Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — La strategia dell’UE sui rimpatri volontari e la reintegrazione

[COM(2021) 120 final]

(2021/C 517/13)

Relatore:

José Antonio MORENO DÍAZ

Consultazione	Commissione europea, 31.5.2021
Base giuridica	Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Sezione competente	Occupazione, affari sociali, cittadinanza
Adozione in sezione	7.9.2021
Adozione in sessione plenaria	22.9.2021
Sessione plenaria n.	563
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astensioni)	219/1/4

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

La strategia sui rimpatri volontari e la reintegrazione mira a stabilire un’impostazione condivisa nella concezione, nello sviluppo e nell’esecuzione dei programmi di rimpatrio volontario assistito e di reintegrazione promossi dagli Stati membri, definendo obiettivi comuni e promuovendo la coerenza tra i programmi nazionali e tra questi e quelli dell’Unione europea. Inoltre, la strategia è volta a promuovere e introdurre strumenti comuni e a migliorare la cooperazione tra Stati membri nei suddetti ambiti.

1.2.

Finora, l’esistenza di un gran numero di strumenti e impostazioni in materia di rimpatri volontari e di reintegrazione si è tradotta in una congerie di iniziative, programmi e progetti cui molte volte mancano quadri di riferimento comuni, il che rende difficile valutarli ed attuarli in modo appropriato. L’obiettivo della strategia in esame è quello di procedere nell’armonizzazione dei suddetti quadri di riferimento e di stimolare la cooperazione tra i paesi europei nello sviluppo dei programmi di rimpatrio volontario e di reintegrazione.

1.3.

Il CESE accoglie con favore la strategia in esame, in quanto strumento di gestione inteso a migliorare il coordinamento e gli obiettivi condivisi degli Stati membri nella governance del fenomeno migratorio. Il CESE condivide l’approccio della Commissione consistente, tra l’altro, nel migliorare la revisione e l’armonizzazione degli strumenti, la raccolta dei dati e i meccanismi di consulenza alle persone coinvolte, in modo da superare la frammentazione delle impostazioni, nonché nel ridurre i costi di rimpatrio e nel rafforzare le dotazioni finanziarie dei programmi pertinenti.

1.4.

Tuttavia, come già in altre occasioni, il CESE si rammarica che, per quanto concerne le misure relative ai percorsi regolari di ingresso, che sono quelli che interessano la maggior parte delle persone straniere residenti nell’Unione europea, i progressi siano più lenti e limitati rispetto alle proposte intese a risolvere questioni relative all’irregolarità. Un approccio globale alla mobilità è essenziale per offrire alternative che vadano al di là dei soli controlli alle frontiere e rimpatri.

1.5.

Il CESE sottolinea che la maggioranza dei rimpatri non si svolge correttamente a causa della mancanza di partecipazione dei paesi di origine, nonché per la riluttanza a parteciparvi delle persone in situazione irregolare. Di conseguenza, pur apprezzando gli sforzi della Commissione, il CESE non può non manifestare dubbi in merito all’efficacia di alcune delle soluzioni proposte nella comunicazione, come ad esempio la sponsorizzazione dei rimpatri.

1.6.

Il CESE esprime inoltre preoccupazione per il futuro ruolo di Frontex, in particolare alla luce della relazione pubblicata dal Parlamento europeo in merito alla violazione di alcuni diritti da parte di tale agenzia europea (1). Per il CESE, è indispensabile esigere non solo l’istituzione di meccanismi snelli ed efficienti per la vigilanza e il controllo effettivo (accountability) dell’attività di Frontex, ma anche la garanzia che il suo operato sia conforme al rispetto dei diritti umani.

1.7.

