ridistribuzione delle eccedenze alimentari aiuta le persone bisognose. 

Occorre dare priorità alle azioni che incrementano in modo sostenibile le rese attraverso l'innovazione tecnologica e agroecologica. La Commissione proporrà nuove norme per agevolare l'immissione sul mercato di prodotti fitosanitari contenenti sostanze attive biologiche; esamina anche l'eventualità di disciplinare nuove tecniche genomiche in grado di creare varietà vegetali meno sensibili al cambiamento delle temperature e alle minacce climatiche, più resistenti agli organismi nocivi e più efficienti nell'uso dei concimi. Per preservare la fertilità dei suoli, la missione di Orizzonte Europa "Un patto europeo per i suoli" mira a creare 100 laboratori viventi e centri faro per guidare la transizione verso la salubrità dei suoli.

La drammatica crisi in corso conferma la necessità di accelerare la transizione del sistema alimentare verso la sostenibilità per prepararsi meglio alle crisi future. A seguito del vertice delle Nazioni Unite sui sistemi alimentari del 2021, la Commissione avvierà contatti con otto coalizioni 10 che mirano tutte alla trasformazione del sistema alimentare, alla resilienza e alla crescita sostenibile della produttività.

Il ruolo dei piani strategici della PAC per il periodo 2023-2027 sarà fondamentale nel sostenere la transizione verso pratiche agricole sostenibili e sistemi di produzione resilienti, segnatamente combinando un quadro politico più orientato ai risultati con una serie di strumenti e meccanismi politici più efficaci. Su questo si concentreranno le osservazioni future della Commissione sui progetti di piani degli Stati membri.

La Commissione invita gli Stati membri ad assicurare una distribuzione più equa del sostegno al reddito, in particolare per rafforzare la resilienza delle aziende agricole di piccole e medie dimensioni, esposte alla volatilità dei mercati, che ne può mettere a rischio la continuità. La Commissione esorta inoltre gli Stati membri a ricorrere maggiormente al Fondo per lo sviluppo rurale per finanziare strumenti di gestione del rischio, per aiutare gli agricoltori a far fronte alle perdite di entrate e di reddito e per sostenere lo sviluppo di filiere corte e altri tipi di diversificazione del reddito agricolo. Essa accoglie con favore i piani volti a facilitare l'accesso degli agricoltori al credito, perché possano investire in metodi di produzione sostenibili, tra cui, la produzione e l'uso di energie rinnovabili.

In tale contesto la Commissione si aspetta che gli Stati membri definiscano e applichino il nuovo meccanismo di condizionalità in modo da massimizzare gli obiettivi climatici e ambientali minimizzandone il potenziale impatto a breve termine sulla capacità produttiva. Ad esempio, la quota minima di seminativi da destinare alla biodiversità dovrebbe concentrarsi sul mantenimento e sulla creazione di elementi non produttivi, come gli elementi caratteristici del paesaggio (ad esempio siepi e alberi), anziché sui terreni lasciati a riposo (il che limiterebbe il potenziale produttivo dell'UE).

Gli Stati membri sono invitati a rivedere urgentemente i rispettivi piani strategici della PAC al fine di sostenere gli agricoltori nell'adozione di pratiche che ottimizzino l'efficienza dei concimi in modo da ridurne l'uso. Tale obiettivo può essere raggiunto nello specifico ricorrendo all'agricoltura di precisione, ma anche all'agricoltura biologica e all'agroecologia; un uso più efficiente, grazie a consulenze e formazioni, sulla gestione dei nutrienti, svolge un ruolo importante. Gli Stati membri dovrebbero sfruttare appieno le possibilità offerte al riguardo dal piano strategico della PAC, ottimizzare e ridurre l'uso di altri fattori di produzione, come antibiotici e pesticidi, e avviare le pratiche di sequestro del carbonio nei suoli agricoli.

