Introduzione generale

0.1.

La Corte dei conti europea è un’istituzione (1) dell’Unione europea (UE) nonché il revisore esterno delle finanze dell’UE (2). In questa veste, la Corte funge da custode indipendente degli interessi finanziari di tutti i cittadini dell’UE, in particolare contribuendo a migliorare la gestione finanziaria della stessa. Maggiori informazioni sul lavoro svolto dalla Corte sono riportate nelle sue pubblicazioni, ovvero le relazioni annuali di attività, le relazioni speciali, le analisi panoramiche e i pareri espressi su atti legislativi dell’UE nuovi o aggiornati oppure su altre decisioni che incidono sulla gestione finanziaria (3).

0.2.

Questa relazione sull’esercizio finanziario 2018 costituisce la 42a relazione annuale della Corte sull’esecuzione del bilancio dell’UE. I fondi europei di sviluppo formano oggetto di una relazione annuale a parte.

0.3.

Il bilancio generale dell’UE viene approvato ogni anno dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Questa relazione annuale, associata all’occorrenza alle relazioni speciali, costituisce la base della procedura di discarico, tramite la quale il Parlamento stabilisce, su raccomandazione del Consiglio, se la Commissione abbia assolto in modo soddisfacente le proprie responsabilità in materia di bilancio. Al momento della pubblicazione, la Corte trasmette la relazione annuale ai parlamenti nazionali, al Parlamento europeo e al Consiglio.

0.4.

Il fulcro della relazione annuale della Corte è costituito dalla dichiarazione di affidabilità concernente l’affidabilità dei conti consolidati dell’UE e la legittimità e la regolarità delle operazioni. Detta dichiarazione è integrata da valutazioni specifiche per ciascuno dei settori principali dell’attività dell’UE.

0.5.

Come negli anni precedenti, quest’anno la relazione è strutturata come segue: — il capitolo 1 contiene la dichiarazione di affidabilità e una sintesi delle risultanze dell’audit della Corte sull’affidabilità dei conti e sulla regolarità delle operazioni; — il capitolo 2 presenta l’analisi della Corte sulla gestione finanziaria e di bilancio; — il capitolo 3 verte su quanto ci viene comunicato dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE, presenta i risultati significativi delle relazioni speciali dedicate alla performance del 2018 e analizza l’attuazione, da parte della Commissione, delle raccomandazioni formulate dalla Corte in relazioni speciali pubblicate nel 2015; — il capitolo 4 espone le constatazioni della Corte sulle entrate dell’UE; — i capitoli da 5 a 10 illustrano, per le principali rubriche dell’attuale quadro finanziario pluriennale (QFP) (4), le risultanze delle verifiche eseguite dalla Corte sulla regolarità delle operazioni, nonché la disamina delle relazioni annuali di attività della Commissione, di altri elementi dei sistemi di controllo interno e di altre disposizioni in materia di governance.

0.6.

Dato che non vengono stilati rendiconti finanziari distinti per le singole rubriche del QFP, le conclusioni presentate in ciascun capitolo non costituiscono giudizi di audit. Nei capitoli sono invece illustrate questioni di rilievo specifiche per ciascuna rubrica del QFP.

0.7.

La Corte vuole presentare le proprie osservazioni in modo chiaro e conciso. Non è sempre possibile evitare l’uso di termini specifici dell’UE, delle sue politiche e del suo bilancio, o di termini specifici della contabilità e della revisione dei conti. Un glossario contenente le definizioni e le spiegazioni della maggior parte di tali termini specifici è consultabile sul sito Internet della Corte (5). I termini definiti nel glossario, quando figurano per la prima volta in ciascun capitolo, sono riportati in corsivo.

0.8.

Le risposte della Commissione alle osservazioni della Corte (oppure, se del caso, quelle di altre istituzioni e organismi dell’UE) sono riportate nella presente relazione. È compito della Corte, quale revisore esterno, esporre le proprie constatazioni di audit e trarne le opportune conclusioni, così da esprimere una valutazione indipendente e imparziale in merito all’affidabilità dei conti e alla regolarità delle operazioni.

---

(1)  La Corte ha acquisito lo status di istituzione in forza dell’articolo 13 del trattato sull’Unione europea, noto anche come trattato di Maastricht (GU C 191 del 29.7.1992, pag. 1). Tuttavia, era stata originariamente istituita nel 1977 dal trattato di Bruxelles, quale nuovo organo comunitario responsabile della funzione di audit esterno (GU L 359 del 31.12.1977, pag. 1).

(2)  Articoli 285-287 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (GU C 326 del 26.10.2012, pag. 47).

(3)  Disponibili sul sito Internet della Corte: www.eca.europa.eu

(4)  La Corte non presenta una valutazione specifica per la spesa a titolo della rubrica 6 («Compensazioni») né per altre spese al di fuori del QFP. L’analisi della rubrica 3 («Sicurezza e cittadinanza») e della rubrica 4 («Ruolo mondiale dell’Europa»), rispettivamente ai capitoli 8 e 9, non comprende una stima del livello di errore.

(5)  https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2018/GLOSSARY_AR_2018_IT.pdf

CAPITOLO 1

Dichiarazione di affidabilità e informazioni a sostegno della stessa

INDICE

Dichiarazione di affidabilità presentata dalla Corte al Parlamento europeo e al Consiglio – Relazione del revisore indipendente

I-XXX

Introduzione

1.1-1.5

Il ruolo della Corte dei conti europea

1.1-1.3

La spesa dell’UE è un importante strumento per conseguire gli obiettivi delle politiche

1.4-1.5

Constatazioni di audit concernenti l’esercizio finanziario 2018

1.6-1.41

Affidabilità dei conti

1.6-1.9

I conti non sono inficiati da inesattezze rilevanti

1.6-1.8

Principali questioni di audit relative ai rendiconti finanziari 2018

1.9

Regolarità delle operazioni

1.10-1.32

L’audit della Corte riguarda le spese accettate dalla Commissione nel 2018

1.11-1.14

Le risultanze dell’audit della Corte per il 2018 mostrano che l’errore è limitato a specifici tipi di spesa

1.15

La complessità della normativa e le modalità di esborso dei fondi UE hanno un impatto sul rischio di errore

1.16-1.32

Informazioni fornite dalla Commissione sulla regolarità

1.33-1.41

L’errore stimato dalla Commissione è poco al di sotto dell’intervallo indicato dalla Corte

1.35-1.36

Le singole componenti della stima della Commissione non sono sempre allineate con le constatazioni della Corte

1.37-1.39

Il rischio alla chiusura dipende dalle stime di futuri recuperi e rettifiche

1.40-1.41

La Corte notifica all’OLAF i presunti casi di frode

1.42-1.46

Conclusioni

1.47-1.49

Risultanze dell’audit

1.48-1.49

Allegato 1.1 – Approccio e metodologia di audit

Dichiarazione di affidabilità presentata dalla Corte al Parlamento europeo e al Consiglio – Relazione del revisore indipendente

Giudizio

I. L’audit della Corte ha riguardato: a) i conti consolidati dell’Unione europea, che comprendono i rendiconti finanziari consolidati (1) e le relazioni sull’esecuzione del bilancio (2) per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2018, approvati dalla Commissione il 26 giugno 2019, e b) la legittimità e la regolarità delle operazioni alla base di tali conti, ai sensi dell’articolo 287 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Affidabilità dei conti

Giudizio sull’affidabilità dei conti II. A giudizio della Corte, i conti consolidati dell’Unione europea (UE) relativi all’esercizio chiuso al 31 dicembre 2018 presentano fedelmente, sotto tutti gli aspetti rilevanti, la posizione finanziaria della stessa al 31 dicembre 2018, i risultati delle sue operazioni, i flussi di cassa e le variazioni dell’attivo netto per l’esercizio chiuso in tale data, conformemente al regolamento finanziario e alle norme contabili basate sui princìpi contabili per il settore pubblico riconosciuti a livello internazionale.

Legittimità e regolarità delle operazioni su cui sono basati i conti

Entrate

Giudizio sulla legittimità e regolarità delle entrate III. A giudizio della Corte, le entrate alla base dei conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2018 sono, sotto tutti gli aspetti rilevanti, legittime e regolari.

Spese

Giudizio con rilievi sulla legittimità e regolarità delle spese IV. A giudizio della Corte, eccetto che per gli effetti della questione descritta al paragrafo «Elementi a sostegno del giudizio con rilievi sulla legittimità e regolarità delle spese», le spese accettate nei conti per l’esercizio chiuso al 31 dicembre 2018 sono, sotto tutti gli aspetti rilevanti, legittime e regolari.

Elementi a sostegno del giudizio

V. La Corte ha espletato l’audit in base ai princìpi internazionali di audit (ISA) e ai codici deontologici dell’IFAC, nonché ai princìpi internazionali delle istituzioni superiori di controllo dell’INTOSAI (ISSAI). Le responsabilità della Corte ai sensi di detti princìpi sono descritte più dettagliatamente nella sezione «Le responsabilità dell’auditor in relazione alla revisione dei conti consolidati e delle operazioni sottostanti». La Corte rispetta inoltre i requisiti di indipendenza e ha assolto i propri obblighi deontologici di cui al codice deontologico della professione contabile dell’International Ethics Standards Board for Accountants (codice IESBA). La Corte ritiene che gli elementi probatori ottenuti costituiscano una base sufficiente e appropriata per formulare il proprio giudizio di audit. Elementi a sostegno del giudizio con rilievi sulla legittimità e regolarità delle spese VI. Per il 2018, la Corte ha constatato che le spese ad alto rischio (per lo più spese per rimborsi, soggette a norme complesse) (3) sono inficiate da errori in misura rilevante. Il livello di errore stimato dalla Corte per le spese ad alto rischio è del 4,5 %. Il livello di errore complessivo stimato dalla Corte (2,6 %) rimane superiore alla soglia di rilevanza fissata, ma non è pervasivo. Le spese a basso rischio, eseguite per lo più a fronte di diritti acquisiti e soggette a norme semplificate/meno complesse, non sono inficiate da un livello di errore rilevante (4).

Principali questioni di audit

La Corte ha valutato il potenziale impatto sui conti 2018 del recesso del Regno Unito dall’Unione europea VII. Il 29 marzo 2017, il Regno Unito ha notificato ufficialmente al Consiglio europeo l’intenzione di recedere dall’UE. In data 10 aprile 2019, il Consiglio europeo ha deciso (5) di prorogare il termine ultimo del recesso del Regno Unito per tutto il tempo necessario ma, in ogni caso, non oltre il 31 ottobre. Stando alla decisione del Consiglio, il recesso del Regno Unito dall’UE «dovrebbe avere luogo il primo giorno del mese successivo al completamento delle procedure di ratifica oppure, se precedente, il 1o novembre 2019». Il Regno Unito continuerà a essere uno Stato membro fino alla nuova data di recesso, con tutti i diritti e gli obblighi a norma dell’articolo 50 del trattato sull’Unione europea, ed ha il diritto di revocare la sua notifica in qualsiasi momento. VIII. Come indicato al paragrafo II, i conti consolidati dell’UE per il 2018 sono stati predisposti per riflettere la situazione finanziaria dell’UE al 31 dicembre 2018, nonché i risultati, i flussi di cassa e le variazioni dell’attivo netto per l’esercizio 2018. I conti consolidati dell’UE per il 2018 riflettono lo stato dei negoziati al 31 dicembre 2018. A quella data, e fino alla data in cui la Corte ha completato il proprio lavoro di audit, il Regno Unito era ancora uno Stato membro dell’UE. IX. La Corte non ha rilevato alcun evento relativo al processo di recesso che renda necessarie modifiche, come disposto dal principio contabile internazionale relativo agli eventi successivi alla data di riferimento del bilancio (6). X. La Corte continuerà a valutare il potenziale impatto del recesso del Regno Unito dall’Unione europea sui conti consolidati dell’UE. I futuri conti consolidati dell’UE dovranno riflettere lo stato o l’esito del processo di recesso. Alla data in cui la Corte ha completato l’audit dei conti 2018, non era ancora noto se il Regno Unito sarebbe effettivamente uscito dall’UE e, se del caso, in quale data e a quali condizioni. XI. Stando alla situazione attuale, non vi è alcuna incidenza finanziaria da segnalare sui conti annuali consolidati dell’UE per il 2018, e la Corte conclude che detti conti, al 31 dicembre 2018, riflettono in maniera esatta il processo di recesso a quella data. La Corte ha valutato la passività per pensioni e altre prestazioni per i dipendenti XII. Lo stato patrimoniale dell’UE comprende una passività per pensioni e altre prestazioni per i dipendenti ammontante a 80,5 miliardi di euro a fine 2018. Si tratta di una delle passività più significative dello stato patrimoniale, rappresentante più di un terzo delle passività totali del 2018, pari a 235,9 miliardi di euro. XIII. La maggior parte di questa passività per pensioni e altre prestazioni per i dipendenti (70,0 miliardi di euro) riguarda il regime pensionistico dei funzionari e degli altri agenti dell’Unione europea. La passività iscritta nei conti riflette l’ammontare che sarebbe stato attribuito a un ipotetico fondo pensionistico istituito per estinguere le obbligazioni in essere relative alle pensioni di anzianità (7). Oltre alle pensioni di anzianità, esso copre le pensioni di invalidità e le pensioni versate a persone vedove o orfane di personale dell’UE. Il pagamento delle prestazioni previste dal regime pensionistico è a carico del bilancio dell’UE. Gli Stati membri garantiscono collettivamente il pagamento delle prestazioni e i funzionari contribuiscono per un terzo al costo del finanziamento del regime. Eurostat calcola detta passività per conto del contabile della Commissione, utilizzando i parametri valutati dai consulenti attuariali della Commissione. XIV. La seconda parte più ingente della passività per pensioni e altre prestazioni per i dipendenti (8,7 miliardi di euro) è la prevista passività dell’UE nei confronti del Regime comune di assicurazione malattia (RCAM). Detta passività si riferisce ai costi per l’assistenza sanitaria del personale dell’UE, che devono essere pagati nel corso dei periodi successivi all’attività (al netto dei contributi versati dal personale). XV. Nell’ambito del proprio audit, la Corte ha analizzato, per la passività per pensioni, le ipotesi attuariali formulate e la conseguente determinazione del valore. Tale analisi è stata basata sul lavoro svolto da esperti attuariali esterni per produrre uno studio sulla passività per pensioni e per l’RCAM. La Corte ha verificato i dati numerici, i parametri attuariali, il calcolo di tale passività, nonché la sua presentazione nello stato patrimoniale consolidato e le note ai rendiconti finanziari consolidati. Come indicato nella nota 2.9 ai rendiconti finanziari consolidati, la Commissione ha proseguito nel suo impegno volto a rafforzare le procedure utilizzate per il calcolo delle passività derivanti dalle prestazioni per i dipendenti, che la Corte continuerà a monitorare. La Corte ha analizzato le ingenti stime di fine esercizio presentate nei conti XVI. Alla fine dell’esercizio 2018, il valore stimato delle spese ammissibili sostenute dai beneficiari, ma non ancora dichiarate, ammontava a 99,8 miliardi di euro (a fine esercizio 2017: 100,9 miliardi di euro). Detti importi sono stati contabilizzati come ratei passivi (8). XVII. Alla fine dell’esercizio 2018, l’importo non utilizzato dagli strumenti finanziari in regime di gestione concorrente e dai regimi di aiuto rilevati nei conti dell’UE è stato stimato in 6,5 miliardi di euro (a fine esercizio 2017: 4,7 miliardi di euro), iscritti nello stato patrimoniale come «Altri anticipi agli Stati membri». XVIII. Al fine di analizzare queste stime di fine esercizio, la Corte ha esaminato il sistema posto in essere dalla Commissione per i calcoli relativi alla separazione degli esercizi, verificando l’esattezza e la completezza di detti calcoli nelle direzioni generali in cui è eseguita la maggior parte dei pagamenti. Nel corso del lavoro di audit svolto sul campione di fatture e di prefinanziamenti, la Corte ha esaminato i pertinenti calcoli relativi alla separazione degli esercizi, al fine di scongiurare il rischio che i ratei fossero indicati in modo non esatto. La Corte ha chiesto ulteriori chiarimenti ai servizi contabili della Commissione riguardo alla metodologia generale utilizzata per pervenire a dette stime. XIX. La Corte conclude che la stima dell’ammontare complessivo dei ratei passivi e di altri anticipi agli Stati membri iscritto nello stato patrimoniale consolidato è corretta.

Altre questioni

XX. Spetta alla direzione fornire «altre informazioni». Questo termine ricomprende la «Discussione ed analisi dei rendiconti finanziari», ma non i conti consolidati o la relazione della Corte su questi ultimi. Il giudizio della Corte sui conti consolidati non verte su queste altre informazioni e la Corte non esprime alcuna forma di conclusione sull’affidabilità delle stesse. È responsabilità della Corte, nell’ambito dell’audit espletato sui conti consolidati, leggere le altre informazioni e valutare se tra queste e i conti consolidati vi siano incongruenze rilevanti oppure se quanto appreso dalla Corte tramite l’audit o in altri modi risulti essere oggetto di inesattezze rilevanti. Qualora la Corte giungesse alla conclusione che vi sono inesattezze rilevanti nelle altre informazioni, è tenuta a segnalarlo. A tale riguardo, la Corte non ha nulla da segnalare.

Responsabilità della direzione

XXI. In base agli articoli 310-325 del TFUE e al regolamento finanziario, la direzione è responsabile della preparazione e della presentazione dei conti consolidati dell’UE sulla base dei princìpi contabili per il settore pubblico riconosciuti a livello internazionale, nonché della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti. Tale responsabilità comprende la definizione, l’applicazione e il mantenimento di controlli interni adeguati ai fini della preparazione e della presentazione di rendiconti finanziari privi di inesattezze rilevanti dovute a frode o errore. Alla direzione spetta inoltre garantire che le attività, le operazioni e le informazioni finanziarie presentate nei rendiconti siano conformi alla normativa che li disciplina. La Commissione detiene la responsabilità finale per quanto riguarda la legittimità e la regolarità delle operazioni che sono alla base dei conti dell’UE (articolo 317 del TFUE). XXII. Nel preparare i conti consolidati, la direzione è tenuta a valutare la capacità dell’UE di mantenere la continuità operativa, fornendo qualsiasi informazione pertinente e basando la contabilità sull’ipotesi della continuità dell’attività, a meno che essa non intenda liquidare l’entità o interromperne l’attività, o non abbia alternative realistiche a ciò. XXIII. Alla Commissione spetta sovrintendere al processo di predisposizione dell’informativa finanziaria dell’UE. XXIV. Ai sensi del regolamento finanziario (Titolo XIII), il contabile della Commissione trasmette i conti consolidati dell’UE affinché siano sottoposti ad audit prima come conti provvisori, entro il 31 marzo dell’anno che segue l’esercizio chiuso, e successivamente come conti definitivi, entro il 31 luglio. I conti provvisori devono già fornire un’immagine fedele e veritiera della situazione finanziaria dell’UE. È pertanto fondamentale che tutte le voci dei conti provvisori risultino da calcoli definitivi, per consentire alla Corte di svolgere il proprio compito in linea con il titolo XIV del regolamento finanziario e entro i termini stabiliti. Le eventuali modifiche apportate tra i conti provvisori e quelli definitivi dovrebbero di norma risultare unicamente dalle osservazioni della Corte.

Le responsabilità dell’auditor in relazione alla revisione dei conti consolidati e delle operazioni sottostanti

XXV. Gli obiettivi della Corte sono di ottenere una ragionevole certezza riguardo all’assenza di inesattezze rilevanti nei conti dell’UE e alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, nonché, sulla base dell’audit espletato, di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione concernente l’affidabilità dei conti e la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti. La ragionevole certezza consiste in un livello elevato di sicurezza, ma non è una garanzia che l’audit abbia necessariamente rilevato tutte le possibili inesattezze o inosservanze rilevanti. Queste possono risultare da frode o errore e sono ritenute rilevanti se è ragionevole presumere che, considerate singolarmente o in termini aggregati, possano influenzare eventuali decisioni economiche adottate sulla base dei conti consolidati in questione. XXVI. Dal lato delle entrate, l’esame della Corte sulle risorse proprie basate sull’IVA e sull’RNL inizia con l’analisi degli aggregati macroeconomici su cui esse sono calcolate, e prosegue con la valutazione dei sistemi utilizzati dalla Commissione per il trattamento di tali aggregati, fino al momento in cui i contributi versati dagli Stati membri sono riscossi e registrati nei conti consolidati. Per le risorse proprie tradizionali, la Corte esamina i conti delle autorità doganali e analizza il flusso dei diritti fino a quando gli importi sono riscossi dalla Commissione e registrati nei conti. XXVII. Dal lato delle uscite, la Corte esamina le operazioni di pagamento una volta che la spesa è stata sostenuta, registrata e accettata. Tale esame riguarda tutte le categorie di pagamenti ad eccezione degli anticipi, nel momento in cui sono effettuati. Gli anticipi sono esaminati una volta che il destinatario ha fornito la giustificazione del corretto utilizzo dei fondi e l’istituzione o l’organismo l’ha accettata liquidando l’anticipo, il che potrebbe avvenire soltanto in un esercizio successivo. XXVIII. In osservanza dei princìpi ISA e ISSAI, nell’ambito dell’audit la Corte esercita il giudizio professionale e mantiene lo scetticismo professionale durante tutto il corso dell’attività. La Corte inoltre: a) individua e valuta i rischi di inesattezze rilevanti nei conti consolidati e di inosservanze significative, dovute a frode o errore, nelle operazioni sottostanti rispetto agli obblighi sanciti nella normativa UE. Definisce ed espleta procedure di audit commisurate a tali rischi e ottiene elementi probatori di audit sufficienti e adeguati per formulare un giudizio. I casi di inesattezze o inosservanze rilevanti dovute a frode sono più difficili da individuare di quelli derivanti da errori, poiché la frode può implicare collusione, falsificazioni, omissioni intenzionali, presentazioni ingannevoli o l’elusione del controllo interno. Pertanto, aumenta il rischio che tali casi non vengano rilevati; b) acquisisce conoscenza del controllo interno pertinente ai fini dell’audit, allo scopo di definire procedure di audit adeguate, ma non di esprimere un giudizio sull’efficacia del controllo interno; c) valuta l’adeguatezza delle politiche contabili adottate dalla direzione e la ragionevolezza delle stime contabili e dell’informativa correlata in capo a quest’ultima; d) trae conclusioni circa l’adeguatezza dell’impiego, da parte della direzione, dell’ipotesi della continuità operativa quale base contabile e, sulla scorta degli elementi probatori di audit ottenuti, stabilisce se esistano rilevanti incertezze dovute a fatti o a situazioni che possono mettere in serio dubbio la capacità dell’entità di operare nella prospettiva della continuazione dell’attività. Nel caso in cui concluda che tali incertezze rilevanti esistono, la Corte è tenuta a mettere in evidenza nella propria relazione l’informativa correlata nei conti consolidati oppure, qualora tale informativa sia inadeguata, a modificare il giudizio espresso. Le conclusioni della Corte sono basate sugli elementi probatori di audit ottenuti alla data della relazione da essa presentata. È tuttavia possibile che fatti o situazioni future facciano sì che l’entità cessi di operare nella prospettiva della continuazione dell’attività; e) valuta la presentazione, la struttura e il contenuto dei conti consolidati nel loro insieme, ivi compresa l’informativa, e se i conti consolidati rilevino fedelmente le operazioni sottostanti e i fatti; f) ottiene elementi probatori di audit sufficienti e appropriati riguardo alle informazioni finanziarie delle entità nella sfera del consolidamento dell’UE per esprimere un giudizio sui conti consolidati e sulle operazioni alla base di questi ultimi. La Corte ha la responsabilità di dirigere, sovrintendere e espletare l’audit ed è unica responsabile per il giudizio di audit espresso. XXIX. La Corte comunica con la direzione in merito, fra l’altro, all’estensione e alla tempistica previste per l’audit e alle constatazioni di audit significative, comprese le constatazioni relative a eventuali carenze significative del controllo interno. XXX. Quanto alle questioni discusse con la Commissione ed altre entità controllate, la Corte stabilisce quali abbiano rivestito la massima importanza nell’audit dei conti consolidati e costituiscano quindi i principali temi di audit per il periodo in esame. Tali questioni sono illustrate nella relazione della Corte, salvo che la normativa ne vieti la divulgazione o nel caso, estremamente raro, in cui la Corte decida che una questione non vada comunicata nella relazione poiché è ragionevole presumere che le avverse conseguenze che ne discenderebbero superino eventuali vantaggi di interesse pubblico.