Il CESE è favorevole a un migliore coordinamento tra tutte le parti interessate, nonché ai miglioramenti previsti per rafforzare la solidarietà tra gli Stati membri e la cooperazione con i paesi terzi; accoglie con favore gli sforzi volti a migliorare le attività di consulenza e orientamento in materia di rimpatrio e il coinvolgimento della società civile nelle azioni di rimpatrio ma anche e soprattutto di reintegrazione sostenibile; e valuta positivamente gli sforzi intesi a migliorare la disponibilità delle risorse e la raccolta dei dati, come pure lo scambio di buone pratiche in questi ambiti.

1.8.

Il CESE esprime preoccupazione per l’obiettivo enunciato di aumentare i rimpatri volontari rapidi dalle frontiere esterne, data la mancanza di garanzie che questi rimpatri possono comportare. In particolare è preoccupato che tali procedure possano risolversi in operazioni che siano di fatto espulsioni o compensazioni economiche per i paesi di destinazione che accolgono le persone rimpatriate, senza tenere in sufficiente considerazione i desideri di queste persone, né — cosa ancora più inquietante — i loro diritti. Il CESE, inoltre, mette di nuovo in guardia contro l’incongruenza di offrire incentivi in programmi che presuppongono l’esistenza di persone in situazione irregolare, dato che ciò può disincentivare qualsiasi intenzione dei paesi di origine di ridurre i relativi flussi migratori.

1.9.

In quest’ottica, il CESE continua a ritenere una debolezza strategica della politica d’immigrazione e asilo dell’Unione europea il fatto di essere incentrata quasi esclusivamente sulla lotta contro l’irregolarità, sia alle frontiere sia attraverso i rimpatri volontari o forzati; e invita pertanto, ancora una volta, la Commissione a rivedere il suo quadro di riferimento e a lavorare in modo efficace per conferire una visione olistica alla politica in materia di immigrazione e asilo, promuovendo una mobilità ordinata, regolare e sicura.

2.   Contesto

2.1.

Agevolare i rimpatri volontari è un obiettivo strategico della politica di migrazione dell’Unione europea, introdotto dalla direttiva sui rimpatri nel 2018 e confermato dal nuovo patto sulla migrazione e l’asilo.

2.2.

Il rimpatrio volontario è considerato lo strumento che permette il rimpatrio nel paese di origine delle persone migranti che si trovano nel territorio dell’UE in situazione irregolare. Con questo strumento si intende permettere ai migranti di prendere una decisione volontaria, facilitarne la riammissione nel luogo d’origine e consentirne una migliore reintegrazione nella società di nuova accoglienza rispetto alle procedure di rimpatrio forzato. Nel 2019, su un totale di 491 195 cittadini di paesi terzi che erano in situazione irregolare nel territorio dell’UE e cui era stato ingiunto il rimpatrio, quelli che hanno effettivamente fatto ritorno in un paese terzo sono stati 142 320.

2.3.

L’obiettivo della strategia in esame è stabilire un’impostazione condivisa nella concezione, nello sviluppo e nell’esecuzione dei programmi di rimpatrio volontario assistito e di reintegrazione promossi dagli Stati membri, definendo obiettivi comuni e promuovendo la coerenza tra i programmi nazionali e tra questi e quelli dell’Unione europea. Inoltre, la strategia è volta a promuovere e introdurre strumenti comuni e a migliorare la cooperazione tra Stati membri.

2.4.

L’assistenza al rimpatrio e alla reintegrazione è intesa ad aiutare le persone migranti in situazione irregolare a rimpatriare volontariamente e a cominciare una vita indipendente nel loro paese di origine, riducendo in tal modo il rischio di un’immigrazione di ritorno irregolare. L’assistenza al ritorno nel loro paese per tali persone può comprendere, per esempio, una consulenza prima della partenza, un appoggio psicosociale e un aiuto per organizzare il viaggio, un aiuto per rispondere a necessità mediche immediate e/o un sostegno finanziario per agevolare il ritorno e creare un quadro di vita stabile all’arrivo nel paese d’origine. L’assistenza alla reintegrazione ha per obiettivo aiutare la persona a reinserirsi con successo nella società e può comprendere assistenza e consulenza immediate dopo l’arrivo, appoggio per trovare o creare un’attività generatrice di redditi per la persona rimpatriata, nonché attività con le comunità locali.