4.2.Rafforzare la resilienza riducendo la dipendenza dai combustibili fossili e dai fattori di produzione importati

La resilienza del settore alimentare dell'UE richiede la diversificazione delle fonti di importazione e degli sbocchi di mercato basata su una politica commerciale ambiziosa e solida, a livello multilaterale e attraverso accordi commerciali. La necessità di affrontare la dipendenza dei settori europei dell'agricoltura e della pesca dalle importazioni di energia e da quelle ad alta intensità energetica è emersa con la guerra in Ucraina e la reazione dei mercati.

Ridurre la dipendenza dai concimi minerali prodotti con combustibili fossili è un obiettivo di particolare rilievo. I concimi azotati sono prodotti principalmente con gas naturale (sia come fonte energetica che come reagente). Gli investimenti nella bioeconomia circolare contribuiscono a sostituire prodotti, materiali ed energia di origine fossile e quindi a decarbonizzare l'economia 11 . La produzione di concimi minerali con tecnologie pulite è un settore di innovazione importante: la Commissione appoggia la transizione verso l'ammoniaca verde 12 , ad esempio per i produttori di concimi mediante la diffusione dell'idrogeno pulito, come indicato nella strategia della Commissione per l'idrogeno 13 e con il sostegno dell'alleanza europea per l'idrogeno pulito e di 800 milioni di EUR di investimenti.

Fosfato e potassa sono nutrienti fondamentali per garantire la buona resa di seminativi di qualità. Per entrambi i nutrienti si registra una forte dipendenza dalle importazioni, in quanto la maggior parte delle riserve si trova in paesi terzi, tra i quali Russia, Cina, Marocco e Bielorussia. Le esportazioni di potassa dalla Russia e dalla Bielorussia rappresentano il 40 % del commercio mondiale. A seguito delle sanzioni recentemente adottate, l'UE dovrà sostituire la quota delle importazioni di questi due paesi, rispettivamente il 60 % per la potassa e il 35 % per i fosfati, con altre fonti. Gli accordi di libero scambio già in vigore possono agevolare l'approvvigionamento di tali fattori di produzione da altri paesi. La Commissione monitorerà attentamente la situazione per anticipare eventuali carenze e adotterà, se necessario, misure correttive temporanee per facilitare l'approvvigionamento.

L'Unione, attraverso Orizzonte Europa, investirà ulteriormente in ricerca e innovazione per sostituire l'uso di concimi sintetici e accelerare la transizione dell'UE verso sistemi alimentari sostenibili, circolari ed efficienti sotto il profilo delle risorse. Nell'ambito di uno dei programmi di lavoro di Orizzonte Europa per il periodo 2021-2022 sarà assegnato un cospicuo bilancio di 268,5 milioni di EUR ai settori dell'economia circolare e della bioeconomia. Il partenariato per un'Europa biocircolare sarà dotato di un importo fino a 1 miliardo di EUR per un periodo di sette anni per rafforzare la posizione dei produttori primari. In questo modo si promuovono percorsi promettenti della strategia per la bioeconomia, ad esempio l'aumento dell'uso sostenibile della biomassa, il recupero di nutrienti preziosi (compresi i fosfati 14 e i nutrienti provenienti dagli effluenti di allevamento) e la produzione di alternative a base biologica (anche sfruttando flussi di sottoprodotti, residui e rifiuti) per chiudere il ciclo dei nutrienti tutelando la qualità dell'acqua, dell'aria e del suolo. Sarà agevolato l'accesso al mercato interno dei prodotti provenienti dall'economia circolare 15 . La Commissione valuta costantemente l'eventualità di ulteriori misure normative sicure per ampliare gli usi possibili dei nutrienti recuperati dagli effluenti di allevamento ed elaborerà con gli Stati membri un piano d'azione per la gestione integrata dei nutrienti al fine di contrastare l'inquinamento da nutrienti alla fonte e aumentare la sostenibilità del settore zootecnico.

