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Document 52018DC0010
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS EU actions to improve environmental compliance and governance
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Azioni dell’UE volte a migliorare la conformità e la governance ambientali
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Azioni dell’UE volte a migliorare la conformità e la governance ambientali
COM/2018/010 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 18.1.2018
COM(2018) 10 final
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Azioni dell’UE volte a migliorare la conformità e la governance ambientali
{SWD(2018) 10 final}
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Azioni dell’UE volte a migliorare la conformità e la governance ambientali
1.Introduzione e contesto
La presente comunicazione illustra un piano d’azione inteso ad accrescere la conformità alla normativa ambientale dell’UE e a migliorare la governance nel settore dell’ambiente. Il piano prevede che la Commissione lavori a stretto contatto con gli Stati membri e con professionisti quali ispettori, auditor, funzionari di polizia e pubblici ministeri al fine di creare una cultura intelligente e collaborativa della conformità alle norme ambientali dell’UE relativamente ad attività come la produzione industriale, lo smaltimento dei rifiuti e l’agricoltura.
L’UE dispone già di un vasto e maturo corpus legislativo in materia ambientale la cui attuazione, tuttavia, incontra gravi difficoltà, come evidenziato nel riesame dell’attuazione delle politiche ambientali (Environmental Implementation Review - EIR) della Commissione 1 . Tali difficoltà sono correlate al persistere di problemi ambientali come il diffuso inquinamento delle risorse idriche, la scarsa qualità dell’aria nelle aree urbane, il trattamento insoddisfacente dei rifiuti e la perdita di specie e habitat. A ciò si aggiungono una forte incidenza dei reati ambientali 2 e l’elevato numero di denunce ambientali sottoposte alla Commissione 3 e di petizioni sottoposte al Parlamento europeo. I costi della mancata applicazione delle norme sono stimati in 50 miliardi di EUR all’anno 4 . Se le norme fossero applicate meglio si otterrebbero molti benefici senza doverne adottare di nuove.
Per far ciò è necessario, tra le altre cose, conformarsi alle norme ambientali nella pratica, ossia far sì che gli obblighi ambientali riguardanti le loro attività vengano adempiuti dal settore industriale, dai servizi pubblici, dai proprietari terrieri e da altri “soggetti incaricati” 5 . Tali obblighi possono assumere la forma di proibizioni, norme generali vincolanti, autorizzazione e altre misure messe in atto al fine di proteggere l’ambiente, la salute pubblica e il fabbisogno di risorse della società a lungo termine.
Una delle cause della mancata applicazione delle norme è la debolezza dei meccanismi volti a garantire la conformità e una governance efficace a livello nazionale, regionale e locale 6 . Questi meccanismi deboli sono anche un fattore di concorrenza sleale 7 e danno economico, ad esempio in termini di perdita di gettito fiscale, e minano la fiducia dei cittadini nell’efficacia della legislazione dell’UE.
La presente comunicazione mira a rafforzare i meccanismi citati. Essa integra la comunicazione “Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione” nella quale la Commissione indica come rafforzerà il proprio impegno per l’applicazione, l’attuazione e il rispetto della normativa dell’UE in generale 8 .
2.La necessità di garantire la conformità ambientale
Gli Stati membri sono vincolati all’obbligo di collaborare in buona fede per il conseguimento degli obiettivi dell’UE 9 . Sulla base di ciò la Corte di giustizia ha stabilito che le autorità degli Stati membri devono porre rimedio alle conseguenze illecite delle violazioni del diritto dell’UE 10 e che l’applicazione deve essere effettiva, proporzionale e dissuasiva 11 . Pertanto, gli Stati membri devono disporre di meccanismi adeguati per garantire la conformità agli obblighi derivanti dalla normativa dell’UE.
La non conformità può avere varie cause, tra cui l’incertezza del diritto, la scarsa comprensione o la mancata accettazione delle norme, la mancanza di investimenti, un atteggiamento opportunista e intenti criminali. I suoi effetti sull’ambiente, la salute umana e l’economia dipendono dalla natura, dalle dimensioni e dalla persistenza delle violazioni.