2.5.

L’UE finanzia, direttamente o attraverso i programmi degli Stati membri, un notevole numero di azioni collegate al rimpatrio volontario e alla reintegrazione. Tra il 2014 e il 2018 sono stati finanziati circa 60 programmi di rimpatrio volontario e reintegrazione con le risorse del Fondo Asilo, migrazione e integrazione, e sono state finanziate iniziative analoghe mediante il Fondo di sviluppo europeo e dispositivi come lo strumento per il finanziamento della cooperazione allo sviluppo e lo strumento di assistenza preadesione. Peraltro, molti Stati membri dispongono di loro propri programmi di rimpatrio volontario e reintegrazione.

2.6.

L’esistenza di una tale gamma di strumenti si è tradotta in una congerie di iniziative, programmi e progetti cui molte volte mancano quadri di riferimento comuni, il che rende difficile valutarli ed attuarli in modo appropriato. L’obiettivo della strategia in esame è quello di procedere nell’armonizzazione dei suddetti quadri di riferimento e di stimolare la cooperazione tra i paesi europei nello sviluppo dei programmi di rimpatrio volontario e di reintegrazione.

2.7.

La strategia presentata dalla Commissione stabilisce i seguenti obiettivi: 1) aumentare l’accettazione dei rimpatri volontari presso le persone migranti e la loro incidenza sulla cifra totale dei rimpatri; 2) creare una modalità aggiuntiva per la cooperazione e la solidarietà tra gli Stati membri, con il contributo alla sponsorizzazione del rimpatrio; 3) migliorare l’efficienza dell’assistenza individuale e a livello di comunità, riducendo le lacune e i doppioni e aumentando le sinergie con altri donatori e con i paesi terzi, anche mediante una migliore protezione delle persone migranti vulnerabili; 4) configurare azioni di rimpatrio e reintegrazione sostenibili per dare la considerazione e la risposta adeguate ai bisogni individuali; 5) promuovere la sostenibilità dei rimpatri e ridurre l’immigrazione di ritorno irregolare, anche attraverso l’appoggio alle comunità di accoglienza del paese d’origine; 6) migliorare la sostenibilità delle azioni di reintegrazione a livello individuale e della comunità e il loro contributo ai piani di sviluppo di paesi terzi, anche tramite i collegamenti con altre attività finanziate per lo sviluppo a livello nazionale o della comunità; 7) accrescere le capacità e l’implicazione dei paesi terzi con riferimento alle procedure di rimpatrio, riammissione e reintegrazione; 8) collegare gli obiettivi summenzionati all’interno di un’impostazione basata sui diritti e incentrata sulle persone migranti.

2.8.

Il rimpatrio volontario offre alle persone rimpatriate opportunità reali e tiene conto delle loro necessità, aspettative e prospettive dopo il loro ritorno. Può inoltre contare, nel quadro della cooperazione con i paesi terzi, sulla partecipazione dei paesi d’origine. Dal canto suo, la reintegrazione è cruciale per l’efficienza e la credibilità dei programmi di rimpatrio, presupponendo lo sviluppo di strumenti per aiutare le persone migranti a superare le difficoltà socioeconomiche e psicosociali cui devono far fronte quando ritornano nelle loro comunità di origine e a far sì che il loro rimpatrio sia più sostenibile. La reintegrazione va messa a punto con la partecipazione delle autorità nazionali e locali, le comunità locali di accoglienza nel luogo d’origine e la società civile per contribuire a offrire alla persona rimpatriata e alla sua comunità locale prospettive concrete per il futuro.

2.9.