Nei paesi industrializzati il consumo di energia nell'agricoltura e nella produzione ittica è già in diminuzione grazie a miglioramenti dell'efficienza 16 . Vi sono margini per ulteriori miglioramenti attraverso una maggiore efficienza nell'uso dell'azoto, la valorizzazione della biomassa e la riduzione degli sprechi alimentari. Ricerca e innovazione mirate sono destinate a migliorare ulteriormente l'efficienza nell'uso dei concimi nelle aziende agricole, anche grazie a tecniche agricole di precisione. I finanziamenti dell'UE promuovono inoltre la ricerca su sistemi di produzione alimentare sostenibili, tra cui l'agricoltura mista, l'agroecologia o l'agricoltura biologica. Le colture di leguminose, che fissano l'azoto e consumano meno concimi azotati, svolgono un ruolo importante in tali sistemi di produzione e saranno oggetto di particolare attenzione. Tramite un'innovazione che riduce l'uso di prodotti fitosanitari e il diserbo meccanico si può arrivare a diminuire il consumo di diesel per i trattori.

La gestione sostenibile degli stock ittici associata a pescherecci più efficienti sotto il profilo energetico contribuirà a ridurre il consumo di combustibili fossili per la produzione ittica.

L'accelerazione della produzione e l'uso delle energie rinnovabili è un'altra priorità cui contribuiscono i piani strategici della PAC, il FEAMPA 17 e i finanziamenti di Next Generation EU. La produzione di energia elettrica da fonte eolica, solare o da biogas nelle aziende agricole non solo rafforzerà la resilienza delle aziende stesse, ma contribuirà anche alla sicurezza e alla sostenibilità dell'approvvigionamento energetico europeo. Nel periodo di crisi attuale occorre evitare che aumenti il consumo di colture alimentari e foraggere per produrre biocarburanti. La Commissione invita gli Stati membri a potenziare gli investimenti a favore del biogas agricolo o cooperativo da fonti sostenibili di biomassa, compresi in particolare i rifiuti e i residui dell'agricoltura e dell'acquacoltura, ancorando la creazione di valore all'economia rurale.

La riduzione della dipendenza dalle importazioni di mangimi rientra nella vasta trasformazione del sistema alimentare dell'UE, che comprende il passaggio a regimi alimentari maggiormente basati sui vegetali per garantire un sistema alimentare più resiliente e autonomo. Nella dichiarazione di Versailles il Consiglio europeo ha chiesto di aumentare la produzione di proteine di origine vegetale nell'UE.

Almeno 19 Stati membri intendono avvalersi delle possibilità di fornire "sostegno accoppiato" per le colture proteiche nei rispettivi piani strategici della PAC per il periodo 2023-2027. La Commissione invita gli Stati membri a sfruttare anche altre possibilità per sostenere la produzione di proteine vegetali, tra cui interventi settoriali specifici nell'ambito di sistemi agricoli sostenibili basati su fonti di mangimi diversificate. Nella relazione di sintesi dei piani strategici della PAC degli Stati membri 18 la Commissione dedicherà particolare attenzione alle colture proteiche e riesaminerà la politica indicata nella sua relazione del 2018 sullo sviluppo delle proteine vegetali nell'Unione europea 19 .

5.Conclusioni

Una guerra non provocata nel continente europeo ha generato nuovamente insicurezza alimentare in Ucraina, un paese con alcuni dei terreni più fertili d'Europa.

La dichiarazione di Versailles del Consiglio europeo invita la Commissione a presentare con urgenza opzioni volte ad affrontare l'aumento dei prezzi alimentari e la questione della sicurezza alimentare globale il prima possibile. La presente comunicazione delinea le azioni immediate e in corso per sostenere la sicurezza alimentare dei cittadini ucraini e quella dei paesi con deficit alimentare; affronta l'accessibilità economica dei prodotti alimentari nell'UE e le sfide specifiche a breve termine dei produttori che devono far fronte a costi elevati dei fattori di produzione; ricorda l'impegno della Commissione a favore del Green Deal e della strategia "dal produttore al consumatore" e stabilisce azioni a medio termine per sostenere la transizione verso un sistema alimentare sostenibile.

