28.4.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 140/32

1.

reputa che la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto siano i tre pilastri fondamentali sui quali deve basarsi ogni ordinamento giuridico, quale che sia la sua natura e la sua forma. La democrazia è un «diritto collettivo», e i diritti umani sono diritti individuali inalienabili che devono essere garantiti in qualunque circostanza, anche quando la democrazia vigente non è completa o perfetta. I principi dello Stato di diritto e le pratiche derivanti sono necessari all'attuazione della democrazia e al rispetto dei diritti umani. Pertanto, accoglie con grande favore la proposta della Commissione di creare un quadro per la protezione dello Stato di diritto nell'UE, la quale risulta essenziale per l'integrazione europea in quanto base per la fiducia reciproca sia tra gli Stati membri che tra questi e i cittadini dell'Unione. Un quadro comune di questo tipo è vantaggioso non solo per gli Stati membri ma anche per gli enti subnazionali, dato che in pratica è proprio a questi ultimi che incombe gran parte della responsabilità di attuare i diritti e le libertà fondamentali.

2.

I diritti umani in quanto diritti fondamentali legati al rispetto della dignità della persona umana vengono prima di qualsiasi architettura istituzionale e, nella sostanza, la precedono.

3.

Anche se non esiste una definizione uniforme di Stato di diritto, vi è comunque una tradizione giuridica europea che pone alla base di questo concetto fondamentale tre principi: 1) gli obblighi giuridici di tutti i cittadini e la conseguente loro applicazione devono essere basati sulla legge e non posso dipendere da una decisione arbitraria o unilaterale da parte del potere esecutivo o di un qualsiasi potere discrezionale; 2) i contenziosi tra i cittadini e il potere esecutivo devono essere risolti in virtù della legislazione ordinaria, da parte di un potere giudiziario neutrale e indipendente; 3) i diritti fondamentali dei cittadini (libertà personale, libertà di opinione, libertà di associazione, ecc.) devono essere rispettati e definiti in modo inequivocabile, poggiare su una legislazione fondamentale chiara e non possono dipendere da qualche nozione, dichiarazione o garanzia costituzionale vaga o da interpretazioni arbitrarie. La portata di questi principi è duplice: da un lato, i governi devono esercitare i loro poteri conformemente a leggi e regole formulate in modo chiaro, rese pubbliche e basate su principi giuridici dotati di un solido fondamento e applicati in modo equo e aperto; dall'altro, questi stessi governi devono conformarsi alla loro Costituzione e alla legge alla quale essi sono assoggettati.

4.

L'importante principio della sussidiarietà (art. 5, par. 3, del TUE) deve anch'esso fungere da base e da riferimento nella traduzione concreta dell'approccio di governance multilivello ai fini della tutela dei diritti fondamentali.

5.

La Convenzione europea dei diritti umani e la Carta dei diritti fondamentali dell'UE, che rappresentano il quadro più avanzato in materia, costituiscono, fin dalla loro adozione, la base vincolante per l'Unione stessa, per tutti gli Stati membri e per tutti i livelli di governo sulla quale devono fondarsi i principi dello Stato di diritto e la loro applicazione.

6.

L'idea della governance multilivello, concepita per l'UE ma anche più estesamente per l'area del Consiglio d'Europa, si ispira al fatto che si è realizzata e prosegue la necessaria evoluzione in termini di «governance» all'interno dell'UE da un modello gerarchico (dall'alto verso il basso) a uno più inclusivo, in cui l'approccio dal basso verso l'alto si incontra con quello dall'alto verso il basso e si devono concretizzare le due dimensioni della sussidiarietà: la dimensione «verticale», in cui si rafforzano la partecipazione, la corresponsabilità e il partenariato dei rappresentanti eletti a livello regionale e locale, e la dimensione «orizzontale», in cui gli altri soggetti (in campo socioeconomico, educativo, sanitario e culturale) della società si vedono riconoscere ed esercitano un ruolo di corresponsabilità in tutti i settori politici. La governance multilivello presuppone diversi soggetti e diversi piani. Sull'agire politico quotidiano delle regioni e degli enti locali incidono eventi, azioni e influenze del livello nazionale ed europeo, che in molti ambiti determinano le opzioni d'intervento nell'intero continente, e in fin dei conti nel mondo intero. Anche lo Stato di diritto funziona a più livelli nell'Unione europea e deve quindi essere protetto anche nell'interazione tra questi livelli. La politica delle pari opportunità e, in definitiva, dell'integrazione sociale deve tenere conto delle realtà concrete della globalizzazione e delle sfide che ne conseguono in materia di opportunità occupazionali e di accesso ai servizi dello Stato sociale. Ogni sistema nazionale ha la propria storia e il proprio modello, ma ci stiamo muovendo verso la creazione di norme di qualità transnazionali. Alla fine nascerà uno spazio europeo dei diritti fondamentali, compresi i diritti sociali, basato su una struttura multilivello e su interconnessioni orizzontali.

