Parere del Comitato economico e sociale europeo sulla raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro

[COM(2020) 746 final]

(supplemento di parere)

(2022/C 105/28)

Relatrice:

Kristi SÕBER

Decisione dell’Ufficio di presidenza	26.4.2021
Base giuridica	Articolo 32, paragrafo 1, del Regolamento interno e articolo 29, lettera a), delle Modalità di applicazione del Regolamento interno
Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	5.10.2021
Adozione in sessione plenaria	20.10.2021
Sessione plenaria n.	564
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	166/2/1

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è ben consapevole che la pandemia non è ancora terminata, e che il suo impatto economico durerà diversi anni e richiederà una nuova combinazione specifica di politiche economiche di emergenza. Il Comitato accoglie con favore le previsioni più recenti della Commissione europea secondo le quali — e i primi dati disponibili lo confermano —, a partire dal 2021, le economie dell’UE e della zona euro ricominceranno a crescere rapidamente, in particolare grazie alla ripresa degli investimenti, fortemente sostenuta dall’utilizzo di NextGenerationEU (NGEU), e in particolare del dispositivo per la ripresa e la resilienza.

1.2.

Al tempo stesso, il CESE riconosce che l’UE sta attraversando il periodo più difficile nella storia economica dell’integrazione europea, con ripercussioni sui consumi privati e gli investimenti, nonché sui risultati nel settore del commercio estero. In questo momento critico, solo la spesa pubblica può contribuire ad alleviare la situazione.

1.3.

In questo contesto particolare e inedito, per fronteggiare la crisi si è reso necessario creare una nuova combinazione di politiche economiche di emergenza. Il CESE giudica positivamente la rapida risposta messa in campo da parte sia dell’UE che degli Stati membri, e plaude al fatto che il duplice processo di transizione sia diventato una parte significativa dello sforzo e della strategia di ripresa.

1.4.

In particolare nel primo semestre del 2020 le iniziative di investimento in risposta al coronavirus hanno contribuito ad alleviare una situazione economica estremamente difficile, principalmente stabilizzando i mercati e salvaguardando i posti di lavoro e i redditi personali. A queste prime azioni ha fatto seguito l’iniziativa NGEU, il contributo di bilancio robusto e più innovativo mai presentato, in reazione immediata all’impatto della pandemia. Il CESE accoglie con grande favore entrambe le iniziative, che rappresentano una risposta rapida e flessibile alla pandemia.

1.5.

Il CESE è ben consapevole delle diverse posizioni e dei differenti impatti causati dalla pandemia, che hanno ulteriormente accresciuto le divergenze tra gli Stati membri. Il CESE chiede che si tenga conto del fenomeno delle divergenze all’interno della zona euro e che sia data una risposta prudente al notevole peggioramento dei risultati di bilancio; inoltre, all’interno di un quadro comune, accoglie con favore la flessibilità adottata nelle politiche economiche nazionali e nei programmi di ripresa concepiti su misura che rispettano le specifiche esigenze di ciascuno Stato membro. Si raccomanda di applicare questa stessa flessibilità anche nell’attuazione dei programmi per la ripresa e la resilienza.

1.6.

Per il prossimo periodo il CESE sottolinea la necessità di raggiungere un nuovo equilibrio tra le politiche monetarie e di bilancio, come pure di eliminare gli squilibri macroeconomici individuati. Il CESE è consapevole del considerevole aumento del rapporto debito/PIL registrato lo scorso anno. Una volta che la ripresa economica si sarà consolidata, la riduzione del rapporto debito/PIL si dovrà realizzare in modo da favorire una crescita inclusiva e da evitare ingiustizie sociali ed effetti negativi per le imprese e sul mercato del lavoro.

1.7.

Il CESE prende atto e comprende che la ripresa post-COVID-19 sarà ampiamente accompagnata da misure di politica strutturale (1), le quali saranno sostanzialmente in linea con il Green Deal dell’UE. A tale riguardo, il CESE è favorevole ai collegamenti tra il processo di ripresa, il risanamento di bilancio e le pratiche di bilancio verdi.