La Commissione invita gli Stati membri ad avviare sollecitamente le azioni necessarie per rispondere alle pressanti preoccupazioni e alle vulnerabilità a lungo termine. Gli Stati membri sono in grado di mettere in atto molte di queste misure senza un ulteriore quadro normativo a livello UE. Nello specifico la Commissione esorta gli Stati membri a rivedere i rispettivi piani della PAC, ove necessario, per garantire la resilienza del sistema alimentare.

Al contempo la Commissione intensificherà gli sforzi e la cooperazione con le organizzazioni internazionali e altri attori chiave per far fronte in modo tempestivo ed efficace alle ripercussioni dell'invasione russa dell'Ucraina sulla sicurezza alimentare globale.

(1)       Cambiamenti climatici 2022: impatti, adattamenti e vulnerabilità | Cambiamenti climatici 2022: impatti, adattamenti e vulnerabilità (ipcc.ch) .

(2)    Si calcola che fino alla fine di giugno 2022 l'Ucraina non potrà esportare 5 milioni di tonnellate di frumento circa. Durante la campagna di commercializzazione 2022/2023 erano inoltre previste altre 20 milioni di tonnellate di esportazioni di frumento da parte dell'Ucraina, che potrebbero non concretizzarsi. Queste cifre non tengono in considerazione gli effetti sulle esportazioni di frumento da parte della Russia.

(3)    La resa per il frumento nell'UE è in media di 5,3 tonnellate/ettaro, mentre in Ucraina si attesta su 4,3 tonnellate/ettaro e in altre parti del mondo si avvicina a 3 tonnellate/ettaro o meno.

(4)    COM(2021) 689 del 12.11.2021 "Piano di emergenza per garantire l'approvvigionamento alimentare e la sicurezza alimentare in tempi di crisi".

(5)    Osservatori del mercato agroalimentare dell'UE: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/overviews/market-observatories_it .
Osservatorio europeo del mercato dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura (EUMOFA) https://www.eumofa.eu/it/home
Prospettive di mercato a breve termine per i prodotti agricoli, prossima pubblicazione prevista il 4 aprile 2022: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/outlook/short-term_it .

(6)    Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l'acquacoltura (FEAMPA) in applicazione dell'articolo 26, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2021/1139.

(7)    Conformemente al meccanismo di ammasso di cui agli articoli 30 e 31 del regolamento (UE) n. 1379/2013 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca e dell'acquacoltura.

(8)    Regolamento (CE) n. 396/2005 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 febbraio 2005, concernente i livelli massimi di residui di antiparassitari nei o sui prodotti alimentari e mangimi di origine vegetale e animale e che modifica la direttiva 91/414/CEE del Consiglio.

(9)    Una visione a lungo termine per le zone rurali dell'UE - Verso zone rurali più forti, connesse, resilienti e prospere entro il 2040, COM/2021/345 final.

(10)    Le otto coalizioni alle quali la Commissione parteciperà sono: Food is never waste, Healthy Diets from Sustainable Food Systems for Children & all, School Meals Coalition, Aquatic and Blue foods, Agroecology, Zero Hunger, Fighting food crises along the HDP nexus e Sustainable Productivity Growth. Per ulteriori informazioni: https://foodsystems.community/coalitions/.

(11)    https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-value-chains_en.pdfhttps://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-water-nutrients-waste_en.pdf.

(12)    Progetti del valore di 30-35 miliardi di EUR potrebbero essere operativi a breve e medio termine, ad esempio, in Spagna, Paesi Bassi, Austria e Svezia.

(13)    COM(2020) 301 final.

(14)    Ad esempio: "Phos4You: deploying phosphorus recycling from wastewater in North-West Europe"  Phos4You - PHOSphorus Recovery from waste water FOR YOUr Life | Interreg NWE (nweurope.eu)

(15)    In seguito all'entrata in vigore, il 15 luglio 2022, del regolamento (UE) 2019/1009 relativo alla messa a disposizione sul mercato di prodotti fertilizzanti dell'UE.