Nella pratica, i meccanismi finalizzati a garantire la conformità prevedono che gli Stati membri utilizzino tre grandi categorie d’intervento (indicate collettivamente come “garanzia della conformità ambientale”):
·la promozione della conformità, che aiuta i soggetti incaricati a rispettare le norme per mezzo di strumenti quali orientamenti, “domande frequenti” e servizi di assistenza;
·il monitoraggio della conformità, che individua e caratterizza il comportamento dei soggetti incaricati, oltre ad accertare e valutare qualsiasi violazione per mezzo di ispezioni ambientali e altri tipi di controlli;
·le azioni di follow-up e l’applicazione, che si basano sul diritto amministrativo, penale e civile per porre fine a comportamenti non conformi, prevenirli, sanzionarli e ottenere riparazione, incoraggiando altresì la conformità.
Questi interventi sono compiuti da autorità degli Stati membri di diverso tipo. Gli organismi con compiti ispettivi effettuano abitualmente controlli periodici o ad hoc e promuovono la conformità. Le forze di polizia e i servizi dei pubblici ministeri svolgono ruoli importanti per quanto riguarda le indagini su illeciti gravi e il loro perseguimento. Organismi tra loro diversi possono essere collegati tramite una “catena di garanzia della conformità ambientale”, come nel caso in cui ispettori, funzionari doganali, funzionari di polizia e pubblici ministeri collaborano alla raccolta di prove e al perseguimento dei reati. Gli organismi di controllo possono svolgere una preziosa funzione di vigilanza per quanto riguarda problemi di non conformità generalizzata o in merito alle prestazioni di determinate autorità.
La garanzia della conformità ambientale riduce il rischio che alcuni soggetti incaricati non ottemperino ai propri obblighi e, così facendo, incidano negativamente sulle condizioni delle risorse idriche, dell’aria, della biodiversità, della salute umana e dell’economia. Ciò avviene perché vengono analizzati le cause e gli effetti della non conformità e viene utilizzata una combinazione adattabile delle tre categorie d’intervento allo scopo di influenzare il comportamento dei soggetti incaricati. Questo concetto 12 è stato sviluppato nel corso del tempo di concerto con esperti, ad esempio con il contributo degli Stati membri e delle reti dei professionisti 13 .
3.Sfide
Le autorità degli Stati membri responsabili della garanzia della conformità ambientale devono affrontare numerose sfide, in particolare:
·la portata e la varietà delle norme ambientali dell’UE riguardanti attività con impatti ambientali;
·il fatto che il loro ambito di competenza si estenda all’intero territorio dei singoli Stati membri e comprenda, quindi, sia le aree rurali sia quelle urbane;
·l’esistenza di problemi riconosciuti connessi all’inquinamento delle risorse idriche e dell’aria, allo smaltimento dei rifiuti e al declino dell’ambiente naturale;
·le aspettative dei cittadini;
·il numero e la diversità dei soggetti che devono rispettare le norme ambientali;
·i numerosi e differenti tipi di problemi di conformità che possono insorgere;
·le difficoltà di individuare e affrontare tali problemi, in particolare nel caso dei reati ambientali.
A questo elenco si potrebbe aggiungere anche il problema delle capacità, dato che le responsabilità sono spesso attribuite a organismi di piccole dimensioni, con risorse finanziarie limitate e privi di personale sufficiente o di conoscenze specialistiche 14 . In molti Stati membri i bilanci assegnati agli ispettorati ambientali sono rimasti invariati o sono diminuiti a causa della crisi economica. Di fronte a queste sfide, persino le autorità di grandi dimensioni e dotate di risorse adeguate possono incontrare difficoltà a sviluppare in modo indipendente le conoscenze relative ai modi migliori per garantire la conformità.
Le sfide che queste autorità devono affrontare hanno determinato sia la domanda sia l’offerta di diverse forme di sostegno a livello dell’UE. I vari tipi di sostegno disponibili sono riassunti di seguito, nella tabella 1, insieme ai loro benefici specifici.