1.8.

Il CESE è fermamente convinto che gli insegnamenti tratti dalla pandemia debbano riflettersi nello sforzo complessivo volto a contribuire a uno sviluppo a lungo termine dell’UE e della zona euro che sia efficace a livello economico, equo sul piano sociale e sostenibile dal punto di vista ambientale.

1.9.

Contrariamente a quanto accaduto con la precedente crisi del 2009-2011, quando i settori bancario e finanziario furono uno dei fattori scatenanti della recessione che ne seguì, questa volta il CESE è lieto che banche e finanza siano due settori sani e in buone condizioni, e ciò è stato utile per superare più agevolmente questa difficile situazione.

1.10.

Il CESE chiede rispettosamente di preservare l’integrità del mercato unico intervenendo contro qualsiasi segno di frammentazione: una condizione fondamentale, questa, per i futuri risultati positivi delle economie dell’UE e della zona euro. Tale integrità dovrebbe essere ulteriormente sostenuta attraverso progressi adeguati nello sviluppo dell’Unione bancaria e dell’Unione dei mercati dei capitali.

1.11.

Il CESE prende atto ed è consapevole che dalla crisi precedente sono stati tratti alcuni importanti insegnamenti che sono serviti a sostenere la stabilità macroeconomica, e invita le istituzioni competenti dell’UE a migliorare la governance della politica economica dell’Unione e a fare in modo che i costanti sforzi di riforma tengano quindi conto degli insegnamenti ricavati dalla pandemia.

2.   Antefatti e contesto

Risultati macroeconomici attuali e prospettive

2.1.

La pandemia di COVID-19 ha causato una depressione economica improvvisa e profonda, ma nel 2020 il calo del PIL è stato in definitiva leggermente inferiore a quanto inizialmente previsto. Il calo è stato maggiore rispetto all’ultima crisi economica (nel 2020 l’economia della zona euro è diminuita del 6,5 % su base annua rispetto al 4,5 % del 2009, e l’economia dell’UE è diminuita del 6,0 % su base annua rispetto al 4,3 % del 2009; per il 2021 si prevede che sia l’economia dell’UE che quella della zona euro crescano del 4,8 %). Pertanto, ci troviamo di fronte a una situazione economica eccezionale e ai peggiori risultati economici dell’Europa dalla seconda guerra mondiale.

2.2.

Nel 2020 sia i consumi privati che gli investimenti hanno registrato un calo significativo (7,4 % su base annua) e anche il commercio estero è stato gravemente colpito. Nello stesso anno solo la spesa pubblica ha segnato un lieve aumento rispetto all’anno precedente (+1,3 %). Ad oggi, grazie alle misure di emergenza, non si sono registrate perdite massicce di posti di lavoro né ingenti perdite di reddito comparabili a quelle della crisi del 2008. Tuttavia, tenuto conto del notevole calo dell’attività economica, ciò significa che anche la produttività è diminuita.

2.3.

Il 2021 è generalmente considerato un anno di ripresa (grazie soprattutto alla crescita delle attività di investimento, che nelle previsioni della Commissione europea dovrebbe arrivare al 6,2 %), ma continua a essere caratterizzato da incertezza a causa dell’impatto della pandemia e dei cambiamenti nel comportamento degli operatori economici.

Combinazione di politiche economiche di emergenza

2.4.

A causa della pandemia, è stato necessario creare una nuova combinazione di politiche economiche di emergenza per fornire una risposta immediata, ma anche a medio termine, allo shock. La sua priorità principale è affrontare, eliminare e attenuare le conseguenze economiche e sociali della pandemia, nonché mantenere l’Europa in carreggiata lungo un percorso di competitività e sostenibilità.

2.5.

Un’altra parte integrante della risposta a medio e lungo termine alla pandemia e dello sforzo di ripresa, ricostruzione e resilienza (strategia 3R) è il duplice processo di transizione (verde e digitale), con una forte attenzione alle considerazioni sociali e al rispetto dello Stato di diritto e di altri valori fondamentali dell’UE. Inoltre, il CESE chiede un maggiore impegno per combattere le disuguaglianze e contrastare le conseguenze della crisi, in particolare per le persone più vulnerabili.

Politica monetaria

2.6.

La BCE prosegue la sua politica fortemente espansiva come risposta mirata alla pandemia. Recentemente, tuttavia, la BCE ha annunciato che condizioni di finanziamento favorevoli potrebbero essere mantenute, nell’ambito del programma di acquisto per l’emergenza pandemica (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP), a un ritmo degli acquisti netti di attività moderatamente inferiore rispetto ai due trimestri precedenti.

Orientamento della politica di bilancio e risanamento di bilancio

2.7.

Le iniziative di investimento in risposta al coronavirus (CRII e CRII+), che hanno riorientato e riassegnato i fondi della politica di coesione, hanno notevolmente contribuito a compensare e a eliminare le conseguenze negative, a stabilizzare i mercati e a proteggere i posti di lavoro e i redditi personali.

2.8.

Lo strumento più innovativo inventato, sviluppato e attualmente in fase di attuazione come risposta diretta alla pandemia di COVID-19 è indubbiamente il programma NGEU, il cui obiettivo principale è attenuare gli effetti negativi della pandemia.

2.9.

L’orientamento di bilancio espansivo di NGEU è stato sostenuto in via eccezionale e temporanea attraverso l’attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita.

2.10.

Tuttavia, insieme alle misure adottate a livello nazionale, l’impegno di bilancio è stato oneroso e ha portato al deterioramento degli indicatori di bilancio.

2.11.

Una riduzione fattibile del rapporto debito/PIL deve essere realizzata in modo da evitare ingiustizie sociali e indebiti effetti negativi sul mercato del lavoro. Per migliorare gli indicatori di bilancio è fondamentale attuare una strategia di crescita inclusiva e sostenibile.

Misure di politica strutturale e regolamentari

2.12.

La pandemia di COVID-19 ha messo in luce gravi carenze strutturali nel funzionamento delle economie e delle società europee. Gli insegnamenti da trarre dopo la COVID-19 comprendono pertanto non solo la creazione di una nuova normalità, ma anche l’attuazione di misure volte a rendere i sistemi economici e sociali più resilienti (il che presuppone già meno fragilità e vulnerabilità). Ciò comprende non solo le tappe fondamentali per una duplice transizione socialmente equa, sistemi sanitari più efficienti e interconnessi e la distribuzione dei servizi medici in tutta Europa, ma anche il sostegno a una zona euro più competitiva all’interno e all’esterno dell’Europa, compresi investimenti strategici a sostegno dell’industria europea e del rafforzamento della posizione dell’UE in un contesto globale.

2.13.

Nella prima fase della pandemia il mercato unico è stato duramente colpito, con l’interruzione dei flussi commerciali tradizionali tra gli Stati membri dell’UE e persino al loro interno a causa delle severe misure restrittive. L’intervento della Commissione europea, che ha predisposto delle «corsie verdi», ha risolto la situazione.

Intermediazione finanziaria

2.14.

Grazie ai nuovi regolamenti e norme adottati dopo la crisi precedente, l’UE e il settore bancario e finanziario della zona euro hanno dimostrato la propria forza e resilienza. Attualmente il settore è più forte in termini di dotazione di capitale e di salute del suo portafoglio. Tuttavia, vi possono essere alcuni rischi relativi alla solvibilità dei suoi clienti che potrebbero portare a un aumento dei crediti deteriorati.

Governance

2.15.

L’attuale crisi ci ha ricordato che l’architettura del quadro di governance economica dell’UE è incompleta. Con il dispositivo per la ripresa e la resilienza, la natura del semestre europeo è cambiata radicalmente: dato che l’erogazione dei fondi è legata all’attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese, queste ultime sono diventate più vincolanti sul piano politico. La società civile dovrebbe essere maggiormente coinvolta nel processo del semestre europeo. Il principio di partenariato, che ha una lunga tradizione nell’ambito della politica di coesione, dovrebbe servire da modello di riferimento per uno strumento efficace di coinvolgimento della società civile.

3.   Osservazioni generali

3.1.

Il CESE è consapevole che gli scenari di ripresa dipenderanno in larga misura dall’intensità della pandemia e dal successo delle campagne di vaccinazione, oltre che da taluni aspetti strutturali (ad esempio le prestazioni dei settori che sono stati colpiti in gran parte o totalmente dalla pandemia, come il turismo, i servizi ricettivi, i trasporti, la cultura e il tempo libero, e il rispettivo peso nell’economia). Un fattore chiave sarà anche la potenziale flessibilità della politica di bilancio per consentire l’adozione di misure di compensazione e garantirne l’efficacia.

3.2.

Il CESE si rammarica che l’impatto economico della pandemia abbia ulteriormente ampliato le divergenze tra le economie della zona euro in termini di risultati economici, indicatori di bilancio, inflazione e saldo con l’estero. Ciò potrebbe influenzare fortemente la situazione economica e sociale e la competitività delle economie colpite da tale impatto, come pure della zona euro nel suo complesso, e influire anche sugli squilibri interni ed esterni.

3.3.

Il CESE apprezza la risposta molto ampia e alquanto flessibile alla pandemia data dai principali attori della politica economica dell’UE, vale a dire la Banca centrale europea (con i suoi programmi di acquisto e i suoi tassi d’interesse guida), il meccanismo europeo di stabilità (MES — con i suoi strumenti di sostegno alla stabilità macroeconomica) e la Commissione (con la sua iniziativa NGEU molto innovativa, integrata da altre misure di emergenza come CRII(+), SURE, dalla flessibilità nelle norme in materia di bilancio e aiuti di Stato, oltre che nella regolamentazione finanziaria, e da altre misure eccezionali che concedono agli Stati membri la flessibilità necessaria per adottare le misure essenziali di gestione della crisi).

3.4.

Il CESE è convinto che il risultato della combinazione di politiche economiche di emergenza sia fondamentale. In sostanza, è necessario raggiungere un accordo comune e coordinato tra le risposte di politica monetaria e di politica di bilancio. Occorre adottare riforme pertinenti per sostenere una ripresa sostenibile (tra l’altro attraverso misure per l’energia pulita, la digitalizzazione, l’innovazione e l’economia circolare). L’impatto di NGEU e la sua interazione con altre politiche economiche sono importanti, in particolare nei paesi che ricevono finanziamenti consistenti.

3.5.

Il CESE constata con soddisfazione che la combinazione di politiche economiche di emergenza contiene anche alcuni limiti per evitare future conseguenze negative per la stabilità dei prezzi e gli indicatori della disciplina di bilancio a medio e lungo termine a seguito delle attuali politiche espansive. In particolare, il futuro sviluppo delle finanze pubbliche è soggetto a rischi elevati. In tale contesto, il CESE sottolinea che occorre attuare una politica fiscale equa e sostenibile, anche attraverso la lotta contro la frode fiscale e la pianificazione fiscale aggressiva.

3.6.

Il CESE si aspetta che l’iniziativa NGEU non solo riporti le economie della zona euro e dell’UE ai livelli precedenti alla pandemia, ma vada anche a sostegno di misure importanti di politica strutturale, orientate principalmente verso una duplice transizione verde e digitale, tenendo debitamente conto di considerazioni occupazionali e sociali. Per quanto riguarda NGEU, il CESE apprezza il fatto che l’UE sia riuscita ad adottare una misura di così ampio respiro in tempi tanto brevi, ma ritiene altresì necessario adoperarsi per rimediare ad eventuali carenze, come l’insufficiente consultazione della società civile nell’elaborazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza.

3.7.

Il CESE è consapevole del fatto che un altro strumento innovativo concepito e attuato come risposta diretta alla pandemia è SURE, che mira a sostenere i governi nei loro sforzi per proteggere i posti di lavoro e i redditi personali.

3.8.

Il CESE raccomanda che il prossimo risanamento di bilancio si conformi a pratiche di bilancio verdi (2) e al sostegno ad investimenti pubblici verdi, in modo da contribuire al Green Deal dell’UE e a una situazione di bilancio più sana nell’UE. Il CESE è ben consapevole del notevole impatto negativo dell’attuale crisi sulle finanze pubbliche.

3.9.

Sebbene il CESE metta in guardia contro la prematura disattivazione della clausola di salvaguardia generale (3), una volta che la pandemia sarà chiaramente terminata e la ripresa ben avviata, occorrerà concentrarsi sulla sostenibilità di bilancio. In tale fase le politiche e gli strumenti di bilancio dovrebbero essere riorientati in modo da poter adottare strategie di bilancio appropriate a medio e lungo termine. Il CESE accoglie con favore la decisione della Commissione di riavviare il riesame del quadro di governance economica dell’UE nell’autunno 2021. Le norme di bilancio dovrebbero essere pienamente applicate solo dopo essere state rivedute. Così, invece di un «ritorno», il Comitato raccomanda una «svolta» verso un quadro riveduto di governance economica (4). Secondo il CESE, qualsiasi futuro quadro di bilancio deve essere favorevole agli investimenti attraverso l’applicazione di una regola d’oro (golden rule) per gli investimenti pubblici — senza compromettere la stabilità finanziaria e di bilancio a medio termine —, promuovere la crescita e consentire agli Stati membri di attuare una politica anticiclica nelle fasi di recessione economica.

3.10.

Il CESE è favorevole all’adozione di riforme intese a creare sistemi di entrate pubbliche più efficienti e più equi, che spostino su altri settori la pressione fiscale che grava sul lavoro e sugli investimenti produttivi e si concentrino maggiormente sulla tassazione ambientale e sulla tariffazione delle esternalità, come pure su una struttura di incentivi più efficienti e perfezionati per limitare le pratiche di elusione fiscale.

3.11.

Il CESE constata con soddisfazione che i settori bancario e finanziario dell’UE e della zona euro sono in condizioni molto migliori rispetto alla crisi precedente e, in particolare, sono meno vulnerabili e più resilienti. Nondimeno, allo stesso tempo, il CESE raccomanda di non sottostimare i rischi di solvibilità che possono risultare dalle perdite di reddito subite dai clienti del settore. Ciò potrebbe tradursi in un aumento dei crediti deteriorati nei bilanci delle banche. Il CESE si compiace del fatto che il settore bancario della zona euro abbia dimostrato la sua stabilità e finora non sia stato colpito in modo significativo dalla crisi.

3.12.

Il CESE è fermamente convinto che il buon funzionamento del mercato unico comporti anche una maggiore resilienza ed efficienza delle economie della zona euro e dell’UE nel suo complesso. Il Comitato ritiene inoltre particolarmente importante completare il mercato unico al fine di limitare le rigidità e le imperfezioni economiche.

3.13.

Il CESE accoglie con favore la specifica combinazione di politiche economiche adottata lo scorso anno per fornire una risposta immediata alla pandemia, combinazione che è stata continuamente adeguata per tenere conto dell’evoluzione della situazione. Il CESE ritiene che le misure di risposta dell’UE potrebbero attenuare efficacemente i potenziali effetti negativi a lungo termine della crisi sui risultati economici della zona euro e dell’UE, nonché sui mercati del lavoro dell’UE, e potrebbero ridurre l’aumento delle divergenze economiche e sociali. Al tempo stesso, è fondamentale affrontare gli squilibri sostanziali al fine di coprire efficacemente i rischi macroeconomici significativi, tra cui l’aumento delle disuguaglianze.

3.14.

Il CESE è fermamente convinto che sistemi sanitari, di protezione sociale e di emergenza ben funzionanti siano fondamentali per uno sviluppo economico positivo e sostenibile a lungo termine. La pandemia ha rivelato e rafforzato questo legame, che dovrebbe pertanto riflettersi anche nell’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali.

3.15.

Il CESE raccomanda vivamente di proseguire gli sforzi per completare l’architettura dell’Unione economica e monetaria, che comprende l’adeguamento del semestre europeo al programma NGEU, il completamento dell’Unione bancaria e dell’Unione dei mercati dei capitali e la revisione del quadro di governance economica. Si dovrebbe valutare se la progettazione del NGEU possa anche costituire un esempio di come le risorse finanziarie comuni dell’UE potrebbero essere mobilitate e utilizzate in futuro.

3.16.

Il CESE sottolinea che il pacchetto principale di misure volte ad affrontare gli effetti negativi della pandemia è stato preparato nella prima metà del 2020, quindi poco prima che gli effetti più gravi della pandemia fossero avvertiti nella maggior parte degli Stati membri. Si potrebbe pertanto sottoporre a valutazione la pertinenza e l’adeguatezza delle misure adottate. La pianificazione svolge un ruolo fondamentale nell’anticipazione, che consentirà di continuare a dare risposte alla nuova realtà causata dalla pandemia: quest’ultima, infatti, è ben lungi dall’essere superata e rende necessaria una pianificazione permanente.

4.   Osservazioni particolari

4.1.

Il CESE apprezza la pubblicazione, da parte della Commissione, di sette iniziative faro che serviranno da orientamenti per l’attuazione pratica del dispositivo per la ripresa e la resilienza nei singoli Stati membri. È molto importante che tali iniziative siano coerenti con le sfide e le priorità individuate per la ripresa post-COVID-19 nella raccomandazione del Consiglio sulla politica economica della zona euro.

4.2.

Il CESE riconosce il ruolo molto positivo svolto dal Fondo di garanzia paneuropeo della Banca europea per gli investimenti nella tutela e nella promozione del settore imprenditoriale nella zona euro e nell’UE nel suo complesso.

4.3.

Per quanto riguarda la ripresa, il CESE propone di porre l’accento sulla crescita economica e sulla giustizia sociale, il che si tradurrà in un aumento del reddito e del PIL. Un orientamento di bilancio sostenibile, inteso a ridurre l’onere per le generazioni future e a limitare il rischio associato a tassi di interesse più elevati o a una produzione inferiore, richiede un aumento più consistente dell’attività economica, che potrebbe essere ottenuto tramite a) il rafforzamento degli investimenti pubblici e b) riforme tese a sostenere la transizione verso un’economia verde e digitale.

4.4.

Il CESE prende atto ed è consapevole che dalla crisi precedente sono stati ricavati alcuni importanti insegnamenti che sono serviti a sostenere la stabilità macroeconomica, ed è fermamente convinto che gli insegnamenti tratti dalla pandemia debbano trovare riscontro in un’azione costante di riforma volta a ridurre gli oneri amministrativi che gravano sulle imprese, attraverso la digitalizzazione della pubblica amministrazione, delle PMI e del settore imprenditoriale nel suo complesso, l’identificazione elettronica e sistemi giudiziari più efficaci.

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(1)  Definizione della Banca centrale europea (BCE) in Occasional Paper Series della BCE n. 210 del giugno 2018, Structural Policies in the Euro-area («Politiche strutturali nella zona euro»): Politica economica strutturale = Misure di politica economica adottate per i mercati del lavoro, dei beni e servizi e finanziari con l’obiettivo di migliorare i quadri istituzionali e normativi al fine di rafforzare le condizioni di una crescita duratura e garantire effetti distributivi auspicabili.

(2)  Discussion paper, Elva Bova (2021), Green Budgeting Practices in the EU: A First Review [Documento di discussione, Elva Bova (2021), Pratiche di bilancio verdi nell’UE: una prima revisione].

(3)  GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227.

(4)  GU C 429 dell'11.12.2020, pag. 227, e il parere d’iniziativa del CESE sul tema «Ridefinire il quadro di bilancio dell'UE per una ripresa sostenibile e una transizione giusta» (ECO/553) (cfr. pag. 10 della presente Gazzetta ufficiale).