(16)    Crippa et al. (2021) Nature Food. http://www.nature.com/articles/s43016-021-00225-9 .

(17)    Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l'acquacoltura.

(18)    Articolo 141, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2021/2115.

(19)    COM(2018) 757 final.

COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 23.3.2022

COM(2022) 133 final

ALLEGATI

della

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE E AL COMITATO DELLE REGIONI

Proteggere la sicurezza alimentare e rafforzare la resilienza dei sistemi alimentari

Allegato 1

Sicurezza alimentare globale e filiera agroalimentare dell'UE

La situazione nell'UE

L'UE è ampiamente autosufficiente con riguardo ai principali prodotti alimentari. È uno dei principali esportatori di frumento e orzo e copre in larga misura il proprio consumo di altre colture di base come il granturco o lo zucchero. L'UE è inoltre ampiamente autosufficiente per i prodotti di origine animale, sia lattiero-caseari che a base di carne (ad eccezione delle carni ovine e caprine e dei prodotti ittici), i prodotti ittici e gli ortofrutticoli (pesche, nettarine, mele, pomodori, arance).

Tuttavia, per alcuni prodotti specifici, l'UE è un importatore netto considerevole. In alcuni casi i prodotti importati sono difficili da sostituire in termini di volume, fonti d'importazione, qualità o costi. È il caso dei prodotti tropicali (frutta tropicale, caffè, cacao), dei prodotti ittici, dei mangimi e di una serie di additivi, quali vitamine e amminoacidi, che sono fondamentali per la produzione di mangimi o alimenti. In particolare, il 22 % delle proteine foraggere risulta di origine non UE nel 2021/22, ma tale percentuale raggiunge il 75 % per le farine di semi oleosi 1 (principalmente soia).

L'impatto dell'impennata dei prezzi mondiali delle materie prime

L'attuale impennata generale dei prezzi delle materie prime presenta alcune analogie con il boom dei prodotti alimentari del 2008 in termini di generalizzazione del livello elevato dei prezzi di tutte le materie prime, del loro comovimento e dell'elevata volatilità. Ora come allora, l'aumento dei prezzi dei fattori di produzione per i prodotti agricoli è un multiplo degli aumenti dei prezzi dei prodotti alimentari ed evidenzia ancora una volta il problema costituito per i produttori da strozzature e ritardi nella trasmissione dei prezzi nella filiera alimentare, continuando nel contempo a determinare aumenti rilevanti dei prezzi dei prodotti alimentari.

Grafico 1. Variazioni dei prezzi delle materie prime

Tra i due episodi esistono tuttavia alcune importanti differenze. I livelli relativi di scorte delle principali materie prime agricole sono attualmente più elevati. Benché le scorte delle principali materie prime di base siano leggermente diminuite negli ultimi quattro anni, i rapporti tra scorte finali e consumo non sono minimamente prossimi al livello che ha preceduto l'impennata dei prezzi del 2008-10, anche tenendo conto del fatto che l'Ucraina e la Russia non riforniranno completamente i mercati nel corso dell'attuale campagna.

La regolamentazione e la trasparenza dei mercati delle materie prime sono state notevolmente migliorate successivamente alla comunicazione del 2008 "I prezzi dei prodotti alimentari in Europa" 2 , redatta a seguito dell'impennata dei prezzi dei prodotti alimentari del 2007/2008. All'epoca la Commissione raccomandava di promuovere la competitività della catena di approvvigionamento alimentare, di assicurare l'applicazione rigorosa delle regole di concorrenza e delle norme di tutela dei consumatori, di riesaminare e, se necessario, migliorare le disposizioni sul funzionamento della catena di approvvigionamento alimentare, di migliorare l'informazione dei consumatori e di scoraggiare la speculazione sui mercati delle materie prime agricole e dei derivati. Tutte queste raccomandazioni si sono tradotte in azioni legislative e politiche (cfr. allegato 2), che costituiscono un solido punto di partenza per far fronte alla tempesta di oggi.