Tabella 1: forme di sostegno volte a garantire conformità ambientale e benefici derivanti
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Tipo di sostegno |
Benefici |
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Reti dei professionisti dell’UE |
Permettono ai professionisti di scambiare conoscenze ed esperienze e di elaborare insieme alcune delle altre forme di sostegno comprese in questa tabella |
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Valutazione a livello dell’UE dei sistemi di garanzia della conformità ambientale degli Stati membri |
Permette di confrontare e individuare i punti di forza e di debolezza |
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Portali informativi pubblicamente accessibili riguardanti la garanzia della conformità |
Permettono l’apprendimento e la condivisione delle buone pratiche e facilitano il confronto, oltre ad accrescere la trasparenza e la responsabilità |
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Meccanismi volti a facilitare la cooperazione, il coordinamento, la condivisione di conoscenze ed esperienze e la collaborazione in tutta l’UE; contributi alla garanzia della conformità da parte di altri Stati membri e altre autorità |
Permettono una maggiore efficacia grazie alla collaborazione Permettono l’apprendimento di conoscenze specialistiche sviluppate altrove |
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Condizionalità ambientale ai sensi della politica agricola comune (PAC) |
Contribuisce a garantire la conformità degli agricoltori agli obblighi ambientali |
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Informazioni e orientamenti sulle buone pratiche |
Permettono l’apprendimento di conoscenze già acquisite Riducono la necessità di sviluppare buone pratiche partendo da zero (miglioramento dell’efficienza) |
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Programmi di formazione, materiali formativi e orientamenti sulle competenze |
Permettono di sviluppare e conservare competenze |
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Accessibilità di fonti di dati create dall’UE, come immagini satellitari |
Estende le possibilità di un’efficace garanzia della conformità |
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Sostegno finanziario dell’UE |
Aiuta le autorità responsabili della garanzia della conformità a conseguire meglio i loro obiettivi |
Gli ispettori, i funzionari di polizia, i funzionari doganali, i pubblici ministeri, i giudici e gli auditor hanno già costituito reti distinte a livello europeo per condividere e rafforzare le conoscenze in materia di garanzia della conformità 15 . Insieme ad altri soggetti, costituiscono esempi positivi dei diversi tipi di sostegno illustrati sopra. Pur nei loro attuali limiti in termini di copertura e ambito d’azione, questi esempi indicano nondimeno come sia possibile, con il contributo della Commissione, fare di più per rafforzare la governance ambientale e aumentare la conformità 16 .
4.Motivazione delle azioni
La Commissione ha preso in considerazione una serie di opzioni (anche di carattere legislativo) per migliorare la garanzia della conformità ambientale e nel 2014 ha redatto un progetto di relazione sulla valutazione d’impatto, al fine di orientare le proprie decisioni. La Commissione è giunta alla conclusione che un piano d’azione con misure di sostegno mirate per affrontare esigenze pratiche costituisce l’opzione più idonea a conseguire risultati in diverse aree prioritarie già sul breve periodo.
Durante la fase preparatoria, che ha compreso anche consultazioni degli Stati membri e delle reti dei professionisti 17 , è stato confermato il valore delle forme di sostegno riportate nella tabella 1 e sono stati individuati i modi per rafforzarle e per sviluppare nuovi strumenti. Le reti dei professionisti hanno sottolineato il valore della condivisione delle competenze e di un maggiore coordinamento degli sforzi tra gli Stati membri. Esse hanno altresì evidenziato l’importanza della formazione professionale e di un’effettiva condivisione delle conoscenze. Le consultazioni hanno anche permesso di individuare una serie di settori in cui esiste una forte domanda sia di materiale di riferimento per le buone pratiche sia di strumenti nuovi. Sono stati individuati come particolarmente degni di attenzione i reati relativi ai rifiuti e alla fauna selvatica. La politica agricola comune (PAC) per il periodo 2014-2020 considera prioritarie la “gestione sostenibile delle risorse naturali e l’azione per il clima”, da attuare mediante una varietà di strumenti politici complementari, inclusa la condizionalità. Già nel documento di lavoro dei servizi della Commissione “Agricoltura e gestione sostenibile delle risorse idriche nell’UE” 18 si fa riferimento all’iniziativa qui presentata quale strumento per migliorare i sistemi nazionali di garanzia della conformità alla legislazione sulle risorse idriche per quanto attiene alle attività agricole. Analogamente, il piano d’azione della Commissione per la natura, i cittadini e l’economia 19 individua la necessità di rafforzare la conformità 20 . Altri temi affrontati durante le consultazioni sono stati il contributo che la tecnologia può offrire all’accertamento dei casi di non conformità e il ruolo importante che i cittadini possono svolgere presentando denunce e facendo segnalazioni alle autorità nazionali. Alcune norme ambientali dell’UE attualmente vigenti prevedono esplicitamente il ruolo di orientamenti o linee guida in materia di ispezioni 21 ; è pertanto opportuno cominciare ad attivarsi a tale riguardo. L’attività svolta in riferimento alle relazioni specifiche per paese sul primo riesame dell’attuazione delle politiche ambientali ha evidenziato la possibilità di migliorare i riscontri forniti dalla Commissione agli Stati membri in merito alla garanzia della conformità e ad altri aspetti della pubblica amministrazione. Infine, durante le consultazioni è emersa la volontà di avviare un dialogo ad alto livello tra i professionisti competenti per la garanzia della conformità ambientale e gli alti funzionari delle amministrazioni ambientali.
5.Azioni
Il piano d’azione consiste in nove azioni che rispondono alle necessità appena discusse, individuate nella fase preparatoria. Le azioni sono riportate in sintesi nella tabella 2 22 .
Tabella 2: panoramica delle azioni
|
N. |
Azione |
Tempistica |
|
1 |
Migliorare lo sviluppo delle competenze in materia di garanzia della conformità ambientale nell’UE mediante revisioni tra pari, misure applicative congiunte, visite finalizzate alla garanzia della conformità, e l’utilizzo dello strumento TAIEX-EIR Peer2Peer 23 |
2019 |
|
2 |
Individuare le necessarie competenze professionali e le esigenze formative degli ispettori ambientali e migliorare la cooperazione con i professionisti e altri organismi che promuovono l’eccellenza e offrono formazione ai professionisti competenti per la garanzia della conformità a livello nazionale ed europeo |
2018 |
|
3 |
Facilitare la condivisione delle buone pratiche e di materiale informativo e di riferimento, promuovere possibilità di finanziamento per la garanzia della conformità ambientale e valutare l’opportunità di creare un più ampio portale sull’attuazione delle politiche ambientali |
2019 |
|
4 |
Redigere un documento di orientamento sulle buone pratiche per le strategie di contrasto dei reati ambientali e di altre violazioni correlate, con un’attenzione particolare per i reati relativi ai rifiuti e alla fauna selvatica |
2019 |
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5 |
Redigere uno o più documenti sulle buone pratiche per la garanzia della conformità ambientale nelle aree rurali (in riferimento al terreno e alle risorse idriche) |
2019 |
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6 |
Redigere orientamenti tecnici per le ispezioni di impianti per i rifiuti delle industrie estrattive |
2018 |
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7 |
Preparare una documentazione sulle buone pratiche per la gestione delle denunce ambientali e il coinvolgimento dei cittadini a livello degli Stati membri, anche per mezzo di iniziative scientifiche dei cittadini e in collaborazione con gli Stati membri, al fine di condividere le buone pratiche relative a efficaci meccanismi nazionali di gestione delle denunce riguardanti la normativa ambientale dell’UE |
2019 |
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8 |
Potenziare le capacità e l’utilizzo di dati geospaziali per la garanzia della conformità e promuovere progetti per le buone pratiche (ad esempio utilizzando dati del programma Copernicus) |
2019 |
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9 |
Valutare i sistemi nazionali di garanzia della conformità ambientale come parte di un più ampio quadro di valutazione della governance e sottoporre periodicamente riscontri agli Stati membri, anche nell’ambito del riesame dell’attuazione delle politiche ambientali |
2019 |
6.Rafforzare la cooperazione
Da un canto, nella sua qualità di custode dei trattati, la Commissione svolge un ruolo decisivo al fine di garantire la piena e corretta applicazione della normativa ambientale dell’UE, sotto il controllo della Corte di giustizia dell’Unione europea. Dall’altro, gli Stati membri hanno la responsabilità primaria della corretta attuazione della normativa dell’UE. Il presente piano d’azione contribuirà ad affrontare le sfide che gli Stati membri devono superare e che sono state citate all’inizio.