7.

La governance multilivello rende possibile far fronte a un'eventuale minaccia allo Stato di diritto in una situazione precisa e compensare una serie di carenze: mancanza di informazioni, di capacità, di mezzi finanziari, di possibilità amministrative e di impatto politico, coinvolgendo gli enti locali e regionali nella sorveglianza dei principi dello Stato di diritto nell'UE e nella loro applicazione. Questo modello porta inoltre a una democrazia maggiormente partecipativa, a maggiore trasparenza e assunzione di responsabilità e conferisce ai cittadini maggiore centralità. La tutela dello Stato di diritto è così uno strumento per ravvicinare l'Europa ai cittadini e i cittadini all'Europa. Tutto questo con l'obiettivo di giungere, come descritto nel Libro bianco sulla governance multilivello, a «un'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali fondata sul partenariato e volta a definire e attuare le politiche dell'UE».

8.

Partendo dal Libro bianco del 2009, ha preso gradualmente forma il concetto, come risulta dal supplemento di parere adottato nel 2012 dal Comitato europeo delle regioni e da quanto scaturito anche nell'ambito degli atelier, del quadro di valutazione dettagliato e, più recentemente, della Carta della governance multilivello. Tale concetto penetra sempre più in diversi ambiti di intervento e viene addirittura applicato da diversi partner, ma un primo risultato concreto si può riscontrare anche a livello del regolamento generale e del successivo codice di condotta in materia di Fondi strutturali e di investimento europei.

9.

Nella sua comunicazione, la Commissione pone l'accento sul fatto che lo Stato di diritto è la spina dorsale di ogni moderna democrazia e uno dei principi fondamentali che emanano dalle tradizioni costituzionali comuni di tutti gli Stati membri dell'UE e, come tale, uno dei principali valori sui quali l'Unione si fonda in quanto spazio di libertà, sicurezza e giustizia (art. 2 del TUE e preambolo del Trattato e della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea). Il nuovo quadro proposto mira a dissipare le minacce future allo Stato di diritto prima che siano soddisfatte e applicate le condizioni per l'entrata in funzione dei meccanismi di cui all'articolo 7 del TUE, senza però alterare le procedure di infrazione in vigore ai sensi dell'articolo 258 del TFUE.

10.

Il nuovo quadro giuridico introduce così un approccio orizzontale transnazionale nel caso in cui il quadro comune dei valori dell'UE possa essere pregiudicato dall'operato dei soggetti statuali e le attuali procedure di infrazione non apportino una soluzione. Il rafforzamento dello Stato di diritto quale valore comune essenziale dell'UE è quindi necessario per realizzare gli obiettivi perseguiti in materia di protezione dei valori fondamentali, di cui la tutela dei diritti fondamentali costituisce un elemento essenziale.

11.

Il nuovo quadro, la cui procedura si articola in tre fasi, dovrebbe colmare una lacuna e creare possibilità per le istituzioni dell'UE di procedere a una valutazione dello Stato di diritto e di reagire quando vi sia il rischio che uno Stato membro crei una minaccia sistemica allo Stato di diritto con le sue azioni. Per tale ragione, il meccanismo prevede tre fasi: 1) una valutazione obiettiva e attenta della situazione nello Stato membro interessato; 2) «raccomandazioni di azioni immediate e concrete per stornare minacce allo Stato di diritto», a meno che nel frattempo la questione non abbia avuto una soluzione soddisfacente; 3) il monitoraggio delle misure adottate dallo Stato membro interessato in seguito alla raccomandazione rivoltagli. È della massima importanza coinvolgere il prima possibile in questa procedura, che è basata sul dialogo con lo Stato membro interessato, i diversi livelli di governance, compresi i livelli locale e regionale e la società civile.

12.