Impatto dei prezzi elevati dell'energia sull'agricoltura e sulla pesca dell'UE

Oltre all'esposizione diretta all'impennata dei prezzi dell'energia, il settore alimentare è esposto agli effetti inflazionistici di una serie di prodotti e servizi. È il principale consumatore di concimi e prodotti fitosanitari, ma anche di macchinari e materiali per l'imballaggio dei prodotti alimentari ed è influenzato dall'aumento dei costi di trasporto.

Un impatto particolarmente grave è venuto dall'aumento dei costi dei concimi. I concimi rappresentano il 18 % dei costi dei fattori di produzione delle aziende agricole a seminativo (media 2017-19). Il gas naturale è il principale fattore determinante per il prezzo dei concimi a base di azoto. Esso rappresenta il 60-80 % dei costi produttivi variabili necessari per la loro produzione. Prezzi all'ingrosso elevati per il gas naturale si traducono in prezzi elevati dei concimi (per i concimi a base di azoto come l'urea, i prezzi hanno raggiunto livelli simili a quelli osservati durante la crisi finanziaria del 2007-2008). Alcuni produttori di concimi dell'UE hanno temporaneamente interrotto la produzione in quanto i costi dell'energia erano troppo elevati. I prezzi dei concimi a base di roccia (fosfati e, in misura ancora maggiore, potassio) sono meno correlati ai prezzi dell'energia, benché altresì sotto pressione a causa del peso della Russia e della Bielorussia nella produzione mondiale.

Anche se l'UE importa concimi dalla Russia per un valore di 3 miliardi di EUR, la dipendenza dalle importazioni di concimi a base di azoto rimane limitata, con oltre il 90 % del consumo dell'UE fornito dall'industria interna dell'Unione. L'industria dipende tuttavia pesantemente dal gas di origine russa.

Anche il settore della pesca è gravemente colpito dall'aumento del prezzo del combustibile per uso marittimo. Il prezzo del combustibile per uso marittimo è attualmente a un livello record per gli ultimi due decenni ed è aumentato del 100 % rispetto al prezzo medio del 2021. A questo livello di prezzi del carburante, la maggior parte dei segmenti della flotta dell'UE è al di sotto del punto di pareggio e non copre i costi operativi. L'aumento dei costi dell'elettricità è fonte di grande preoccupazione per il settore dell'acquacoltura (pompaggio e circolazione dell'acqua) e per i settori della trasformazione (linee di produzione e impianti di stoccaggio/congelamento).

Situazione del reddito agricolo

Buoni livelli di produzione e buoni prezzi per l'agricoltura dell'UE hanno portato a un miglioramento del reddito agricolo per lavoratore nel 2021 rispetto alla media del periodo 2017-19. Il drastico aumento dei costi dei fattori di produzione esercita una pressione sui margini, in particolare nel settore dell'allevamento e soprattutto per le carni suine, nonché per i produttori dell'acquacoltura, che devono già far fronte a costi molto più elevati per i mangimi. Il reddito agricolo medio per lavoratore è destinato pertanto a diminuire nel 2022 e nel 2023, cancellando i guadagni realizzati nel 2020 e nel 2021, con un calo più severo per gli allevatori.

Aumento dei costi della logistica e di altri fattori di produzione

I produttori, i commercianti e i dettaglianti di prodotti alimentari devono far fronte a costi più elevati per il trasporto e la logistica (alla rinfusa, in container o per via aerea). Le ricadute della pandemia di COVID e la forte ripresa economica che vi ha fatto seguito hanno congestionato le capacità di trasporto marittimo di merci. Con ulteriori perturbazioni nel Mar Nero, il trasporto marittimo di merci sarà sottoposto a ulteriori pressioni. L'aumento dei costi interessa anche altri fattori di produzione: è il caso, ad esempio, dei costi di imballaggio (contenitori in legno + 37 %, carta e pasta di carta + 26 %, plastica + 13 %) 3 . Anche la carenza di manodopera e le difficoltà di assunzione nell'industria manifatturiera alimentare dell'UE risultano avere un ruolo importante (+ 62 % di posti di lavoro vacanti nel settore manifatturiero).