Per sostenere le parti interessate nell’applicazione della strategia, questa propone modalità operative concrete per raggiungere gli obiettivi summenzionati e un insieme di strumenti che vanno dalle soluzioni IT per colmare lacune in termini di informazioni e facilitare la gestione dei dati fino all’orientamento centrato nella gestione di progetti, programmazione dello sviluppo e creazione di capacità.

2.10.

La strategia è stata il risultato di un processo di partecipazione aperto, cui hanno preso parte diversi attori cruciali, nonché le autorità nazionali responsabili dei programmi di rimpatrio volontario e reintegrazione, organismi coinvolti in progetti di rimpatrio, reti di servizi ecc.

3.   Osservazioni sulla presentazione della strategia sui rimpatri volontari e la reintegrazione

3.1.

Il CESE accoglie con favore la strategia europea sui rimpatri volontari e la reintegrazione, in quanto strumento di gestione diretto a migliorare il coordinamento e gli obiettivi condivisi degli Stati membri nella governance del fenomeno migratorio.

3.2.

Secondo il CESE è giusto che, nella revisione di uno strumento come i rimpatri volontari e la reintegrazione, trovino posto miglioramenti come quelli indicati dalla Commissione nella sua comunicazione. Superare la frammentazione delle impostazioni, ridurre i costi di rimpatrio, migliorare la raccolta di informazioni, il sistema di consulenza per le persone rimpatriate e il coordinamento tra le parti coinvolte, promuovere la sostenibilità dei progetti di rimpatrio volontario e di reintegrazione e rafforzare le dotazioni finanziarie dei relativi programmi sono elementi che il CESE considera necessari per migliorare l’efficienza degli strumenti in questione. Inoltre, il CESE ritiene imprescindibile migliorare la raccolta dei dati e l’individuazione delle buone pratiche al fine di condividere gli insegnamenti tratti dall’esperienza acquisita.

3.3.

Tuttavia, come già in altre occasioni (cfr. il parere SOC/649 (2)), il CESE si rammarica che, per quanto concerne le misure relative ai percorsi regolari di ingresso, che sono quelli che interessano la maggior parte delle persone straniere residenti nell’Unione europea, i progressi siano più lenti e limitati rispetto alle proposte intese a risolvere questioni relative all’irregolarità. Si ricorda che una visione completa della mobilità è essenziale per offrire alternative che vadano al di là dei soli controlli alle frontiere e dei rimpatri.

3.4.

Il CESE prende atto delle difficoltà che devono affrontare i paesi dell’UE nel garantire rimpatri efficaci, nonché della volontà della Commissione di procedere verso l’istituzione di un sistema europeo comune ed efficiente in materia di rimpatri. Malgrado ciò, il CESE desidera far presente che la maggioranza dei rimpatri non si svolge correttamente per mancanza di partecipazione dei paesi di origine e anche per la riluttanza a parteciparvi delle persone in situazione irregolare. Un rimpatrio volontario per evitare un’espulsione forzata non può essere considerato un’azione libera da condizionamenti.

3.5.

Il CESE esprime ancora una volta i suoi dubbi sulla fattispecie del rimpatrio sponsorizzato, non risultando chiaro quali sarebbero per gli Stati membri gli incentivi a partecipare a tale meccanismo che continua a basarsi sulla solidarietà volontaria.

3.6.

Il CESE riconosce gli sforzi compiuti dalla Commissione in materia di rimpatri, sia nel monitoraggio dei programmi nazionali sia nelle iniziative finanziate dalla stessa UE. In tal senso, va menzionata in particolare la rete europea di rimpatrio e reintegrazione, che facilita la cooperazione tra le autorità competenti in materia di migrazione. La Commissione ha previsto che, a partire dal 2022, Frontex rilevi le attività di tale rete, e questa disposizione desta grande preoccupazione nel CESE, alla luce della relazione che un apposito gruppo di lavoro del Parlamento europeo ha pubblicato in merito alla violazione di alcuni diritti da parte di questa agenzia europea. Per il CESE, tale disposizione esige non solo l’istituzione di meccanismi snelli ed efficaci per la vigilanza e il controllo effettivo (accountability) dell’attività di Frontex, ma anche la garanzia che la sua attività sia conforme al rispetto dei diritti umani (3). È indispensabile porre l’accento su questo punto, in quanto la tutela dei diritti umani è fondamentale in tutte le azioni dell’Unione europea, compresa la politica migratoria, e anche nelle procedure di rimpatrio e di reintegrazione, cosicché la vigilanza sull’operato di Frontex deve poter essere effettuata (e le correzioni eventualmente necessarie devono poter essere apportate) in tempo reale.

3.7.

I programmi di rimpatrio e reintegrazione mobilitano un’importante serie di attori, prestatori di servizi, formazioni, scambio di informazioni e risorse, sia nei paesi d’uscita che in quelli d’entrata. Tale dinamica si basa sulla presenza di persone in situazione irregolare sul territorio europeo. È quindi con inquietudine che si pensa al possibile emergere di una sfera di attività economica che viva proprio dell’esistenza di persone in situazione irregolare e che sua volta potrebbe contribuire a stimolare questo percorso d’immigrazione, con aspettative di rimpatrio (volontario o forzato).

4.   Alcune considerazioni ulteriori in merito all’impostazione della strategia

4.1.

Il CESE continua a ritenere una debolezza strategica della politica d’immigrazione e asilo dell’Unione europea il fatto di essere incentrata quasi esclusivamente sulla lotta contro l’irregolarità, sia alle frontiere sia attraverso i rimpatri volontari o forzati. Evitare le situazioni irregolari esige l’istituzione di meccanismi regolari, agili, sicuri e efficaci di ingresso, capaci inoltre di limitare le possibilità che emergano spazi di sfruttamento economico basati su tali situazioni.

4.2.

Il CESE esprime preoccupazione per l’obiettivo enunciato di aumentare i rimpatri volontari rapidi dalle frontiere esterne, data la mancanza di garanzie che questi rimpatri possono comportare. Se il processo di rimpatrio volontario va inteso come una decisione ponderata (della persona interessata) che implica una serie di misure di reintegrazione (cui partecipano le amministrazioni di ambedue i paesi), non si capisce perché puntare a questo modello di rimpatrio. Diversamente, infatti, si potrebbe pensare che «rimpatrio volontario» sia un eufemismo per quelle che sarebbero di fatto espulsioni o compensazioni economiche per i paesi di destinazione che accolgano le persone rimpatriate, senza tenere in sufficiente considerazione i loro desideri, né, cosa ancora più inquietante, i loro diritti.

4.3.

Un coordinamento efficace tra tutte le parti interessate. Il CESE non può che approvare i miglioramenti nel coordinamento tra le parti coinvolte in una politica pubblica. Esprime tuttavia preoccupazione per l’espandersi della rete di operatori e parti interessate che scorgono nel rimpatrio volontario un’opportunità di lucro senza curarsi dei bisogni delle persone rimpatriate.

4.4.

Migliorare la solidarietà e la cooperazione. Le azioni di rimpatrio e di reintegrazione dovrebbero essere effettuate in un quadro di cooperazione e solidarietà tra gli Stati membri. L’obiettivo è potenziare gli strumenti di coordinamento ben al di là del mero contributo finanziario, ossia sostenendo altresì le iniziative volte a condividere le conoscenze, a stimolare e rafforzare l’impegno, a far tesoro dei risultati ottenuti e ad apprendere dall’esperienza. Inoltre, occorre far sì che tutte le azioni si basino sul rispetto e sul partenariato con i paesi terzi in cui si svolgeranno tali iniziative, favorendo non solo la partecipazione istituzionale, ma anche la collaborazione e il contributo della società civile.

4.5.

L’aiuto al rimpatrio volontario e alla reintegrazione dei migranti a partire da paesi terzi e tra paesi terzi. Ad avviso del CESE, il sostegno alla cooperazione tra paesi terzi è cruciale per la governance del fenomeno migratorio. Articolare tale cooperazione intorno a strumenti che collegano l’esistenza di risorse con le situazioni irregolari non sembra la maniera più indicata di disincentivare tali situazioni.

4.6.

Un servizio di consulenza e orientamento efficace in materia di rimpatrio. È fondamentale migliorare l’informazione offerta alle persone migranti in tutto il processo, partendo dal presupposto che anche in un procedimento di espulsione i diritti delle persone sono inalienabili e devono essere garantiti. Precisamente per questa ragione, e dato il gran numero di attori coinvolti in un programma di rimpatrio volontario riuscito (all’origine, alla destinazione, nelle comunità di migranti), tali programmi non possono essere costruiti come strumenti estemporanei e senza collegamenti chiari con i progetti di reintegrazione.

4.7.

La garanzia di un aiuto di qualità. Ancora una volta il CESE non può che concordare sull’importanza di dotare l’aiuto al rimpatrio volontario di un ampio ventaglio di servizi e prestazioni, che vanno dai servizi di consulenza al sostegno medico e psicologico fino all’assistenza finanziaria, legale e logistica per i viaggi. Per questo non può tralasciare di segnalare ancora una volta che i programmi di rimpatrio volontario e reintegrazione non possono essere considerati come uno strumento da usare in misura massiccia e generalizzata, perché per esempio il rimpatrio di nuclei familiari esige un’attenzione particolare nei confronti delle persone minori che è diversa rispetto ad altre situazioni di rimpatrio. Al momento attuale, il ruolo di Frontex nella prestazione e nella valutazione di alcuni di questi servizi è fonte di preoccupazioni.

4.8.

La promozione della sostenibilità dell’appoggio alla reintegrazione e dell’adesione dei paesi partner. Si tratta di un punto cruciale non solo per il futuro delle persone rimpatriate, ma anche per l’obiettivo di evitare un’immigrazione irregolare di ritorno. Il CESE mette di nuovo in guardia contro l’incongruenza di offrire incentivi in programmi che presuppongano l’esistenza di persone in situazione irregolare, dal momento che ciò può disincentivare qualsiasi intenzione dei paesi di origine di ridurre tali flussi. Inoltre, basare tutta l’efficacia di una politica come quella del rimpatrio volontario su una realtà che dipende dalla volontà di paesi terzi potrebbe minare gravemente la credibilità e la coerenza della politica migratoria europea.

4.9.

Il finanziamento del rimpatrio volontario e della reintegrazione. È chiaro che l’UE è, per molti versi, un attore essenziale nel finanziamento dei programmi di rimpatrio volontario e di reintegrazione. È indispensabile che la cooperazione con paesi terzi si basi, in ogni ambito, sul rispetto del diritto pubblico internazionale, come pure sulla tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali, anche da parte di tali paesi. Qualsiasi spazio di cooperazione con paesi terzi in cui si trattino questioni legate ai diritti umani dovrebbe essere salutato con favore del Parlamento europeo. Far diventare la cooperazione in materia di rimpatri un criterio per l’azione esterna e la politica di vicinato dell’Unione europea, in una maniera che non tiene conto della realtà, costituisce in effetti più un incentivo alle situazioni irregolari che un meccanismo per ridurle.

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(1)  Cfr. la relazione sull’indagine per l’accertamento dei fatti in merito all’attività di Frontex per quanto concerne presunte violazioni dei diritti fondamentali, Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del PE, 14 luglio 2021: https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf

(2)  GU C 123 del 9.4.2021, pag. 15.

(3)  Cfr. la relazione sull’indagine per l’accertamento dei fatti in merito all’attività di Frontex per quanto concerne presunte violazioni dei diritti fondamentali, Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del PE, 14 luglio 2021: https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/238156/14072021%20Final%20Report%20FSWG_en.pdf