Gli enti regionali e locali sono i primi a dover fronteggiare sfide e problemi che possono avere dirette ripercussioni sulle procedure dello Stato di diritto, e dunque anche sull'attuabilità di determinati diritti fondamentali, che si presentano quotidianamente in molti settori: difficoltà economiche, disoccupazione, ambiente, cambiamenti climatici e così via. La specificità del ruolo degli enti regionali e locali risiede sia nella loro conoscenza della situazione, che consente loro di riconoscere già in una fase precoce le possibili minacce sistemiche allo Stato di diritto, sia in quella capacità di mirare ai risultati che la politica europea deve sempre tenere presente. E questo ancora di più in un mondo globalizzato nel quale la migrazione e la mobilità hanno portato a nuove relazioni interculturali e a una società pluralistica con diversi valori e religioni, un fenomeno che è particolarmente visibile nelle comunità locali. Nella protezione dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali è possibile ottenere un risultato solo quando ciascun livello politico, in base alle proprie competenze e responsabilità, lavora insieme agli altri, «fa rete» in modo appropriato e apporta il proprio contributo e lo coordina con quello degli altri livelli. In molti settori è maturata la consapevolezza che, per dare risultati migliori, le politiche debbano essere «basate sui fatti» e «radicate nel territorio». Ciò vale indubbiamente anche per la tutela dei diritti fondamentali. Un rafforzamento di tali diritti esercita un influsso positivo sullo sviluppo sociale ed economico. Le decisioni che vengono prese al livello più vicino ai cittadini rafforzano la fiducia tra le persone e nella società in cui viviamo.

13.

È sorprendente osservare quanto, in pochi anni, il discorso dell'UE in materia di diritti fondamentali e di rafforzamento dello Stato di diritto abbia trovato un collegamento nel paradigma della governance multilivello. Ma anche i principi operativi indicati nel supplemento di parere del Comitato (del 2012), il quadro di valutazione dettagliato e naturalmente la Carta della governance multilivello sono strumenti essenziali per tradurre questa visione in termini operativi.

14.

I valori fondamentali difesi dall'Europa (cioè non soltanto dall'UE e dal Consiglio d'Europa, ma anche dalle principali tradizioni nazionali) non riguardano solamente l'ordinamento giuridico democratico ma anche la politica perseguita per dare a tali valori una possibilità concreta di realizzazione. Col pieno dispiegarsi di questa prospettiva, la posizione degli enti regionali e locali appare sotto una luce completamente diversa: essi vengono a essere non più solamente istanze che danno attuazione alla legislazione e alle politiche nazionali (ed europee), secondo l'approccio gerarchico, bensì soggetti a pieno titolo con la responsabilità politica di sviluppare una politica integrata, inserita in un quadro ben preciso e calibrato sulla situazione locale. In quest'ottica non sono interessati soltanto i diritti civili e politici, ma anche i diritti economici e sociali (istruzione, lavoro, salute, benessere, alloggio).

15.

Gli enti regionali e locali sono le prime autorità a scontrarsi con i problemi della politica nazionale in materia di diritti fondamentali. Sono essi infatti che hanno a che fare con gli individui, i gruppi o le «categorie» che risentono per primi delle violazioni dei principi dello Stato di diritto o delle restrizioni dei diritti fondamentali. In questo contesto, una particolare attenzione deve essere riservata alla garanzia dei diritti fondamentali universali a tutti gli abitanti, indipendentemente dai diritti e dai servizi che spettano specificamente ai cittadini dell'Unione.

16.

I diritti fondamentali, come le pari opportunità in materia di accesso a un lavoro di qualità e l'emancipazione sociale, devono in pratica essere promossi sistematicamente grazie a misure di sostegno adeguate. In quest'ottica, gli enti regionali e locali rappresentano, insieme al livello nazionale ed europeo e alla società civile, soggetti a pieno titolo di un movimento strategico volto a realizzare uno Stato di diritto sociale.

17.

Le preoccupazioni relative a una possibile violazione dei diritti fondamentali devono essere trasformate nella volontà politica sistematica di realizzare lo Stato di diritto nell'Unione europea e nei suoi Stati membri anche in termini positivi. Da qui il passaggio da un'idea dello Stato di diritto basato esclusivamente sulla protezione giuridica a un concetto dinamico in cui i diritti fondamentali devono assumere anche una dimensione sociale grazie alle politiche che vengono messe in atto. Tale aspetto non viene ancora posto sufficientemente in rilievo dalla Commissione, la quale si mostra (eccessivamente) cauta nei confronti degli «affari interni» degli Stati membri e nel suo nuovo quadro di intervento appare soprattutto intenzionata a sviluppare un'alternativa più flessibile alla vera e propria «procedura di infrazione», in modo da poter intervenire in una fase più precoce. Al riguardo, il principio sempre più generalmente accettato della governance multilivello può costituire un approccio utile. La comunicazione della Commissione apre la prospettiva di un approccio proattivo, facendo riferimento in particolare alla commissione di Venezia; tuttavia, affinché questo approccio sia efficace, devono essere coinvolti i diversi livelli di governo e la società civile dello Stato interessato.