18 luglio 2019

Klaus-Heiner LEHNE

Presidente

Corte dei conti europea

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Lussemburgo, LUSSEMBURGO

Introduzione

Il ruolo della Corte dei conti europea

1.1.

La Corte dei conti europea è il revisore indipendente dell’Unione europea. In forza del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), la Corte: a) esprime un giudizio sui conti dell’UE; b) valuta se il bilancio dell’UE è utilizzato in conformità al diritto applicabile; c) riferisce in merito all’economia, all’efficienza e all’efficacia (9) della spesa dell’UE; d) formula pareri su proposte legislative aventi un impatto finanziario.

1.2.

Il lavoro svolto dalla Corte ai fini della dichiarazione di affidabilità (illustrato nell’ allegato 1.1 ) corrisponde al primo e al secondo di questi compiti. Per la maggior parte dei settori di spesa dell’UE (10), l’attività espletata dalla Corte ai fini della relazione annuale verte anche su economicità, efficienza ed efficacia della spesa. La Corte valuta nelle proprie relazioni diversi aspetti dei sistemi utilizzati dalla Commissione per garantire che i fondi UE siano spesi bene (11). Nel loro insieme, i compiti di audit assolti dalla Corte forniscono anche un contributo essenziale alla formulazione dei pareri della Corte su proposte normative.

1.3.

Questo capitolo della relazione annuale: a) illustra il contesto in cui viene redatta la dichiarazione di affidabilità della Corte e descrive brevemente le constatazioni e le conclusioni sull’affidabilità dei conti e sulla regolarità delle operazioni; b) include informazioni sui casi di presunta frode segnalati all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF); c) descrive sinteticamente l’approccio di audit seguito (cfr. allegato 1.1 ).

La spesa dell’UE è un importante strumento per conseguire gli obiettivi delle politiche

1.4.

La spesa dell’UE è uno strumento importante, anche se non l’unico, per conseguire gli obiettivi delle politiche. Altri strumenti di rilievo sono l’attività legislativa e la libera circolazione di merci, servizi, capitali e persone in tutta l’UE. Nel 2018, la spesa dell’UE è ammontata a 156,7 miliardi di euro (12), pari al 2,2 % della spesa totale delle amministrazioni pubbliche degli Stati membri dell’UE e all’1,0 % del reddito nazionale lordo dell’UE (cfr. riquadro 1.1 ). Riquadro 1.1 Spesa finanziata dall’UE nel 2018, espressa in percentuale del reddito nazionale lordo (RNL) e della spesa totale delle rispettive amministrazioni pubbliche Fonte: RNL degli Stati membri: conti annuali della Commissione europea per il 2018, allegato A, Entrate; spesa delle amministrazioni pubbliche degli Stati membri: Eurostat, conti annuali nazionali; spesa dell’UE: Commissione europea, conti consolidati dell’Unione europea per l’esercizio 2018.

1.5.

I fondi dell’UE sono versati ai beneficiari mediante pagamenti unici/quote annuali oppure attraverso una serie di pagamenti nell’ambito dei regimi di spesa pluriennali. I pagamenti finanziati dal bilancio dell’UE per il 2018 hanno compreso 126,8 miliardi di euro (13) a titolo di pagamenti unici, pagamenti intermedi o pagamenti finali e 29,9 miliardi di euro a titolo di prefinanziamenti. Come mostra il riquadro 1.2 , la quota più rilevante del bilancio dell’UE è stata destinata alla rubrica «Risorse naturali», seguita dalle sottorubriche «Coesione» e «Competitività». Riquadro 1.2 Pagamenti eseguiti nel 2018, per rubrica del quadro finanziario pluriennale (QFP) Sotto-rubrica 1a del QFP: «Competitività per la crescita e l’occupazione» (in appresso: «Competitività») Sotto-rubrica 1b del QFP: «Coesione economica, sociale e territoriale» (in appresso: «Coesione») Rubrica 2 del QFP: «Crescita sostenibile: risorse naturali» Rubrica 3 del QFP: «Sicurezza e cittadinanza» Rubrica 4 del QFP: «Ruolo mondiale dell’Europa» Rubrica 5 del QFP: «Amministrazione» Rubrica 6 del QFP: «Compensazioni» (in appresso: «Altro») Fonte: Corte dei conti europea

Constatazioni di audit concernenti l’esercizio finanziario 2018

Affidabilità dei conti

I conti non sono inficiati da inesattezze rilevanti

1.6.

Le osservazioni della Corte riguardano i conti consolidati (14) (di seguito «i conti») dell’Unione europea per l’esercizio finanziario 2018. Tali conti, assieme alla dichiarazione del contabile, sono pervenuti alla Corte il 26 giugno 2019, prima del termine ultimo fissato a tal fine dal regolamento finanziario (15). I conti comprendono una sezione intitolata «Discussione ed analisi dei rendiconti finanziari» (16). Tale analisi non forma oggetto del giudizio di audit della Corte. Conformemente ai princìpi di audit, ne è stata tuttavia valutata la coerenza con le informazioni contenute nei conti.

1.7.

Dai conti pubblicati dalla Commissione emerge che, al 31 dicembre 2018, le passività totali ammontavano a 235,9 miliardi di euro, a fronte di attività totali pari a 174,4 miliardi di euro. Il risultato economico per il 2018 è di 13,9 miliardi di euro.

1.8.

Dall’audit della Corte è emerso che i conti non sono inficiati da inesattezze rilevanti. Le osservazioni sulla gestione finanziaria e di bilancio dei fondi UE sono esposte nel capitolo 2.

Principali questioni di audit relative ai rendiconti finanziari 2018

1.9.

Le principali questioni di audit sono quelle che, secondo il giudizio professionale degli auditor della Corte, hanno rivestito la massima importanza nell’audit dei rendiconti finanziari del periodo in esame. Tali questioni sono state affrontate nel contesto dell’audit dei rendiconti finanziari complessivo e nell’elaborazione del giudizio della Corte al riguardo, ma su di esse la Corte non fornisce un giudizio distinto. In osservanza del principio internazionale delle istituzioni superiori di controllo (ISSAI) 1701, la Corte riferisce in merito alle principali questioni di audit nell’ambito della propria dichiarazione di affidabilità.

Regolarità delle operazioni

1.10.

La Corte dei conti europea esamina le entrate e le spese dell’UE per valutare se siano conformi al diritto applicabile. Nel capitolo 4 vengono presentate le risultanze degli audit della Corte relativi alle entrate e, nei capitoli da 5 a 10, le risultanze di quelli relativi alle spese.

L’audit della Corte riguarda le spese accettate dalla Commissione nel 2018

1.11.

Ai fini dell’audit, la Corte ha preso in esame le operazioni su cui sono basati i conti dell’UE. Per le spese, dette operazioni comprendevano trasferimenti di fondi dal bilancio dell’UE ai destinatari finali. La Corte esamina le spese nel momento in cui i destinatari finali dei fondi UE hanno intrapreso le attività o sostenuto costi e nel momento in cui la Commissione ha accettato le spese («spese accettate»). In pratica, ciò significa che la popolazione di operazioni esaminata include i pagamenti intermedi e i pagamenti finali. La Corte non ha esaminato gli importi dei prefinanziamenti, a meno che questi non siano stati liquidati nel 2018.

1.12.

Come evidenziato nella relazione annuale della Corte sull’esercizio 2017, le modifiche alla normativa settoriale per il periodo 2014-2020 relativa alla «Coesione» hanno avuto un impatto su quelle che la Commissione considera «spese accettate» per questa sottorubrica (17). Dal 2017, la popolazione di audit per questa sottorubrica del QFP consiste perciò dei pagamenti finali (inclusi i prefinanziamenti che erano stati liquidati) per il periodo 2007-2013 e delle spese iscritte nei conti accettati su base annua dalla Commissione per il periodo 2014-2020 (cfr. paragrafi 2-4 dell’ allegato 1.1 e paragrafi 6.7-6.8). Ciò significa che gli auditor della Corte hanno verificato operazioni per le quali gli Stati membri avevano attuato tutte le pertinenti azioni correttive derivanti da errori da essi stessi individuati.

1.13.

Il riquadro 1.3 mostra la scomposizione della popolazione di audit 2018 in pagamenti unici, intermedi (ove accettati dalla Commissione) e finali, prefinanziamenti liquidati e decisioni annuali di accettazione dei conti. La popolazione di audit presa in esame per il 2018 ammontava complessivamente in valore a 120,6 miliardi di euro. Per la «Coesione», la Corte includerà i pagamenti intermedi per il periodo 2014-2020 nella popolazione di audit di un esercizio successivo, una volta che i conti saranno stati accettati dalla Commissione e liquidati per effetto di una decisione annuale. Riquadro 1.3 Raffronto tra la popolazione di audit presa in esame dalla Corte (120,6 miliardi di euro) e la spesa dell’UE (156,7 miliardi di euro) (1), per rubrica del QFP, nel 2018 (1) A causa dell’arrotondamento, il totale dei pagamenti per tutte le rubriche del QFP ammonta a 156,6 anziché 156,7 miliardi di euro (2) Per la «Coesione», i 47,4 miliardi di euro di prefinanziamenti includono i pagamenti intermedi per i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, ammontanti a 37,4 miliardi di euro. In linea con l’approccio adottato dalla Corte per detta sottorubrica, questi pagamenti non rientrano nella popolazione di audit esaminata dalla Corte ai fini della relazione annuale sull’esercizio finanziario 2018. Fonte: Corte dei conti europea

1.14.

Come illustrato nel riquadro 1.4 , la sottorubrica «Risorse naturali» rappresenta la percentuale più consistente (48,2 %) della popolazione complessiva esaminata dalla Corte, seguita dalla sottorubrica «Coesione» (19,6 %) e dalla rubrica «Competitività» (14,8 %). Riquadro 1.4 Fonte: Corte dei conti europea

Le risultanze dell’audit della Corte per il 2018 mostrano che l’errore è limitato a specifici tipi di spesa

1.15.

Per quanto riguarda la regolarità delle entrate e delle spese dell’UE, le risultanze principali ottenute dalla Corte sono le seguenti: a) le entrate sono prive di errori rilevanti. Nel complesso, i sistemi relativi alle entrate esaminati dalla Corte sono efficaci, ma i controlli interni chiave relativi alle risorse proprie tradizionali (RPT) esaminati dalla Corte presso la Commissione e in alcuni Stati membri sono solo parzialmente efficaci (cfr. paragrafo 4.22); b) per quanto riguarda le spese, dal complesso degli elementi probatori di audit risulta che il livello di errore è rilevante. La Corte stima il livello di errore per l’insieme delle spese al 2,6 % (18), anche se gli errori rilevanti sono circoscritti a spese soggette a norme complesse (per lo più basate sui rimborsi, cfr. paragrafi 1.19-1.21), rappresentanti il 50,6 % circa della popolazione di audit esaminata dalla Corte. Il livello di errore complessivo stimato dalla Corte è leggermente aumentato rispetto a quello dell’esercizio precedente (cfr. riquadro 1.5 ). Riquadro 1.5 Livello di errore stimato (2016-2018) Fonte: Corte dei conti europea Un errore è un importo che non avrebbe dovuto essere posto a carico del bilancio dell’UE, poiché non è stato impiegato conformemente alla normativa dell’UE e non è quindi in linea con le finalità perseguite dal Consiglio e dal Parlamento mediante la normativa UE applicabile o con la normativa nazionale specifica degli Stati membri.

La complessità della normativa e le modalità di esborso dei fondi UE hanno un impatto sul rischio di errore

1.16.

A seguito di un’analisi del rischio fondata su risultanze di precedenti audit, la Corte ha suddiviso la popolazione di audit delle operazioni sottostanti in spese ad elevato rischio e spese a basso rischio. Le risultanze dell’audit sul 2018 confermano le constatazioni espresse per gli esercizi precedenti: le modalità con cui i fondi sono erogati hanno un impatto sul rischio di errore. — Il rischio di errore è elevato per le spese soggette a norme complesse. Si tratta per lo più di pagamenti a titolo di rimborso, per i quali i beneficiari devono presentare domanda dichiarando le spese ammissibili da essi sostenute. A tal fine, oltre a dimostrare che hanno intrapreso un’attività ammissibile al sostegno, i beneficiari devono fornire informazioni che attestino le spese sostenute delle quali possono chiedere il rimborso. Per far ciò, devono seguire norme complesse che disciplinano ciò che può essere dichiarato (ammissibilità) e come i costi possono essere sostenuti in maniera appropriata (conformemente alle norme in materia di appalti pubblici o aiuti di Stato). — Il rischio di errore è minore per le spese soggette a norme semplificate/meno complesse. Questo tipo di spese comprende per lo più pagamenti basati su diritti acquisiti, la cui erogazione ai beneficiari è subordinata al rispetto di determinate condizioni. Questi pagamenti presentano un rischio di errore inferiore se le condizioni stabilite non sono eccessivamente complesse.

1.17.

Per il 2018, la Corte ha continuato a riscontrare che la spesa a basso rischio (principalmente quella basata su diritti acquisiti) (19) era esente da errori rilevanti, mentre la spesa ad elevato rischio (principalmente quella a titolo di rimborso) continuava ad essere inficiata da errori rilevanti (cfr. riquadro 1.6 ). Riquadro 1.6 Scomposizione delle spese per il 2018 in spese a basso rischio e spese ad alto rischio Fonte: Corte dei conti europea

Circa il 50 % della popolazione di audit esaminata dalla Corte è esente da errori rilevanti

1.18.

Per il 49,4 % della popolazione di audit esaminata, la Corte conclude, sulla base del lavoro di audit svolto, che il livello di errore stimato è inferiore, così come avvenuto per il 2017, alla soglia di rilevanza del 2 %. Le spese a basso rischio comprendono per lo più pagamenti basati su diritti acquisiti e spese amministrative (cfr. riquadro 1.7 ). I pagamenti basati su diritti acquisiti comprendono borse di studio e di ricerca (sottorubrica «Competitività», cfr. capitolo 5), aiuti diretti agli agricoltori (rubrica «Risorse naturali», cfr. capitolo 7) e sostegno al bilancio per i paesi non-UE (rubrica «Ruolo mondiale dell’Europa», cfr. capitolo 9). Le spese amministrative consistono principalmente degli stipendi e delle pensioni dei funzionari dell’UE (rubrica «Amministrazione», cfr. capitolo 10). Riquadro 1.7 Scomposizione, per rubrica del QFP, della spesa ad alto rischio e della spesa a basso rischio (1) (1) A causa dell’arrotondamento, il totale della spesa a basso rischio ammonta a 59,5 anziché 59,6 miliardi di euro. Fonte: Corte dei conti europea.

Permangono errori rilevanti nelle spese caratterizzate da complesse condizioni di ammissibilità

1.19.

Nei casi in cui le condizioni sono complesse, la Corte ha riscontrato un elevato rischio di errore. Ciò vale per la spesa a titolo di rimborso e per una ridotta percentuale della spesa basata su diritti acquisiti a cui si applicano condizioni complesse (alcuni regimi di sviluppo rurale). Questo tipo di spese ad alto rischio rappresenta circa il 50,6 % della popolazione di audit considerata dalla Corte. La Corte stima che il livello di errore in questo tipo di spese sia del 4,5 % (per il 2017: 3,7 %), percentuale superiore alla soglia di rilevanza del 2 % (cfr. riquadro 1.6 ).

1.20.

La maggior parte dei fondi dell’UE erogati a titolo di rimborsi riguarda progetti di ricerca (sottorubrica «Competitività», cfr. capitolo 5), progetti relativi all’occupazione (sottorubrica «Coesione», cfr. capitolo 6), progetti di sviluppo regionale e rurale (sottorubrica «Coesione», cfr. capitolo 6, e rubrica «Risorse naturali», cfr. capitolo 7) e progetti di sviluppo in paesi non-UE (rubrica «Ruolo mondiale dell’Europa», cfr. capitolo 9) (cfr. riquadro 1.7 ).

1.21.

Tale complessità è all’origine di errori che si ripercuotono sulla conclusione della Corte per le sottorubriche «Competitività» (cfr. paragrafo 5.35) e «Coesione» (cfr. paragrafo 6.71) e per la rubrica «Risorse naturali» (cfr. paragrafo 7.37).

Nella spesa relativa a «Competitività», «Coesione» e «Risorse naturali» la Corte ha riscontrato un livello rilevante di errore

1.22.

Quest’anno, come avvenuto per il 2017, la Corte fornisce una valutazione specifica per quattro rubriche/sottorubriche del QFP: «Competitività», «Coesione», «Risorse naturali» e «Amministrazione».

1.23.

La Corte non stima i livelli di errore per altri settori di spesa, tra cui la rubrica «Sicurezza e cittadinanza» (cfr. capitolo 8) e la rubrica «Ruolo mondiale dell’Europa» (cfr. capitolo 9). In totale, la spesa oggetto della dichiarazione di affidabilità della Corte per queste due rubriche è ammontata a 11,0 miliardi di euro (il 9,1 % della spesa coperta dall’audit della Corte). I lavori di audit svolti per queste rubriche continuano a concorrere alle conclusioni generali della Corte per il 2018.

1.24.

Per la «Competitività» (cfr. capitolo 5), il livello di errore stimato dalla Corte è inferiore a quello degli ultimi due esercizi. Come negli anni precedenti, la spesa per la ricerca rimane ad alto rischio e costituisce la principale fonte di errori. Gli errori rilevati nella spesa per la ricerca comprendono categorie differenti di spese non ammissibili (in particolare, spese dirette per il personale e altri costi diretti, costi indiretti e costi di subappalto).

1.25.

Per la «Coesione» (cfr. capitolo 6), la spesa è costituita prevalentemente da rimborsi. I principali tipi di errore rilevati dalle autorità di audit sono stati spese non ammissibili e violazioni delle norme in materia di appalti pubblici. Per questi errori, le autorità degli Stati membri hanno applicato rettifiche per far scendere i tassi di errore residuo per i programmi al di sotto della soglia di rilevanza del 2 %. Tuttavia, la Corte ha anche rilevato errori che le autorità di audit non avevano individuato, quali violazioni delle norme UE sugli aiuti di Stato. Né le autorità degli Stati membri né, finora, la Commissione hanno applicato rettifiche per tali errori. Alla luce degli errori che le autorità di audit o gli auditor della Corte hanno individuato, e considerando tutte le pertinenti rettifiche finanziarie operate, la Corte stima che il livello di errore sia rilevante.

1.26.

La rubrica «Risorse naturali» (cfr. capitolo 7), considerata nel suo insieme, è inficiata da un livello di errore rilevante. Tuttavia, i pagamenti diretti a valere sul Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), che rappresentano il 71,8 % della spesa per questa rubrica, sono esenti da errori rilevanti. I pagamenti diretti agli agricoltori sono basati sui diritti acquisiti e beneficiano dell’applicazione di norme semplificate sull’ammissibilità dei terreni e di un efficace sistema di controllo (Sistema integrato di gestione e controllo, SIGC) che consente controlli incrociati automatizzati tra banche dati diverse. La Corte continua a riscontrare un livello di errore rilevante negli altri settori di spesa (sviluppo rurale, misure di mercato del FEAGA, pesca, ambiente e azione per il clima). In tali settori, la spesa ha principalmente luogo sotto forma di rimborso dei costi ed è soggetta a complesse condizioni di ammissibilità. Più della metà del livello di errore stimato per questa rubrica del QFP trae origine da beneficiari/attività/spese dichiarate inammissibili e dalla fornitura di informazioni inesatte sulle superfici o sugli animali.

1.27.

La rubrica «Amministrazione» (cfr. capitolo 10) è priva di errori rilevanti. La maggior parte della spesa amministrativa è costituita da stipendi, pensioni e indennità corrisposti dalle istituzioni e dagli organismi dell’UE.

Gli errori di ammissibilità sono ancora quelli che contribuiscono maggiormente al livello di errore stimato per la spesa soggetta a norme complesse

1.28.

Come negli ultimi anni, la Corte si è concentrata più particolarmente sui tipi di errore rilevati nella spesa soggetta a norme complesse (per lo più quella a titolo di rimborso), poiché è in questo ambito che permane un livello di errore rilevante. Il riquadro 1.8 illustra la scomposizione, per tipo di errore, del livello di errore stimato per il 2018 (4,5 %) per la spesa ad alto rischio (principalmente quella a titolo di rimborso). Fornisce inoltre i dati corrispondenti per le stime relative al 2017 (3,7 %) e al 2016 (4,8 %). Riquadro 1.8 Contributo al livello di errore stimato per il 2018 della spesa ad alto rischio (principalmente quella a titolo di rimborso), per tipo di errore Fonte: Corte dei conti europea.

1.29.

Le rubriche/sottorubriche che più hanno inciso sul livello di errore stimato dalla Corte per il 2018 per la spesa ad alto rischio sono state la «Coesione» (43,0 %), seguita dal settore «Sviluppo rurale, misure di mercato del FEAGA, pesca, ambiente e azione per il clima» della rubrica «Risorse naturali» (30,2 %), dalla sottorubrica «Competitività» (12,2 %) e dalla rubrica «Ruolo mondiale dell’Europa» (4,5 %).

1.30.

Come negli anni precedenti, gli errori concernenti l’ammissibilità (ossia costi non ammissibili in dichiarazioni di spesa o progetti/attività/beneficiari non ammissibili) sono stati quelli che hanno contribuito maggiormente al livello di errore stimato per la spesa ad alto rischio. Tuttavia, il loro impatto è stato minore rispetto a quello del 2017 (2018: 68 %; 2017: 93 %). Questo perché per il 2018 gli auditor della Corte hanno rilevato un maggior numero di errori concernenti gli appalti pubblici, le norme sugli aiuti di Stato e le procedure di aggiudicazione delle sovvenzioni. Detti errori, che hanno pesato per il 16 % sul livello di errore stimato dalla Corte per la spesa ad alto rischio (2017: 1 %), sono stati rilevati principalmente nella sottorubrica «Coesione» e nella rubrica «Risorse naturali».

1.31.