Per garantire che questo piano d’azione ottenga i risultati auspicati, si invitano gli Stati membri a:
·facilitare la partecipazione delle rispettive autorità alle reti di cooperazione a livello dell’UE;
·garantire che siano recepite le buone pratiche individuate, in particolare quelle relative all’applicazione di approcci basati sul rischio e alla trasparenza, e che siano utilizzati gli strumenti sviluppati nell’ambito del piano d’azione;
·favorire la formazione e lo sviluppo di competenze professionali;
·garantire il giusto livello di cooperazione e coordinamento tra le autorità che svolgono funzioni di garanzia della conformità;
·garantire un’adeguata assegnazione di risorse umane e finanziarie alla garanzia della conformità nei propri territori.
Inoltre, la Commissione sta costituendo un gruppo di esperti (il “Forum sulla conformità e la governance ambientali”) 24 allo scopo di fornire una guida per il piano d’azione e consentire uno scambio di opinioni con gli alti funzionari degli Stati membri su come migliorare gli aspetti dell’attuazione relativi alla conformità e alla governance. Del Forum faranno parte, in particolare, rappresentanti degli Stati membri e delle reti dei professionisti a livello dell’UE; inoltre, saranno invitati a partecipare rappresentanti del Consiglio, del Parlamento, del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale europeo. La Commissione si adopererà anche per coinvolgere altre parti interessate, tra cui ONG e organizzazioni imprenditoriali, e discuterà di come meglio farlo in occasione della prima riunione del Forum sulla conformità e la governance ambientali.
Le azioni saranno realizzate sotto forma di processo collaborativo, con la partecipazione non soltanto del Forum sulla conformità e la governance ambientali, ma anche delle reti dei professionisti. Alle reti sarà offerta assistenza per facilitare la loro collaborazione; inoltre, la Commissione continuerà a sostenerle nello svolgimento dei loro ruoli più generali.
Gli strumenti di finanziamento dell’UE esistenti, come LIFE 25 e il Fondo sicurezza interna (Internal Security Fund - ISF) 26 , possono offrire concrete modalità di sostegno per i diversi tipi di garanzia della conformità e delle attività di governance. Gli Stati membri, le reti dei professionisti e altre parti interessate sono pertanto invitati ad avvalersi pienamente di tali strumenti.
Nell’elaborazione del piano d’azione, la Commissione terrà conto anche delle importanti dimensioni esterne e globali della normativa ambientale dell’UE, che trovano espressione nella partecipazione dell’Unione a convenzioni regionali e globali. Ad esempio, il commercio globale e le catene di approvvigionamento globali sono rilevanti ai fini della gestione dei rifiuti e della tutela della biodiversità. In effetti, la garanzia della conformità ambientale riveste un’ampia importanza globale in quanto è necessaria, tra l’altro, per il conseguimento degli obiettivi dello sviluppo sostenibile. Rafforzando la conformità all’interno dell’Europa si aiuterà l’Unione a offrire il buon esempio e a essere un partner attivo a livello internazionale.
7.Monitoraggio e azioni di follow up
Questo piano d’azione costituirà la base di un programma di lavoro evolutivo per il periodo 2018-2019. Il programma sarà riesaminato nel corso del 2019 e, se opportuno, saranno aggiunte nuove azioni, previa consultazione del Forum sulla conformità e la governance ambientali.
Il quadro di valutazione previsto (azione 9) costituirà la base per esaminare i progressi in materia di garanzia della conformità ambientale e di pubblica amministrazione negli Stati membri, permetterà l’esecuzione di azioni di follow up tramite l’EIR e valuterà, entro la fine del primo programma di lavoro, l’eventuale necessità di altre iniziative in quest’area.
8.Conclusioni
Questo piano d’azione risponde alla domanda di un sostegno concreto da destinare ai professionisti che operano nell’UE al fine di contribuire a migliorare la garanzia della conformità e la governance in campo ambientale. Al di là dei benefici specifici già citati, il piano aiuterà a definire collettivamente un approccio dell’UE più coerente per affrontare le sfide relative alla conformità e alla governance ambientali. I risultati del piano dovrebbero permettere ai professionisti di: affrontare meglio le violazioni delle norme ambientali e la concorrenza sleale, nonché i danni da esse causati; aiutare più efficacemente i soggetti incaricati ad adempiere i rispettivi obblighi; rafforzare la fiducia dei cittadini nella garanzia della conformità e, non da ultimo, tutelare meglio il patrimonio comune dell’Europa.