18.

Gli enti regionali e locali sono interlocutori fondamentali delle autorità europee e nazionali per proteggere, insieme alla società civile, il moderno Stato di diritto, ma anche per configurarlo in maniera attiva e strategica attraverso le proprie iniziative politiche. È questo il compito fondamentale di ogni livello di governance. I soggetti che si sottraggono sistematicamente a tale compito violano la Carta dei diritti fondamentali e si pongono al di fuori del progetto europeo.

19.

Occorre quindi rispettare il ruolo essenziale che gli enti regionali e locali svolgono nel garantire i diritti fondamentali affinché questi siano attuati con maggiore efficacia, ma sempre nel rispetto delle consuetudini o della Costituzione di riferimento.

20.

Gli enti regionali e locali devono avere la possibilità di rivolgersi direttamente alla Commissione europea qualora constatino che lo Stato di diritto è a rischio. La Commissione europea dovrebbe creare le strutture appropriate a questo scopo.

21.

La protezione dei diritti fondamentali non è affare esclusivo della Commissione europea: anche il Parlamento europeo dovrebbe recarvi un contributo attivo. In caso di minaccia imminente allo Stato di diritto, è necessario garantire la necessaria trasparenza parlamentare al livello dell'UE, con il coinvolgimento degli enti locali e regionali, avvalendosi del loro contributo per valutare la situazione.

22.

Ma anche allo stesso livello regionale e persino locale si possono distinguere una dimensione verticale e una orizzontale. Quest'ultima rinvia all'interazione fra iniziative pubbliche e private, ad esempio nel caso dello sviluppo socioeconomico e per quanto concerne i servizi in materia di formazione, salute e assistenza.

23.

Gli enti regionali e locali, e sicuramente quelli che dispongono di poteri legislativi, hanno responsabilità diretta nell'attuazione di un certo numero di diritti fondamentali e hanno definito a tal fine degli orientamenti generali. Ciò vale anche per alcuni diritti civili specifici che mirano a garantire la libertà di espressione e la libertà di associazione e di azione, la partecipazione a elezioni libere e regolari e, più in generale, il contrasto di qualsiasi forma di discriminazione in seno a ciascuna comunità regionale o locale. In tal senso, gli enti regionali e locali non fungono soltanto da tramite nel caso di violazione manifesta dei diritti fondamentali, ma devono anche elaborare e stabilire degli orientamenti concreti per la realizzazione di tali diritti.

24.

L'approccio classico dell'UE parte dal principio per cui le nostre regioni, le nostre città e i nostri comuni sono popolati da cittadini dell'UE, e quindi la politica di non discriminazione mette spesso l'accento sui diritti dei cittadini di altri Stati membri dell'Unione, mentre la realtà della nostra società, in particolare nelle grandi città, è naturalmente molto più complessa. L'inclusione sociale può essere realizzata soltanto tramite forme di democrazia rappresentativa e partecipativa in quanto piattaforma di convivenza comune, tesa anche alla salvaguardia del patrimonio storico e culturale locale. Se si vogliono coinvolgere tutti gli abitanti, occorre anche ampliare la definizione di «cittadinanza» (cfr. il Libro bianco sul dialogo interculturale del Consiglio d'Europa (2008): «La cittadinanza, nel suo senso più ampio, è il diritto e anche il dovere di partecipare alla vita culturale, sociale ed economica e agli affari pubblici della comunità insieme agli altri» (traduzione non ufficiale)). Nello stesso spirito si è espresso il professor Antonio Papisca parlando della «Nova Civitas».

25.

Il Quadro strategico dell'UE sui diritti umani proposto dall'Agenzia europea per i diritti fondamentali consente di concretizzare il collegamento di cui sopra tra la dimensione orizzontale e quella verticale, in modo da giungere a una partecipazione, una cooperazione e un coordinamento effettivi. In quest'ottica, l'Agenzia in questione dovrebbe anche essere messa nelle condizioni di monitorare l'osservanza del principio dello Stato di diritto e il rispetto dei diritti fondamentali negli Stati membri dell'UE e, se del caso, denunciarne la violazione.

26.

L'Agenzia europea per i diritti fondamentali e il Consiglio d'Europa devono garantire un apporto stabile di competenze, in particolare agli enti regionali e locali.

27.

La protezione dei diritti fondamentali deve essere fondata esplicitamente sull'idea di governance multilivello.

28.

Gli enti regionali e/o locali devono essere incitati a:

29.

Il Comitato potrebbe esaminare se le seguenti proposte contribuirebbero alla tutela dello Stato di diritto nell'Unione europea: