COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 22.11.2017

COM(2017) 800 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Documenti programmatici di bilancio 2018: valutazione globale

1. Introduzione

Per migliorare il coordinamento delle politiche nazionali di bilancio nell'Unione economica e monetaria, la normativa dell'UE prevede che, entro il 15 ottobre, gli Stati membri della zona euro presentino alla Commissione i documenti programmatici di bilancio per l'anno successivo 1 .

Tali documenti sintetizzano i progetti di bilancio che i governi sottopongono ai parlamenti nazionali. Su ciascun documento la Commissione emette un parere, valutando se è conforme agli obblighi dello Stato membro a norma del patto di stabilità e crescita.

La Commissione deve inoltre formulare una valutazione globale della situazione e delle prospettive di bilancio per la zona euro nel suo complesso.

A diciotto Stati membri della zona euro (di seguito ZE-18, oppure "zona euro") 2 è stato chiesto di inviare alla Commissione i rispettivi documenti programmatici di bilancio per il 2018 entro il 16 ottobre, in linea con le disposizioni del cosiddetto "two-pack" 3 . La Grecia, che è soggetta al programma MES di sostegno alla stabilità, non è tenuta a presentare un documento programmatico, poiché il programma prevede già un rigoroso monitoraggio di bilancio.

In linea con gli orientamenti del codice di condotta del two-pack, l'Austria e la Germania hanno presentato documenti programmatici di bilancio a politiche invariate, dal momento che, a seguito delle recenti elezioni, tali Stati membri sono retti da governi provvisori senza pieni poteri di bilancio 4 . I prossimi governi, una volta insediati, presenteranno una versione completa dei documenti programmatici di bilancio. Anche la Spagna ha presentato un documento programmatico di bilancio a politiche invariate, perché la procedura per l'approvazione dei bilanci del governo centrale e della previdenza sociale ha subito un ritardo rispetto al calendario previsto. Dovrebbe presentare un documento programmatico di bilancio completo non appena possibile.

Pur nel rispetto delle competenze di bilancio degli Stati membri, i pareri della Commissione forniscono, specialmente per i parlamenti e i governi nazionali, una consulenza informata e fondata su dati concreti sulle politiche da seguire, al fine di agevolare la valutazione della conformità dei documenti programmatici di bilancio con le regole di bilancio dell'UE. Il two-pack offre attualmente un insieme completo di strumenti che consentono di gestire la politica economica e di bilancio come una questione di interesse comune nella zona euro, in conformità con le disposizioni del trattato.

Inoltre, nel luglio 2015 il Consiglio ha esortato l'Eurogruppo a controllare e coordinare le politiche di bilancio degli Stati membri della zona euro e gli orientamenti di bilancio aggregati per la zona euro, al fine di garantire una politica di bilancio differenziata e favorevole alla crescita 5 . Ferma restando l'osservanza dei requisiti del patto di stabilità e crescita, il Consiglio ha raccomandato agli Stati membri della zona euro di "coordinare le politiche di bilancio assicurando che, nella zona euro, l'orientamento aggregato di bilancio sia consono ai rischi per la sostenibilità e alla situazione congiunturale".

A novembre 2016 la Commissione ha proposto una raccomandazione aggiornata sulla politica economica per la zona euro, che è stata approvata dai leader dell'UE al Consiglio europeo del 9 e 10 marzo 2017 e adottata dal Consiglio il 21 marzo 2017 6 . La valutazione della Commissione si fonda su tale raccomandazione. Nell'ambito del ciclo annuale del semestre europeo, insieme a questo pacchetto la Commissione propone anche una nuova raccomandazione sulla politica economica della zona euro per il 2018-2019 7 .

Nel luglio 2017 il Consiglio ha adottato raccomandazioni specifiche per paese in cui evidenzia il trattamento che la Commissione intende riservare agli Stati membri per i quali la matrice presuppone un aggiustamento di bilancio dello 0,5% del PIL o superiore 8 . Nei considerando si afferma che la valutazione del documento programmatico di bilancio per il 2018 e la successiva valutazione dei risultati di bilancio nel 2018 dovranno tenere debitamente conto dell'obiettivo di realizzare una politica di bilancio il cui orientamento contribuisca sia a rafforzare la ripresa in corso, sia ad assicurare la sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri. In tale contesto, il Consiglio ha preso atto che la Commissione intende effettuare una valutazione globale in linea con il regolamento (CE) n. 1466/97, in particolare alla luce della situazione del ciclo dei singoli Stati membri.

L'obiettivo della presente comunicazione è duplice. In primo luogo, la comunicazione si prefigge di delineare un quadro complessivo della politica di bilancio a livello della zona euro, sulla base di una valutazione orizzontale dei documenti programmatici di bilancio; l'esercizio è speculare alla valutazione orizzontale dei programmi di stabilità effettuata in primavera ma, invece che sui piani di bilancio a medio termine, si concentra sul prossimo anno. In secondo luogo, la comunicazione si prefigge di passare in rassegna i documenti programmatici di bilancio di ogni paese, illustrando l'impostazione adottata dalla Commissione per la valutazione degli stessi, in particolare per verificare l'osservanza dei requisiti del patto di stabilità e crescita. La valutazione si differenzia a seconda che uno Stato membro sia sottoposto al braccio preventivo o al braccio correttivo del patto di stabilità e crescita e prende in considerazione anche i requisiti relativi al livello e alla dinamica del debito pubblico.

2. Risultati principali per la zona euro

Prospettive economiche secondo i documenti programmatici di bilancio degli Stati membri e le previsioni della Commissione

Gli Stati membri e la Commissione hanno rivisto decisamente al rialzo le previsioni di crescita rispetto alla primavera. In base alle ipotesi macroeconomiche formulate nei documenti programmatici di bilancio, ora si prevede una crescita del PIL reale aggregato della zona euro (esclusa la Grecia) del 2,2% nel 2017 e del 2,0% nel 2018. Si tratta di un dato notevolmente più elevato rispetto alle prospettive di crescita per questi anni contenute nei più recenti programmi di stabilità (cfr. tabella 1), che indicavano un 1,7% per entrambi gli anni. Le previsioni d'autunno 2017 della Commissione prospettano tassi di crescita altrettanto elevati per la zona euro, vale a dire il 2,2% per il 2017 e il 2,1% per il 2018. Nel complesso, le ipotesi economiche dei documenti programmatici di bilancio sono molto vicine alle previsioni della Commissione (cfr. allegato IV, tabella 1). Ciò può anche essere collegato al fatto che tutti gli Stati membri, ad eccezione della Germania e del Belgio, rispettano il requisito, previsto dal regolamento (UE) n. 473/2013, di basare il progetto di bilancio e, quindi il documento programmatico di bilancio, su previsioni macroeconomiche elaborate o approvate da un ente indipendente.

Con una crescita economica superiore al suo potenziale, il divario tra prodotto effettivo e potenziale si è ulteriormente ridotto nel 2017 e dovrebbe tornare ad essere positivo nel 2018. Sia secondo le previsioni della Commissione, che sulla base dei documenti programmatici di bilancio, il divario aggregato tra prodotto effettivo e potenziale dovrebbe tornare ad essere positivo nel 2018. Tutti i documenti programmatici di bilancio ipotizzano un divario tra prodotto effettivo e potenziale (ricalcolato) positivo nel 2018, oppure, nel caso della Francia e della Finlandia, soltanto marginalmente negativo 9 . 

Sia gli Stati membri sia la Commissione prevedono che l'inflazione generale resti stabile e al di sotto del valore di riferimento del 2%. Secondo i documenti programmatici, nella zona euro l'inflazione generale dovrebbe raggiungere l'1,5% nel 2017 e l'1,4% nel 2018, restando sostanzialmente invariata rispetto alle ipotesi dei programmi di stabilità; un identico tasso di inflazione per la zona euro figura anche nelle previsioni della Commissione. Soltanto in Estonia, Lettonia e Lituania l'inflazione dovrebbe essere superiore al 2%.

Prosegue l'espansione economica nella zona euro, anche se presenta alcune caratteristiche atipiche. Nella zona euro la ripresa si è rafforzata e interessa un numero crescente di paesi in un contesto di costante aumento dell'occupazione e di maggiore fiducia delle imprese. È tuttavia caratterizzata da alcuni elementi atipici. Nello specifico, l'inflazione di fondo e la crescita dei salari rimangono contenute e non riflettono i miglioramenti del mercato del lavoro segnalati dai relativi indicatori standard. In particolare, la modesta crescita salariale sembra essere dovuta al persistente ristagno dell'occupazione in alcune economie, alle aspettative di bassa inflazione che alimentano le trattative salariali e a una modesta crescita della produttività. Infine, la ripresa sembra ancora sostenuta da fattori favorevoli eccezionali, come la politica monetaria accomodante della BCE. In questo contesto, vi sono argomenti a favore di un ritiro solo graduale delle misure a sostegno della crescita. Infatti, la Commissione ha annunciato che intende avvalersi del suo potere discrezionale, alla luce della situazione congiunturale degli Stati membri (cfr. riquadro 1).

Tabella 1. Quadro riassuntivo degli aggregati economici e di bilancio (ZE-18) per il 2017-2018

Fonti: programmi di stabilità 2017, documenti programmatici di bilancio 2018, previsioni d'autunno 2017 della Commissione europea.

Prospettive finanziarie secondo i documenti programmatici di bilancio degli Stati membri e le previsioni della Commissione

Il disavanzo nominale aggregato dovrebbe continuare il suo andamento al ribasso grazie a miglioramenti ciclici. Secondo le previsioni della Commissione, il disavanzo della zona euro dovrebbe scendere dall'1,6% del PIL nel 2016 all'1,1% nel 2017. I documenti programmatici di bilancio prevedono un disavanzo leggermente più elevato per il 2017, pari all'1,2%, il che è di 0,15 punti percentuali superiore all'obiettivo dei programmi di stabilità presentati dagli Stati membri nella primavera del 2017, quando le ipotesi di crescita erano, tuttavia, notevolmente meno dinamiche. Un'ampia revisione al rialzo dell'obiettivo di disavanzo per il 2017 rispetto al programma di stabilità si ha soltanto nel caso della Slovacchia. Nel 2018 l'attuazione dei documenti programmatici degli Stati membri si tradurrebbe in un disavanzo nominale dello 0,9% del PIL nella zona euro, il che conferma il disavanzo nominale aggregato ottenuto dai programmi di stabilità della primavera 2017, nonostante il risultato migliore del previsto per il 2017 e una sostanziale revisione al rialzo delle prospettive di crescita per il 2018. Ciò significa implicitamente che l'aggiustamento strutturale è stato leggermente rivisto al ribasso rispetto agli ultimi programmi di stabilità (cfr. oltre). Sebbene per singoli Stati membri permangono differenze tra i documenti programmatici di bilancio e le previsioni della Commissione (cfr. allegato IV, tabella 2), il disavanzo aggregato per il 2018 delle previsioni della Commissione è pienamente in linea con i documenti programmatici.

Sette dei 18 Stati membri prevedono un avanzo del saldo nominale nel 2018. Degli Stati membri in disavanzo, soltanto la Lettonia e la Finlandia hanno programmato un aumento del disavanzo nominale. Nessuno Stato membro prevede un disavanzo superiore al valore di riferimento del 3% del PIL nel 2018. La Francia prevede di correggere il disavanzo eccessivo nel 2017, come raccomandato dal Consiglio, mentre la Spagna si propone di correggerlo entro il termine del 2018. La Slovacchia, l'Italia, il Belgio e la Francia hanno programmato un disavanzo ben più elevato rispetto a quanto indicato nel rispettivo programma di stabilità.

Il saldo primario aggregato della zona euro, ottenuto sottraendo dal saldo nominale la spesa per interessi, registra un avanzo. Dovrebbe migliorare ulteriormente, passando dallo 0,8% del PIL nel 2017 allo 0,9% del PIL nel 2018. Francia, Lettonia e Finlandia sono gli unici Stati membri della zona euro a prevedere un disavanzo primario nel 2018.

Per gli anni 2017-2018 i documenti programmatici e le previsioni non indicano pressoché alcun aggiustamento di bilancio, espresso dalla variazione del saldo strutturale aggregato 10 . Nel complesso, secondo le previsioni della Commissione, nel 2017 il saldo strutturale della zona euro dovrebbe rimanere stabile. I documenti programmatici di bilancio (ricalcolati) indicano un lieve miglioramento strutturale nel 2017, in linea con il programma di stabilità. Per il 2018 i documenti programmatici denotano un lieve deterioramento del saldo strutturale per la zona euro, pari allo 0,1% del PIL, mentre i programmi di stabilità più recenti prevedevano ancora un miglioramento dello 0,2% del PIL a livello aggregato (cfr. allegato IV, tabella 3). Analogamente ai documenti programmatici, anche la Commissione prevede per il 2018 un deterioramento di 0,1 punti percentuali per la zona euro. Questo dato, tuttavia, nasconde notevoli differenze tra i documenti programmatici di singoli Stati membri. In particolare, la Commissione prevede un aggiustamento strutturale decisamente inferiore in Belgio, Spagna, Francia, Lituania, Portogallo e Slovenia (cfr. oltre). Nella zona euro aggregata, tale tendenza è compensata da un saldo strutturale stabile in Germania, a fronte di un'espansione dello 0,5% del PIL indicata nel relativo documento programmatico.

Nel complesso, permangono notevoli differenze nelle posizioni degli Stati membri in relazione al rispettivo obiettivo a medio termine (cfr. allegato IV, grafico 5). Secondo le previsioni della Commissione, nel 2017 sei Stati membri della zona euro sono in linea (Lituania) o al di sopra (Cipro, Germania, Lussemburgo, Malta e Paesi Bassi) del rispettivo obiettivo a medio termine 11 . Tutti dovrebbero mantenere la propria posizione nel 2018, mentre alcuni dei paesi che superano l'obiettivo dovrebbero utilizzare una parte del loro margine di bilancio 12 . In base al suo documento programmatico di bilancio a politiche invariate, anche la Germania dovrebbe fare uso del proprio margine di bilancio 13 . Fra gli Stati membri che non hanno ancora raggiunto l'obiettivo a medio termine, l'Irlanda dovrebbe raggiungerlo nel 2018, mentre la Slovacchia dovrebbe compiere notevoli passi avanti in tal senso. Viceversa, per alcuni Stati membri che sono ancora lontani dal loro obiettivo di bilancio a medio termine, la Commissione non prevede attualmente alcun miglioramento rilevante (Spagna, Italia, Portogallo e Slovenia) o si attende addirittura un deterioramento (Belgio e Francia). Tranne la Slovenia, questi sono anche gli Stati membri con il più elevato rapporto debito/PIL (cfr. qui di seguito). I documenti programmatici di bilancio (ricalcolati) indicano per questi Stati membri un aggiustamento maggiore rispetto alle previsioni, che va dallo 0,0% del PIL nel caso della Francia allo 0,5% del PIL nel caso della Slovenia. Infine, anche l'Estonia, l'Austria, la Finlandia e la Lettonia dovrebbero discostarsi in qualche misura dal proprio obiettivo di bilancio a medio termine, pur rimanendo entro un margine di 1 punto percentuale del PIL.

Rispetto al saldo strutturale, lo sforzo discrezionale di bilancio, calcolato sulla base delle previsioni della Commissione, è leggermente più espansivo nel 2017 e 2018 14 . Lo sforzo discrezionale di bilancio è concettualmente vicino al parametro di riferimento per la spesa del quadro di bilancio dell'UE e rappresenta la somma delle misure programmate sul lato delle entrate e dell'andamento della spesa primaria rispetto al tasso di crescita potenziale (a medio termine). Calcolato sulla base delle previsioni, lo sforzo discrezionale di bilancio evidenzia un aumento di quasi lo 0,4% del PIL nel 2017. Ciò deriva in particolare dal fatto che nel 2017 la crescita della spesa primaria risulta superiore alla crescita potenziale a medio termine, mentre le misure discrezionali sul lato delle entrate sono neutre. La differenza con la variazione del saldo strutturale si spiega in parte con il fatto che lo sforzo discrezionale di bilancio non tiene conto dei guadagni sugli interessi 15 . Nel 2018 lo sforzo discrezionale di bilancio calcolato sulla base dei documenti programmatici conferma la lettura del saldo strutturale, evidenziando un orientamento aggregato dei documenti programmatici molto vicino alla neutralità. La crescita della spesa primaria nella zona euro dovrebbe superare lievemente la crescita potenziale a medio termine, mentre le misure discrezionali sul lato delle entrate sono soltanto marginalmente espansive (cfr. oltre). Lo sforzo discrezionale di bilancio calcolato sulla base delle previsioni della Commissione ammonta allo 0,25% del PIL, indicando un orientamento di bilancio più espansivo nel 2018 (cfr. allegato IV, grafico 4) 16 . 

Il debito pubblico dovrebbe continuare il suo andamento decrescente grazie alla ripresa ciclica e al persistere di bassi tassi d'interesse. Sulla base delle previsioni della Commissione e dei documenti programmatici degli Stati membri, il debito pubblico della zona euro, dopo aver raggiunto il picco nel 2014 a quasi il 93% del PIL, dovrebbe diminuire dall'89,6% del PIL nel 2016 ad appena sotto l'88% del PIL nel 2017. Dai documenti programmatici aggregati emerge per il 2018 un'ulteriore riduzione del debito, a poco più dell'86% del PIL. Il calo previsto per il 2018 è trainato da un effetto valanga a riduzione del debito e da un avanzo primario, mentre il programmato aggiustamento stock/flussi contribuisce nel senso opposto. Secondo le previsioni della Commissione, il calo del rapporto debito/PIL sarà leggermente più marcato.

Tutti gli Stati membri, tranne la Francia, prevedono un calo del rapporto debito/PIL nel periodo 2017-2018 (cfr. allegato IV, tabella 6). Nel caso della Francia, il debito pubblico dovrebbe stabilizzarsi a un livello di poco inferiore al 97% del PIL. Tutti gli Stati membri beneficiano di un effetto valanga a riduzione del debito, e nella maggior parte dei paesi anche i previsti avanzi primari hanno un impatto al ribasso (cfr. allegato IV, grafico 6). In generale, le divergenze nell'evoluzione del debito per il 2018, riscontrate tra le previsioni della Commissione e i documenti programmatici di bilancio, sono relativamente limitate, salvo nel caso di Cipro e della Slovenia, dove i documenti programmatici sono più ottimistici, e in quello della Germania, dove sono più ottimistiche le previsioni della Commissione. L'Italia e il Portogallo rimangono gli Stati membri con il più alto livello di debito pubblico, superiore al 120% del PIL, mentre Belgio, Cipro, Francia e Spagna sono attorno al 100% del PIL. Dieci Stati membri della zona euro che hanno presentato documenti programmatici di bilancio sono attualmente soggetti al parametro di riferimento per la riduzione del debito 17 . A prima vista, secondo le previsioni della Commissione, il Belgio e l'Italia non dovrebbero riuscire a soddisfare tale parametro nel 2018. Ciò vale anche per la Francia, che, in caso di una correzione tempestiva e sostenibile del disavanzo eccessivo, dal 2018 verrebbe sottoposta alla regola transitoria del debito.

Composizione dell'aggiustamento di bilancio

Gli Stati membri prevedono un lieve calo del rapporto spesa/PIL corretto per il ciclo, interamente compensato da un'analoga flessione del rapporto entrate/PIL. Secondo i documenti programmatici, il rapporto spesa/PIL corretto per il ciclo dovrebbe scendere di 0,25 punti percentuali, a seguito del calo della spesa per interessi e del ritmo leggermente inferiore della crescita della spesa primaria rispetto alla crescita potenziale. A titolo di confronto, le previsioni della Commissione prospettano un andamento un po' più dinamico della spesa primaria, con un rapporto spesa/PIL, corretto per il ciclo, stabile. Secondo gli Stati membri, le uscite per prestazioni sociali e redditi da lavoro dipendente dovrebbero registrare una crescita inferiore a quella del PIL nominale, contribuendo a ridurre il rapporto spesa/PIL (cfr. allegato IV, grafico 8). D'altro canto, gli investimenti pubblici dovrebbero aumentare leggermente nel 2018, dopo un costante calo tra il 2010 e il 2016. Le previsioni della Commissione confermano questo lieve riequilibrio della spesa pubblica. La spesa per interessi, sia nei documenti programmatici che nelle previsioni della Commissione, scende di 0,1 punti percentuali per raggiungere l'1,9% del PIL nel 2018. Nel 2012, al culmine della crisi del debito sovrano, la spesa per interessi era pari al 3,0% del PIL. Tutti gli Stati membri, ad eccezione di Cipro, ipotizzano un'ulteriore diminuzione del tasso d'interesse implicito sul debito in essere. In media, il tasso d'interesse implicito cui si rifanno i documenti programmatici di bilancio scende dal 2,25% nel 2017 al 2,15% nel 2018, analogamente alle ipotesi della Commissione.

Il rapporto entrate/PIL dovrebbe diminuire a seguito di misure a riduzione delle entrate, nonché di mancato gettito. Secondo i documenti programmatici, l'impatto complessivo a incremento del disavanzo delle misure a riduzione delle entrate ammonta allo 0,1% del PIL, e gli Stati membri prevedono anche mancate entrate pari a quasi lo 0,2% del PIL rispetto a quanto ci si potrebbe attendere in base alle prospettive di crescita nominale (cfr. allegato IV, tabella 8) 18 . La diminuzione del rapporto entrate/PIL è dovuta principalmente ad un calo dei contributi sociali e delle entrate non fiscali. Secondo i documenti programmatici, sia le imposte dirette sia quelle indirette rimangono invariate in percentuale del PIL. Le previsioni della Commissione indicano un impatto analogo delle misure sul lato delle entrate e del mancato gettito.

Valutazione dell'orientamento della politica di bilancio nella zona euro

Nel complesso, l'orientamento di bilancio nella zona euro dovrebbe rimanere sostanzialmente neutro nel periodo 2017-2018. A seguito di un significativo risanamento delle finanze pubbliche tra il 2011 e il 2013, l'orientamento aggregato di bilancio è diventato sostanzialmente neutro negli anni successivi e secondo le stime dovrebbe rimanere tale nel 2017. Misurato in termini di variazione del saldo strutturale, sia l'aggregato dei documenti programmatici degli Stati membri che le previsioni della Commissione indicano il persistere di un orientamento sostanzialmente neutro nel 2018, con un deterioramento soltanto marginale del saldo strutturale. L'evoluzione del saldo primario strutturale evidenzia un orientamento leggermente più espansivo nel 2018 (cfr. allegato IV, tabella 4), poiché non include l'attuale flessione della spesa per interessi. Lo conferma anche lo sforzo discrezionale di bilancio (cfr. sopra) calcolato sulla base delle previsioni della Commissione (cfr. allegato IV, grafico 4).

Un orientamento di bilancio sostanzialmente neutro a livello aggregato per la zona euro sembra ancora appropriato alla luce della ripresa economica in corso, che si sta rafforzando, pur rimanendo incompleta. Ciò è ancora più importante nel contesto del persistere del debito ereditato dalla crisi. È fondamentale trovare il giusto equilibrio tra garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, in funzione delle condizioni specifiche di ciascun paese, e sostenere la ripresa economica. Infatti, l'orientamento della posizione di bilancio nel periodo 2017-2018 va valutato alla luce del duplice obiettivo della sostenibilità a lungo termine e della stabilizzazione macroeconomica a breve termine. La sostenibilità a lungo termine richiede che il debito pubblico sia indirizzato e mantenuto su un percorso sostenibile, tenendo conto dell'attuale livello del debito e delle previsioni di spesa legate all'invecchiamento demografico. La stabilizzazione macroeconomica può essere espressa in termini di chiusura del divario tra prodotto effettivo e potenziale a un ritmo adeguato nel breve-medio termine, dovrebbe però tener conto anche di altri elementi, come il livello dell'inflazione, il ristagno dell'occupazione e la necessità di passare da fonti esterne a fonti interne di crescita.

Grafico 1. Tassi di interesse reali a lungo termine (in %) e sforzo discrezionale di bilancio (in % del PIL potenziale), zona euro

Fonte: previsioni d'autunno 2017 della Commissione europea

Nota: un tasso d'interesse a lungo termine di +1,0 è considerato sostanzialmente in linea con la crescita potenziale nel periodo di riferimento.

L'orientamento di bilancio dovrebbe tenere in debita considerazione la politica monetaria molto accomodante in un contesto di bassa inflazione. Nella zona euro la politica monetaria è stata molto accomodante negli ultimi anni. La BCE ha intrapreso una serie di misure di allentamento della politica monetaria, tra cui tagli dei tassi in territorio negativo, operazioni mirate di rifinanziamento a lungo termine, programmi di acquisto di attività e indicazioni prospettiche. Nel complesso, queste misure hanno fornito un forte stimolo monetario. La BCE ha recentemente deciso di ricalibrare il programma di acquisto di attività a partire da gennaio 2018, alla luce di un'espansione economica sempre più solida e ampia nella zona euro. Al tempo stesso, si è ritenuto che un ampio grado di stimolo monetario continui ad essere necessario, dal momento che le pressioni interne sui prezzi risultano ancora generalmente modeste e che le prospettive economiche e l'andamento dell'inflazione continuano ad essere dipendenti dal mantenimento del sostegno della politica monetaria. Nonostante l'ipotesi di una persistenza di condizioni di finanziamento favorevoli, le più recenti proiezioni macroeconomiche della BCE per la zona euro prevedono un rafforzamento solo graduale dell'inflazione generale, che dovrebbe rimanere ben al di sotto del 2% nel periodo 2017-2019. Tale dato è anche sostanzialmente in linea con le ultime previsioni della Commissione europea sull'inflazione.

L'orientamento comune della politica monetaria e della politica di bilancio ("mix di politiche") può essere valutato indirettamente sulla base, rispettivamente dell'evoluzione delle condizioni di finanziamento (ad esempio, tassi d'interesse reali a lungo termine) e degli sforzi di bilancio (ad esempio, sforzo discrezionale di bilancio). Come illustrato nel grafico 1, le condizioni di finanziamento sono notevolmente migliorate tra il 2011 e il 2012 grazie all'intervento della BCE in risposta alla crisi. L'allentamento delle condizioni di finanziamento è proseguito dopo il 2013, ma in misura inferiore. Infatti, se la BCE è riuscita ad esercitare una pressione al ribasso sui tassi nominali a lungo termine con misure supplementari, anche le aspettative di inflazione a lungo termine sono diminuite e hanno iniziato a crescere soltanto verso la fine del 2016. Le condizioni di finanziamento dovrebbero diventare meno propizie nel 2018, quando il divario tra prodotto effettivo e potenziale della zona euro dovrebbe infine chiudersi. Per il 2018 è previsto un aumento dei tassi reali medi a lungo termine, poiché l'atteso aumento graduale dei tassi nominali dovrebbe essere accompagnato da un incremento più limitato dell'inflazione attesa per gli anni successivi 19 . Tuttavia, nel complesso le condizioni di finanziamento dovrebbero rimanere molto favorevoli.

Tuttavia, la situazione aggregata della zona euro nasconde notevoli differenze a livello nazionale, con alcuni paesi che si trovano nella necessità di risanare i conti pubblici, mentre altri dispongono di un certo margine di bilancio (cfr. grafici 2 e 3). Mentre nella maggior parte degli Stati membri il divario tra prodotto effettivo e potenziale dovrebbe risultare positivo nel 2018, in diversi paesi persiste un notevole rallentamento dell'economia 20 . D'altro canto, alcuni Stati membri devono far fronte a elevati rischi di sostenibilità. Sulla base delle previsioni d'autunno 2017 della Commissione, è stata condotta una valutazione del rischio di sostenibilità, tenendo conto, tra l'altro, degli attuali livelli del debito e del saldo primario, nonché del previsto costo dell'invecchiamento della popolazione 21 . Nessuno Stato membro risulta essere confrontato a rischi per la sostenibilità nel breve periodo. Sulla base di un'analisi della sostenibilità del debito, nonché del calcolo dell'indicatore S1, Belgio, Spagna, Francia, Italia, Portogallo e Finlandia risultano esposti a rischi elevati a medio termine, mentre per Cipro, Lituania, Austria e Slovenia, i rischi a medio termine sono considerati moderati 22 .

Serve pertanto un approccio differenziato alle politiche di bilancio nazionali, al fine di trovare un equilibrio tra l'obiettivo di stabilizzare l'economia e quello di garantire la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche. Tuttavia, in base alle previsioni della Commissione, in alcuni Stati membri fortemente indebitati, come Italia, Portogallo, Belgio, Spagna e Francia, il previsto aggiustamento di bilancio è relativamente limitato, o addirittura negativo. I documenti programmatici di bilancio di questi Stati membri sono leggermente più ottimistici, ma richiedono misure aggiuntive per realizzare gli sforzi mirati in essi indicati. Guardando al futuro, potrebbe risultare necessario un ulteriore sforzo di bilancio da parte degli Stati membri con un elevato rapporto debito/PIL, specie in caso di prospettive di crescita che restano moderate e di un aumento dei tassi d'interesse, dati gli attuali livelli storicamente bassi.

Grafico 2. Una mappa di bilancio per la zona euro nel 2018

Nota: basata sulle previsioni d'autunno 2017 della Commissione europea. La congiuntura economica favorevole (sfavorevole) è misurata dal divario tra prodotto effettivo e potenziale nel 2018, in % del PIL potenziale, calcolato secondo la metodologia concordata. Il fabbisogno di risanamento o il margine di bilancio sono misurati dall'indicatore S1 della Commissione relativo ai rischi per la sostenibilità, in % del PIL, in base ai calcoli delle previsioni di autunno 2017 e utilizzando il 2017 come anno di riferimento.

Grafico 3. Variazione del saldo primario strutturale nel 2018, contenuta nei documenti programmatici di bilancio, rispetto alle esigenze di sostenibilità e stabilizzazione (in % del PIL)

Fonti: previsioni d'autunno 2017 della Commissione europea e documenti programmatici di bilancio.

Come leggere il grafico:

il criterio della sostenibilità si basa sull'indicatore S1 e ipotizza che una percentuale compresa tra il 25% e il 50% della variazione indicata del saldo primario strutturale (SPS) venga attuata nel 2017, con una corrispondenza ad una concentrazione più o meno marcata dello sforzo di risanamento all'inizio del periodo, se S1 è positivo. Per i paesi con un indicatore S1 negativo, esprime un certo margine per politiche espansive in risposta ad eventuali esigenze di stabilizzazione.

Il criterio della stabilizzazione viene misurato come variazione del saldo primario strutturale, per la quale la politica di bilancio riduce del 25% (barra blu corta) o del 50% (barra blu lunga) il divario tra prodotto effettivo e potenziale che deriverebbe nel 2018 da uno scenario di politiche di bilancio neutre. In altre parole, tale chiusura del 25% o del 50% del divario tra prodotto effettivo e potenziale (output gap - OG) è conseguita in aggiunta alla chiusura spontanea del divario, indicata nelle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (aggiustate ipotizzando un orientamento di bilancio neutro). Ciò presuppone che la politica di bilancio svolga sempre un ruolo anticiclico, sostenendo la chiusura del divario tra prodotto effettivo e potenziale, oppure attenuandone l'ampliamento. Se l'ipotesi dell'orientamento di bilancio neutro implica che il divario tra prodotto effettivo e potenziale sta cambiando segno, allora l'obiettivo della stabilizzazione limita la chiusura del divario al 100%, così da evitare la prociclicità.

Le croci rosse indicano le previste variazioni del saldo primario strutturale presentate dagli Stati membri nei loro documenti programmatici di bilancio per il 2017, ricalcolate dalla Commissione secondo la metodologia concordata per il prodotto potenziale. I punti verdi indicano la variazione del saldo primario strutturale in base alle previsioni della Commissione della primavera 2017, nell'ipotesi di politiche invariate.

3. Rassegna dei documenti programmatici di bilancio

I pareri della Commissione sui documenti programmatici di bilancio sono incentrati sulla conformità con il patto di stabilità e crescita e con le raccomandazioni formulate su tale base. Per gli Stati membri soggetti a una procedura per i disavanzi eccessivi, nei pareri la Commissione valuta i progressi compiuti nel correggere i disavanzi eccessivi per quanto riguarda gli obiettivi di disavanzo nominale e di sforzo strutturale. Per gli Stati membri sottoposti al braccio preventivo del patto, nei suoi pareri la Commissione valuta il rispetto degli obiettivi di bilancio a medio termine specifici per paese, oppure i progressi compiuti verso il loro conseguimento, nonché l'osservanza della regola del debito, per verificare se i documenti programmatici siano in linea con il patto di stabilità e crescita e con le raccomandazioni relative al bilancio contenute nelle raccomandazioni specifiche per paese formulate dal Consiglio l'11 luglio 2017 23 .

Tutti gli Stati membri della zona euro non sottoposti a programma hanno presentato il proprio documento programmatico di bilancio a tempo debito, conformemente all'articolo 6 del regolamento (UE) n. 473/2013. In linea con le disposizioni del codice di condotta del two‑pack, due paesi in cui era in carica un governo provvisorio, vale a dire l'Austria e la Germania, hanno presentato un documento programmatico a politiche invariate. I prossimi governi, una volta insediati, presenteranno una versione completa dei documenti programmatici di bilancio. Anche la Spagna ha presentato un documento programmatico a politiche invariate, benché il governo non sia considerato provvisorio. Con lettera del 27 ottobre 2017 la Commissione ha invitato la Spagna a presentare un documento programmatico di bilancio aggiornato non appena possibile. Il governo uscente dei Paesi Bassi ha presentato il documento programmatico di bilancio entro la scadenza indicata, e il nuovo governo ha presentato un addendum al documento con ulteriori informazioni in merito a nuove misure. Poiché l'addendum non include tabelle che rispondono ai requisiti del codice di condotta, le autorità sono invitate a presentare tabelle aggiornate senza indebito ritardo.

In nessun documento programmatico di bilancio sono stati riscontrati casi di "inosservanza particolarmente grave" del patto di stabilità e crescita ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 473/2013, benché alcuni dei documenti presentati diano adito a riserve. Pertanto, il 27 ottobre 2017 la Commissione ha inviato una lettera a Belgio, Francia, Italia e Portogallo per chiedere ulteriori informazioni, sollevando una serie di osservazioni preliminari sul rispettivo documento programmatico di bilancio. Gli Stati membri interessati hanno risposto alla fine di ottobre. La Commissione ha tenuto conto delle informazioni fornite nella valutazione degli sviluppi di bilancio e dei relativi rischi. Nel caso dell'Italia, desta preoccupazione il rapporto debito pubblico/PIL che si attesta al di sopra del 130% del PIL. Il miglioramento delle condizioni macroeconomiche e finanziarie apre una finestra di opportunità per accelerare la riduzione del debito pubblico. Tuttavia, servono ulteriori informazioni sulla strategia globale del governo e sulle misure concrete in programma per portare con fermezza il rapporto debito/PIL su un percorso di riduzione che garantisca la conformità con il criterio del debito. Poiché nel 2017 le prospettive di bilancio continuano ad essere caratterizzate da una notevole incertezza, la Commissione intende rivalutare il rispetto del criterio del debito da parte dell'Italia nella primavera del 2018, in base ai dati sui risultati per il 2017 e al bilancio definitivo che il Parlamento dovrà adottare nel dicembre 2017.

Le tabelle 2A e 2B sintetizzano le valutazioni dei documenti programmatici di bilancio dei singoli Stati membri formulate nei pareri adottati il 22 novembre dalla Commissione, unitamente alla valutazione dei progressi compiuti nell'attuare le riforme di bilancio strutturali. Tali valutazioni si basano sulle previsioni d'autunno 2017 della Commissione. Al fine di agevolare il confronto, si sintetizza la valutazione dei documenti programmatici di bilancio suddividendo i paesi in tre grandi categorie, con implicazioni diverse a seconda che lo Stato membro interessato sia soggetto alla procedura per disavanzi eccessivi o meno:

·conforme: secondo le previsioni della Commissione, non è necessario adeguare il documento programmatico di bilancio nel quadro della procedura nazionale in materia di bilancio per garantire che il bilancio 2018 rispetti le norme del patto di stabilità e crescita;

·sostanzialmente conforme: secondo le previsioni della Commissione per il 2018, il documento programmatico di bilancio dovrebbe garantire la sostanziale conformità con le norme del patto di stabilità e crescita;

per gli Stati membri soggetti alla procedura per i disavanzi eccessivi: sebbene nelle sue previsioni la Commissione prospetti che nel 2018 l'obiettivo intermedio relativo al disavanzo nominale sarà realizzato o che il disavanzo eccessivo sarà corretto in modo tempestivo, sussiste un'inadeguatezza significativa dello sforzo di bilancio rispetto al livello raccomandato che mette a rischio l'osservanza della raccomandazione sulla procedura per i disavanzi eccessivi;

per gli Stati membri sottoposti al braccio preventivo del patto di stabilità e crescita: le previsioni della Commissione prospettano per il 2018 una certa deviazione dall'obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento verso a tale obiettivo, ma l'inadeguatezza rispetto al requisito non rappresenta una deviazione significativa dall'aggiustamento raccomandato. Questi Stati membri sono giudicati conformi al parametro di riferimento per la riduzione del debito, ove pertinente.

·a rischio di non conformità: secondo le previsioni della Commissione per il 2018, il documento programmatico di bilancio non dovrebbe consentire di rispettare le norme del patto di stabilità e crescita;

per gli Stati membri soggetti alla procedura per i disavanzi eccessivi: stando alle previsioni della Commissione per il 2018 non saranno realizzati né lo sforzo di bilancio raccomandato, né l'obiettivo intermedio relativo al disavanzo nominale, né il disavanzo eccessivo sarà corretto in modo tempestivo;

per gli Stati membri sottoposti al braccio preventivo del patto di stabilità e crescita: le previsioni della Commissione per il 2018 prospettano una deviazione significativa dall'obiettivo a medio termine o dal relativo percorso di aggiustamento e/o l'inosservanza del parametro per la riduzione del debito, ove pertinente.

Nessuno Stato membro ha chiesto ulteriore flessibilità per il 2018 in linea con la posizione comune sulla flessibilità nel patto di stabilità e crescita approvata dal Consiglio il 12 febbraio 2016. Si ricorda che nel 2017 il Consiglio ha concesso una certa flessibilità a Finlandia, Lettonia e Lituania in base alla clausola sulle riforme strutturali e alla Finlandia in base alla clausola sugli investimenti. Alla Finlandia la flessibilità è stata concessa in vista dell'attuazione di grandi riforme strutturali con ricadute positive sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e della spesa nazionale per progetti cofinanziati dall'UE attraverso i Fondi strutturali e di investimento europei. Alla Lettonia la flessibilità è stata concessa in relazione alla riforma del sistema sanitario. La Lituania beneficia della flessibilità nella prospettiva di importanti riforme strutturali del mercato del lavoro e delle pensioni con un impatto positivo sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.

Un certo numero di Stati membri ha menzionato l'impatto sul bilancio del maggiore afflusso di rifugiati e delle misure aggiuntive da prevedere nel campo della sicurezza. L'articolo 5, paragrafo 1, e l'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 consentono una deviazione temporanea dal percorso di aggiustamento verso l'obiettivo di bilancio a medio termine per far fronte a queste spese supplementari, nella misura in cui l'afflusso di profughi e la gravità della minaccia alla sicurezza costituiscono eventi eccezionali, il loro impatto sulle finanze pubbliche è significativo e la sostenibilità non risulti compromessa. La Commissione ha valutato la possibilità di una deviazione temporanea per i costi connessi all'afflusso di rifugiati nel 2015 e nel 2016 (Belgio, Italia, Austria, Slovenia e Finlandia). Per il 2017, l'Austria, l'Italia e la Slovenia hanno ottenuto ex ante una tolleranza aggiuntiva per la spesa sostenuta in relazione ai rifugiati. Sebbene i costi legati ai rifugiati figurino anche nel documento programmatico di bilancio 2018 dell'Italia e nella risposta 24 alla richiesta di chiarimenti della Commissione sullo sforzo di bilancio previsto, l'Italia non ha richiesto nessuna ulteriore flessibilità. Per quanto riguarda la spesa legata alla sicurezza, la flessibilità è stata concessa a Belgio, Italia e Austria nel 2016 e nel 2017; nei documenti programmatici di bilancio per il 2018 non è stata richiesta ulteriore flessibilità. La Commissione effettuerà una valutazione definitiva comprensiva degli importi ammissibili, in base ai dati di consuntivo comunicati dalle autorità nella primavera 2018. Nella primavera 2017 la Commissione ha valutato che l'Italia potesse temporaneamente beneficiare di una tolleranza in relazione all'impatto sul bilancio di un piano di prevenzione per investimenti a favore della tutela del territorio nazionale dai rischi sismici. Tale impatto sul bilancio è confermato nel documento programmatico per il 2018. Tuttavia, la tolleranza sarà oggetto di una valutazione ex post nella primavera del 2018 sulla base dei dati di consuntivo forniti dalle autorità italiane, in particolare in considerazione delle incertezze relative all'attuazione di detto piano.

Per alcuni Stati membri (Cipro, Finlandia, Italia e Slovenia) il divario tra prodotto effettivo e potenziale per il 2017, stimato secondo la metodologia concordata, appare particolarmente incerto, come indicato dallo strumento di controllo di plausibilità della Commissione. In tali casi, nel valutare i documenti programmatici di bilancio la Commissione ha analizzato più approfonditamente le stime del divario tra prodotto effettivo e potenziale con il metodo della valutazione soggettiva vincolata, dando seguito alle richieste di miglioramento della metodologia formulate nell'aprile 2016 dal Consiglio ECOFIN informale di Amsterdam. L'approccio adottato dalla Commissione resta invariato rispetto a quello applicato nella valutazione dei documenti programmatici di bilancio 2017 e dei programmi di stabilità e convergenza per il 2017. Per Cipro e Finlandia, benché lo strumento di plausibilità abbia fornito indicazioni di una particolare incertezza, la Commissione non ha rilevato motivi sufficienti per discostarsi dalle stime basate sulla metodologia comune, dopo aver tenuto conto di tutti i fattori pertinenti. Per l'Italia, il metodo della valutazione soggettiva vincolata porterebbe alla conclusione di un divario tra prodotto effettivo e potenziale negativo, rispetto al divario positivo stimato secondo la metodologia comune. Per la Slovenia, si è constatato che una stima più plausibile porterebbe il paese più vicino al confine tra congiuntura economica favorevole e normale nel 2018. Per nessuno dei due Stati membri inciderebbe sui requisiti fissati nell'ambito del braccio preventivo. Non avrebbe pertanto implicazioni per la valutazione del relativo documento programmatico di bilancio.

Infine, la Commissione ha eseguito una valutazione preliminare dei progressi compiuti nell'attuazione delle riforme di bilancio strutturali indicate nelle raccomandazioni adottate dal Consiglio l'11 luglio 2017. La valutazione dei documenti preliminari di bilancio si riassume nelle cinque grandi categorie seguenti: nessun progresso, progressi limitati, alcuni progressi, progressi significativi e pieno seguito. I progressi compiuti nell'attuazione delle raccomandazioni specifiche per paese saranno sottoposti a una valutazione approfondita nel quadro delle relazioni per paese 2018 e nel contesto delle raccomandazioni specifiche per paese che saranno adottate dal Consiglio nel 2018.

Tabella 2A. Rassegna dei pareri della Commissione sui documenti programmatici di bilancio (DPB) – Stati membri sottoposti al braccio preventivo del patto di stabilità e crescita (PSC)

*    Il 22 maggio 2017 la Commissione ha pubblicato per lo Stato membro una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del trattato. La relazione concludeva che, una volta esaminati tutti i fattori pertinenti, il criterio del debito avrebbe dovuto considerarsi rispettato.

**    Il 22 febbraio 2017 la Commissione ha pubblicato una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del trattato, in cui concludeva che, se il governo non avesse mantenuto l'impegno di adottare e di attuare in modo credibile entro il mese di aprile 2017 le misure strutturali aggiuntive, pari ad almeno lo 0,2% del PIL, necessarie per ridurre il divario rispetto alla sostanziale conformità con il braccio preventivo nel 2017 (e quindi nel 2016), il criterio del debito avrebbe dovuto per il momento considerarsi non rispettato. Il 22 maggio 2017 la Commissione ha concluso che le ulteriori misure di risanamento richieste per il 2017 erano state adottate.

***    Documento programmatico di bilancio presentato da un governo provvisorio su una base di politiche invariate.

****    Il documento programmatico di bilancio presentato dal governo uscente è stato aggiornato con un addendum dal nuovo governo.

Tabella 2B. Rassegna dei pareri della Commissione sui documenti programmatici di bilancio – Stati membri sottoposti al braccio correttivo del patto di stabilità e crescita

*     La Francia è attualmente sottoposta al braccio correttivo del patto di stabilità e crescita, ma potrebbe passare al braccio preventivo a partire dal 2018 se operasse una correzione tempestiva e sostenibile del disavanzo eccessivo. 

(1)

   Come stabilito dal regolamento (UE) n. 473/2013 del Consiglio sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro. Si tratta di uno dei due regolamenti del cosiddetto "two-pack", che è entrato in vigore nel maggio del 2013.

(2)

   Pertanto, nel seguito della presente comunicazione, per zona euro s'intende l'insieme degli Stati membri della zona euro, tranne la Grecia.

(3)

   Poiché nel 2017 il termine del 15 ottobre per la presentazione cadeva di domenica, tale termine è stato prorogato a lunedì 16 ottobre, conformemente alle norme giuridiche applicabili.

(4)

   Specifiche sull'attuazione del two pack e linee guida relative alla forma e al contenuto dei documenti programmatici di bilancio, dei programmi di partenariato economico e delle relazioni sull'emissione del debito, approvate dal Consiglio ECOFIN il 9 luglio 2013 e modificate il 7 novembre del 2014, disponibili all'indirizzo: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/2014-11-07_two_pack_coc_amended_en.pdf

(5)

   Raccomandazione del Consiglio del 14 luglio 2015 sull'attuazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri la cui moneta è l'euro (GU C 272 del 18.8.2015, pag. 100).

(6)

   Cfr. la raccomandazione del Consiglio, del 21 marzo 2017, sulla politica economica della zona euro (GU L 2017/C92/01):
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0324(01)&from=EN

(7)

   Cfr. COM(2017) 770 final.

(8)

   Matrice che specifica l'aggiustamento annuo di bilancio verso l'obiettivo a medio termine nel quadro del braccio preventivo del patto di stabilità e crescita, come indicato nella comunicazione della Commissione del 13 gennaio 2015 dal titolo "Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di stabilità e crescita", cfr.: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52015DC0012&from=EN

(9)

   Il divario tra prodotto effettivo e potenziale indicato nei documenti programmatici di bilancio viene ricalcolato dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nei documenti programmatici, secondo la metodologia concordata. Il divario tra prodotto effettivo e potenziale, come ripreso dai documenti programmatici, resta negativo nel caso di Belgio, Francia e Italia.

(10)

   Il saldo strutturale corrisponde al saldo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee. I saldi strutturali indicati nei documenti programmatici di bilancio vengono ricalcolati dai servizi della Commissione utilizzando la metodologia concordata, sulla base delle informazioni contenute nel programma.

(11)

   In base ai documenti programmatici, anche l'Estonia dovrebbe centrare il suo obiettivo a medio termine nel 2017, e prevede di mantenere questa posizione, sebbene i ricalcolo non lo confermi.

(12)

   In particolare, Cipro, Lussemburgo, Malta e Paesi Bassi.

(13)

   Tuttavia, questa espansione del bilancio non trova riscontro nelle previsioni della Commissione, che prospettano un saldo strutturale stabile. Per la zona euro aggregata, l'orientamento di bilancio meno espansivo della Germania indicato nelle previsioni della Commissione è compensato da un orientamento di maggiore espansione o di minore contrazione indicato nelle previsioni rispetto ai documenti programmatici di alcuni altri Stati membri (in particolare Belgio, Spagna, Francia, Lituania, Paesi Bassi, Portogallo, Slovenia).

(14)

   Lo sforzo discrezionale di bilancio (discretionary fiscal effort - DFE) è un indicatore dello sforzo di bilancio. Combina un approccio dall'alto verso il basso sul lato della spesa, con un approccio dal basso verso l'alto sul lato delle entrate. In sintesi, lo sforzo di bilancio discrezionale rappresenta l'aumento della spesa primaria, al netto delle componenti congiunturali relative alle potenzialità economiche, da un lato, e le misure discrezionali sul lato delle entrate (escluse le misure una tantum), dall'altro. Cfr. Commissione europea (2013): Measuring the fiscal effort, relazione sulle finanze pubbliche nell'UEM, parte 3 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2013/pdf/ee-2013-4.pdf

(15)

   Anche il diverso tasso di crescita di riferimento che sta alla base del calcolo dello sforzo di bilancio discrezionale ha un ruolo importante.

(16)

   La differenza rispetto ai documenti programmatici è dovuta ad un andamento più dinamico della spesa primaria, mentre le misure discrezionali in materia di entrate (escluse le voci una tantum) sono sostanzialmente neutre, come nel caso dei documenti programmatici. La politica più espansiva dello sforzo di bilancio discrezionale rispetto alla lettura del saldo strutturale si spiega con il fatto che esso non include le entrate straordinarie legate all'andamento favorevole dei tassi di interesse e si basa su un tasso di crescita di riferimento inferiore, il che compensa solo in parte l'impatto di una diminuzione delle mancate entrate sulla variazione del saldo strutturale.

(17)

   Oppure alla regola transitoria del debito nel corso dei tre anni successivi alla correzione del disavanzo eccessivo.

(18)

   Nei documenti programmatici e nelle previsioni della Commissione l'elasticità aggregata del rapporto entrate/PIL è di circa 0,9, a fronte di un'elasticità standard del rapporto entrate/divario tra prodotto effettivo e potenziale pari a 1.

(19)

   I tassi d'interesse a lungo termine sono calcolati sulla base del tasso degli swap a 10 anni, deflazionato sulla base delle aspettative di inflazione.

(20)

   Come indicato nella sezione 3, le stime del divario tra prodotto effettivo e potenziale per alcuni Stati membri appaiono particolarmente incerte.

(21)

   La metodologia utilizzata per valutare i rischi per la sostenibilità di bilancio è presentata dalla Commissione europea nella relazione sulla sostenibilità di bilancio 2015 (Fiscal Sustainability Report 2015 - European Economy Institutional Paper, n. 18, gennaio 2016) e nel modello di sorveglianza della sostenibilità del debito 2016 (Debt Sustainability Monitor 2016 - European Economy Institutional Paper, n. 047, gennaio 2017). Questi risultati aggiornati, basati sulle previsioni d'autunno 2017 della Commissione, saranno presentati nel modello di sorveglianza della sostenibilità del debito 2017 di prossima pubblicazione.

(22)

   L'indicatore di sostenibilità S1 della Commissione, che esprime lo sforzo totale richiesto nel periodo 2020‑2024 (il quinquennio al di là dell'orizzonte previsionale) per portare il debito al 60% del PIL entro il 2032 tenendo conto delle passività potenziali legate all'invecchiamento demografico, segnala un aggiustamento supplementare dell'1,8% del PIL per la zona euro (esclusa la Grecia) nei prossimi cinque anni. Questo si traduce in un aggiustamento annuo supplementare di circa lo 0,4% del PIL tra il 2020 e il 2024.

(23)

   Raccomandazioni del Consiglio dell'11 luglio 2017 (GU 2017/C261)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:C:2017:261:TOC

(24)

   Lettera del ministro italiano dell'Economia e delle finanze del 30 ottobre 2017, inviata in risposta alla lettera della Commissione del 27 ottobre 2017.

COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 22.11.2017

COM(2017) 800 final

ALLEGATI

della

Comunicazione della Commissione

Documenti programmatici di bilancio 2018: valutazione globale

ALLEGATO I. Valutazione dei documenti programmatici di bilancio dei singoli paesi

Stati membri sottoposti al braccio preventivo del patto di stabilità e crescita

Documenti programmatici conformi agli obblighi del paese

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Germania, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La situazione di bilancio favorevole della Germania lascia margini per coprire la spesa supplementare necessaria per stimolare la crescita potenziale, anche attraverso investimenti pubblici in campi quali le infrastrutture, l'istruzione, la ricerca e l'innovazione, come raccomandato dal Consiglio nell'ambito del semestre europeo, nonché per ridurre il ritardo negli investimenti accumulatosi, specie a livello comunale. La Commissione ritiene inoltre che la Germania abbia compiuto progressi limitati per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità ad accelerare i progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Lituania, attualmente sottoposta al braccio preventivo, sia conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione esorta le autorità ad attuare il bilancio 2018. La Commissione ritiene inoltre che la Lituania abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Lettonia, attualmente sottoposta al braccio preventivo, sia conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione esorta le autorità ad attuare il bilancio 2018. La Commissione ritiene inoltre che la Lituania abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio del Lussemburgo, attualmente sottoposto al braccio preventivo, sia conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione esorta le autorità ad attuare il bilancio 2018. La Commissione ritiene inoltre che il Lussemburgo abbia compiuto progressi limitati per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità ad accelerare i progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio dei Paesi Bassi, attualmente sottoposti al braccio preventivo, sia conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione esorta le autorità ad attuare il bilancio 2018. La Commissione ritiene inoltre che i Paesi Bassi abbiano compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Finlandia, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione esorta le autorità ad attuare il bilancio 2018. La Commissione ritiene inoltre che la Finlandia abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

Documenti programmatici sostanzialmente conformi agli obblighi del paese

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio dell'Estonia, attualmente sottoposta al braccio preventivo, sia sostanzialmente conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. Le previsioni di autunno della Commissione segnalano per il 2018 il rischio di una certa deviazione dal percorso di aggiustamento verso l'obiettivo a medio termine. La Commissione invita le autorità a tenersi pronte ad adottare ulteriori misure nell'ambito del processo di bilancio nazionale per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio dell'Irlanda, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al periodo transitorio per poter compiere sufficienti progressi verso l'osservanza del parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia sostanzialmente conforme alle disposizioni del PSC. La Commissione invita le autorità a tenersi pronte ad adottare ulteriori misure nell'ambito del processo di bilancio nazionale per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita. La Commissione ritiene inoltre che l'Irlanda abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio di Cipro, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al periodo transitorio per poter compiere sufficienti progressi verso l'osservanza del parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia sostanzialmente conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. Secondo le previsioni d'autunno 2017 della Commissione, esiste il rischio di una certa deviazione dall'obiettivo a medio termine nel 2017 e 2018. Cipro dovrebbe riuscire a rispettare il criterio del debito nel 2017 e nel 2018. La Commissione invita le autorità a tenersi pronte ad adottare nell'ambito del processo di bilancio nazionale le misure necessarie per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita e a monitorare attentamente l'evoluzione della spesa a breve e a medio termine, a causa dei rischi associati al fatto che gli aumenti di spesa sono finanziati da entrate straordinarie. La Commissione ritiene inoltre che Cipro abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio di Malta, attualmente sottoposta al braccio preventivo, sia sostanzialmente conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. Se ad una prima analisi il saldo strutturale dovrebbe continuare a registrare un avanzo nel 2018, secondo le previsioni della Commissione vi sarebbero rischi per quanto riguarda le dinamiche della spesa pubblica. La Commissione invita le autorità a tenersi pronte ad adottare ulteriori misure nell'ambito del processo di bilancio nazionale per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita. La Commissione ritiene inoltre che Malta abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Slovacchia, attualmente sottoposta al braccio preventivo, sia sostanzialmente conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione invita le autorità a tenersi pronte ad adottare ulteriori misure nell'ambito del processo di bilancio nazionale per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita. La Commissione ritiene inoltre che la Slovacchia abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

Documenti programmatici a rischio di non conformità con gli obblighi del paese

Dopo aver esaminato la necessità di trovare un equilibrio tra l'obiettivo di rafforzare la ripresa in corso e quello di garantire la sostenibilità di bilancio, la Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio del Belgio, attualmente sottoposto al braccio preventivo e al parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia a rischio di non conformità con le disposizioni del patto di stabilità e crescita. In particolare, la Commissione segnala un rischio di deviazione significativa dal richiesto aggiustamento vero l'obiettivo a medio termine sia per il 2017 che per il 2018. La Commissione invita pertanto le autorità ad adottare, nell'ambito del processo di bilancio nazionale, le misure necessarie per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita, nonché ad utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito/PIL. La conformità con i requisiti del braccio preventivo è un fattore fondamentale per valutare la conformità con il criterio del debito. La Commissione ritiene inoltre che il Belgio abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

Dopo aver esaminato la necessità di trovare un equilibrio tra l'obiettivo di rafforzare la ripresa in corso e quello di garantire la sostenibilità di bilancio, la Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio dell'Italia, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia a rischio di non conformità con le disposizioni del patto di stabilità e crescita. L'aggiustamento di bilancio indicato per il 2018 nelle previsioni d'autunno 2017 della Commissione non è adeguato alla luce delle sfide cui l'Italia è confrontata in materia di sostenibilità. La Commissione invita pertanto le autorità ad adottare, nell'ambito del processo di bilancio nazionale, le misure necessarie per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita, nonché ad utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito/PIL. La conformità con i requisiti del braccio preventivo è un fattore fondamentale per valutare la conformità con il criterio del debito. La Commissione ritiene inoltre che l'Italia abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni del Consiglio dell'11 luglio 2017 e invita pertanto le autorità ad accelerare i progressi.

Pur riconoscendo che le proiezioni si basano su uno scenario di politiche invariate, la Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio dell'Austria, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia a rischio di non conformità con le disposizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione invita le autorità ad adottare, nell'ambito del processo di bilancio nazionale, le misure necessarie a garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita. La Commissione ritiene inoltre che l'Austria abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

Dopo aver esaminato la necessità di trovare un equilibrio tra l'obiettivo di rafforzare la ripresa in corso e quello di garantire la sostenibilità di bilancio, la Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio del Portogallo, attualmente sottoposto al braccio preventivo e al regime transitorio per l'osservanza del parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia a rischio di non conformità con le disposizioni del patto di stabilità e crescita. In particolare, la Commissione segnala un rischio di deviazione significativa dal richiesto aggiustamento vero l'obiettivo a medio termine sia per il 2017 che per il 2018. La Commissione invita pertanto le autorità ad adottare, nell'ambito del processo di bilancio nazionale, le misure necessarie a garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita. La Commissione ritiene inoltre che il Portogallo abbia compiuto progressi limitati per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità ad accelerare i progressi.

Dopo aver esaminato la necessità di trovare un equilibrio tra l'obiettivo di rafforzare la ripresa in corso e quello di garantire la sostenibilità di bilancio, la Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Slovenia, attualmente sottoposta al braccio preventivo e al periodo transitorio per poter compiere sufficienti passi avanti verso l'osservanza del parametro di riferimento per la riduzione del debito, sia a rischio di non conformità con le disposizioni del patto di stabilità e crescita. L'aggiustamento di bilancio indicato per il 2018 nelle previsioni della Commissione non è adeguato alla luce delle sfide di sostenibilità a medio termine cui la Slovenia è confrontata. Il miglioramento del disavanzo nominale e del rapporto debito/PIL deriva in parte dal contesto economico favorevole. Il consolidamento della ripresa offre alla Slovenia la possibilità di ripristinare le riserve di bilancio necessarie per far fronte a future recessioni. La Commissione invita pertanto le autorità ad adottare, nell'ambito del processo di bilancio nazionale, le misure necessarie a garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita. La Commissione ritiene inoltre che la Slovenia abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

Stati membri sottoposti al braccio correttivo del patto di stabilità e crescita

Documenti programmatici sostanzialmente conformi agli obblighi del paese

La Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio della Spagna, attualmente sottoposta al braccio correttivo, sia sostanzialmente conforme alle disposizioni del patto di stabilità e crescita, poiché secondo le previsioni d'autunno 2017 della Commissione, il disavanzo eccessivo sarà corretto in modo tempestivo. Tuttavia, pur riconoscendo che le proiezioni del documento programmatico di bilancio si basano su uno scenario di politiche invariate, né le previsioni della Commissione né il documento programmatico di bilancio ritengono che l'obiettivo di disavanzo nominale fissato dalla decisione del Consiglio possa essere conseguito nel 2018. Neanche lo sforzo di bilancio richiesto nel 2018 dovrebbe essere realizzato con un ampio margine. La Commissione ritiene inoltre che la Spagna abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nella decisione del Consiglio dell'8 agosto 2016 e nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017, con cui la Spagna è stata invitata a rafforzare il quadro di bilancio e il quadro per la politica in materia di appalti pubblici.

Documenti programmatici a rischio di non conformità con gli obblighi del paese

Dopo aver esaminato la necessità di trovare un equilibrio tra l'obiettivo di rafforzare la ripresa in corso e quello di garantire la sostenibilità di bilancio, la Commissione ritiene che il documento programmatico di bilancio per il 2018 della Francia, attualmente sottoposta al braccio correttivo e che dal 2018 potrebbe essere soggetta al braccio preventivo e alla regola transitoria del debito, sia a rischio di non conformità con le disposizioni del patto di stabilità e crescita. In particolare, la Commissione segnala un rischio di deviazione significativa dal richiesto aggiustamento verso l'obiettivo a medio termine per il 2018. La Commissione invita pertanto le autorità ad adottare, nell'ambito del processo di bilancio nazionale, le misure necessarie per garantire che il bilancio 2018 sia conforme al patto di stabilità e crescita, nonché ad utilizzare le entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito/PIL. La conformità con i requisiti del braccio preventivo è un fattore fondamentale per valutare la conformità con il criterio del debito. La Commissione ritiene inoltre che la Francia abbia compiuto alcuni progressi per quanto riguarda la parte strutturale delle raccomandazioni di bilancio contenute nelle raccomandazioni formulate l'11 luglio 2017 dal Consiglio nel contesto del semestre europeo 2017 e invita pertanto le autorità a compiere ulteriori progressi.

ALLEGATO II. Metodologia e ipotesi sottese alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione

L'articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 473/2013 recita: "La metodologia [...] e le ipotesi delle previsioni economiche più recenti dei servizi della Commissione per ciascuno Stato membro, anche per quanto concerne l'impatto stimato delle misure aggregate di bilancio sulla crescita economica, sono allegate alla valutazione globale". Le ipotesi su cui si basano le previsioni d'autunno 2017 della Commissione, elaborate in modo indipendente dai servizi della Commissione, sono illustrate nel documento previsionale stesso 1 .

I dati di bilancio fino al 2016 sono basati sui dati comunicati dagli Stati membri alla Commissione prima del 1° ottobre 2017 e convalidati da Eurostat il 23 ottobre 2017. Eurostat non ha apportato modifiche ai dati trasmessi dagli Stati membri durante la tornata di notifiche dell'autunno 2017. Eurostat ha ritirato le riserve sulla qualità dei dati comunicati dal Lussemburgo in relazione alla classificazione settoriale degli ospedali, nonché su una serie di questioni tecniche, come la registrazione dei crediti e debiti, le dimensioni delle discrepanze statistiche nelle tabelle PDE e l'indisponibilità di dati relativi alle amministrazioni locali. Eurostat ha espresso una riserva sulla qualità dei dati comunicati dalla Francia in merito alla registrazione di alcune operazioni dell'Agence Française de Développement. Eurostat ha mantenuto la riserva sulla qualità dei dati comunicati dal Belgio in relazione alla classificazione settoriale degli ospedali. Eurostat ha mantenuto la riserva anche sulla qualità dei dati comunicati dall'Ungheria in merito alla classificazione settoriale di Eximbank. D'altro canto, Eurostat ha ritirato le riserve sulla qualità dei dati notificati dall'Ungheria in relazione alla classificazione settoriale dei fondi di tutela obbligatori e della società Hungarian Restructuring and Debt Management.

Per l'elaborazione delle previsioni, le misure a sostegno della stabilità finanziaria sono state registrate conformemente alla decisione Eurostat del 15 luglio 2009 2 . Salvo se indicato diversamente dallo Stato membro interessato, i conferimenti di capitale noti in maniera sufficientemente dettagliata sono stati inclusi nelle previsioni come operazioni finanziarie, ovvero ad incremento del debito, ma non del disavanzo. Le garanzie statali sulle passività e i depositi bancari non sono incluse nella spesa pubblica, a meno che ne sia dimostrata l'attivazione al momento della finalizzazione delle previsioni. Si noti, tuttavia, che i prestiti concessi alle banche dal governo, o da altre entità classificate nel settore delle amministrazioni pubbliche, vanno di norma ad incrementare il debito pubblico.

Per il 2018 sono stati presi in considerazione i bilanci adottati o presentati ai parlamenti nazionali e tutte le altre misure note in maniera sufficientemente dettagliata. In particolare, nelle previsioni d'autunno sono state utilizzate tutte le informazioni incluse nei documenti programmatici di bilancio presentati entro metà ottobre. Per il 2019, l'ipotesi di "politiche invariate" su cui si basano le previsioni implica l'estrapolazione dei trend delle entrate e delle spese e l'inclusione delle misure di cui si conoscono sufficienti dettagli.

Gli aggregati europei per il debito delle amministrazioni pubbliche nel periodo di riferimento delle previsioni 2017-2019 sono pubblicati in forma non consolidata (cioè non corretta per i prestiti intergovernativi). Per assicurare la coerenza tra le serie temporali, anche i dati storici sono pubblicati sulla stessa base. Le proiezioni del debito delle amministrazioni pubbliche dei singoli Stati membri per il 2017-2019 includono l'impatto delle garanzie al Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF), i prestiti bilaterali concessi agli altri Stati membri e la partecipazione al capitale del Meccanismo europeo di stabilità (MES) prevista alla data limite per le previsioni 3 .

Secondo le previsioni d'autunno 2017 della Commissione, le misure di bilancio indicate nei documenti programmatici per il 2018 riducono leggermente il disavanzo a livello aggregato (impatto inferiore allo 0,1% del PIL). Ciò deriva interamente dall'impatto aggregato delle misure di spesa, mentre le misure sul lato delle entrate sono neutre a livello aggregato. Nel complesso, nel breve termine l'impatto meccanico sulla crescita del PIL dovrebbe essere trascurabile.

È importante essere cauti nell'interpretare questa stima:

·non intervenire sugli squilibri di bilancio potrebbe accentuare le fragilità delle attività finanziarie e comportare un rialzo dei differenziali e dei tassi d'interesse debitori, con un impatto negativo sulla crescita;

·il regolamento mira a valutare l'effetto delle misure adottate nei documenti programmatici di bilancio. Pertanto le misure adottate ed entrate in vigore prima del documento programmatico di bilancio non sono incluse nella valutazione (anche se possono avere un impatto aggiuntivo sulle proiezioni per le finanze pubbliche relative al 2018);

·le misure adottate aventi efficacia a decorrere dal 2018 possono anche compensare le misure esistenti aventi un effetto una tantum nel 2017 o l'aumento tendenziale di alcune voci di spesa. Infatti, lo scenario di riferimento per le suddette misure di spesa implica di per sé una politica espansiva. Lo illustra il fatto che, nonostante il leggero effetto di riduzione del disavanzo delle misure contenute nei documenti programmatici di bilancio, nel 2018 l'orientamento di bilancio aggregato è moderatamente espansivo.

ALLEGATO III. Analisi della sensibilità

L'articolo 7 del regolamento (UE) n. 473/2013 recita: "La valutazione globale comprende analisi di sensibilità atte a indicare i rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche in caso di andamento finanziario, economico o di bilancio negativo". Questo allegato presenta pertanto un'analisi sulla sensibilità dell'andamento del debito pubblico a eventuali shock macroeconomici (relativi ai tassi di crescita e di interesse e al saldo primario della pubblica amministrazione), facendo affidamento sui risultati ottenuti tramite proiezioni stocastiche del debito 4 . L'analisi permette di valutare il possibile impatto, sulla dinamica del debito pubblico, dei rischi di una revisione al rialzo o al ribasso della crescita del PIL nominale, degli effetti degli sviluppi positivi/negativi sui mercati finanziari dai quali derivano oneri finanziari inferiori/superiori per i governi, e degli shock di bilancio che colpiscono la posizione delle finanze pubbliche.

Grazie all'utilizzo delle proiezioni stocastiche, l'incertezza relativa alle condizioni macroeconomiche future è inglobata nell'analisi della dinamica del debito pubblico attorno ad uno scenario "centrale" di proiezione del debito, che corrisponde rispettivamente allo scenario delle previsioni d'autunno 2017 della Commissione e a quello delle previsioni dei documenti programmatici di bilancio, di cui ai due riquadri del grafico sottostante che riportano i risultati della ZE-18 (in entrambi i casi per il periodo successivo a quello di riferimento delle previsioni si applica l'ipotesi abituale di politiche invariate) 5 . Alle condizioni macroeconomiche (tassi d'interesse dei titoli di Stato a breve e lungo termine, tasso di crescita, saldo primario della pubblica amministrazione) ipotizzate nello scenario centrale sono applicati gli shock per ottenere il "cono" (distribuzione) dei possibili andamenti del debito presentati nel grafico sottostante. Il cono corrisponde a un'ampia serie di possibili condizioni macroeconomiche sottostanti, frutto della simulazione di circa 2000 shock sui tassi di crescita, sui tassi d'interesse e sul saldo primario. Le dimensioni e la correlazione degli shock rispecchiano il comportamento storico delle variabili 6 . Ciò implica che la metodologia non consente di cogliere in tempo reale l'incertezza, che nella congiuntura attuale potrebbe essere più forte, in particolare per il divario tra prodotto effettivo e potenziale. I conseguenti diagrammi a ventaglio nel grafico sottostante forniscono pertanto informazioni probabilistiche sulla dinamica del debito per la ZE-18, tenendo conto della possibile presenza di shock relativi ai tassi di crescita e di interesse e al saldo primario, la cui entità e correlazione rispecchiano quelli riscontrati in passato.

La linea tratteggiata del diagramma a ventaglio rappresenta l'andamento previsto del debito nello scenario centrale (attorno al quale sono applicati gli shock macroeconomici) e la linea nera marcata al centro del cono indica la traiettoria della proiezione del debito che divide a metà l'intero set di possibili traiettorie ottenute applicando gli shock (mediana). Il cono stesso copre l'80% di tutti i possibili andamenti del debito ottenuti simulando i 2000 shock relativi ai tassi di crescita e di interesse e al saldo primario (le linee inferiore e superiore che delimitano il cono rappresentano rispettivamente il decimo e il novantesimo percentile della distribuzione): dall'area ombreggiata sono esclusi pertanto gli andamenti del debito simulati (20% dell'insieme) che derivano da shock più estremi (meno probabili) o "eventi di coda". Le aree diversamente ombreggiate all'interno del cono rappresentano porzioni differenti della distribuzione complessiva dei possibili andamenti del debito. L'area in blu scuro (delimitata dal quarantesimo e dal sessantesimo percentile) include il 20% di tutti i possibili andamenti del debito che sono più vicini allo scenario centrale.

Grafico III.1. Diagrammi a ventaglio derivanti da proiezioni stocastiche del debito pubblico attorno allo scenario delle previsioni della Commissione e delle previsioni dei documenti programmatici di bilancio (DPB)

Sia per lo scenario di previsione della Commissione che per quello dei documenti programmatici di bilancio, tenendo conto del rischio che i risultati siano sia inferiori che superiori alle previsioni per quanto riguarda il saldo primario della pubblica amministrazione, la crescita e le condizioni dei mercati finanziari, il debito della ZE-18 nel 2018 dovrebbe essere compreso con una probabilità dell'80% tra l'83% e l'89% del PIL (il cono rappresenta l'80% di tutti i possibili andamenti simulati del debito). I limiti inferiore e superiore dell'intervallo del rapporto debito/PIL nel 2018 sarebbero quindi abbastanza simili per lo scenario della Commissione rispetto allo scenario dei documenti programmatici di bilancio, a causa di una lievissima differenza tra le rispettive previsioni centrali alle quali si applicano gli shock (un rapporto debito/PIL di circa l'86% nello scenario della Commissione e nello scenario dei DPB).

Dopo il 2018, che costituisce l'orizzonte temporale degli attuali documenti programmatici di bilancio, i risultati della simulazione indicano che la differenza del rapporto debito/PIL in situazioni di shock tra lo scenario della Commissione e quello dei documenti programmatici rimane abbastanza limitata. Alla fine dell'orizzonte di proiezione considerato nei diagrammi a ventaglio (2022) vi sarebbe una probabilità del 50% che il rapporto debito/PIL sia superiore al 79% circa nello scenario dei documenti programmatici di bilancio e all'80% nello scenario della Commissione. Questa lieve differenza è dovuta soprattutto al saldo primario strutturale, che nello scenario dei documenti programmatici di bilancio è mantenuto costante ad un livello un po' più elevato, corrispondente all'ultimo avanzo previsto, rispetto allo scenario della Commissione.

Si noti che, poiché le dimensioni e la correlazione degli shock rispecchiano il comportamento storico delle variabili, la metodologia non consente di cogliere in tempo reale l'incertezza che potrebbe esistere, in particolare, per la valutazione del divario tra prodotto effettivo e potenziale. Tenendo presente l'esperienza passata caratterizzata da importanti revisioni delle stime del divario tra prodotto effettivo e potenziale, spesso in direzione di un prodotto potenziale inferiore a quanto immaginato in tempo reale, vi è indicazione di un'ulteriore fonte di rischi sui futuri andamenti del debito che non trova riscontro nella precedente analisi.

ALLEGATO IV. Grafici e tabelle

Tabella IV.1. Crescita del PIL reale (in %) per la ZE-18 in base ai programmi di stabilità (PS), ai documenti programmatici di bilancio (DPB) e alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Tabella IV.2. Obiettivi di saldo nominale (in % del PIL) nella ZE-18 in base ai programmi di stabilità (PS), ai documenti programmatici di bilancio (DPB) e alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.1. Confronto del saldo nominale delle amministrazioni pubbliche (in % del PIL) previsto per il 2018 nelle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM) e nei documenti programmatici di bilancio (DPB)

Nota: il grafico indica i saldi di bilancio nominali 2018 previsti nei documenti programmatici di bilancio (asse delle ordinate) e quelli figuranti nelle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (asse delle ascisse). Gli Stati membri al di sopra (al di sotto) della bisettrice sono gli Stati per cui la Commissione prevede un saldo nominale inferiore (superiore) rispetto a quello previsto nei documenti programmatici di bilancio.

Grafico IV.2. Scomposizione della differenza negli obiettivi di saldo nominale (in % del PIL) per il 2018 tra le previsioni d'autunno 2017 della Commissione e i documenti programmatici di bilancio

Nota: il grafico scompone le differenze previste per il saldo nominale 2018 tra i documenti programmatici di bilancio e le previsioni della Commissione in diversi fattori: impatto di un diverso punto di partenza (effetto della base 2017), impatto di diverse ipotesi di crescita (effetto della crescita nominale) e un effetto residuo che include un divario delle politiche correlato all'impatto previsto delle misure. Il segno positivo implica che le previsioni della Commissione sono più ottimistiche.

Tabella IV.3. Variazioni del saldo strutturale (in % del PIL) nella ZE-18 in base ai programmi di stabilità (PS), ai documenti programmatici di bilancio (DPB) e alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Tabella IV.4. Variazioni del saldo primario strutturale (in % del PIL) nella ZE-18 in base ai programmi di stabilità (PS), ai documenti programmatici di bilancio (DPB) e alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.3. Variazione del saldo strutturale nel 2018 (in% del PIL potenziale): confronto tra i documenti programmatici di bilancio (DPB) e le previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.4. Sforzo discrezionale di bilancio nel 2018 (% del PIL): confronto tra i documenti programmatici di bilancio (DPB) e le previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Nota: per il calcolo dello sforzo discrezionale di bilancio sulla base dei documenti programmatici, come tasso di riferimento per la crescita economica a medio termine è stato utilizzato il tasso di crescita potenziale a 10 anni delle previsioni della Commissione.

Tabella IV.5. Obiettivi di bilancio a medio termine (OMT) indicati nei programmi di stabilità 2017 e valori di riferimento minimi a decorrere dal 2018 per la ZE-18

Grafico IV.5a. Posizione degli Stati membri in relazione al rispettivo obiettivo a medio termine in base alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (in% del PIL)

Grafico IV.5b. Posizione degli Stati membri in relazione al rispettivo obiettivo a medio termine in base ai documenti programmatici di bilancio 2018 (in% del PIL)

Nota: Il grafico illustra i progressi compiuti dagli Stati membri tra il 2017 e il 2018 verso il rispettivo obiettivo a medio termine, in base alle previsioni della Commissione (grafico in alto) e ai documenti programmatici di bilancio (in basso). La base della freccia corrisponde alla posizione iniziale del saldo strutturale nel 2017, mentre la punta della freccia rappresenta il saldo strutturale (ricalcolato) previsto nel 2018. Pertanto, le dimensioni della freccia verde (rossa) corrispondono al miglioramento (deterioramento) del saldo strutturale tra il 2017 e il 2018. Infine, i rettangoli neri rappresentano l'obiettivo a medio termine di ciascuno Stato membro per il 2018.

Tabella IV.6. Rapporto debito/PIL (in % del PIL) nella ZE-18 in base ai programmi di stabilità (PS), ai documenti programmatici di bilancio (DPB) e alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.6. Fattori che determinano la variazione del rapporto debito/PIL tra il 2017 e il 2018, in base ai documenti programmatici di bilancio (in % del PIL)

Nota: il grafico scompone la variazione del rapporto debito/PIL in diversi fattori: impatto del saldo primario, previsti aggiustamenti stock/flussi ed effetto valanga. L'effetto valanga rappresenta la differenza tra i tassi di crescita previsti e i tassi d'interesse.

Tabella IV.7. Composizione del risanamento di bilancio nel 2017 e nel 2018 per la ZE-18 in base ai programmi di stabilità (PS), ai documenti programmatici di bilancio (DPB) e alle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.7. Variazioni previste del rapporto spesa/PIL corretto per il ciclo nei documenti programmatici di bilancio 2018 (DPB) e nelle previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.8. Modifiche previste per le principali categorie di spesa (in % del PIL) nella ZE-18 per il 2018: confronto tra i documenti programmatici di bilancio (DPB) e le previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Nota: il grafico rappresenta il contributo delle principali componenti della spesa alle variazioni previste del rapporto spesa/PIL.

Grafico IV.9. Investimenti (in % del PIL) nel 2018 secondo i documenti programmatici di bilancio degli Stati membri della zona euro

Grafico IV.10. Misure discrezionali sul lato delle entrate e altre variazioni del rapporto entrate/PIL nel 2018: confronto tra i documenti programmatici di bilancio (DPB) e le previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Grafico IV.11. Modifiche previste per le principali categorie di entrate fiscali (in % del PIL) nella ZE-18 per il 2018: confronto tra i documenti programmatici di bilancio (DPB) e le previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM)

Nota: il grafico rappresenta il contributo delle principali componenti di entrata alle variazioni previste del rapporto entrate/PIL.

Tabella IV.8. Elasticità a breve termine alla base delle proiezioni sulle entrate nella ZE‑18 per il 2018: confronto tra i documenti programmatici di bilancio (DPB), le previsioni d'autunno 2017 della Commissione (COM) e le elasticità standard stimate dall'OCSE

Nota: è necessario procedere con cautela al confronto tra le elasticità ottenute dai documenti programmatici di bilancio e dalle previsioni della Commissione, da un lato, e le elasticità ottenute dai dati dell'OCSE, dall'altro. Mentre le prime due sono elasticità nette rispetto alla crescita del PIL, le ultime, a rigor di termini, sono calcolate rispetto al divario tra prodotto effettivo e potenziale. In genere le differenze sono minime.

Tabella IV.9. Indicatori della sostenibilità basati sulle previsioni d'autunno 2017 della Commissione

Nota: sulla base della metodologia utilizzata dalla Commissione europea nella relazione sulla sostenibilità di bilancio 2015 (Fiscal Sustainability Report 2015) e nel modello di sorveglianza della sostenibilità del debito 2016 (Debt Sustainability Monitor 2016). Questi risultati aggiornati, basati sulle previsioni d'autunno 2017 della Commissione, saranno presentati nel modello di sorveglianza della sostenibilità del debito 2017 di prossima pubblicazione.

(1)

   Le ipotesi metodologiche su cui si basano le previsioni economiche d'autunno 2017 della Commissione sono disponibili all'indirizzo: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/eeip/forecasts_en.htm ).

(2)

   Disponibile all'indirizzo: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf .

(3)

   In linea con la decisione Eurostat del 27 gennaio 2011 relativa alla registrazione statistica delle operazioni realizzate dal FESF, disponibile al seguente indirizzo:     http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF .

(4)

   La metodologia per le proiezioni stocastiche del debito pubblico qui utilizzate è presentata dalla Commissione europea nella relazione sulla sostenibilità di bilancio 2015 (Fiscal Sustainability Report 2015), sezione 1.3.2, e in Berti K. (2013), "Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries", European Economy Economic Paper No. 480.

(5)

   Ciò significa che, nel resto dell'orizzonte delle previsioni, il saldo primario strutturale della ZE-18 è presunto costante all'ultimo valore previsto: un avanzo dello 0,8% nel 2018 nello scenario dei DPB, a fronte di un avanzo dello 0,6% nel 2019 nello scenario della Commissione.

(6)

   Si parte dall'ipotesi che gli shock seguano una distribuzione normale congiunta.