Aumento dei prezzi dei prodotti alimentari dell'UE

Da ultimo, ma non meno importante, a partire dall'estate 2021 i prezzi al consumo dei prodotti alimentari sono aumentati, raggiungendo il 5,6 % su base annua nel febbraio 2022, il tasso più elevato dall'inizio della pandemia di COVID-19. I prodotti alimentari sono una componente importante del tasso di inflazione complessivo (IPCA 4 ), con una quota media del 16 % nell'UE-27, cui si può aggiungere un ulteriore 6 % per la ristorazione. A titolo di confronto, i costi energetici per l'alloggio e i trasporti rappresentano una quota del 10 % del paniere medio delle famiglie.

Gli Stati membri sono interessati in modo diverso, a seconda del rispettivo contesto economico nazionale, della struttura delle catene di approvvigionamento alimentare e dei modelli nazionali di domanda dei consumatori.

Grafico 2: Inflazione dei prezzi dei prodotti alimentari per Stato membro

Fonte: Eurostat (Stati membri selezionati).

Ucraina, Russia e sicurezza alimentare mondiale

L'invasione russa in Ucraina è venuta ad aggiungersi a una situazione già tesa per i mercati dei prodotti energetici e in un contesto di pressioni inflazionistiche 5 . Essa incide inoltre sulla sicurezza alimentare globale: l'Ucraina e la Russia svolgono un ruolo di primo piano sul mercato mondiale dei cereali e dei semi oleosi. L'Ucraina rappresenta il 10 % del mercato mondiale del frumento, il 13 % del mercato dell'orzo e il 15 % del mercato del granturco ed è l'operatore principale sul mercato dell'olio di girasole (oltre il 50 % del commercio mondiale). Per quanto riguarda la Russia, queste cifre sono rispettivamente del 24 % (frumento), del 14 % (orzo) e del 23 % (olio di girasole). La Russia è anche uno dei principali esportatori di pesce bianco, in particolare il merluzzo dell'Alaska per l'industria di trasformazione (16 % dell'approvvigionamento).

L'Africa settentrionale e il Medio Oriente importano oltre il 50 % del loro fabbisogno di cereali dall'Ucraina e dalla Russia. I paesi dell'Africa orientale importano il 72 % dei loro cereali dalla Russia e il 18 % dall'Ucraina. L' Ucraina è inoltre un importante fornitore di granturco (per mangimi) dell'Unione europea e della Cina.

L'Ucraina è il quarto maggior fornitore di prodotti alimentari dell'UE e una fonte principale di cereali (52 % delle importazioni di granturco dell'UE, 19 % di quelle di frumento tenero), oli vegetali (23 % delle importazioni dell'UE) e semi oleosi (22 % delle importazioni dell'UE, in particolare 72 % delle importazioni di colza). La Russia esporta meno verso l'UE.

Dato il peso dell'Ucraina nel commercio internazionale, la perturbazione della produzione agricola e della logistica del paese, unitamente all'aumento dei costi di trasporto merci e assicurazione, ha gravi ripercussioni sui mercati mondiali e dunque sui prezzi dei cereali. Dall'inizio del conflitto si è già registrato un forte aumento dei prezzi mondiali dei cereali, superiore ai prezzi 2007/2008. Questa situazione mette a rischio non solo l'approvvigionamento alimentare della popolazione ucraina ma anche la sicurezza alimentare dei paesi terzi che dipendono dalle importazioni di materie prime dall'Ucraina.

Il potenziale di produzione agricola dell'Ucraina risente pesantemente dell'invasione russa nel paese. Oltre alla perdita di vite umane, alla distruzione e ai pericoli della guerra, esiste una carenza di manodopera per il lavoro delle aziende agricole e dei campi, anche negli Stati membri limitrofi. Fattori di produzione essenziali sono scarsi e difficili o impossibili da ottenere. In Ucraina, la capacità di seminare le colture primaverili e di raccogliere colture sia primaverili che invernali nel 2022 sarà decisiva e l'impatto della guerra probabilmente si protrarrà per diversi anni, non da ultimo a causa dei danni alle infrastrutture e alle strutture logistiche causati dalla guerra. In Russia, sebbene la produzione non sia danneggiata dalla guerra, permane incertezza quanto alla sua capacità di esportare grandi quantitativi attraverso il Mar Nero.

Sicurezza alimentare in un contesto globale

La sicurezza alimentare continua a destare crescente preoccupazione a livello mondiale. Le Nazioni Unite hanno sottolineato che i cambiamenti climatici e la perdita di biodiversità rappresentano la principale minaccia per la sicurezza alimentare 6 . La FAO riferisce che 811 milioni di persone restano cronicamente denutrite e che una combinazione di fattori rischia di compromettere i progressi verso il conseguimento dell'obiettivo di sviluppo sostenibile n. 2 "Fame zero". I cambiamenti climatici sono destinati a peggiorare in assenza di misure di mitigazione e adattamento efficaci. L'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari ha un effetto immediato sui cittadini dei paesi in via di sviluppo e dei paesi meno sviluppati che dipendono dagli acquisti di prodotti alimentari. L'indice FAO dei prezzi alimentari, che segue le variazioni mensili dei prezzi internazionali delle materie prime, evidenzia una situazione sempre più difficile: nel febbraio 2022 ha raggiunto in media 140,7 punti, il livello più alto mai registrato, con 3,1 punti in più rispetto al precedente picco del febbraio 2011.

Benché i principali acquirenti del frumento ucraino e russo risultino disporre di scorte per alcuni mesi, gli aumenti dei prezzi si fanno già avvertire in paesi che si trovano in una situazione precaria come la Siria e il Libano, nonché in Algeria.

Nel 2021 l'insicurezza alimentare mondiale ha raggiunto livelli senza precedenti, con oltre 161 milioni di persone bisognose di assistenza alimentare urgente e quasi 0,6 milioni in condizioni analoghe alla carestia. Questa situazione potrebbe peggiorare ulteriormente se i prezzi dei prodotti alimentari continueranno ad aumentare.

Allegato 2

Seguito dato alla comunicazione del 2008 della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – I prezzi dei prodotti alimentari in Europa (COM(2008) 821 definitivo)

(1)    Bilancio UE dei mangimi proteici, DG AGRI.

(2)    COM (2008)821 def.

(3)     https://www.fooddrinkeurope.eu/wp-content/uploads/2022/03/Economic-Bulletin-on-Input-Costs-NovDec-2021-FINAL-public-version.pdf

(4)    Indice armonizzato dei prezzi al consumo.

(5)    Per un'analisi più dettagliata è possibile consultare la nota informativa dell'Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO) "L'importanza dell'Ucraina e della Federazione russa per i mercati agricoli mondiali e i rischi associati all'attuale conflitto", 11 marzo 2022, https://www.fao.org/3/cb9013en/cb9013en.pdf , o il testo "The Ukraine Conflict and Global Food Price Scares", R. Vos, J. Glauber, M. Hernandez e D. Laborde, 1° marzo 2022, https://www.foodsecurityportal.org/node/1921.

(6)     https://www.ipcc.ch/srccl/chapter/chapter-5/ , https://www.fao.org/documents/card/en/c/ca3129en/

(I)

   https://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/retail_study_report_en.pdf

(II)

   https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/amtf-report-improving-markets-outcomes_en.pdf

(III)

   Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli.

(IV) https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/overviews/market-observatories_it

(V)

    https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/outlook/short-term_it

(VI)

    https://ec.europa.eu/growth/sectors/food-and-drink-industry/competitiveness-european-food-industry/european-food-prices-monitoring-tool_en