Per il 2018, le spese accettate nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo di coesione hanno costituito il 74 % del totale delle spese della sottorubrica «Coesione». Gli interventi cofinanziati da detti fondi sono più soggetti a errori concernenti gli appalti pubblici (cfr. paragrafi 6.26-6.28).

1.32.

La maggior parte degli errori amministrativi commessi dagli organismi intermedi (20) (cfr. categoria «Altri tipi di errore» nel riquadro 6.2 e categoria «Errori amministrativi» nel riquadro 7.2 ) sono stati individuati nella sottorubrica «Coesione» e nella rubrica «Risorse naturali». Fra tali errori figura il calcolo inesatto degli aiuti.

Informazioni fornite dalla Commissione sulla regolarità

1.33.

Ai sensi dell’articolo 317 del TFUE, la Commissione detiene la responsabilità finale per l’esecuzione del bilancio dell’UE e gestisce la spesa dell’UE insieme agli Stati membri (21). La Commissione rende conto del proprio operato in tre relazioni incluse nel «pacchetto integrato di informativa finanziaria» (22): a) conti consolidati dell’UE (provvisori in marzo; definitivi in giugno); b) relazione annuale sulla gestione e il rendimento (Annual Management and Performance Report, AMPR) del bilancio dell’UE (nessuna versione provvisoria, versione finale in giugno); c) relazione sul seguito dato al discarico del precedente esercizio finanziario (luglio).

1.34.

Nell’ambito della strategia 2018-2020, la Corte ha deciso di basare la propria dichiarazione di affidabilità su un approccio di attestazione; in altre parole, la Corte intende in futuro esprimersi sull’affidabilità della dichiarazione (dei responsabili) della Commissione. A tal fine, si baserà sull’esperienza da essa maturata nell’applicare tale approccio, dal 1994, alla verifica dell’affidabilità dei conti. Per quanto riguarda la regolarità delle operazioni su cui sono basati i conti, la Corte collabora con la Commissione al fine di definire le condizioni necessarie per progredire nell’attuazione di tale approccio. Un elemento importante è la tempestiva disponibilità di informazioni per la compilazione e per l’audit (23).

L’errore stimato dalla Commissione è poco al di sotto dell’intervallo indicato dalla Corte

1.35.

Nell’AMPR, la Commissione presenta, per le operazioni alla base dei conti 2018, la propria stima del rischio al pagamento. Si tratta della stima, operata dalla Commissione, dell’importo che, al momento del pagamento, non è stato pagato in conformità alla normativa applicabile. Questo concetto è molto vicino a quello del livello di errore stimato dalla Corte.

1.36.

Il riquadro 1.9 mette a confronto le cifre fornite dalla Commissione per il rischio al pagamento e l’intervallo di errore stimato dalla Corte. Per il 2018, la Commissione ha stimato il rischio al pagamento all’1,7 %, percentuale leggermente al di sotto dell’intervallo stimato dalla Corte. Il livello di errore stimato dalla Corte si colloca al 2,6 % (per il 2017: 2,4 %), in un intervallo compreso tra l’1,8 % e il 3,4 %. Riquadro 1.9 Stima della Commissione per il rischio al pagamento rispetto alla stima della Corte Fonte: Corte dei conti europea.

Le singole componenti della stima della Commissione non sono sempre allineate con le constatazioni della Corte

1.37.

La Commissione utilizza le dichiarazioni di affidabilità sottoscritte dai propri direttori generali nelle relazioni annuali di attività (RAA) come base per la propria valutazione complessiva del rischio al pagamento per i diversi settori d’intervento. Il rischio al pagamento è basato principalmente sulle risultanze dei controlli ex post svolti dalla Commissione in settori a gestione diretta o indiretta o dalle autorità nazionali in settori a gestione concorrente. Il riquadro 1.10 illustra la base della determinazione del rischio al pagamento per i diversi settori di spesa. Riquadro 1.10 Base della stima operata dalla Commissione per il rischio al pagamento — «Competitività» – Per Orizzonte 2020, il servizio comune di audit della Commissione estrae un campione rappresentativo di dichiarazioni di spesa in media ogni 18 mesi. Stima il rischio al pagamento sulla base delle risultanze degli audit completati entro la fine del 2018. Per la stima relativa al 2018, le DG che si occupano di ricerca hanno utilizzato risultanze di audit basate su campioni di spese sostenute dall’avvio del programma fino alla fine di febbraio 2018. Per il settimo programma-quadro (predecessore di Orizzonte 2020), le risultanze di audit riguardano spese sostenute negli anni che precedono il 2016. — «Coesione» – Per la maggior parte delle spese del 2018 non era ancora stato completato l’intero ciclo di controllo. La DG REGIO e la DG EMPL hanno quindi stimato il rischio al pagamento o applicando il tasso di errore totale residuo confermato alla spesa (spese dell’esercizio contabile 2016-2017) oppure applicando il tasso di errore totale residuo comunicato dalle autorità di audit per l’esercizio contabile 2017-2018, a seconda di quale fosse più alto. — «Risorse naturali» – La DG AGRI utilizza le statistiche sui controlli nazionali trasmesse dagli organismi pagatori. Procede inoltre ad aggiustamenti sulla base delle risultanze degli audit espletati dagli organismi di certificazione, nonché delle verifiche da essa stessa operate e del giudizio professionale dei propri auditor, per giungere al «tasso di errore aggiustato» per i pagamenti diretti, lo sviluppo rurale e le misure di mercato. — «Ruolo mondiale dell’Europa» – Per questa rubrica, la Commissione fonda la propria stima del rischio al pagamento principalmente su uno studio sul tasso di errore residuo commissionato ogni anno dalla DG DEVCO e dalla DG NEAR. L’obiettivo di detto studio è stimare il livello di errore che non è stato rilevato da nessuno dei controlli sulla gestione. Lo studio sul tasso di errore residuo per un dato esercizio (anno n) è basato sui contratti chiusi tra il 1o settembre dell’anno n-1 e il 31 agosto dell’anno n. Tuttavia, esclude i contratti per i quali l’operazione sottostante più recente è avvenuta più di cinque anni prima e i contratti per i quali è impossibile espletare i necessari lavori. — «Amministrazione» – Il rischio al pagamento è basato sulle risultanze delle verifiche effettuate sulla spesa del 2018.

1.38.

La Commissione presenta il rischio per uno specifico raggruppamento di settori d’intervento invece che per rubrica del QFP (24). Nel riquadro 1.11 vengono messi a confronto il livello di errore stimato dalla Corte per quelle rubriche del QFP per le quali la Corte fornisce una valutazione specifica e le singole componenti della stima complessiva operata dalla Commissione. Si è tenuto conto della differenza tra le modalità con cui la Corte stima il livello di errore e quelle con cui la Commissione presenta i dati nell’APMR (25). Riquadro 1.11 Confronto tra livello di errore stimato dalla Corte e rischio al pagamento stimato dalla Commissione per le rubriche del QFP (1) DG, servizi e agenzie esecutive della Commissione: DG CNECT, DG EAC, EASME, DG ECFIN, DG ENER, ERCEA, DG FISMA, DG GROW, INEA, JRC, DG MOVE, REA, DG RTD e DG TAXUD. Alcune DG/agenzie (EACEA, DG ECHO, INEA) si occupano di più di una rubrica del QFP. (2) DG REGIO, INEA e DG EMPL. (3) DG AGRI, DG CLIMA, DG ENV e DG MARE. (4) Per le spese amministrative, né la Corte né la Commissione hanno riscontrato un livello di errore rilevante.

1.39.

La Corte ha rilevato quanto segue: — «Competitività»: la stima complessiva del rischio per questa sottorubrica del QFP (1,6 %), calcolata dalla Corte sulla base delle informazioni indicate nell’AMPR, si colloca all’interno dell’intervallo stimato dalla Corte per il livello di errore (cfr. paragrafi 5.36 e 5.38); — «Coesione»: la stima complessiva della Commissione per questa sottorubrica del QFP (26) è dell’1,7 %, percentuale che si colloca al di sotto dell’intervallo stimato dalla Corte per il livello di errore (cfr. paragrafi 6.56 e 6.74); — «Risorse naturali»: la stima complessiva del rischio al pagamento per questa rubrica del QFP (2,1 %), calcolata dalla Corte sulla base delle informazioni indicate nell’AMPR, nonché delle stime della Commissione circa l’insieme della spesa per la PAC e circa quella per i pagamenti diretti, è coerente con la conclusione cui è giunta la Corte (cfr. paragrafi 1.38 e 7.37-7.38).

Il rischio alla chiusura dipende dalle stime di futuri recuperi e rettifiche

1.40.

Nell’APMR, la Commissione presenta un ulteriore indicatore concernente la regolarità, denominato rischio alla chiusura. Si tratta del rischio al pagamento (cfr. paragrafo 1.36) meno le stime di futuri recuperi e rettifiche che i gestori dei fondi dell’UE prevedono di effettuare per la spesa del 2018 nel corso dei successivi anni dei programmi in corso.

1.41.

Per preparare una stima delle rettifiche e dei recuperi futuri, la Commissione utilizza una media storica basata sulle operazioni degli esercizi precedenti. Come disposto dagli orientamenti interni della Commissione, le DG devono apportare aggiustamenti alle medie storiche, per far sì che siano pertinenti per i programmi in corso, oppure utilizzare un altro metodo di stima se del caso, e nella rispettiva RAA devono riferire in merito agli aggiustamenti apportati e all’approccio seguito. Nel 2018, la maggior parte delle DG della Commissione ha apportato aggiustamenti alle rispettive medie storiche.

La Corte notifica all’OLAF i presunti casi di frode

1.42.

La Corte collabora strettamente con l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) nel combattere le frodi a danno del bilancio dell’UE. La Corte comunica all’OLAF ogni sospetto di frode, corruzione o altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’UE che individua nel corso del lavoro di audit da essa espletato (compreso quello inerente alla performance) o che deriva da informazioni fornite direttamente alla Corte da terzi. L’OLAF dà poi seguito a questi casi, decide se avviare un’indagine e coopera se necessario con le autorità degli Stati membri.

1.43.

Nel 2018: a) la Corte ha valutato la regolarità di 728 operazioni nell’ambito dell’attività di audit svolta per la relazione annuale e ha prodotto 35 relazioni speciali; b) ha notificato all’OLAF 9 casi di presunta frode rilevati nel corso degli audit espletati (13 nel 2017); non ha comunicato nessun caso sulla base di informazioni fornite da terzi (6 nel 2017).

1.44.

Nel 2018, i casi più frequenti di presunta frode rilevati nel corso dei lavori della Corte e segnalati all’OLAF hanno riguardato la presunta creazione artificiale delle condizioni necessarie per ottenere i finanziamenti dell’UE, la presunta dichiarazione di spese che non soddisfano i criteri di ammissibilità o presunte irregolarità negli appalti. Alcuni dei casi di frode presunta segnalati dalla Corte all’OLAF comportavano diverse irregolarità.

1.45.

Nel 2018, la Corte ha segnalato all’OLAF nove casi individuati nel corso delle proprie attività di audit. L’OLAF ha avviato due indagini. In sette casi, l’OLAF non ha avviato un’indagine, per una delle ragioni seguenti: — ha ritenuto che un’autorità nazionale o un’istituzione, un organismo, un ufficio o un’agenzia dell’UE fosse meglio attrezzata per trattare il caso, e glielo ha dunque trasmesso; — vi era già un’indagine in corso a livello nazionale, della quale la Corte non era a conoscenza; — per ragioni di proporzionalità; — per insufficiente sospetto di frode.

1.46.

Sulla base delle informazioni di audit trasmesse dalla Corte tra il 2010 e il 2018, l’OLAF ha raccomandato il recupero di complessivi 312,8 milioni di EUR. Le raccomandazioni finanziarie alla base di detti recuperi si riferiscono a 24 casi individuati nel corso delle attività di audit della Corte (27).

Conclusioni

1.47.

La funzione essenziale di questo capitolo consiste nel corroborare il giudizio di audit espresso nella dichiarazione di affidabilità.

Risultanze dell’audit

1.48.

La Corte conclude che i conti non sono inficiati da inesattezze rilevanti.

1.49.

Per quanto riguarda la regolarità delle operazioni, la Corte conclude che le entrate sono esenti da errori rilevanti. Per quanto riguarda le spese, dall’audit espletato dalla Corte risulta che il livello di errore stimato è leggermente aumentato rispetto al precedente esercizio. Come per il 2017, la Corte conclude che la spesa soggetta a norme semplificate/meno complesse (principalmente quella basata su diritti acquisiti) è esente da errori rilevanti. Un livello di errore rilevante è circoscritto alla spesa disciplinata da norme complesse (principalmente quella a titolo di rimborso), che per il 2018 ha rappresentato il 50,6 % della popolazione sottoposta ad audit dalla Corte.

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(1)  I rendiconti finanziari consolidati comprendono lo stato patrimoniale, il conto del risultato economico, il prospetto dei flussi di cassa, il prospetto delle variazioni delle attività nette, un riepilogo delle politiche contabili significative e altre note esplicative (compresa l’informativa per settore di attività).

(2)  Le relazioni sull’esecuzione del bilancio comprendono anche le note esplicative.

(3)  Dette spese sono ammontate a 61,0 miliardi di euro. Maggiori informazioni sono fornite ai paragrafi 1.19-1.21 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2018.

(4)  Dette spese sono ammontate a 59,6 miliardi di euro. Maggiori informazioni sono fornite al paragrafo 1.18 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2018.

(5)  «Decisione del Consiglio europeo adottata d’intesa con il Regno Unito che proroga il termine previsto dall’articolo 50, paragrafo 3, TUE», EUCO XT 20013/19.

(6)  Cfr. il principio contabile internazionale per il settore pubblico (International Public Sector Accounting Standard, IPSAS) n. 14 «Events after the Reporting Date».

(7)  Cfr. il principio IPSAS n. 39 «Employee benefits». Per il regime pensionistico in esame, l’obbligazione a prestazioni definite riflette il valore attuale dei pagamenti futuri previsti che l’UE sarà tenuta a eseguire al fine di estinguere le obbligazioni pensionistiche derivanti dall’attività lavorativa svolta dai dipendenti nell’esercizio corrente e in quelli precedenti.

(8)  Questi comprendono 62,9 miliardi di euro di ratei passivi esposti dal lato delle passività dello stato patrimoniale e, dal lato delle attività, 36,9 miliardi di euro detratti dal valore dei prefinanziamenti.

(9)  Cfr. glossario alla voce: sana gestione finanziaria.

(10)  Cfr. parte 2 dei capitoli 5, 6, 7, 8 e 9.

(11)  Cfr. capitolo 3.

(12)  Cfr. conti consolidati annuali dell’UE per l’esercizio 2018, sezione «Relazioni sull’esecuzione del bilancio e note esplicative», tabella 4.3 («QFP: esecuzione degli stanziamenti di pagamento»).

(13)  Di questi pagamenti intermedi, 37,4 miliardi di euro sono effettuati a titolo della sottorubrica 1b del QFP per i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020. In linea con l’approccio adottato dalla Corte per detta sottorubrica, questi pagamenti non rientrano nella popolazione sottoposta ad audit dalla Corte ai fini della relazione annuale sull’esercizio finanziario 2018.

(14)  I conti consolidati comprendono:

a)

i rendiconti finanziari consolidati, che includono lo stato patrimoniale (in cui figurano le attività e le passività alla chiusura dell’esercizio), il conto del risultato economico (che illustra le entrate e le spese per l’esercizio), la tabella dei flussi di cassa (che mostra come le variazioni dei conti influiscano sulla tesoreria e sugli equivalenti di tesoreria) e il prospetto delle variazioni dell’attivo netto, nonché le relative note;

b)	le relazioni sull’esecuzione del bilancio riguardanti le entrate e le spese dell’esercizio, nonché le relative note.

(15)  Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU L 193 del 30.7.2018, pag. 1).

(16)  Cfr. Recommended Practice Guideline 2 (RPG 2) «Financial Statements Discussion and Analysis» dell’International Public Sector Accounting Standard Board (IPSASB).

(17)  Cfr. paragrafi 1.12 e 1.13 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2017.

(18)  La Corte stima, con un livello di affidabilità del 95 %, che il livello di errore nella popolazione si collochi tra l’1,8 % e il 3,4 % (rispettivamente, il limite inferiore e quello superiore del tasso di errore).

(19)  La spesa basata su diritti acquisiti include le spese amministrative.

(20)  In regime di gestione concorrente, gli organismi intermedi sono le autorità nazionali.

(21)  Articolo 317 del TFUE: «La Commissione dà esecuzione al bilancio, in cooperazione con gli Stati membri, in base alle disposizioni del regolamento stabilito in esecuzione dell’articolo 322, sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i princìpi della buona gestione finanziaria» .

(22)  https://ec.europa.eu/info/publications/annual-management-and-performance-report-2018-0_en

(23)  Cfr. relazione speciale n. 27/2016 («La governance alla Commissione europea rispecchia la migliore pratica?»), raccomandazione 2, lettera f).

(24)  La Corte invece fornisce valutazioni specifiche e stima il livello di errore per le sottorubriche 1a («Competitività») e 1b («Coesione») e per le rubriche 2 («Risorse naturali») e 5 («Amministrazione») del QFP.

(25)  Ad esempio, la Commissione presenta i dati relativi alla DG MARE sotto «Coesione, migrazione e pesca», mentre nel riquadro 1.11 questi dati sono inclusi in «Risorse naturali».

(26)  Cfr. tabella B dell’allegato 2 dell’Annual Management and Performance Report del 2018 per il bilancio dell’UE, pag. 205.

(27)  Queste informazioni sono fornite dall’OLAF e non sono oggetto dell’esame della Corte.

CAPITOLO 2

Gestione finanziaria e di bilancio

INDICE

Introduzione

2.1-2.3

Gestione di bilancio nel 2018

2.4-2.21

Gli impegni e i pagamenti disponibili in bilancio sono stati quasi interamente utilizzati

2.4-2.7

Sull’attuazione del QFP hanno inciso i ritardi di attuazione dei fondi SIE

2.8-2.21

Notevoli importi di prefinanziamenti annuali per i fondi SIE non utilizzati sono stati restituiti al bilancio dell’UE, principalmente a causa di ritardi

2.9-2.11

Una significativa parte del margine globale per i pagamenti non è stata necessaria

2.12-2.16

Gli impegni non ancora liquidati continuano ad aumentare

2.17-2.18

Per i bilanci futuri vi è il rischio che gli stanziamenti di pagamento non siano sufficienti

2.19-2.21

Problematiche di gestione finanziaria relative al bilancio 2018 e al futuro

2.22-2.41

L’assorbimento dei fondi SIE da parte degli Stati membri continua ad essere difficoltoso

2.22-2.24

L’aumento delle garanzie accresce l’esposizione al rischio del bilancio dell’UE

2.25-2.32

La Banca europea per gli investimenti: parte integrante dell’architettura dell’UE, ma con differenti meccanismi di rendicontabilità

2.33-2.41

Conclusioni e raccomandazioni

2.42-2.48

Conclusioni

2.42-2.47

Raccomandazioni

2.48

Allegato 2.1 – Mandati che l’UE ha assegnato alla BEI – principali categorie

Allegato 2.2 – Strumenti finanziari dell’UE gestiti dal Gruppo BEI

Introduzione

2.1.

Il presente capitolo illustra l’esame condotto dalla Corte sulle problematiche di gestione finanziaria e di bilancio. Individua inoltre alcuni rischi e sfide per il bilancio dell’UE negli anni a venire, basandosi sul lavoro di audit attualmente svolto e sulle opinioni espresse dalla Corte in relazioni speciali, analisi rapide di casi, documenti di riflessione e pareri.

2.2.

A maggio 2018, la Commissione europea ha presentato al Parlamento europeo e al Consiglio (che insieme costituiscono l’autorità di bilancio) la propria proposta per il nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 (1). Sono in corso negoziati per raggiungere un accordo prima della fine del 2019. La Corte ha già espresso la propria posizione al riguardo in un documento di riflessione (2).

2.3.

Il recesso del Regno Unito dall’UE non incide sui conti di bilancio per il 2018. In alcune parti della propria analisi, la Corte fa proiezioni sui futuri bilanci dell’UE. In tali casi, si è ipotizzato che il progetto di accordo di recesso negoziato dal Regno Unito e dall’UE (3) verrà approvato e attuato.

Gestione di bilancio nel 2018

Gli impegni e i pagamenti disponibili in bilancio sono stati quasi interamente utilizzati

2.4.

Ogni anno, l’autorità di bilancio fissa un limite ai nuovi obblighi finanziari dell’UE (stanziamenti d’impegno) e ai pagamenti che possono essere effettuati a valere sul bilancio dell’UE (stanziamenti di pagamento).

2.5.

Nel 2018, gli stanziamenti d’impegno sono stati utilizzati quasi interamente. Dei 160,7 miliardi di euro disponibili nel bilancio dell’UE per il 2018, ne è stato utilizzato il 99,5 %, ossia 159,9 miliardi di euro (cfr. riquadro 2.1 ).

2.6.

L’UE ha inoltre utilizzato quasi tutti gli stanziamenti di pagamento disponibili ai sensi del bilancio definitivo (4). Sono stati effettuati pagamenti per 142,7 miliardi di euro, ossia il 98,6 % dei 144,8 miliardi di euro disponibili (5) (cfr. riquadro 2.1 ). Ciò ha fatto seguito a due esercizi nei quali i pagamenti erano stati inferiori a quanto inizialmente iscritto in bilancio. Nel 2018, vi è stato un significativo incremento delle domande di pagamento presentate dagli Stati membri per i fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) (6). Tali fondi rappresentano il 43 % circa del QFP per il 2014-2020 (7).

2.7.

La differenza tra il bilancio iniziale e quello definitivo è stata piccola. I sei bilanci rettificativi approvati (8) nel 2018 hanno aggiunto solo 583 milioni di euro di stanziamenti d’impegno e 87 milioni di euro di stanziamenti di pagamento. Riquadro 2.1 Esecuzione di bilancio nel 2018 Nota: il massimale del QFP è l’importo massimo annuo che può essere speso nell’ambito dell’attuale regolamento QFP. Tuttavia, gli stanziamenti d’impegno e il loro uso possono superare il massimale fissato dal QFP in misura corrispondente al valore degli strumenti speciali (cfr. articolo 3, paragrafo 2, del regolamento QFP). Fonte: Conti annuali consolidati dell’Unione europea – esercizio finanziario 2018, Relazioni sull’esecuzione del bilancio e note esplicative, note 4.1-4.3 e adeguamento tecnico per il 2018.

Sull’attuazione del QFP hanno inciso i ritardi di attuazione dei fondi SIE

2.8.

I fondi SIE influenzano la pianificazione e l’attuazione del QFP per due principali ragioni. In primo luogo, costituiscono una parte cospicua del QFP. In secondo luogo, sono attuati tramite impegni pluriennali, e le richieste di pagamento possono pervenire in uno qualunque degli anni successivi. I ritardi nell’attuazione dei fondi SIE, già rilevati dalla Commissione e confermati dalla Corte (9), continuano ad incidere sugli ultimi anni dell’attuale QFP. La Corte osserva che, per il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), i tassi di esecuzione sono stati notevolmente più elevati rispetto a quelli degli altri fondi SIE. Domande di pagamento di notevole importo hanno subito ritardi e saranno presentate in esercizi futuri. Ciò ha avuto ripercussioni sull’utilizzo dei prefinanziamenti, e sull’evoluzione degli impegni non ancora liquidati, ed inciderà sul fabbisogno di stanziamenti di pagamento all’inizio del prossimo QFP, come descritto di seguito.

Notevoli importi di prefinanziamenti annuali per i fondi SIE non utilizzati sono stati restituiti al bilancio dell’UE, principalmente a causa di ritardi

2.9.

Ogni anno, gli Stati membri ricevono dal bilancio dell’UE prefinanziamenti annuali per le operazioni dei fondi SIE (eccetto il FEASR) (10). Se uno Stato membro presenta domande per un importo inferiore al prefinanziamento ricevuto, la parte di prefinanziamento non utilizzata viene restituita al bilancio dell’UE l’anno successivo. Ciò si verifica nel quadro della procedura annuale di esame e di accettazione dei conti per i fondi SIE, che è stata introdotta nell’attuale QFP ed è stata applicata per la prima volta nel 2017.

2.10.

Gli importi ricevuti a titolo di prefinanziamento e non utilizzati sono reiscritti in bilancio come entrate con destinazione specifica. Vengono destinati ad essere utilizzati soltanto per le pertinenti linee di bilancio dei fondi SIE. Diventano stanziamenti d’impegno e stanziamenti di pagamento che vanno ad aggiungersi agli stanziamenti del bilancio dell’esercizio. Gli stanziamenti d’impegno sono utilizzati immediatamente. Gli stanziamenti di pagamento devono essere utilizzati per pagamenti agli Stati membri nello stesso esercizio o in quello successivo, altrimenti vengono annullati.

2.11.

Gli Stati membri hanno ricevuto prefinanziamenti annui per 6,8 miliardi di euro nel 2016 e 9,0 miliardi di euro nel 2017. A causa, principalmente, di ritardi nell’attuazione, gli Stati membri hanno restituito una notevole parte di questi prefinanziamenti annui non utilizzati: 6,6 miliardi di euro nel 2017 e 8,1 miliardi di euro nel 2018. Ciò ha fatto crescere notevolmente le entrate con destinazione specifica in questi due esercizi. Gli stanziamenti di pagamento creati da questi importi restituiti sono stati utilizzati per effettuare pagamenti a valere sulle domande presentate dagli Stati membri che hanno ecceduto la dotazione finanziaria approvata per l’esercizio: sono ammontati a 5,4 miliardi di euro nel 2017 e a 6,9 miliardi di euro nel 2018 (cfr. riquadro 2.2 ). Se non fosse stato possibile riutilizzare questi stanziamenti di pagamento, nel 2018 si sarebbe dovuto ricorrere al margine globale per i pagamenti (MGP). Riquadro 2.2 Importi pagati a valere sulle entrate con destinazione specifica Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle RBFM della Commissione europea per il 2014-2018.

Una significativa parte del margine globale per i pagamenti non è stata necessaria

2.12.

Il margine globale per i pagamenti (MGP) è un meccanismo introdotto nell’attuale QFP per rendere più flessibili gli stanziamenti di pagamento. Mira a evitare di restare senza stanziamenti di pagamento, come successo negli ultimi anni del precedente QFP (11). Detto meccanismo consente di trasferire ad esercizi successivi, fino a concorrenza del massimale stabilito dal QFP, gli stanziamenti non utilizzati di un esercizio.

2.13.

L’importo di MGP disponibile trasferito da esercizi precedenti al 2018-2020 ammonta a 33,7 miliardi di euro (2018: 5,3 miliardi di euro, 2019: 12,9 miliardi di euro e 2020: 15,5 miliardi di euro (cfr. riquadro 2.3 ). Il QFP ha fissato un massimale di 36,5 miliardi di euro per l’utilizzo dell’MGP nel 2018-2020 (2018: 8,0 miliardi di euro, 2019: 12,9 miliardi di euro e 2020: 15,5 miliardi di euro). Riquadro 2.3 MGP disponibile e massimali Nota: l’attribuzione dell’MGP di un esercizio è basata sul profilo del fabbisogno di pagamenti previsto dalla Commissione. Fonte: Corte dei conti europea, sulla base degli adeguamenti tecnici al QFP, delle relazioni di esecuzione del bilancio e delle note esplicative ai conti consolidati dell’UE.

2.14.

Nel 2018, non vi è stato bisogno di pagamenti aggiuntivi, ed i 5,3 miliardi di euro di MGP disponibili da esercizi precedenti non sono stati necessari. Tuttavia, non hanno potuto essere trasferiti, poiché i massimali dell’MGP per il 2019 e per il 2020 erano stati raggiunti. Per lo stesso motivo, un importo aggiuntivo di 11,2 miliardi di euro di stanziamenti di pagamento non utilizzati nel 2018 (12) non ha potuto parimenti essere trasferito al 2019 o al 2020.

2.15.

Secondo il bilancio iniziale per il 2019, anche i 12,9 miliardi di euro di MGP disponibili per l’esercizio non saranno necessari per coprire obblighi di pagamento (13). Per di più, in base al progetto di bilancio per il 2020 (14), nel 2020 potrebbero non essere necessari tutti i 15,5 miliardi di euro di MGP disponibili. Pertanto, un importo totale pari a 33,7 miliardi di euro di MGP disponibile potrebbe non essere necessario nel periodo 2018-2020.

2.16.

A meno che il fabbisogno di pagamenti cresca nel 2019-2020, i 33,7 miliardi di euro disponibili a titolo di MGP resteranno inutilizzati al 2020. Insieme agli 11,2 miliardi di euro di stanziamenti di pagamento del 2018 inutilizzati che non è stato possibile trasferire ad esercizi successivi (cfr. paragrafo 2.14), ciò dà un totale di 44,9 miliardi di euro di stanziamenti di pagamento che potrebbero restare inutilizzati al 2020. La flessibilità fornita dall’MGP ha fine nel 2020, come l’attuale QFP. Non può ovviare ad eventuali esigenze di flessibilità nel prossimo QFP (cfr. paragrafi 2.19-2.21).

Gli impegni non ancora liquidati continuano ad aumentare

2.17.

Gli impegni non ancora liquidati hanno continuato ad aumentare, raggiungendo i 281,2 miliardi di euro alla fine del 2018 (nel 2017: 267,3 miliardi di euro). Sono aumentati del 36 % (73,7 miliardi di euro) negli ultimi sette anni dal 2011, il corrispondente anno del precedente QFP (cfr. riquadro 2.4 ). In base alla previsione a lungo termine della Commissione (15), gli impegni non ancora liquidati raggiungeranno i 313,8 miliardi di euro al 2023, cifra prossima alle proiezioni della Corte. Riquadro 2.4 Impegni non ancora liquidati, impegni e pagamenti, comprese proiezioni fino al 2023 Fonte: Per il periodo 2007-2018: conti consolidati annuali dell’UE. Per le proiezioni: Corte dei conti europea, sulla base del bilancio 2019 e della relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio «Previsione a lungo termine dei futuri flussi in entrata e in uscita del bilancio dell’UE (2019-2023)», COM(2018) 687 final.

2.18.

Nell’analisi rapida intitolata «Impegni non ancora liquidati nel bilancio dell’UE – un approfondimento» (16), riguardante il periodo fino alla fine del 2017, la Corte ha analizzato estesamente gli impegni non ancora liquidati ed ha concluso che tre ragioni principali hanno contribuito al loro aumento: il divario annuo tra gli impegni e i pagamenti, la lenta attuazione dei fondi SIE e l’aumento dell’entità del bilancio dell’UE.

Per i bilanci futuri vi è il rischio che gli stanziamenti di pagamento non siano sufficienti

2.19.

Sussiste il rischio che non saranno disponibili sufficienti stanziamenti di pagamento per coprire tutte le somme dovute nei primi anni del nuovo QFP. Nella propria previsione a lungo termine (17), la Commissione ha previsto che gli stanziamenti di pagamento sarebbero stati ben al di sotto dei massimali nel 2019 e nel 2020 (18). Ciò indica che il fabbisogno di pagamenti che si prevedeva in precedenza di soddisfare nel 2019-2020 verrà trasferito ai primi anni del nuovo QFP.

2.20.

Il valore delle domande di pagamento che verranno presentate nel periodo 2021-2023 dipenderà in larga misura dall’attuazione, da parte degli Stati membri, dei rispettivi programmi operativi finanziati dai fondi SIE. Dall’analisi condotta dalla Corte risulta che gli stanziamenti di pagamento che saranno disponibili all’inizio del QFP 2021-2027 potrebbero non esser sufficienti per coprire tutti gli obblighi di pagamento nei primi anni di detto periodo. Ciò potrebbe esser particolarmente vero per il 2021, il primo anno del nuovo QFP.

2.21.

Stando alla previsione a lungo termine della Commissione, gli stanziamenti di pagamento previsti per il 2021 relativi agli impegni assunti prima del 2021 a valere sulla sottorubrica 1b e sulla rubrica 2 (19), relative per lo più ai fondi SIE, ammonterebbero a 63,7 miliardi di euro. Nel quadro del QFP 2007-2013, circa il 40 % degli impegni assunti a valere sui fondi di coesione e non ancora liquidati alla fine del 2013, l’ultimo anno di quel QFP, è stato pagato nel 2014, il primo anno dell’attuale QFP. Ipotizzando che una percentuale analoga (40 %) di impegni dell’attuale QFP relativi ai fondi SIE e non ancora liquidati alla fine del 2020 sarà pagabile nel 2021, gli stanziamenti di pagamento previsti, pari a 63,7 miliardi di euro, potrebbero risultare insufficienti. Il valore gli impegni non ancora liquidati dei fondi SIE aveva raggiunto i 200,9 miliardi di euro alla fine del 2018 e sarà ancora più alto alla fine del 2020; il 40 % degli impegni non ancora liquidati dei fondi SIE per il 2018 ammonta già a 80 miliardi di euro (notevolmente di più dei previsti stanziamenti di pagamento, pari a 63,7 miliardi di euro): quindi il 40 % degli impegni non ancora liquidati del 2020 ammonterà probabilmente ad una cifra ancora più alta. Il rischio che gli stanziamenti di pagamento non siano sufficienti è ancor maggiore se si considera che l’attuazione dei fondi SIE ha subito ancora più ritardi rispetto a quanto avvenuto nel precedente QFP e che potrebbero essere presentate più domande di pagamento rispetto a quelle presentate nel 2014.

Problematiche di gestione finanziaria relative al bilancio 2018 e al futuro

L’assorbimento dei fondi SIE da parte degli Stati membri continua ad essere difficoltoso

2.22.

L’assorbimento dei fondi SIE ha preso slancio nel 2018, il quinto anno dell’attuale QFP. Tuttavia, alla fine dell’esercizio, in media era stato pagato agli Stati membri soltanto il 27,3 % del totale dei fondi assegnati per l’intero QFP, mentre alla fine del 2011, il corrispondente anno del QFP precedente, ne era stato pagato in media il 33,4 %. Nel corso del 2018, è stato pagato il 10,9 % del totale dei fondi assegnati, una percentuale simile a quella pagata nel 2011 (11,3 %), relativa ai fondi assegnati al precedente QFP. A causa dell’attuazione più lenta del previsto nei primi anni dell’attuale QFP (20), il tasso di esecuzione cumulato è notevolmente inferiore a quello del precedente QFP. Oltre al rischio che gli stanziamenti di pagamento risultino insufficienti all’inizio del prossimo QFP, vi sarà una sostanziale sovrapposizione tra i periodi dei QFP, che verosimilmente sovraccaricherà di lavoro le amministrazioni degli Stati membri e causerà nei primi anni del QFP 2021-2027 ritardi simili a quelli verificatisi nel QFP attuale.

2.23.

Il grafico del riquadro 2.5 mostra quale percentuale del totale degli stanziamenti per i fondi SIE nell’attuale QFP era stata pagata alla fine del 2018 e quale percentuale era stata pagata alla fine del 2011, il corrispondente anno del QFP precedente. Emerge che solo Bulgaria, Lussemburgo, Austria, Romania e Finlandia vantano nell’attuale QFP un assorbimento più rapido di quello avuto nel precedente QFP. Riquadro 2.5 Tassi di assorbimento dei fondi SIE da parte degli Stati membri alla fine del 2018 e alla fine del 2011 Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione.

2.24.

Il modesto assorbimento dei fondi SIE ha contribuito a far crescere gli impegni non ancora liquidati relativi ai fondi SIE. Il riquadro 2.6 presenta gli impegni non ancora liquidati relativi a ciascuno Stato membro, sia in valore (in euro) sia come percentuale della spesa 2018 delle rispettive amministrazioni pubbliche. Riquadro 2.6 Impegni non ancora liquidati dei fondi SIE, per Stato membro Fonte: Corte dei conti europea, sulla base delle informazioni fornite dalla Commissione; dati Eurostat sulle amministrazioni pubbliche per il 2018.

L’aumento delle garanzie accresce l’esposizione al rischio del bilancio dell’UE

2.25.

Come illustrato al riquadro 2.7 , le garanzie prestate sono aumentate negli ultimi anni, principalmente a causa dell’aggiungersi della garanzia del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) e della garanzia del Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (EFSD). La finalità di queste garanzie era di attrarre fondi esterni per aumentare il potenziale impatto del bilancio dell’UE. Altre garanzie finanziate dal bilancio dell’UE sono le garanzie per il mandato di prestiti esterni prestate alla BEI (21) e le garanzie dell’UE a copertura delle attività di assunzione e concessione di prestiti, che sono per lo più prestiti agli Stati membri (22) ed esistono da molti anni ad un livello abbastanza consistente. Tuttavia, questa crescita ha esposto il bilancio dell’UE a potenziali rischi, che devono essere costantemente monitorati, in modo che non divengano eccessivi (23). Riquadro 2.7 Esposizione massima consentita ed esposizione effettiva del bilancio dell’UE a garanzie Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei conti consolidati dell’Unione europea del 2015-2018.

2.26.

I massimali indicano la massima esposizione consentita del bilancio dell’UE. La proroga del FEIS (24) e l’introduzione della garanzia dell’EFSD hanno fatto aumentare nel 2018 i massimali, che hanno raggiunto i 125,5 miliardi di euro a fine 2018. L’effettiva esposizione aumenterà gradualmente, mano a mano che verranno effettuati gli esborsi (25). In totale, l’esposizione effettiva è ammontata a 92,8 miliardi di euro alla fine del 2018.

2.27.

Alcune di queste garanzie sono finanziate da fondi di garanzia, i quali forniscono una riserva di liquidità cui attingere in caso di perdite. Le attività detenute dai tre fondi di garanzia alla fine del 2018 sono ammontate in totale a 8,3 miliardi di euro: 5,5 miliardi di euro per il Fondo di garanzia del FEIS, 2,5 miliardi di euro per il Fondo di garanzia per le azioni esterne e 0,3 miliardi di euro per il Fondo di garanzia dell’EFSD. In caso di attivazione delle garanzie, i pagamenti sono eseguiti a valere su questi fondi di garanzia. A fine 2018, queste garanzie non erano state oggetto di alcuna significativa attivazione.

2.28.

Eventi futuri potrebbero comportare attivazioni delle garanzie che richiederanno un immediato pagamento. La Commissione basa la propria valutazione del rischio che tali eventi si verifichino su dati storici, parametri di riferimento, condizioni prevalenti e competenza professionale. Un esempio di valutazione del rischio è incluso nella nuova valutazione della garanzia del FEIS operata dalla Commissione nell’ambito della sua proposta di proroga del FEIS (26). La Commissione redige inoltre una relazione annuale sulle garanzie che impegnano il bilancio, nella quale vengono analizzati detti rischi (27).

2.29.

Esistono vari meccanismi di fornitura di immediato sostegno finanziario in caso di attivazione delle garanzie, quali i fondi di garanzia (28). Detti fondi coprono perdite relative alle garanzie dell’UE e sono stati costituiti utilizzando fondi del bilancio dell’UE, nei limiti del massimale stabilito dal QFP. In circostanze normali, il fabbisogno di pagamenti può essere coperto da tali fondi di garanzia e dagli stanziamenti di pagamento fino al massimale stabilito dal QFP. In aggiunta, esiste un massimale delle risorse proprie che va al di là del massimale del QFP (cfr. riquadro 2.8 ), come margine di sicurezza a copertura di circostanze estreme quali gravi recessioni economiche. La somma di tutte le risorse proprie riscosse dagli Stati membri in un dato esercizio non deve eccedere l’1,20 % della somma dell’RNL di tutti gli Stati membri. L’importo disponibile compreso tra il massimale del QFP e il massimale delle risorse proprie a copertura degli stanziamenti di pagamento varia ogni anno ed è ricalcolato in occasione dell’adeguamento tecnico del QFP, a prescindere dagli importi delle altre entrate. Per il 2018, è stato di 33,9 miliardi di euro, ossia lo 0,22 % della somma dell’RNL di tutti gli Stati membri. Riquadro 2.8 Massimali del QFP e delle risorse proprie (*) Fatte salve eventuali altre entrate ricevute. Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dell’adeguamento tecnico per il 2018.

2.30.

Il recesso del Regno Unito dall’UE farà diminuire la somma degli RNL degli Stati membri, e l’integrazione del Fondo europeo di sviluppo (FES) nel bilancio dell’UE farà aumentare i massimali del QFP. A causa di questi aggiustamenti, la Commissione ha proposto, per il prossimo QFP, di innalzare il massimale delle risorse proprie dello 0,09 % (29), portandolo all’1,29 % della somma dell’RNL di tutti gli Stati membri, in modo da tener conto di queste modifiche.

2.31.

Inoltre, per il QFP 2021-2027, la Commissione riunirà i fondi di garanzia in un «fondo comune di copertura» basato su un «tasso di copertura effettivo» (30), al fine di facilitare una migliore gestione delle garanzie prestate (31).

2.32.

Il nuovo regolamento finanziario riconosce la crescente importanza di garanzie, assistenza finanziaria e strumenti finanziari. Le disposizioni in materia sono state riunite in un nuovo Titolo X (articoli 208-220), al fine di risolvere le questioni relative a quest’ambito. Nel proprio parere sul regolamento finanziario (32), la Corte ha accolto con favore l’introduzione del Titolo X.

La Banca europea per gli investimenti: parte integrante dell’architettura dell’UE, ma con differenti meccanismi di rendicontabilità

2.33.

L’obiettivo del gruppo BEI (33) è di concedere prestiti, garanzie ed altri tipi di sostegno senza scopo di lucro, per servire gli interessi dell’UE. A fine 2018, il totale aggregato dei prestiti in essere concessi dal gruppo BEI ammontava a 536 miliardi di euro (nel 2017: 548 miliardi di euro) (34).

2.34.

Parte delle attività del gruppo BEI è disciplinata da una serie di mandati affidatigli dall’UE (cfr. allegato 2.1 ). Negli ultimi anni, l’UE ha fatto sempre più ricorso agli strumenti finanziari e alle garanzie di bilancio prestate al gruppo BEI per coprire parte delle proprie attività di finanziamento. L’aumento più significativo è avvenuto mediante il FEIS, a partire dal 2015. In totale, a fine 2018 la BEI aveva convenuto interventi finanziari sostenuti dal FEIS del valore di 53,6 miliardi di euro (nel 2017: 36,7 miliardi di euro). La Corte ha pubblicato nel 2019 una relazione speciale sugli interventi finanziati dal FEIS, elencando le misure ritenute necessarie per la piena riuscita del FEIS (35). Inoltre, la Corte aveva in passato analizzato la gestione di altri fondi dell’UE operata dal gruppo BEI (36).

2.35.

Il riquadro 2.9 mostra impegni e pagamenti annuali dell’UE nei confronti del gruppo BEI a partire dal 2007, ed in particolare per quanto riguarda le commissioni per servizi di consulenza, la gestione dei fondi dell’UE e i trasferimenti relativi a strumenti finanziari. Gli importi includono spese finanziate da tutti i settori del bilancio, eccetto la rubrica 5 («Amministrazione») del QFP. La maggior parte della spesa è a valere sulla rubrica 1 («Crescita intelligente ed inclusiva») e sulla rubrica 4 («Ruolo mondiale dell’Europa») del QFP. Nel periodo 2007-2018, sono stati impegnati in totale dal bilancio UE 14,7 miliardi di euro a favore del gruppo BEI, e di questi ne sono stati pagati in totale 12,3 miliardi di euro (37). Il grafico indica un tendenziale incremento nel lungo termine per i pagamenti eseguiti a favore del gruppo BEI, con variazioni di anno in anno (38). Riquadro 2.9 Impegni e pagamenti annuali a favore del gruppo BEI Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

2.36.

Nel riquadro 2.10 vengono illustrati impegni e pagamenti a valere sul bilancio dell’UE, a partire dal 2007, per la copertura annuale del Fondo di garanzia per le azioni esterne e del Fondo di garanzia del FEIS (39). Nello stesso periodo, gli impegni per la copertura dei due fondi di garanzia sono ammontati a 9,8 miliardi di euro e i pagamenti a 7,1 miliardi di euro, la maggior parte dei quali derivano dal periodo 2015-2018. Riquadro 2.10 Impegni e pagamenti annuali ai due fondi di garanzia Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione.

2.37.

I due grafici illustrano la crescente importanza, nel tempo, del gruppo BEI quale partner nell’esecuzione del bilancio dell’UE. L’aumento più significativo è derivato dalla copertura del Fondo di garanzia del FEIS.

2.38.

Le relazioni tra il bilancio dell’UE ed il gruppo BEI sono complesse e significative, nonostante il gruppo BEI non sia parte del bilancio. Il bilancio UE fornisce il proprio sostegno finanziario a valere su varie linee di bilancio in molti modi diversi, tra cui sovvenzioni dirette, garanzie di bilancio dell’UE coperte da fondi di garanzia e finanziamenti UE assegnati al gruppo BEI tramite le autorità degli Stati membri in regime di gestione indiretta o concorrente. Il gruppo BEI gestisce inoltre un elevato numero di strumenti finanziari per conto dell’UE, a sostegno di varie politiche dell’UE (cfr. allegato 2.2 ). La BEI ha informato la Corte che, al 2018, quasi il 35 % del proprio volume di prestiti annuo è composto da operazioni su mandato, molte delle quali con l’UE.

2.39.

La BEI ha comunicato alla Corte quasi a conclusione dell’audit il volume finanziario dei mandati UE che gestisce, finanziati dal bilancio dell’UE o dai FES; ciò non ha permesso alla Corte di effettuare un’approfondita analisi e di verificare le informazioni ricevute. Il riquadro 2.11 illustra schematicamente le principali componenti della relazione finanziaria tra il bilancio UE e i FES, da un lato, e il gruppo BEI, dall’altro. Il grafico mostra la gestione ed il flusso dei fondi tra Stati membri, Commissione e gruppo BEI. Riquadro 2.11 Gestione e flusso dei fondi tra Stati membri, Commissione e gruppo BEI Fonte: Corte dei conti europea.

2.40.

Stando a un accordo provvisorio e parziale raggiunto tra il Parlamento europeo ed il Consiglio nell’aprile 2019, il gruppo BEI dovrebbe svolgere un ruolo molto importante nell’attuazione della politica dell’UE nel prossimo QFP tramite il programma InvestEU, che si fonda sull’esperienza del FEIS (cfr. riquadro 2.12 ). Riquadro 2.12 Programma InvestEU Il programma InvestEU si compone del Fondo InvestEU, del polo di consulenza InvestEU e del portale InvestEU. È inteso sostenere la competitività, la crescita e l’occupazione tramite investimenti e innovazione nell’UE. La Commissione ha proposto il programma InvestEU sulla base del modello di garanzia di bilancio del FEIS. Il programma InvestEU mira a far scattare 650 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi prestando una garanzia di 38 miliardi di euro a valere sul bilancio dell’UE. Il previsto tasso di copertura della garanzia è del 40 %; in altre parole, il programma accantonerà 15,2 miliardi di euro del bilancio dell’UE per coprire eventuali attivazioni della garanzia. Il principale partner esecutivo dell’UE sarà il gruppo BEI. Fonte: proposta della Commissione, COM(2018) 439.

2.41.

Il gruppo BEI non è un’istituzione dell’UE, ma è nondimeno parte integrante dell’architettura dell’UE ed è stato istituito sulla base di trattati UE per servire obiettivi dell’UE. Al fine di tener conto della sua speciale natura, però, dispone di meccanismi gestionali e di governance diversi rispetto al resto del bilancio dell’UE. Al momento, le operazioni del gruppo BEI che non vengono finanziate dal bilancio dell’UE ma che mirano a realizzare i medesimi obiettivi dell’UE non ricadono nel mandato di audit della Corte. Ciò significa che la Corte non è in grado di fornire un quadro completo di tutte le operazioni del gruppo BEI. Nel proprio documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE (febbraio 2018), la Corte ha proposto che anch’essa dovrebbe essere invitata ad espletare audit sulle operazioni della BEI che non riguardano il bilancio dell’UE. Ciò non impedirebbe alla BEI di mantenere gli esistenti meccanismi di audit con società di revisione private ai fini dell’affidabilità dei conti. Il Parlamento europeo, nella propria risoluzione sulla relazione annuale sul controllo delle attività finanziarie della BEI per il 2017, ha sostenuto la proposta della Corte (40).

Conclusioni e raccomandazioni

Conclusioni

2.42.

Sulla base di quanto da essa constatato, la Corte evidenzia di seguito le principali criticità che incidono sulla gestione finanziaria e di bilancio dell’UE per il 2018, alcune delle quali potrebbero generare rischi per i bilanci futuri, specie nei primi anni del prossimo QFP.

2.43.

Gli stanziamenti d’impegno e di pagamento disponibili nel bilancio definitivo sono stati quasi interamente utilizzati (cfr. paragrafi 2.4-2.7).

2.44.

I ritardi nell’attuazione dei fondi SIE hanno inciso negativamente, in vari modi, sull’attuazione del QFP e potrebbero anche incidere sul futuro QFP. — Notevoli importi di prefinanziamenti annuali sono stati restituiti al bilancio dell’UE (cfr. paragrafi 2.8-2.11). — Un ingente importo del margine globale per i pagamenti non è risultato necessario, ma non può essere trasferito al nuovo QFP (cfr. paragrafi 2.12-2.16). — L’elevato livello di impegni non ancora liquidati è causato, principalmente, della lenta attuazione dei fondi SIE, ma anche dal divario annuo tra impegni e pagamenti e dell’aumento dell’entità del bilancio dell’UE. Gli impegni non ancora liquidati hanno continuato ad aumentare nel 2018 (cfr. paragrafi 2.17-2.18). — Vi è il rischio che gli stanziamenti di pagamento risultino insufficienti nei primi anni del nuovo QFP (cfr. paragrafi 2.19-2.21).

2.45.

Nel complesso, l’assorbimento dei fondi SIE da parte degli Stati membri è stato più basso rispetto a quello del corrispondente anno del precedente QFP (cfr. paragrafi 2.22-2.24).

2.46.

Negli ultimi anni, le garanzie finanziate dal bilancio dell’UE sono aumentate. Ciò accresce l’esposizione del bilancio dell’UE al rischio. Il livello di perdite attese dalla Commissione è coperto da fondi di garanzia, che nel nuovo QFP confluiranno in un fondo comune di copertura (cfr. paragrafi 2.25-2.32).

2.47.

Il gruppo BEI è parte integrante dell’architettura dell’UE. Negli ultimi anni, l’UE ha fatto sempre più ricorso agli strumenti finanziari e alle garanzie di bilancio prestate al gruppo BEI. Quest’ultimo dovrebbe svolgere un ruolo molto importante nell’attuazione della politica dell’UE nel prossimo QFP. Il gruppo BEI ha una relazione complessa con il bilancio dell’UE e meccanismi di rendicontabilità diversi da quelli delle istituzioni dell’UE. Al momento, le operazioni del gruppo BEI che non sono finanziate dal bilancio dell’UE ma che mirano a realizzare i medesimi obiettivi dell’UE non ricadono nel mandato di audit della Corte. Ciò significa che la Corte non è in grado di fornire un quadro completo dei legami tra le operazioni del gruppo BEI e il bilancio dell’UE. La Corte ribadisce pertanto la propria proposta, secondo la quale dovrebbe essere invitata ad espletare audit sulle operazioni della BEI che non riguardano il bilancio dell’UE (cfr. paragrafi 2.33-2.41).

Raccomandazioni

2.48.

La Corte raccomanda alla Commissione quanto segue.

Raccomandazione 2.1

La Commissione dovrebbe adottare misure per scongiurare una indebita pressione sul livello degli stanziamenti di pagamento nei primi anni del QFP 2021-2027. Tali misure potrebbero comprendere le seguenti:

a)	migliorare l’esattezza delle previsioni del fabbisogno di pagamenti;

b)

invitare il Parlamento europeo e il Consiglio a: i) assicurare un ordinato equilibrio tra stanziamenti d’impegno e stanziamenti di pagamento iscritti a bilancio per il prossimo QFP. Ciò potrebbe essere ottenuto aumentando gli stanziamenti di pagamento, modificando le norme in materia di disimpegni e/o diminuendo gli stanziamenti d’impegno; ii) tenere conto, a tal fine, della possibilità di un elevato ammontare di domande di pagamento nel 2021 e nel 2022 nonché del fatto che gli stanziamenti di pagamento inutilizzati non possono essere trasferiti al prossimo QFP;

c)	facilitare la tempestiva approvazione dei quadri giuridici e promuovere una pianificazione anticipata dei programmi da parte degli Stati membri.

Termine: entro l’inizio del periodo successivo al 2020.

Raccomandazione 2.2

Non appena verrà istituito il fondo comune di copertura, la Commissione dovrebbe assicurare una gestione efficace e un monitoraggio aggiornato dell’esposizione del bilancio dell’UE alle relative garanzie. In questo contesto, la Commissione dovrebbe basare il proprio calcolo del tasso di copertura efficace su una metodologia prudente, basata su buone prassi consolidate.

Termine: entro l’inizio del periodo successivo al 2020.

Raccomandazione 2.3

Presentare ogni anno all’autorità di bilancio l’importo complessivo e la ripartizione dei fondi trasferiti dal bilancio dell’UE per gli strumenti finanziari gestiti dal gruppo BEI.

Ciò fornirebbe all’autorità di bilancio pertinenti informazioni a sostegno del lavoro da essa svolto sul controllo del gruppo BEI e delle relative operazioni, accrescendo al contempo anche la trasparenza di queste ultime.

Termine: prima metà del 2020.

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(1)  Proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce il quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, COM(2018) 322 final.

(2)  Cfr. documento di riflessione intitolato The Commission’s proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework (La proposta della Commissione per il quadro finanziario pluriennale 2021-2027), luglio 2018.

(3)  Progetto di accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica (GU C 66 I del 19.2.2019, pag. 1).

(4)  Il bilancio definitivo comprende il bilancio iniziale e i successivi bilanci rettificativi approvati dall’autorità di bilancio.

(5)  Nel 2018, i pagamenti sono complessivamente ammontati a 156,7 miliardi di euro, così costituiti: pagamenti a titolo del bilancio definitivo per il 2018 (142,7 miliardi di euro), riporti (1,9 miliardi di euro) ed entrate con destinazione specifica (12,1 miliardi di euro). La Corte esclude i riporti e le entrate con destinazione specifica poiché non sono parte del bilancio adottato e sono disciplinati da norme diverse. Per ulteriori informazioni, cfr. parti A4 e A5 della relazione sulla gestione di bilancio e finanziaria della Commissione europea (Report on budgetary and financial management of the European Commission for the financial year 2018, di seguito: «RBFM»).

(6)  I fondi SIE comprendono i fondi di coesione del precedente QFP, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

(7)  Sulla base di dati forniti dalla Commissione sull’assegnazione agli Stati membri di 464,9 miliardi di euro per i programmi dei fondi SIE e degli stanziamenti d’impegno del QFP 2014-2020 pari a 1 087,2 miliardi di euro, così come risulta dall’adeguamento tecnico per il 2018, COM(2017) 473.

(8)  Quello che ha apportato le modifiche più ingenti è stato il bilancio rettificativo n. 3, che ha messo a disposizione 500 milioni di euro per lo Strumento per i rifugiati in Turchia, come parte della «seconda tranche» dei 3 miliardi di euro da versare allo strumento nel periodo 2018-2019, come previsto dalla dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016.

(9)  Cfr. paragrafi 2.5-2.16 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2017 e relative risposte della Commissione.

(10)  Per il FEASR, i prefinanziamenti sono corrisposti solo nei primi tre anni del periodo 2014-2020, come disposto dall’articolo 35, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1306/2013.

(11)  Cfr. paragrafi 1.51-1.53 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2012.

(12)  Solo un piccolo margine dell’MGP, pari a 219 milioni di euro (183 milioni di euro a prezzi del 2011) degli 11,4 miliardi di euro disponibili come stanziamenti di pagamento non utilizzati del 2018, è stato riportato al 2020. Cfr. COM(2019) 310, pag. 7.

(13)  Il massimale degli stanziamenti di pagamento per il 2019 è di 166,7 miliardi di euro ed include l’MGP. Anche detraendo i 12,9 miliardi di euro di MGP, il massimale sarà comunque maggiore dei 148,2 miliardi di euro di stanziamenti di pagamento previsti dal bilancio 2019 approvato.

(14)  Cfr. progetto di bilancio per l’esercizio 2020, COM(2019) 400.

(15)  Cfr. relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio «Previsione a lungo termine dei futuri flussi in entrata e in uscita del bilancio dell’UE (2019-2023)», COM(2018) 687 final.

(16)  Pubblicata nell’aprile 2019.

(17)  Cfr. nota 15.

(18)  Ciò è stato confermato dal bilancio adottato per il 2019, che ha incluso stanziamenti di pagamento per 148,2 miliardi di euro, ossia 18,5 miliardi in meno del massimale di 166,7 miliardi di euro.

(19)  Sottorubrica 1b («Coesione economica, sociale e territoriale»): 48,5 miliardi di euro e rubrica 2 («Crescita sostenibile e risorse naturali»): 15,2 miliardi di euro.

(20)  Cfr. relazione annuale della Corte sull’esercizio 2017, paragrafi 2.13-2.19.

(21)  Dette garanzie sono finanziate dal Fondo di garanzia per le azioni esterne, che fornisce una riserva di liquidità cui attingere in caso di perdite. Detto Fondo deve essere mantenuto al 9 % dei prestiti garantiti in essere a fine esercizio. In caso di attivazione delle garanzie, i pagamenti sono eseguiti a valere su questo Fondo di garanzia.

(22)  Cfr. paragrafi 2.42-2.45 della relazione annuale della Corte sull’esercizio 2017 e note 4.1.1-4.1.3 ai conti consolidati dell’Unione europea per l’esercizio finanziario 2018.

(23)  Il bilancio dell’UE copre varie passività: le passività effettive in bilancio, le passività di bilancio (come gli impegni non ancora liquidati) e le passività potenziali, costituite principalmente da garanzie.

(24)  Regolamento (UE) 2017/2396 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2017, che modifica i regolamenti (UE) n. 1316/2013 e (UE) 2015/1017 per quanto riguarda la proroga del Fondo europeo per gli investimenti strategici e l’introduzione del potenziamento tecnico di tale fondo e del polo europeo di consulenza sugli investimenti (GU L 345 del 27.12.2017, pag. 34).

(25)  Gli esborsi rappresentano gli importi forniti ai beneficiari finali assistiti dalle garanzie.

(26)  Cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione SWD(2016) 297 final (Valutazione che accompagna la proposta della Commissione COM(2016) 597 final).

(27)  La più recente è la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sulle garanzie che impegnano il bilancio generale – Situazione al 31 dicembre 2017, COM(2018) 609 final.

(28)  Cfr. nota 2.4.1 ai conti consolidati dell’Unione europea per l’esercizio finanziario 2018.

(29)  Proposta di decisione del Consiglio relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, COM(2018) 325 final.

(30)  Questo tasso è usato per stabilire l’importo di tesoreria ed equivalenti di tesoreria necessario nel fondo comune di copertura per onorare l’attivazione delle garanzie.

(31)  Cfr. articolo 213 del regolamento finanziario [regolamento (UE, Euratom) 2018/1046].

(32)  Parere n. 1/2017 sulla proposta di revisione del «regolamento finanziario».

(33)  Il gruppo BEI comprende la Banca europea per gli investimenti (BEI), il Fondo europeo per gli investimenti (FEI) e la Piattaforma UE di microfinanza.

(34)  Relazione finanziaria 2018 del gruppo BEI, pag. 44.

(35)  Relazione speciale n. 3/2019, intitolata: «Fondo europeo per gli investimenti strategici: sono necessari interventi per la piena riuscita del FEIS».

(36)  Ad esempio, cfr. relazione speciale n. 19/2016, dal titolo «L’esecuzione del bilancio UE tramite gli strumenti finanziari: insegnamenti utili del periodo di programmazione 2007-2013», e la relazione speciale n. 1/2018, intitolata «L’Assistenza congiunta ai progetti nelle regioni europee (JASPERS): è il momento di un’azione più mirata».

(37)  Detti importi comprendono impegni e pagamenti a valere sul bilancio dell’UE e sul FES.

(38)  Il picco del 2008 coincide con l’avvio del decimo FES. L’elevato importo del 2008 è dovuto al modo in cui i FES contabilizzano gli impegni: tutti gli impegni per l’intero periodo di programmazione sono iscritti all’inizio del periodo settennale. Il bilancio dell’UE conteggia gli impegni su base annua.

(39)  Il Fondo di garanzia del FEIS è gestito dalla Commissione, mentre il Fondo di garanzia per le azioni esterne è gestito dalla BEI.

(40)  Cfr. paragrafo 72 della Risoluzione del Parlamento europeo del 17 gennaio 2019 sulla relazione annuale sul controllo delle attività finanziarie della BEI per il 2017, P8_TA-PROV(2019)0036 [2018/2151(INI)].

CAPITOLO 3

Ottenere risultati dal bilancio dell’UE

INDICE

Introduzione

3.1

Parte 1 – Cosa viene misurato dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE?

3.2–3.35

Sezione A – Gli indicatori mostrano variazioni significative negli obiettivi raggiunti e indicano progressi complessivi limitati

3.7–3.20

Sottorubrica 1a: Gli indicatori mostrano buoni progressi per Erasmus+ e per il FEIS e moderati progressi per Orizzonte 2020 e lo strumento per collegare l’Europa

3.13

Sottorubrica 1b: Gli indicatori mostrano progressi relativamente lenti per la Coesione, a causa del tardivo avvio

3.14

Rubrica 2: Sulla base degli indicatori, non è stato possibile stabilire i progressi compiuti per la maggior parte dei fondi spesi a valere sulla rubrica «Risorse naturali»

3.15

Rubrica 3: Gli indicatori per «Sicurezza e cittadinanza» mostrano due programmi per i quali sono stati compiuti buoni progressi, un programma dai progressi moderati ed uno in ritardo

3.16–3.17

Rubrica 4: Gli indicatori mostrano progressi complessivi ragionevoli per i programmi della rubrica «Ruolo mondiale dell’Europa»

3.18–3.19

Strumenti speciali: Informazioni insufficienti sui progressi compiuti

3.20

Sezione B – Gli indicatori non hanno sempre fornito un quadro accurato dei progressi effettivi

3.21–3.35

Molti indicatori non sono stati scelti bene

3.22–3.27

Per molti indicatori, non è stato possibile calcolare i progressi

3.28–3.30

Per alcuni programmi, i dati disponibili erano di qualità insufficiente

3.31–3.33

Alcuni programmi includono valori-obiettivo non sufficientemente ambiziosi

3.34–3.35

Parte 2 – Risultanze dei controlli di gestione espletati dalla Corte: principali conclusioni e raccomandazioni

3.36–3.71

Introduzione

3.36

Sottorubriche 1a «Competitività per la crescita e l’occupazione» e 1b «Coesione economica, sociale e territoriale»

3.37–3.49

Rubrica 2 «Risorse naturali»

3.50–3.52

Rubriche 3 «Sicurezza e cittadinanza» e 4 «Ruolo mondiale dell’Europa»

3.53–3.61

Rubrica 5 «Amministrazione»

3.62–3.64

Relazione su «Mercato unico funzionante e unione monetaria sostenibile»

3.65–3.71

Parte 3 – Seguito dato alle raccomandazioni

3.72–3.78

La Corte ha analizzato l’attuazione di tutte le raccomandazioni rivolte alla Commissione nel 2015

3.73–3.74

Qual è stata la risposta della Commissione alle raccomandazioni della Corte?

3.75–3.78

Conclusioni e raccomandazioni

3.79–3.85

Conclusioni

3.79–3.83

Raccomandazioni

3.84–3.85

Allegato 3.1 –

Elenco dei programmi inclusi nel campione

Allegato 3.2 –

Raccomandazioni agli Stati membri formulate nel 2018

Allegato 3.3 –

Stato di attuazione delle raccomandazioni formulate dalla Corte nel 2015, per relazione

Allegato 3.4 –

Miglioramenti conseguiti e debolezze ancora da affrontare per le raccomandazioni attuate in parte, per relazione

Allegato 3.5 –

Seguito dato alle raccomandazioni formulate in precedenza per le questioni relative al quadro di riferimento della performance

Introduzione

3.1.

Ogni anno la Corte analizza in questo capitolo una serie di aspetti concernenti la performance, i risultati ottenuti dal bilancio dell’UE eseguito dalla Commissione in collaborazione con gli Stati membri (1). Quest’anno l’esame ha interessato: 1) cosa viene misurato dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE; 2) le principali risultanze delle relazioni speciali elaborate dalla Corte sulla performance nel 2018; 3) l’attuazione delle raccomandazioni formulate dalla Corte nelle relazioni speciali pubblicate nel 2015.

Parte 1 – Cosa viene misurato dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE?

3.2.

Negli ultimi due anni, la Corte ha esaminato l’approccio della Commissione alla rendicontazione della performance, confrontandolo con le buone pratiche. La Corte ha inoltre valutato se la Commissione avesse fatto adeguato uso delle informazioni sulla performance durante il processo decisionale. Quest’anno, la Corte ha analizzato le informazioni sulla performance pubblicate dalla Commissione, analizzando in particolare gli indicatori di performance contenuti: i) nelle dichiarazioni programmatiche che accompagnano il progetto di bilancio per il 2019 (2); ii) nella panoramica sulla performance dei programmi (PPP) finanziati dal bilancio dell’UE per il 2014-2020, pubblicata per la prima volta nel maggio 2018 (3).

3.3.

La PPP dedica due pagine ad ogni programma. Le due pagine includono una sintesi di mezza pagina dedicata agli obiettivi generali e specifici e ai progressi compiuti per una selezione di indicatori; tuttavia, i criteri con cui sono stati selezionati gli indicatori non sono ben illustrati. La pubblicazione della PPP è un grande passo in avanti e dimostra la volontà della Commissione di produrre relazioni di agevole lettura. La Commissione ha indicato che la PPP era un estratto delle dichiarazioni programmatiche allegate al progetto di bilancio generale per il 2019. La PPP è stata ideata per: presentare tutti i programmi di spesa dell’UE (2014-2020) in un modo conciso e uniforme; spiegare in che cosa consiste ogni programma e come intende apportare benefici ai cittadini dell’UE; fornire informazioni sullo stato di attuazione; presentare il quadro di performance dei programmi; evidenziare i recenti conseguimenti più importanti.

3.4.

Le dichiarazioni programmatiche sono un documento di 557 pagine che non è affatto di agevole lettura. Detto documento non contiene una visione d’insieme della performance dei 60 programmi del QFP 2014-2020.

3.5.

Ai fini dell’analisi, gli auditor della Corte hanno selezionato 22 dei 60 programmi di spesa, scegliendo i quattro programmi dalla spesa prevista più elevata per ognuna delle cinque rubriche del quadro finanziario pluriennale (QFP) del 2014-2020, più due programmi per gli strumenti speciali. I 22 programmi scelti costituivano il 97 % della programmazione finanziaria per il periodo settennale (cfr. allegato 3.1 per l’elenco dei programmi).

3.6.

Nella Sezione A, si riportano in sintesi e a livello aggregato le informazioni fornite dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE. Ogni interpretazione di questa analisi dovrebbe tener conto dei limiti delle informazioni fornite dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE, illustrati nella Sezione B.

Sezione A – Gli indicatori mostrano variazioni significative negli obiettivi raggiunti e indicano progressi complessivi limitati

3.7.

Misurare quanto conseguito in relazione alle priorità, alle politiche e ai programmi dell’UE è arduo. Può risultare difficile isolare l’effetto del bilancio dell’UE da quello dei bilanci nazionali e di fattori esterni. Tuttavia, un efficace monitoraggio della performance è essenziale al fine di comprendere la situazione, individuare problemi emergenti e prendere decisioni basate su fatti per assicurare una performance adeguata.

3.8.

L’analisi della Corte è stata incentrata sulle informazioni quantitative fornite dagli indicatori di performance. Come osservato dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio 2016 (4), nelle dichiarazioni programmatiche la Commissione non fornisce informazioni sull’attendibilità dei dati sottostanti.

3.9.

Per ciascuno dei programmi esaminati, gli auditor della Corte forniscono due tipi di informazioni sulla performance: — progressi compiuti verso il valore-obiettivo, calcolati a partire dal valore di partenza (5), secondo i dati disponibili nelle dichiarazioni programmatiche. Questa metodologia è ampiamente utilizzata (6) e agevola il calcolo. La Commissione fa riferimento a questo approccio nei propri «Orientamenti per legiferare meglio», affermando quanto segue: «L’attesa importanza degli impatti dovrebbe essere valutata in termini di cambiamenti rispetto al valore di partenza» [trad. a cura della Corte] (7). — Progressi compiuti verso il valore-obiettivo, calcolati a partire da zero, come riportati nella PPP della Commissione (8). Le cifre così ottenute sono diverse da quelle ottenute seguendo la metodologia indicata nel primo trattino, poiché si basano su una selezione di indicatori operata dalla Commissione e sono state in genere calcolate prendendo il risultato effettivo più recente e dividendolo per il valore-obiettivo, senza tenere conto del valore di partenza. Includevano inoltre previsioni percentuali dei progressi compiuti verso il valore-obiettivo che sono molto più alte per due programmi: il Fondo di coesione (FC) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). Ciò spiega la maggior parte delle discrepanze tra i calcoli operati dagli auditor della Corte sulla base delle dichiarazioni programmatiche e quelli basati sulla PPP ad un livello generale. Nel riquadro 3.1 vengono illustrate le differenze di questi due modi di calcolare i progressi compiuti. Riquadro 3.1 Modi diversi di calcolare i progressi compiuti     Valore di partenza Risultato effettivo Valore-obiettivo Progressi compiuti Progressi compiuti (in %)     Progressi compiuti calcolati dal valore di partenza fino al valore-obiettivo 40 70 100 30 30/(100-40)=50 %     Progressi compiuti calcolati da zero fino al valore-obiettivo 40 70 100 70 70/100=70 %   Fonte: Corte dei conti europea.

3.10.

I progressi compiuti partendo dalle percentuali di partenza sono le medie di tutti gli indicatori di un programma per i quali erano disponibili i dati necessari nelle dichiarazioni programmatiche. La Corte ritiene che, se tutti gli indicatori del programma hanno la qualità richiesta, tali medie dovrebbero fornire utili indicazioni circa la performance del programma. Per la PPP della Commissione, gli auditor della Corte hanno calcolato i progressi compiuti in media per gli indicatori scelti. Hanno altresì calcolato medie ponderate per ciascuna delle rubriche del QFP, sulla base della programmazione finanziaria per il 2014-2020 per entrambi i tipi di indicatori di progressi compiuti. La Corte osserva che dette informazioni potrebbero presentare limitazioni e che una visione completa della performance si ottiene meglio affiancando ad esse informazioni qualitative.

3.11.

La disponibilità di informazioni sulla performance variava a seconda della modalità di gestione dei programmi. Per i programmi soggetti alla gestione diretta della Commissione, i più recenti dati disponibili erano in genere quelli della fine del 2017. Per i programmi a gestione concorrente, i dati più recenti forniti dagli Stati membri erano in genere quelli della fine del 2016. I dati per i programmi a gestione indiretta erano per lo più del 2017 o del 2016, ma in alcuni casi risalivano al 2015 o persino ad anni precedenti. Nel complesso, nel campione considerato dalla Corte, i dati disponibili più recenti risalivano al 2016 nel 42 % dei casi e al 2017 nel 48 % dei casi.

3.12.

I progressi attesi dagli indicatori di performance nella maggior parte dei casi non sono lineari dal 2014 al 2020; se lo fossero, la percentuale di progresso sarebbe stata del 43 % nel 2016 e del 57 % nel 2017 (9). Nel complesso, i dati resi disponibili dalla Commissione mostrano una notevole variazione relativamente a quanto conseguito dai programmi, con moderati progressi compiuti in generale (cfr. riquadro 3.2 ). Riquadro 3.2 Campione complessivo di 22 programmi – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Rubrica del QFP Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     1a – «Competitività per la crescita e l’occupazione» 147 57 46 % 71 %     1b – «Coesione economica, sociale e territoriale» 87 60 31 % 40 %     2 – «Risorse naturali» 105 54 31 % 51 %     3 – «Sicurezza e cittadinanza» 74 48 49 % 64 %     4 – «Ruolo mondiale dell’Europa» 65 49 49 % 68 %     Strumenti speciali 2 1 100 % 100 %     Totale 480 269       Nota: a causa della mancanza di dati, i calcoli delle medie ponderate dei progressi compiuti verso il valore-obiettivo escludono il FEAGA e il FSUE (sia per il calcolo basato sulle dichiarazioni programmatiche sia per quello basato sulla PPP). Fonte: Corte dei conti europea.

Sottorubrica 1a: Gli indicatori mostrano buoni progressi per Erasmus+ e per il FEIS e moderati progressi per Orizzonte 2020 e lo strumento per collegare l’Europa

3.13.

Gli auditor della Corte hanno analizzato gli indicatori di quattro dei 23 programmi della sottorubrica la («Competitività per la crescita e l’occupazione») del QFP (cfr. anche il capitolo 5): — i progressi misurati per il programma quadro per la ricerca e l’innovazione (Orizzonte 2020) sono stati moderati, attestandosi al 40 % (cfr. riquadro 3.3 ). La PPP della Commissione ha trasmesso un messaggio più positivo circa i progressi compiuti. Basandosi sui sette indicatori scelti dalla Commissione per la PPP, gli auditor della Corte hanno calcolato un progresso medio del 73 % verso il raggiungimento del valore-obiettivo. — Nel caso del meccanismo per collegare l’Europa (MCE), a causa dei dati mancati non è stato possibile misurare i progressi compiuti per 31 dei 44 indicatori. Gli altri indicatori mostravano moderati progressi del 37 %. Le cifre riportate nella PPP rappresentano solo la somma del valore degli accordi di sovvenzione, ossia l’assorbimento dei fondi di bilancio piuttosto che la performance degli stessi. — Nella PPP della Commissione, i progressi compiuti dal programma dell’Unione per l’istruzione, la formazione, la gioventù e lo sport (Erasmus+) sono indicati pari al 100 %. Tuttavia, tale misurazione originava da un raffronto tra i risultati effettivi e l’obiettivo intermedio per il 2017, piuttosto che da un raffronto tra i risultati effettivi e il valore-obiettivo per il 2020. I progressi dal valore di partenza al 69 % sono basati su 26 indicatori per i quali era possibile calcolarli. — Per il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) era stato fissato un valore-obiettivo di 500 miliardi di euro di investimenti mobilitati entro il 2020. La cifra effettiva al 2017 era di 256,3 miliardi di euro. Nella PPP, si comparavano i risultati al valore-obiettivo di 315 miliardi di euro per il primo semestre del 2018, fissato inizialmente per i primi tre anni di funzionamento. I sei indicatori selezionati ai fini della PPP mostravano un tasso di conseguimento del 100 % dei valori-obiettivo intermedi del 2017 (10). Riquadro 3.3 Sottorubrica 1a del QFP – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Programma Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     Orizzonte 2020 52 13 40 % 73 %     MCE 44 13 37 % 23 %     Erasmus+ 38 26 69 % 100 %     FEIS 13 5 82 % 100 %     Totale 147 57         Media ponderata     46 % 71 %   Fonte: Corte dei conti europea.

Sottorubrica 1b: Gli indicatori mostrano progressi relativamente lenti per la Coesione, a causa del tardivo avvio

3.14.

Sebbene i progressi compiuti rispetto alla percentuale di partenza fossero piuttosto modesti (31 %), la percentuale calcolata dagli auditor della Corte sulla base della PPP della Commissione (40 %) mostrava moderati progressi compiuti per la sottorubrica 1b («Coesione economica, sociale e territoriale») del QFP, includendo previsioni invece di dati effettivi. Questi risultati si spiegano principalmente con la tardiva adozione della normativa e con il conseguente ritardo nell’attuazione dei programmi relativi alla Coesione, ossia il Fondo di coesione, il FESR e l’FSE. Questa sottorubrica comprende quattro programmi (cfr. anche il capitolo 6), facenti tutti parte del campione della Corte: — gli indicatori per il Fondo di coesione e per il FESR hanno mostrato pochi progressi, anche perché sono stati comunicati i risultati solo per gli interventi pienamente attuati (11). Anche includendo le previsioni, la cui fonte non è resa nota, la percentuale calcolata dagli auditor della Corte basandosi sulla PPP della Commissione mostrava progressi soltanto moderati: 35 % per il Fondo di coesione e 34 % per il FESR (cfr. riquadro 3.4 ). — Per l’FSE, i progressi compiuti (75 %) rispetto alla percentuale di partenza sono stati calcolati basandosi su soli tre dei 13 indicatori. La percentuale calcolata dagli auditor della Corte basandosi sulla PPP della Commissione (12) è risultata inferiore (55 %); — Per il Fondo di aiuti europei agli indigenti, gli auditor della Corte hanno calcolato, partendo dal valore di partenza, moderati progressi (39 %) per l’unico indicatore relativo ad obiettivi specifici misurante il «Numero di persone che ricevono assistenza dal Fondo». La percentuale di progresso complessiva calcolata dagli auditor della Corte è risultata più alta (50 %), in quanto l’unico indicatore relativo ad obiettivi generali, misurante le «Persone a rischio di povertà o di esclusione sociale», mostrava una percentuale di progresso del 61 %. Riquadro 3.4 Sottorubrica 1b del QFP – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Programma Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     FESR 50 42 13 % 34 %     FSE 13 3 75 % 55 %     FC 22 13 26 % 35 %     Fondo di aiuti europei agli indigenti 2 2 50 % 100 %     Totale 87 60         Media ponderata     31 % 40 %   Fonte: Corte dei conti europea.

Rubrica 2: Sulla base degli indicatori, non è stato possibile stabilire i progressi compiuti per la maggior parte dei fondi spesi a valere sulla rubrica «Risorse naturali»

3.15.

Sulla base del campione della Corte, la media ponderata dei progressi compiuti per la rubrica 2 («Risorse Naturali») è stata del 31 % (cfr. riquadro 3.5 ), la più bassa di tutte le rubriche del QFP insieme alla sottorubrica 1b. L’UE attua la propria politica nell’ambito della rubrica 2 del QFP tramite cinque programmi (cfr. anche capitolo 7); i quattro più grandi di questi cinque rientrano nel campione della Corte: — per il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), principalmente a causa dell’assenza di valori-obiettivo quantitativi, gli auditor della Corte hanno potuto calcolare i progressi compiuti rispetto al valore di partenza solo per uno dei 27 indicatori elencati nella dichiarazione programmatica. L’indicatore in questione, «Percentuale di spesa (FEAGA+FEASR) con statistiche o controlli del 100 %» non è sufficiente da solo per fornire un quadro rappresentativo di quanto conseguito dal programma. Il FEAGA rappresenta quattro quinti delle spese per la rubrica 2. — Per il Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale (FEASR) i progressi compiuti sono stati del 28 %, sulla base di 24 indicatori. Nella maggior parte dei casi, questa percentuale rifletteva unicamente quanto conseguito nel primo anno di attuazione. I dati più recenti erano del 2016 e la grande maggioranza dei programmi di sviluppo rurale tramite i quali gli Stati membri e le regioni attuano il FEASR avevano avuto inizio nel 2015. I progressi sono stati migliori per i dieci indicatori selezionati dalla Commissione ai fini della PPP. — Per il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) ed il programma per l’ambiente e l’azione per il clima (LIFE), gli auditor della Corte hanno potuto calcolare i progressi compiuti rispetto al valore di partenza per oltre metà degli indicatori. Il risultato è stato del 58 % per il FEAMP (sulla base di otto dei 15 indicatori) e del’77 % per LIFE (sulla base di 21 dei 33 indicatori). Riquadro 3.5 Rubrica 2 del QFP – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Programma Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     FEAGA 27 1 n.d. n.d.     FEASR 30 24 28 % 51 %     FEAMP 15 8 58 % 33 %     LIFE 33 21 77 % 89 %     Totale 105 54         Media ponderata, senza contare il FEAGA     31 % 51 %   Nota: a causa della mancanza di dati, i calcoli delle medie ponderate dei progressi compiuti verso il valore-obiettivo escludono il FEAGA (sia per il calcolo basato sulle dichiarazioni programmatiche sia per quello basato sulla PPP). Fonte: Corte dei conti europea.

Rubrica 3: Gli indicatori per «Sicurezza e cittadinanza» mostrano due programmi per i quali sono stati compiuti buoni progressi, un programma dai progressi moderati ed uno in ritardo

3.16.

La Corte ha selezionato quattro degli 11 programmi nell’ambito della rubrica 3 («Sicurezza e cittadinanza») del QFP (cfr. anche il capitolo 8): il Fondo Asilo, migrazione e integrazione, il Fondo Sicurezza interna, il programma Alimenti e mangimi e il programma Europa creativa. La media ponderata dei loro progressi combinati rispetto al valore di partenza è stata un complessivo ragionevole 49 % (cfr. riquadro 3.6 ).

3.17.

I progressi medi, quando è stato possibile calcolarli e utilizzando dati del 2017, indicano che sia il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (53 %) che il Fondo Sicurezza interna (56 %) erano sulla strada giusta. Il programma Europa creativa ha mostrato moderati progressi (41 %), mentre quello Alimenti e mangimi appariva essere in ritardo, con progressi del 20 %. Riquadro 3.6 Rubrica 3 del QFP – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Programma Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     Fondo Asilo, migrazione e integrazione 23 20 53 % 60 %     Fondo Sicurezza interna 20 19 56 % 55 %     Alimenti e mangimi 7 2 20 % 81 %     Programma Europa creativa 24 7 41 % 84 %     Totale 74 48         Media ponderata     49 % 64 %   Fonte: Corte dei conti europea.

Rubrica 4: Gli indicatori mostrano progressi complessivi ragionevoli per i programmi della rubrica «Ruolo mondiale dell’Europa»

3.18.

Gli auditor della Corte hanno analizzato quattro dei 15 programmi nell’ambito della rubrica 4 («Ruolo mondiale dell’Europa») del QFP: lo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), lo strumento europeo di vicinato (ENI), lo strumento di assistenza preadesione (IPA II) e gli aiuti umanitari (cfr. anche il capitolo 9). La media ponderata dei progressi compiuti rispetto al valore di partenza è stata nel complesso ragionevole (49 %) per i 49 indicatori (su un totale di 65) per i quali ha potuto essere calcolata (cfr. anche il riquadro 3.7 ).

3.19.

Per tutti i programmi eccetto il DCI, la PPP della Commissione mostrava un livello molto più alto di progressi, in ragione della scelta degli indicatori. Nel caso del DCI, la Commissione ha, in via eccezionale, calcolato i progressi compiuti verso il raggiungimento del valore-obiettivo partendo dal valore di partenza, senza spiegare nella PPP che era stata utilizzata questa metodologia. Riquadro 3.7 Rubrica 4 del QFP – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Programma Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     DCI 11 11 50 % 31 %     ENI 24 18 46 % 79 %     IPA II 19 11 41 % 94 %     Aiuti umanitari 11 9 67 % 93 %     Totale 65 49         Media ponderata     49 % 68 %   Fonte: Corte dei conti europea.

Strumenti speciali: Informazioni insufficienti sui progressi compiuti

3.20.

Le dichiarazioni programmatiche indicano che i valori-obiettivo dei due strumenti speciali del QFP 2014-2020 erano stati raggiunti, sebbene ciò non sia corredato di elementi che lo comprovino. — Per il Fondo di solidarietà dell’Unione europea (FSUE), la Commissione ha giudicato che il valore-obiettivo era stato raggiunto per il 2017, grazie alla combinazione delle misure adottate riguardanti il 100 % della popolazione vittima di una situazione di crisi. Tuttavia, i dati riguardanti gli effettivi risultati inclusi nelle dichiarazioni programmatiche pubblicate nel maggio 2018 davano solo alcune informazioni su quattro delle dieci domande di aiuto ricevute nel 2017. — Veniva affermato che, grazie al Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (FEG), era stato reintegrato il 57 % dei lavoratori in esubero, una percentuale superiore al valore-obiettivo del 50 %. Tuttavia, l’obiettivo disposto dalla normativa (13) era diverso, in quanto si riferiva a «beneficiari che […] trovino quanto prima […] un’occupazione sostenibile». Riquadro 3.8 Strumenti speciali – Progressi compiuti, così come misurati dagli indicatori di performance del bilancio dell’UE   Programma Numero di indicatori Progressi medi verso il valore-obiettivo calcolati con metodologie differenti (cfr. paragrafo 3.9)     Totale Progressi misurabili a partire dal valore di partenza sulla base delle dichiarazioni programmatiche sulla base della PPP     FSUE 1 0 n.d. n.d.     FEG 1 1 100 % 100 %     Totale 2 1         Media ponderata, senza contare il FSUE     100 % 100 %   Nota: a causa della mancanza di dati, i calcoli delle medie ponderate dei progressi compiuti verso il valore-obiettivo escludono il FSUE (sia per il calcolo basato sulle dichiarazioni programmatiche sia per quello basato sulla PPP). Fonte: Corte dei conti europea.

Sezione B – Gli indicatori non hanno sempre fornito un quadro accurato dei progressi effettivi

3.21.

In questa sezione, si analizzano in particolare le debolezze individuate nelle informazioni sulla performance fornite dalla Commissione. Gli atti normativi alla base dei programmi per il QFP 2014-2020 definiscono gli indicatori di performance sui quali la Commissione deve riferire.

Molti indicatori non sono stati scelti bene

Gli indicatori erano incentrati perlopiù su risorse e realizzazioni invece che su risultati e impatti

3.22.

Per monitorare la performance, bisogna tener traccia delle risorse (input), delle realizzazioni (output), dei risultati e degli impatti dei programmi (cfr. tabella 3.1 ). Gli indicatori di input e gli indicatori di realizzazione sono importanti per la gestione quotidiana dei programmi di spesa di fondi pubblici. Gli indicatori di risultato e gli indicatori di impatto sono più utili per valutare i progressi compiuti verso il raggiungimento degli obiettivi dei programmi, e sono quindi maggiormente pertinenti per le relazioni di alto livello sulla performance, quali le dichiarazioni programmatiche. Tabella 3.1 Risorse, realizzazioni, risultati, impatti     Definizione dell’indicatore Esempi illustrativi di indicatori tratti dalle dichiarazioni programmatiche     Risorse (input) Risorse finanziarie, umane e materiali rese disponibili per l’attuazione del programma — Totale degli investimenti in risparmio energetico ed efficienza energetica (FEASR) — Percentuale dei pagamenti disaccoppiati sul totale dei pagamenti diretti (FEAGA) — Volume degli investimenti in progetti di interesse comune (MCE)     Realizzazioni (output) (14) Quanto prodotto nello specifico dall’intervento (nel regolamento finanziario: «i risultati tangibili specifici dell’intervento») — Numero di interventi a sostegno dell’attuazione del settimo programma di azione per l’ambiente (PAA) — Lunghezza totale delle linee tranviarie e metropolitane nuove o migliorate (FESR) — Numero di studenti e tirocinanti partecipanti al programma, suddivisi per paese, settore, azione e genere (Erasmus+)     Risultati Effetti immediati dell’intervento, con riferimento in particolare ai destinatari diretti — Numero di posti di lavoro creati tramite i progetti Leader sostenuti (FEASR) — Diminuzione del consumo annuale di energia primaria degli edifici pubblici (FESR) — Domande di brevetto e brevetti rilasciati nel settore delle tecnologie future ed emergenti (Orizzonte 2020)     Impatti L’effetto atteso dell’intervento in termini di impatto sul più ampio contesto economico/sociale, al di là dei soggetti direttamente interessati dall’intervento — Percentuale delle esportazioni agricole dell’UE sul mercato mondiale (FEAGA) — Valore della produzione da acquacoltura nell’UE (FEAMP) — Quota di energia da fonti rinnovabili nel consumo finale lordo di energia (FC)   Fonte: Corte dei conti europea.

3.23.

Dall’analisi effettuata dalla Corte emerge che più del 60 % degli indicatori inclusi nelle dichiarazioni programmatiche erano indicatori di input o indicatori di realizzazione («di output») (15) (cfr. riquadro 3.9 ). Questa predominanza di indicatori di input e di realizzazione limita l’utilità delle informazioni fornite circa i progressi compiuti nel raggiungimento degli obiettivi (16). Riquadro 3.9 Elevata percentuale di indicatori di input e di realizzazione Fonte: Corte dei conti europea.

Alcuni indicatori di performance non erano collegati in modo chiaro alla spesa dell’UE

3.24.

Una delle funzioni essenziali delle dichiarazioni programmatiche è di «fornire informazioni per ciascuno dei programmi di spesa […] sui progressi in materia di performance del programma […] e sul contributo alle principali politiche e ai principali obiettivi dell’UE» (17)[trad. a cura della Corte]. Tale scopo è ottenuto al meglio tramite indicatori di risultato e indicatori di impatto strettamente collegati agli obiettivi del programma e che possono essere ragionevolmente influenzati dal programma dell’UE in questione (18).

3.25.

La Corte ha riscontrato casi in cui gli indicatori utilizzati erano quasi completamente non pertinenti per gli effetti della spesa dell’UE (cfr. tabella 3.2 ). In alcuni casi, le dichiarazioni programmatiche mettevano persino in evidenza il fatto che i programmi non influenzavano gli indicatori (19). Tabella 3.2 Esempi di indicatori con collegamenti non chiari alla spesa e agli obiettivi dell’UE   Programma Obiettivo dichiarato Indicatore Analisi     Aiuti umanitari Fornire, in modo puntuale, assistenza, soccorso e protezione alle popolazioni dei paesi terzi vittime di calamità naturali o provocate dall’uomo, per far fronte alle necessità umanitarie risultanti da queste diverse situazioni Numero di morti dovute a calamità naturali L’indicatore è influenzato soltanto in modo molto indiretto dall’attuazione del programma     FEAGA Fornire alla Commissione una ragionevole garanzia che gli Stati membri abbiano posto in essere sistemi di gestione e di controllo che tutelano gli interessi finanziari dell’UE Percentuale di spesa (FEAGA+FEASR) con statistiche o controlli del 100 % L’obiettivo e l’indicatore non sono direttamente collegati ai risultati del programma   Fonte: Corte dei conti europea.

Nessun indicatore per certi aspetti di alcuni obiettivi del programma

3.26.

Le dichiarazioni programmatiche hanno una struttura gerarchica, con obiettivi su due livelli: «obiettivi generali» di livello più elevato e «obiettivi specifici» di livello più basso (20). Ciascun obiettivo (generali o specifico) è corredato da almeno un indicatore, ed in genere da più di uno. I collegamenti tra obiettivi generali e obiettivi specifici sono chiari nella maggior parte dei casi, ma non sono esplicitamente indicati nelle dichiarazioni programmatiche. Alcuni obiettivi specifici possono essere collegati a più di un obiettivo generale, e viceversa.

3.27.

Gli auditor della Corte hanno analizzato le 22 dichiarazioni programmatiche selezionate, rilevando che alcuni aspetti degli obiettivi non erano coperti da un indicatore. Si vedano di seguito alcuni esempi: — FC: l’obiettivo specifico 4 («Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete») era corredato da sei indicatori, ma nessuno di questi connesso all’obiettivo di «Eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete»; — DCI: l’obiettivo specifico 1 («Riduzione della povertà e promozione di uno sviluppo sostenibile sul piano economico, sociale e ambientale») era corredato da cinque indicatori, ma nessuno di questi riguardava lo «sviluppo sostenibile sul piano […] ambientale»; — FESR: l’obiettivo specifico 9 («Promuovere l’inclusione sociale e combattere la povertà e ogni discriminazione») era corredato da quattro indicatori, ma nessuno di questi riguardava la lotta contro la povertà o la discriminazione.

Per molti indicatori, non è stato possibile calcolare i progressi

3.28.

Nella sezione A, sono state fornite le percentuali relative ai progressi compiuti per le varie rubriche del QFP. Tuttavia, come si evince dal riquadro 3.10 , è risultato impossibile calcolare detta percentuale per quasi la metà (44 %) degli indicatori inclusi nel campione della Corte, principalmente perché: — non vi era alcun valore-obiettivo specifico e quantificato (ad esempio, valore-obiettivo definito come «incrementare», «mantenere» ecc.); e/o — non era stato fornito il valore di partenza; — non era disponibile nessun dato sui progressi compiuti; — il valore di partenza, i dati sui progressi compiuti e il valore-obiettivo non erano presentati nello stesso formato. Riquadro 3.10 Per quasi la metà di tutti gli indicatori, non è possibile calcolare i progressi compiuti verso il valore-obiettivo Fonte: Corte dei conti europea.

3.29.

Il FEAGA e Orizzonte 2020 sono due esempi di programmi per i quali non è stato possibile calcolare la percentuale dei progressi per molti indicatori (26 dei 27 indicatori e 39 dei 52 indicatori, rispettivamente). Per il FSUE, vi è stato solo un indicatore (21) per il quale l’ingente quantità di dati disponibili non ha consentito di calcolare i progressi.

3.30.

Le tappe intermedie annuali molto spesso mancavano. Ove erano disponibili, la Commissione ha espresso riserve sul loro utilizzo (22), mentre la Corte le ritiene importanti ai fini del monitoraggio della performance.

Per alcuni programmi, i dati disponibili erano di qualità insufficiente

Per alcuni programmi, per molti indicatori non esistevano dati sui progressi conseguiti dopo il 2015, o addirittura non esisteva alcun dato sui progressi compiuti

3.31.

La Corte ha rilevato che, nel caso di alcuni programmi (cfr. riquadro 3.11 ), per oltre il 25 % degli indicatori non erano disponibili dati successivi al 2015, o addirittura non era disponibile alcun dato, sui progressi compiuti. Ha inoltre constatato che il quadro di performance includeva alcuni indicatori nonostante i noti problemi riguardanti la disponibilità dei dati (23).

3.32.

Nella propria raccomandazione sul discarico per l’esercizio finanziario 2017, il Consiglio ha sottolineato la «necessità di includere informazioni aggiornate sulla performance nella rendicontazione della performance in merito ai progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi» (24). Analogamente, il Parlamento europeo nella propria decisione sul discarico per il 2017 ha invitato la Commissione a «inserire informazioni aggiornate sulla performance nella rendicontazione della performance, compresa l’AMPR, in riferimento ai progressi compiuti verso il conseguimento dei valori-obiettivo […]» (25). Riquadro 3.11 Per molti indicatori, non vi erano dati recenti o non vi era alcun dato effettivo Fonte: Corte dei conti europea.

Altri problemi relativi alla qualità dei dati

3.33.

L’analisi dei progressi è inoltre complicata da altri problemi relativi alla qualità dei dati, come illustrato di seguito. — Notevoli modifiche alla portata di un indicatore, risultanti in incoerenze tra il valore di partenza, i dati sui progressi compiuti ed il valore-obiettivo. Ad esempio, lo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), obiettivo specifico 2, indicatore 2, «Numero di progetti finanziati dal DCI per promuovere la democrazia, lo Stato di diritto, il buongoverno e il rispetto dei diritti umani nei paesi beneficiari del DCI». I codici del sistema integrato di gestione dell’informazione (CRIS) utilizzati per estrarre dati per questo indicatore sono stati significativamente estesi dal 2016 «per coprire una più ampia gamma di settori inclusi nell’indicatore » [trad. a cura della Corte]. — Valore di partenza, tappa intermedia e dati sui progressi conseguiti espressi in formati diversi, rendendo impossibile valutare i progressi compiuti. Ad esempio, l’indicatore 2 degli obiettivi specifici da 8 a 12 del programma Orizzonte 2020. I risultati («Numero di domande di brevetto») per questi indicatori non sono espressi nello stesso formato del valore di partenza e del valore-obiettivo, i quali fanno riferimento al «numero di domande di brevetto per 10 milioni di EUR di finanziamento». — Valori di partenza degli indicatori non aggiornati, che conducono a risultati non realistici in termini di «progressi compiuti verso il raggiungimento del valore-obiettivo» e di «distanza dal valore-obiettivo». Ad esempio, l’indicatore 3 («Emissioni di gas serra») dell’obiettivo generale 1 del FESR (usato anche per l’indicatore 1 dell’obiettivo generale 1 del Fondo di coesione). L’anno di riferimento per la programmata riduzione del 20 % dell’emissione di gas serra entro il 2020 è il 1990, ma, secondo le dichiarazioni programmatiche, vi era già stata una riduzione del 19,8 % prima che i programmi avessero inizio nel 2014.

Alcuni programmi includono valori-obiettivo non sufficientemente ambiziosi

3.34.

Numerosi programmi (17 dei 22 esaminati) includevano valori-obiettivo che la Corte ha giudicato non ambiziosi. Quanto ambizioso possa essere un valore-obiettivo è una questione di giudizio professionale. La Corte ha individuato le seguenti categorie che ritiene senza ombra di dubbio non ambiziose: 1) Valori-obiettivo pienamente raggiunti nei primi anni del periodo settennale di attuazione del programma: ad esempio, l’indicatore del FEAMP «Redditività della flotta peschereccia dell’UE, per segmento di flotta», per il quale il valore-obiettivo «aumento del margine di profitto netto medio della flotta peschereccia dell’UE dal 10 % al 12 %» era già stato raggiunto nel 2015; 2) Valori-obiettivo particolarmente bassi: ad esempio, quello dell’indicatore del Fondo di coesione «Lunghezza totale delle nuove linee ferroviarie», fissato a 64 km (TEN-T) per l’intero periodo di programmazione, ossia circa 9 km l’anno per l’insieme dell’UE (26). 3) Valori-obiettivo equivalenti/prossimi a quelli di partenza: ad esempio, l’indicatore «Domande di brevetto e brevetti rilasciati nelle varie tecnologie abilitanti e industriali» per l’obiettivo specifico 5 («Leadership industriale») di Orizzonte 2020 si riferiva ad un valore-obiettivo addirittura inferiore al valore di partenza (27).

3.35.

Nel riquadro 3.12 vengono illustrati esempi di programmi per i quali la percentuale di tali indicatori con valori-obiettivo non ambiziosi era del 15 % o più. Riquadro 3.12 Per alcuni programmi, vi erano molti valori-obiettivo poco ambiziosi Fonte: Corte dei conti europea.

Parte 2 – Risultanze dei controlli di gestione espletati dalla Corte: principali conclusioni e raccomandazioni

Introduzione

3.36.

Ogni anno la Corte pubblica relazioni speciali in cui esamina in quale misura i princìpi della sana gestione finanziaria siano stati applicati nell’esecuzione del bilancio dell’UE. Nel 2018 sono state pubblicate 35 relazioni speciali (28) (29), riguardanti tutte le rubriche del QFP (30) e contenenti 380 raccomandazioni su un ampio ventaglio di argomenti (cfr. riquadro 3.13 ). Le risposte pubblicate alle relazioni della Corte mostrano che i soggetti sottoposti a audit hanno accolto integralmente il 78 % delle raccomandazioni della Corte, rispetto al 68 % del 2017 (cfr. riquadro 3.14 ). L’ allegato 3.2 sintetizza le raccomandazioni rivolte agli Stati membri nelle relazioni speciali pubblicate dalla Corte nel 2018. Riquadro 3.13 Le raccomandazioni riguardano un ampio ventaglio di tematiche Fonte: Corte dei conti europea. Riquadro 3.14 I soggetti sottoposti a audit hanno accettato la grande maggioranza delle raccomandazioni della Corte Fonte: Corte dei conti europea.

Sottorubriche 1a «Competitività per la crescita e l’occupazione» e 1b «Coesione economica, sociale e territoriale»

3.37.

Nel 2018, la Corte ha pubblicato 12 relazioni speciali su queste sottorubriche del QFP (31). Si richiama l’attenzione su alcune delle principali conclusioni e raccomandazioni contenute in sei di queste relazioni.

a)   Relazione speciale n. 8/2018 sulla durabilità del sostegno dell’UE agli investimenti produttivi nelle imprese

3.38.

La Corte ha riscontrato che i progetti esaminati avevano prodotto, in genere, le realizzazioni previste e, nella maggior parte dei casi, le realizzazioni esistevano ancora ed erano in uso. Tuttavia, in un quinto dei casi, i risultati conseguiti non erano stati mantenuti nel tempo. La Corte ha concluso che ciò era imputabile principalmente al fatto che la Commissione e le autorità nazionali/regionali avevano prestato scarsa attenzione alla durabilità dei risultati nella gestione a livello di programma e a livello di progetti.

3.39.

La Corte ha raccomandato: — alla Commissione di prestare particolare attenzione al modo in cui gli Stati membri affrontano la questione della durabilità dei risultati dei progetti durante il processo di approvazione dei programmi operativi; e — agli Stati membri di migliorare le procedure ed i criteri di selezione.

b)   Relazione speciale n. 9/2018 sui partenariati pubblico-privato (PPP) nell’UE

3.40.

La Corte ha rilevato che, benché i PPP fossero potenzialmente in grado di assicurare un’attuazione più rapida delle politiche e buoni livelli di manutenzione per tutto il loro arco di vita, i PPP sostenuti dall’UE sottoposti a audit non erano sempre stati gestiti con efficacia, e non avevano garantito un rapporto adeguato tra benefici e costi. I potenziali vantaggi dei PPP sottoposti a audit spesso non si erano concretizzati, poiché questi progetti (analogamente a quelli appaltati secondo metodi tradizionali) avevano fatto registrare ritardi, incrementi dei costi e sottoutilizzo delle realizzazioni dei progetti. Sono inoltre mancate appropriate analisi della capacità dei PPP di migliorare il rapporto tra costi e benefici, nonché strategie adeguate per l’impiego dei PPP e appropriati quadri istituzionali e normativi.

3.41.

La Corte ha raccomandato alla Commissione e agli Stati membri di evitare di promuovere un ricorso più intenso e diffuso ai PPP fino a quando le problematiche individuate non saranno state risolte.

c)   Relazione speciale n. 12/2018 sulla banda larga negli Stati membri dell’UE

3.42.

La Corte ha constatato che, nonostante un generale miglioramento della copertura della banda larga in tutta l’UE, non tutti i target fissati per il 2020 verranno raggiunti. Gli Stati membri avevano sviluppato strategie per la banda larga, ma i valori-obiettivo delle strategie esaminate dalla Corte non erano sempre coerenti con quelli di Europa 2020. Inoltre, non tutti gli Stati membri visitati avevano posto in essere un adeguato contesto giuridico e di regolamentazione per assicurare la concorrenza tra fornitori. Infine, la questione del fabbisogno di finanziamenti per la realizzazione di infrastrutture per la banda larga nelle zone rurali e suburbane non è stata sempre adeguatamente affrontata.

3.43.

La Corte ha raccomandato: — agli Stati membri di elaborare nuovi piani per il periodo successivo al 2020; — alla Commissione europea di chiarire l’applicazione degli orientamenti in materia di aiuti di Stato e sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a promuovere una maggiore concorrenza nel settore della banda larga; — alla Banca europea per gli investimenti di concentrare il proprio sostegno su progetti di piccole e medie dimensioni nelle zone in cui il sostegno del settore pubblico è maggiormente necessario.

d)   Relazione speciale n. 17/2018 sull’assorbimento dei fondi

3.44.

È emerso che, per entrambi i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020, l’adozione tardiva del quadro normativo ha comportato ritardi nell’approvazione dei programmi operativi. Ciò ha avuto un effetto a catena sul momento in cui si è iniziato a spendere i fondi assegnati. Sebbene alcune delle misure adottate dalla Commissione abbiano condotto ad un marcato incremento dell’assorbimento durante il periodo 2007-2013, poca attenzione è stata prestata ai risultati.

3.45.

La Corte ha raccomandato alla Commissione di: — proporre un calendario alle autorità legislative, per far sì che l’attuazione possa cominciare all’inizio del periodo di programmazione; — fare in modo che l’attenzione sia posta sul conseguimento di risultati.

e)   Relazione speciale n. 30/2018 sui diritti dei passeggeri nell’UE

3.46.

La Corte ha constatato che i regolamenti riguardano i principali modi di trasporto collettivo, il che rende unico al mondo il quadro normativo dell’UE per i diritti dei passeggeri. Tuttavia, molti passeggeri non erano sufficientemente consapevoli dei propri diritti e spesso non ne potevano godere a causa di difficoltà nel farli rispettare. Per di più, i diritti essenziali sono intesi tutelare tutti i passeggeri, per tutti i quattro modi di trasporto collettivo, ma la misura della tutela dipende dal modo di trasporto utilizzato.

3.47.

La Corte ha raccomandato alla Commissione di: — migliorare la coerenza, la chiarezza e l’efficacia del quadro normativo disciplinante i diritti dei passeggeri nell’UE; — agire per promuovere e coordinare il varo di campagne di sensibilizzazione da parte degli organismi nazionali preposti all’applicazione; — ovviare, nelle proprie proposte di modifica dei regolamenti esistenti, alla necessità fornire agli organismi nazionali preposti all’applicazione ulteriori strumenti per far rispettare i diritti dei passeggeri.

f)   Relazione speciale n. 28/2018 sulle misure di semplificazione integrate in Orizzonte 2020

3.48.

La conclusione generale formulata dalla Corte in questa relazione speciale è stata che la maggior parte delle misure di semplificazione adottate dalla Commissione sono state efficaci nel ridurre l’onere amministrativo a carico dei beneficiari nel quadro di Orizzonte 2020, sebbene non tutte le azioni abbiano prodotto i risultati auspicati e vi siano ancora opportunità di miglioramento. I beneficiari necessitano di orientamenti e strumenti di più facile impiego, mentre la Commissione deve verificare ulteriormente l’appropriatezza e la fruibilità dei nuovi programmi di finanziamento. Anche la stabilità normativa è importante: benché i beneficiari siano in grado di adattarsi alla complessità, modifiche frequenti degli orientamenti forniti possono creare confusione e incertezza.

3.49.

La Corte raccomanda alla Commissione di: — migliorare la comunicazione con i richiedenti e i beneficiari; — intensificare la verifica degli importi forfettari; — contemplare un maggior ricorso alle valutazioni in due fasi; — riesaminare le condizioni retributive per i valutatori esperti; — accrescere il riconoscimento del marchio di eccellenza; — assicurare la stabilità della normativa e degli orientamenti forniti ai partecipanti; — migliorare la qualità degli audit commissionati a società esterne; — semplificare ulteriormente strumenti e orientamenti per le PMI.

Rubrica 2 «Risorse naturali»

3.50.

La Corte ha pubblicato otto relazioni speciali concernenti la crescita sostenibile e le risorse naturali e l’azione ambientale e per il clima. Ha inoltre pubblicato un documento di riflessione sul futuro della politica agricola comune (PAC), cui ha fatto seguito il parere n. 7/2018 sulle proposte di regolamenti concernenti la PAC per il periodo successivo al 2020.

3.51.

Le relazioni speciali della Corte concernenti vari aspetti della politica agricola comprendevano raccomandazioni volte a migliorare la performance degli strumenti, dei finanziamenti e dei regimi di aiuto della PAC. Di seguito vengono riportati alcuni esempi. — Nella relazione speciale n. 5/2018, la Corte ha sottolineato le potenziali sinergie tra la politica in materia di energia da fonti rinnovabili e i fondi destinati ad agevolare uno sviluppo sostenibile, osservando però che dette sinergie erano per lo più non realizzate. Le raccomandazioni formulate dalla Corte concernevano la sostenibilità della futura politica in materia di energia da fonti rinnovabili. — Nella relazione speciale n. 10/2018, la Corte ha concluso che il regime di pagamento di base per gli agricoltori era sulla buona strada dal punto di vista operativo, ma stava avendo un impatto modesto su semplificazione, indirizzamento e convergenza dei livelli di aiuto. Ha raccomandato che le misure di sostegno al reddito proposte per gli agricoltori siano collegate ad obiettivi operativi appropriati e a valori di partenza idonei rispetto ai quali sia possibile comparare la performance. — Nella relazione speciale n. 11/2018 sono state esaminate le nuove opzioni per il finanziamento dei progetti di sviluppo rurale che, sebbene più semplici, non erano orientate ai risultati. La Corte ha raccomandato alla Commissione di esaminare il possibile abbandono della modalità di rimborso basata sui costi sostenuti a favore di un sistema di rimborso basato sui risultati.

3.52.

Anche in altre relazioni speciali, riguardanti settori d’intervento quali l’energia, il clima, l’ambiente, la qualità dell’aria ed il benessere degli animali, sono state formulate raccomandazioni volte a migliorare la performance del bilancio dell’UE mediante potenziate sinergie tra settori e maggiore rispetto dell’obbligo di rendiconto. Ad esempio: — integrare la politica relativa alla qualità dell’aria nelle altre politiche dell’UE (relazione speciale n. 23/2018); — rafforzare i collegamenti tra il sistema di condizionalità e il benessere degli animali (relazione speciale n. 31/2018); — migliorare la coerenza tra agricoltura, clima, ambiente e quadri di ricerca per rafforzare la protezione del suolo (relazione speciale n. 33/2018); — migliorare alcuni elementi cruciali della governance e della rendicontabilità nel programma dell’UE per la dimostrazione su scala commerciale di tecnologie di cattura e stoccaggio del carbonio sicure per l’ambiente e di energie rinnovabili innovative (relazione speciale n. 24/2018); — migliorare la selezione dei progetti, basandola su criteri oggettivi e pertinenti, per progetti di prevenzione delle inondazioni (relazione speciale n. 25/2018) e per progetti di cattura del carbonio o di rinnovabili innovative (relazione speciale n. 24/2018).

Rubriche 3 «Sicurezza e cittadinanza» e 4 «Ruolo mondiale dell’Europa»

3.53.

La Corte ha pubblicato otto relazioni speciali su queste rubriche del QFP. Si richiama l’attenzione su alcune delle principali conclusioni e raccomandazioni contenute in quattro di queste relazioni.

a)   Relazione speciale n. 7/2018 sull’assistenza preadesione dell’UE alla Turchia

3.54.

Dall’audit è emerso che detta assistenza era, in generale, ben impostata e che i progetti avevano fornito le realizzazioni previste. Tuttavia, principalmente a causa della mancanza di volontà politica e del fatto che la Commissione aveva fatto poco uso della condizionalità, l’assistenza dell’UE non aveva risposto in maniera soddisfacente ad alcune delle esigenze fondamentali del paese in tema di miglioramento della governance e dello Stato di diritto. Inoltre, la sostenibilità dei risultati ha rischiato spesso di essere compromessa. La Corte, pertanto, ha ritenuto che l’efficacia del finanziamento fosse stata soltanto limitata.

3.55.

La Corte ha raccomandato alla Commissione (e, se del caso, al Servizio europeo per l’azione esterna) di: — orientare i fondi dello strumento preadesione in modo più specifico nei settori in cui le riforme necessarie sono attese da tempo; — migliorare le valutazioni relative all’approccio settoriale; — aumentare il ricorso alla condizionalità; — migliorare il monitoraggio della performance dei progetti; — ridurre gli arretrati applicando la gestione indiretta in maniera selettiva.

b)   Relazione speciale n. 20/2018 sull’Architettura africana di pace e di sicurezza (APSA)

3.56.

La Corte è giunta alla conclusione che il sostegno dell’UE, finanziato nel quadro del Fondo europeo di sviluppo, aveva avuto effetti modesti e andava orientato diversamente. Nonostante fosse stato posto in essere un ampio quadro strategico, il sostegno dell’UE per l’APSA era stato per molto tempo incentrato sul contribuire ai costi di esercizio. Data la debole assunzione di responsabilità finanziaria da parte dell’Unione africana, per molti anni l’APSA aveva continuato a dipendere fortemente dal sostegno dei donatori. Nonostante il contributo finanziario dell’UE alle componenti dell’APSA, la capacità variava considerevolmente e permanevano molti problemi.

3.57.

La Corte ha raccomandato alla Commissione (e se del caso al Servizio europeo per l’azione esterna) di: — promuovere l’assunzione di responsabilità, da parte dell’Unione africana, nei confronti dell’APSA, affinché questa raggiunga l’indipendenza finanziaria e riorientare il sostegno dell’UE verso misure di rafforzamento della capacità invece che sul sovvenzionamento dei costi di esercizio. — fare in modo che gli interventi siano sistematicamente mirati ai risultati, ridurre i ritardi nella stipulazione dei contratti e il finanziamento retroattivo, migliorare il monitoraggio e utilizzare gli strumenti di finanziamento in maniera coerente.

c)   Relazione speciale n. 27/2018 sullo strumento per i rifugiati in Turchia

3.58.

La Corte ha riscontrato che, in un ambiente difficile, lo strumento per i rifugiati in Turchia aveva mobilitato con rapidità 3 miliardi di euro per fornire una risposta celere alla crisi dei rifugiati. Lo Strumento non aveva consentito invece di raggiungere del tutto l’obiettivo di coordinare efficacemente la risposta. I progetti sottoposti ad audit avevano fornito utile assistenza ai rifugiati; la maggior parte di essi aveva prodotto le rispettive realizzazioni, ma la metà di essi non aveva ancora ottenuto gli effetti attesi. La Corte ha constatato inoltre che vi erano margini per migliorare l’efficienza dei progetti che prevedevano la fornitura di assistenza in denaro, concludendo quindi che lo Strumento avrebbe potuto essere più efficace e che avrebbe potuto ottenere un miglior rapporto tra benefici e costi.

3.59.

La Corte ha raccomandato alla Commissione di: — soddisfare più efficacemente i bisogni dei rifugiati in termini di infrastrutture municipali e sostegno socioeconomico; — migliorare la razionalizzazione e la complementarità dell’assistenza, ripartendo chiaramente i compiti tra le diverse fonti di finanziamento; — attuare una strategia per la transizione dall’assistenza umanitaria all’aiuto allo sviluppo; — accrescere l’efficienza dei progetti che prevedono assistenza in denaro; — lavorare con le autorità turche per migliorare l’ambiente in cui operano le ONG internazionali; — potenziare il monitoraggio e la rendicontazione riguardanti lo Strumento per i rifugiati in Turchia.

d)   Relazione speciale n. 32/2018 sul fondo fiduciario di emergenza dell’UE per l’Africa (EUTF Africa)

3.60.

La Corte ha constatato che l’EUTF Africa è uno strumento flessibile. Date le sfide inedite alle quali era confrontato, la sua impostazione avrebbe dovuto tuttavia essere più mirata. Rispetto agli strumenti tradizionali, l’EUTF Africa è stato più rapido nell’avviare i progetti, salvo poi incontrare difficoltà analoghe che ne hanno ritardato l’attuazione. Nonostante i progetti sottoposti ad audit fossero in una fase iniziale, avevano cominciato a produrre realizzazioni.

3.61.

La Corte ha raccomandato alla Commissione di: — affinare la qualità degli obiettivi dell’EUTF Africa; — rivedere le procedure di selezione dei progetti; — adottare provvedimenti per accelerare l’attuazione; — migliorare il monitoraggio dell’EUTF Africa.

Rubrica 5 «Amministrazione»

3.62.

Nel 2018, la Corte ha pubblicato tre relazioni speciali sull’argomento. Si richiama l’attenzione su alcune delle principali conclusioni e raccomandazioni contenute in una di queste relazioni.

a)   Relazione speciale n. 34/2018 sugli spazi per uffici delle istituzioni dell’UE

3.63.

La Corte ha riscontrato che le istituzioni gestivano le spese relative agli spazi per uffici in maniera efficiente, ma che le strategie immobiliari non venivano sempre documentate ufficialmente. Le istituzioni collaboravano e applicavano princìpi decisionali simili. Le rendicontazioni trasmesse alle autorità di bilancio non consentivano però confronti né un’analisi dell’efficienza. I meccanismi di finanziamento dei grandi progetti di costruzione analizzati dalla Corte erano spesso complessi, il che ha inciso negativamente sulla trasparenza. Gran parte di questi progetti ha subito ritardi che, in alcuni casi, hanno dato luogo a costi supplementari.

3.64.

La Corte ha raccomandato alle istituzioni di: — aggiornare e documentare ufficialmente le proprie strategie immobiliari e aggiornare periodicamente i documenti di programmazione; — accrescere la trasparenza di bilancio per quanto concerne l’utilizzo dei meccanismi di finanziamento per i progetti di costruzione; — stabilire adeguate procedure di gestione per i grandi progetti di costruzione e di ristrutturazione; — migliorare la coerenza dei dati e del monitoraggio del parco immobiliare.

Relazione su «Mercato unico funzionante e unione monetaria sostenibile»

3.65.

La Corte ha pubblicato quattro relazioni speciali su «Mercato unico funzionante e Unione monetaria sostenibile». Si richiama l’attenzione su alcune delle principali conclusioni e raccomandazioni contenute in tre di queste relazioni.

a)   Relazione speciale n. 2/2018 – L’efficienza operativa nella gestione delle crisi bancarie da parte della BCE

3.66.

Con questo audit è stata esaminata l’efficienza operativa della gestione della Banca centrale europea (BCE) in relazione a un compito specifico di vigilanza: la gestione delle crisi. Nonostante la BCE avesse stabilito un quadro per la gestione delle crisi, doveva ovviare ad alcuni difetti di concezione e indizi di attuazione inefficiente. Erano state poste in essere procedure per la valutazione dei piani di risanamento delle banche e gli esperti addetti a tale valutazione avevano accesso a strumenti e orientamenti utili. Tuttavia, i risultati delle valutazioni relative ai piani di risanamento non sono stati utilizzati in modo sistematico per l’individuazione delle crisi e la risposta alle stesse. La BCE non disponeva di un sistema che usasse fattori di attivazione specifici di una banca, i quali avrebbero potuto segnalare eventuali deterioramenti delle condizioni finanziarie della stessa. Inoltre, i sistemi e le istruzioni per rapide valutazioni di intervento precoce non erano sufficientemente sviluppati e dovevano essere migliorate le relazioni dei dirigenti sulla bassa qualità delle attività bancarie e sul potenziale in loco.

3.67.

La Corte ha raccomandato alla BCE di: — sviluppare ulteriormente le istruzioni per le valutazioni precoci, tra cui quelle per una risposta rapida alle crisi; — definire una serie di indicatori per l’identificazione di una crisi e la risposta alla stessa; — migliorare il monitoraggio e l’utilizzo di informazioni per i piani di risanamento.

b)   Relazione speciale n. 3/2018 — Procedura per gli squilibri macroeconomici

3.68.

La Corte dei conti europea ha esaminato l’attuazione, da parte della Commissione, della procedura per gli squilibri macroeconomici, che è intesa a individuare, prevenire e sanare gli squilibri macroeconomici suscettibili di compromettere la stabilità economica. La Corte ha riscontrato che, sebbene la procedura per gli squilibri macroeconomici fosse nell’insieme ben concepita, la Commissione non la stava attuando in modo tale da garantire un’efficace prevenzione e correzione degli squilibri. Più in generale, le raccomandazioni specifiche per paese formulate dalla Commissione presentavano diverse debolezze, la classificazione degli Stati membri con squilibri mancava di trasparenza, l’analisi approfondita della Commissione – benché di livello soddisfacente – aveva perso in parte visibilità e l’opinione pubblica non era sufficientemente informata sulla procedura e sulle relative implicazioni. Inoltre, la procedura non aveva agevolato in maniera adeguata l’individuazione precoce degli squilibri, poiché impiegava indicatori basati su dati non aggiornati e medie mobili che non gli permettevano di cogliere gli eventi recenti.

3.69.

La Corte ha formulato una serie di raccomandazioni alla Commissione perché migliori profondamente determinati aspetti della propria gestione e dia maggior rilievo alla procedura per gli squilibri macroeconomici.

c)   Relazione speciale n. 18/2018 — È raggiunto il principale obiettivo del braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita?

3.70.

La Corte ha rilevato che, in diversi Stati membri fortemente indebitati, il Patto di stabilità e crescita non aveva realizzato, entro tempi ragionevoli, sufficienti progressi verso gli obiettivi a medio termine. Nello stabilire norme attuative o adottare singole decisioni, la Commissione europea si è ampiamente avvalsa dei poteri discrezionali di cui gode per ridurre gli obblighi di aggiustamento.

3.71.

La Corte ha raccomandato alla Commissione di: — cambiare i tassi di aggiustamento richiesti e contenuti nella «matrice degli obblighi» per aumentare gli obblighi di aggiustamento per gli Stati membri con un rapporto debito/PIL superiore al 60 % e affrontare gli effetti cumulati delle deviazioni permesse quando vengono concesse clausole multiple; — riformare l’attuale ricorso a clausole di flessibilità, limitando la flessibilità agli effettivi costi di bilancio di tali riforme e facendo sì che la clausola sugli investimenti non venga più applicata nella sua forma attuale, e che venga riformata per garantire che tutte le spese aggiuntive risultanti dallo scostamento dal percorso iniziale verso l’OMT (ossia in tutti gli anni successivi alla concessione della clausola) siano connesse ad investimenti, e portino ad un aumento degli investimenti pubblici sul PIL; — assicurare la coerenza tra gli obblighi nell’ambito del braccio preventivo e quelli del braccio correttivo; — includere obblighi più chiari nelle raccomandazioni specifiche per paese, spiegando meglio gli obblighi e i rischi qualora questi non vengano attuati in tempo.

Parte 3 – Seguito dato alle raccomandazioni

3.72.

Ogni anno la Corte esamina in che misura i soggetti sottoposti ad audit hanno adottato provvedimenti in seguito alle raccomandazioni da essa formulate. L’esame del seguito dato alle raccomandazioni della Corte costituisce una fase importante del ciclo di audit, dato che fornisce informazioni sull’impatto del lavoro della Corte e incoraggia i soggetti controllati ad attuare le raccomandazioni.

La Corte ha analizzato l’attuazione di tutte le raccomandazioni rivolte alla Commissione nel 2015

3.73.

Negli anni scorsi la Corte analizzava solo una selezione delle raccomandazioni formulate nei tre anni precedenti. Quest’anno invece ha analizzato tutte le 185 raccomandazioni rivolte alla Commissione nelle 25 relazioni speciali adottate nel 2015. La Corte non ha verificato l’attuazione di una delle raccomandazioni, in quanto non più pertinente, né il seguito dato alle 48 raccomandazioni rivolte agli Stati membri.

3.74.

Per monitorare il seguito dato alle raccomandazioni, la Corte ha eseguito esami documentali e tenuto colloqui con il personale della Commissione. Per garantire un esame corretto ed equilibrato, la Corte ne ha trasmesso i risultati alla Commissione e ha tenuto poi conto delle risposte di quest’ultima nell’analisi finale.

Qual è stata la risposta della Commissione alle raccomandazioni della Corte?

3.75.

La Commissione aveva attuato integralmente 114 delle 184 raccomandazioni esaminate (62 %). Aveva attuato 26 delle rimanenti raccomandazioni (14 %) per la maggior parte degli aspetti, 33 (18 %) per alcuni aspetti, mentre 11 (6 %) non erano state attuate affatto (cfr. riquadro 3.15 ). L’ allegato 3.3 mostra dettagliatamente lo stato di attuazione delle raccomandazioni. Riquadro 3.15 Attuazione delle raccomandazioni formulate nei controlli di gestione 2015 Fonte: Corte dei conti europea.

3.76.

In alcuni settori, la Commissione ha attuato prontamente le raccomandazioni della Corte. Per tre relazioni speciali su energie rinnovabili in Africa orientale (RS n. 15/2015), assistenza finanziaria fornita ai paesi in difficoltà (RS n. 18/2015) e assistenza tecnica fornita alla Grecia (RS n. 19/2015), tutte le raccomandazioni sono state attuate integralmente.

3.77.

La Commissione non ha accettato 15 raccomandazioni e ne ha accettate parzialmente 17. Di queste 17, tuttavia, dieci sono state attuate integralmente, mentre due delle raccomandazioni rifiutate sono state attuate integralmente e altre due solo sotto alcuni aspetti.

3.78.

In conclusione, la Corte rileva che i controlli di gestione da essa svolti hanno prodotto numerosi miglioramenti significativi, benché permangano alcune debolezze individuate. L’ allegato 3.4 descrive le debolezze restanti per le raccomandazioni parzialmente attuate.

Conclusioni e raccomandazioni

Conclusioni

1)   Gli indicatori mostrano variazioni significative negli obiettivi raggiunti e indicano progressi complessivi moderati (cfr. paragrafi 3.7-3.20)

3.79.

Nel complesso, i dati inclusi nelle dichiarazioni programmatiche indicano che i progressi compiuti verso i valori-obiettivo di performance sono moderati. L’avvio tardivo e lento dei programmi di coesione e di sviluppo rurale si è rivelato un importante fattore limitante.

2)   Gli indicatori non hanno sempre fornito un quadro accurato dei progressi effettivi (cfr. paragrafi 3.21-3.35)

3.80.

Sia il calcolo dei progressi dai valori di partenza verso quelli obiettivo che i progressi verso i valori obiettivo indicati dalla Commissione nella PPP dovrebbero essere considerati con cautela per vari motivi. a) Molti indicatori non sono stati scelti bene (cfr. paragrafi 3.22-3.27) — Gli indicatori erano incentrati su risorse (input) e realizzazioni (output) invece che su risultati e impatti. — Alcuni indicatori non hanno misurato quanto conseguito grazie ai fondi del bilancio dell’UE. — Non erano presenti indicatori per certi aspetti di alcuni obiettivi di programma. b) Per molti indicatori, non è stato possibile calcolare i progressi (cfr. paragrafi 3.28-3.30) — Non è stato possibile calcolare i progressi dai valori di partenza verso quelli obiettivo per quasi metà degli indicatori. Nonostante ciò possa essere spiegato da vari fattori, la ragione principale è stata l’assenza di dati relativi a valori di partenza, progressi conseguiti e/o valori obiettivo. c) Per alcuni programmi, i dati disponibili avevano qualità insufficiente (cfr. paragrafi 3.31-3.33) — Per alcuni programmi, non erano disponibili dati sui i progressi conseguiti prima del 2015, o addirittura nessun dato, per numerosi indicatori. — L’analisi dei progressi è stata ulteriormente complicata da altri problemi relativi alla qualità dei dati. d) Alcuni programmi includono valori-obiettivo non sufficientemente ambiziosi (cfr. paragrafi 3.34-3.35) — La Corte ritiene che gli obiettivi inclusi in molti programmi non fossero ambiziosi. In sette programmi, tali obiettivi formavano almeno il 15 % di tutti gli obiettivi.

3.81.

Il riquadro 3.16 indica sinteticamente in che misura, secondo le conclusioni della Corte, i programmi siano stati particolarmente inficiati dalle debolezze esposte nei punti da a) a d): a) programmi con una percentuale di indicatori incentrati su risorse e realizzazioni superiore al 66 %; b) programmi per cui non è stato possibile misurare i progressi per più del 33 % degli indicatori; c) programmi per cui, per almeno il 25 % degli indicatori, non erano disponibili dati prima del 2015, o addirittura nessun dato; d) programmi per cui almeno il 15 % degli indicatori aveva obiettivi non ambiziosi. Si evince che nessun programma del campione è esente da tali debolezze. Riquadro 3.16 Riepilogo delle conclusioni   Programmi esaminati e % di programmazione finanziaria per il periodo 2014-2020 nel campione per ogni riquadro Progressi compiuti in media verso il raggiungimento del valore obiettivo: calcolo della Corte (dai valori di partenza)     Progressi compiuti in media verso il raggiungimento del valore obiettivo pari o inferiore al 20 % Progressi compiuti in media verso il raggiungimento del valore obiettivo tra 20 % e 50 % Progressi compiuti in media verso il raggiungimento del valore obiettivo pari o superiore al 50 %     Quadro di riferimento della performance privo di tutte le quattro debolezze individuate           Quadro di riferimento della performance con una delle quattro debolezze individuate FESR, Alimenti e mangimi FEASR, ENI, IPA II Erasmus+, Fondo di aiuti europei agli indigenti, Fondo Asilo, migrazione e integrazione, Fondo Sicurezza interna, DCI, Aiuti umanitari, Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione     21 % della programmazione finanziaria nel campione 13 % della programmazione finanziaria nel campione 6 % della programmazione finanziaria nel campione     Quadro di riferimento della performance con almeno due delle quattro debolezze individuate   Orizzonte 2020, MCE, FC, Programma Europa creativa FEIS, FSE, FEAMP, LIFE     17 % della programmazione finanziaria nel campione 11 % della programmazione finanziaria nel campione   Nota: non è stato possibile calcolare i progressi compiuti verso il raggiungimento del valore-obiettivo per il FEAGA e il Fondo di solidarietà dell’Unione europea (32 % della programmazione finanziaria nel campione). Fonte: Corte dei conti europea.

3.82.

Nei paragrafi da 3.36 a 3.71, la Corte espone le principali conclusioni e raccomandazioni tratte da una selezione di relazioni speciali pubblicate nel 2018.

3.83.

Il follow-up di quest’anno alle raccomandazioni formulate in passato (cfr. paragrafi 3.72-3.78) ha confermato che, come per gli esercizi scorsi, il 76 % delle raccomandazioni valutate dalla Corte erano state attuate integralmente o per la maggior parte degli aspetti. Nel 18 % dei casi, le raccomandazioni erano state attuate solo per alcuni aspetti, con il permanere di significative debolezze. Solo il 6 % delle raccomandazioni non era stato attuato.

Raccomandazioni

3.84.

Nell’ allegato 3.5 figurano le risultanze dell’esame del seguito dato alle tre raccomandazioni formulate dalla Corte nel capitolo 3 della relazione annuale sull’esercizio finanziario 2015. Tutte e tre sono state attuate per alcuni aspetti.

3.85.

Alla luce delle conclusioni per il 2018, la Corte formula le seguenti raccomandazioni.

Raccomandazione 3.1 – La Commissione dovrebbe promuovere l’inclusione nelle dichiarazioni programmatiche di indicatori che:

a)	attraverso un miglior equilibrio tra risorse, realizzazioni, risultati e impatti, forniscano informazioni maggiormente pertinenti su quanto conseguito dai programmi di spesa dell’UE;

b)	abbiano un chiaro collegamento con le azioni finanziate dai programmi di spesa dell’UE;

c)	riflettano quanto conseguito dai programmi di spesa dell’UE piuttosto che la performance della Commissione o di altri organismi che li attuano; e

d)	riguardino gli obiettivi di programma.

Data di attuazione: pubblicazione nel 2022 delle dichiarazioni programmatiche per il bilancio 2023

Raccomandazione 3.2 – Per essere in grado di calcolare i progressi dal valore di partenza al valore-obiettivo, la Commissione dovrebbe proporre, per tutti i programmi, quadri di performance con indicatori di performance aventi le caratteristiche di seguito elencate. Nel caso in cui la Commissione ritenga che ciò non sia sensato per uno specifico indicatore, dovrebbe illustrare la propria scelta nelle dichiarazioni programmatiche.

a)	Valori di partenza quantitativi, con indicazione dell’anno di riferimento per tali valori;

b)	tappe intermedie quantitative;

c)	valori-obiettivo quantitativi, con indicazione dell’anno di riferimento per tali valori;

d)	dati che abbiano il livello di qualità richiesto, in modo che i progressi dal valore di partenza al valori-obiettivo possano essere calcolati facilmente.

Data di attuazione: pubblicazione nel 2022 delle dichiarazioni programmatiche per il bilancio 2023

Raccomandazione 3.3 – La Commissione dovrebbe cercare di ottenere tempestivamente le informazioni sulla performance per tutti gli indicatori connessi, ad esempio introducendo nuovi strumenti di comunicazione su piattaforme in Internet.

Data di attuazione: avvio del progetto nel 2021

Raccomandazione 3.4 – La Commissione dovrebbe documentare tutti i valori-obiettivo proposti, in modo che l’autorità di bilancio possa valutarne il livello di ambizione. Di conseguenza, bisognerà proporre valori-obiettivo per tutti gli indicatori dei programmi di spesa.

Data di attuazione: pubblicazione nel 2022 delle dichiarazioni programmatiche per il bilancio 2023

Raccomandazione 3.5 – La Commissione dovrebbe ulteriormente migliorare la panoramica sulla performance dei programmi, in particolare nei modi seguenti:

a)	utilizzando un unico metodo per calcolare i progressi dal valore di partenza al valore-obiettivo. Nel caso in cui la Commissione ritenga che ciò non sia fattibile per uno specifico indicatore, dovrebbe illustrare nella PPP l’approccio adottato;

b)	spiegando la logica sottostante alla selezione degli indicatori di performance per ogni programma.

Data di attuazione: pubblicazione nel 2021 della panoramica sulla performance dei programmi

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(1)  Articolo 317 del trattato sul funzionamento dell’UE.

(2)  Cfr. documento di lavoro dei servizi della Commissione intitolato «Part I: Programme statements of operational expenditure» del maggio 2018 che accompagna il «Progetto di bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2019», COM(2018) 600.

(3)  Cfr. «EU Budget 2014-2020 Programmes’ Performance Overview – Extract from programme statements of operational expenditure Draft Budget 2019» del maggio 2018, che accompagna il «Progetto di bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2019», COM(2018) 600.

(4)  Nota: nella raccomandazione n. 5 del capitolo 3 della relazione annuale sull’esercizio 2016 (paragrafo 3.77), la Corte ha chiesto alla Commissione di «indicare nelle relazioni fondamentali sulla performance se, per quanto a sua conoscenza, le informazioni fornite sulla performance siano di qualità sufficiente».

(5)  I valori di partenza dipendevano dalla disponibilità di informazioni, ma in linea di principio erano i dati sul pertinente aspetto del programma disponibili all’1.1.2014.

(6)  Cfr., ad esempio, OCSE, Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets – An assessment of where OECD countries stand, giugno 2017, pag. 15, tabella 3, Pros and cons of different normalisation procedures.

(7)  Documento di lavoro dei servizi della Commissione, Better Regulation Guidelines (Orientamenti per legiferare meglio), SWD(2017) 350 final del 7.7.2017, pag. 26.

(8)  Come spiegato nella «Methodological note» della PPP, pag. 2.

(9)  Rispettivamente, dopo tre anni su sette e dopo quattro anni su sette.

(10)  Nota: per calcolare i progressi compiuti rispetto al valore di partenza, gli auditor della Corte hanno ipotizzato che il valore di partenza per gli indicatori fosse uguale a zero, nonostante queste informazioni non fossero incluse nelle dichiarazioni programmatiche.

(11)  Sono in corso modifiche della normativa applicabile per consentire la comunicazione di informazioni su interventi parzialmente attuati.

(12)  Sulla base di cinque indicatori.

(13)  Regolamento (UE) n. 1309/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione (2014-2020) e che abroga il regolamento (CE) n. 1927/2006 (GU L 347 del 20.12 2013, pag. 855).

(14)  Per le definizioni di «realizzazione» (output), «risultato» e «impatto», cfr. articolo 2 del regolamento finanziario applicabile al bilancio generale dell’Unione (luglio 2018) e pag. 49 degli «Orientamenti per legiferare meglio», SWD(2017) 350 final.

(15)  In alcuni casi, la classificazione degli indicatori utilizzata dalla Corte differiva da quella utilizzata dalla Commissione o definita nella normativa UE applicabile.

(16)  Anche le OECD Best Practices for Performance Budgeting pubblicate dal comitato Governance pubblica della direzione Governance pubblica dell’OCSE [GOV/PGC/SBO(2018)7 del 23 novembre 2018] sono di questo avviso. La «migliore pratica n. 3» prevede quanto segue: «Le amministrazioni pubbliche utilizzano una combinazione di misure di performance, assicurando un equilibrio tra la necessità di misurare gli effetti a più lungo termine delle politiche e la necessità di monitorare i progressi a più breve termine»[trad. a cura della Corte].

(17)  Cfr. COM(2018) 600, Progetto di bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2019, documento di lavoro «Part I: Programme statements of operational expenditure», maggio 2018, pag. 5.

(18)  Se del caso, anche dalla politica di accompagnamento che non comporta spese (ad esempio, tramite la normativa dell’UE).

(19)  Cfr., ad esempio, la nota seguente, posta in calce a due indicatori concernenti obiettivi generali del programma di aiuti umanitari («Numero di morti dovute a calamità naturali, come registrato nella banca dati EM-DAT» e «Numero di paesi per i quali il rischio di calamità è ritenuto molto alto nell’indice INFORM»: «È opportuno osservare che una parte molto importante dei risultati annuali e dell’evoluzione di questo indicatore dipende da fattori esterni che sono interamente al di fuori del controllo della Commissione. La specifica incidenza degli aiuti umanitari sull’evoluzione di questo indicatore è difficile da valutare» [trad. a cura della Corte].

(20)  Per tutti i programmi erano stati fissati obiettivi specifici. Per alcuni programmi, tuttavia, non era stato fissato alcun obiettivo generale.

(21)  Si trattava del «Numero di persone aiutate a superare una situazione di crisi che ha avuto un impatto negativo sulle loro condizioni di vita».

(22)  Nelle tabelle sulla performance di cui all’allegato 11 della RAA della DG REGIO, ad esempio, si avverte che: «Per quanto riguarda le cifre sulle tappe intermedie riportate nelle tabelle seguenti, va detto che si tratta di stime puramente indicative che non dovrebbero essere utilizzate per individuare casi di performance non soddisfacente»[trad. a cura della Corte].

(23)  Ad esempio, per lo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), l’obiettivo 1, indicatore 2 («Percentuale di alunni che iniziano dal grado 1 e raggiungono l’ultimo grado della scuola primaria, disaggregata per genere»), per il quale in una nota si indica: «Tuttavia, si deve osservare che questo indicatore non è ancora disponibile: metodologia non definita, nessun dato. Occorreranno da 3 a 5 anni prima che questo indicatore possa essere utilizzato, secondo l’Unesco, che è l’organizzazione di riferimento per gli indicatori relativi agli OSS in materia di istruzione»[trad. a cura della Corte].

(24)  Raccomandazione del Consiglio sul discarico da dare alla Commissione per l’esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea per l’esercizio 2017, capitolo 3, paragrafo 3.

(25)  «Discarico 2017: bilancio generale dell’UE – Commissione e agenzie esecutive», P8_TA(2019)0242, paragrafo 236.

(26)  Mentre la rete globale nell’UE conta più di 138 000 km di linee ferroviarie.

(27)  Il valore di partenza era di 3,2 domande di brevetto, mentre il valore-obiettivo era di 3,0 domande di brevetto, per 10 milioni di EUR di finanziamento.

(28)  https://www.eca.europa.eu

(29)  Nel 2018 la Corte ha pubblicato anche nove prodotti basati su analisi: due analisi panoramiche, sei documenti di riflessione e un’analisi rapida di casi.

(30)  1a («Competitività per la crescita e l’occupazione»), 1b («Coesione economica, sociale e territoriale»), 2 («Crescita sostenibile: risorse naturali»), 3 («Sicurezza e cittadinanza»), 4 («Ruolo mondiale dell’Europa»), 5 («Amministrazione»).

(31)  Nota: le relazioni speciali concernenti l’azione ambientale e per il clima dell’UE sono incluse nella rubrica 2.