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Document 52014DC0279
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A reformed financial sector for Europe
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI La riforma del settore finanziario europeo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI La riforma del settore finanziario europeo
/* COM/2014/0279 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI La riforma del settore finanziario europeo /* COM/2014/0279 final */
1. Introduzione
Nel 2008 il
mondo è stato colpito da una crisi finanziaria di portata mondiale, che ha
gravato notevolmente sull'economia e sui cittadini dell'UE. All'indomani della
crisi, l'UE ha assunto un ruolo guida per un intervento decisivo di regolamentazione
a livello mondiale. Insieme ai partner del G20, l'UE si è impegnata ad avviare
una radicale revisione del quadro di regolamentazione e di vigilanza del
settore finanziario. Oltre a
controllare gli aiuti di Stato concessi durante la crisi, la Commissione ha
agito rapidamente per intraprendere interventi immediati di regolamentazione
volti a rafforzare i sistemi di garanzia dei depositi e a riformare le norme
contabili. A seguito delle raccomandazioni di un gruppo di esperti di alto
livello, istituito dalla Commissione e presieduto da Jacques de Larosière[1], nel
2009[2]
e nel 2010, la Commissione ha stabilito il percorso per migliorare la
regolamentazione e la vigilanza dei mercati e degli istituti finanziari dell'UE
e ha annunciato una serie di misure legislative volte a creare un settore
finanziario sicuro e responsabile, favorevole alla crescita economica[3]. Date le
interconnessioni tra gli Stati membri che condividono una moneta unica, è anche
emersa con chiarezza l'esistenza di rischi specifici che minacciavano la
stabilità finanziaria nella zona euro e nell'intera UE. Ciò ha reso necessaria
una maggiore integrazione al fine di rendere più solido il settore bancario e
ripristinare la fiducia nell'euro, con la creazione di un'Unione bancaria
dotata di meccanismi unici di vigilanza e di risoluzione delle banche negli
Stati membri della zona euro, potenzialmente aperta a tutti gli Stati membri
che desiderano parteciparvi[4]. Negli ultimi
cinque anni la Commissione ha presentato più di 40 proposte (molte delle quali
sono già in vigore) intese a ripristinare la fiducia del mercato, la stabilità
finanziaria e l'integrità e l'efficienza del sistema finanziario europeo. I primi effetti
positivi delle riforme del sistema finanziario possono già essere osservati e
continuano a manifestarsi. Per valutare ulteriormente l'attuazione, l'impatto
complessivo e l'efficacia delle riforme saranno necessari un monitoraggio e un
esame costanti. La presente
comunicazione traccia un bilancio dei progressi compiuti nella riforma del
sistema finanziario e, ove già possibile, valuta l'impatto complessivo del
programma di regolamentazione finanziaria dell'UE. Maggiori dettagli sono
disponibili nel documento di lavoro dei servizi della Commissione "Analisi
economica del programma di regolamentazione finanziaria"[5].
2. Il costo della crisi e la necessità di una riforma
della regolamentazione
Gli istituti e i
mercati finanziari svolgono un ruolo essenziale in ogni economia sviluppata:
forniscono prestiti alle famiglie e alle imprese, consentono ai cittadini di
risparmiare e investire per il futuro, convogliano i risparmi a sostegno dell'economia,
aiutano imprese e famiglie a gestire meglio i rischi e la loro copertura e
agevolano le operazioni di pagamento. Svolgendo tali funzioni fondamentali, un
sistema finanziario ben funzionante contribuisce alla prosperità, alla
stabilità e alla crescita economica. Tuttavia, il fallimento del sistema
finanziario può avere profonde conseguenze negative per l'economia nel suo
insieme, come dimostrato dalla recente crisi. Negli anni
precedenti alla crisi, il sistema finanziario era cresciuto notevolmente in
termini di dimensioni ed era diventato sempre più interconnesso tramite lunghe
e complesse catene di intermediazione dei crediti su scala mondiale, con
conseguenti maggiori rischi sistemici. A livello mondiale l'indebitamento
è aumentato fortemente e le banche hanno iniziato a fare sempre più affidamento
su finanziamenti a breve termine e hanno intrapreso attività di trasformazione
delle scadenze sempre più pericolose. La rapida espansione del settore
finanziario era altresì agevolata da un aumento dei prodotti finanziari
innovativi, spesso altamente complessi, che hanno consentito agli istituti
finanziari di ampliare le attività, anche fuori bilancio. I responsabili
politici, le autorità di regolamentazione e le autorità di vigilanza di tutto
il mondo non sono stati in grado di individuare e affrontare in modo adeguato
il crescendo di rischi nel sistema finanziario. Molte attività sono sfuggite
alla regolamentazione e alla vigilanza. Mentre le operazioni dei più grandi
istituti finanziari si espandevano significativamente a livello
transfrontaliero e i mercati diventavano sempre più integrati a livello
internazionale, i quadri regolamentari e di vigilanza rimanevano in larga
misura concentrati in ambito nazionale. L'inizio della
crisi finanziaria ha portato alla luce tali debolezze. Quella che è iniziata
come una crisi dei sub-prime negli Stati Uniti nel 2007 è rapidamente sfociata
in una vera e propria crisi finanziaria mondiale. In Europa, la crisi
finanziaria si è successivamente trasformata in una crisi più ampia del debito
sovrano, con notevoli conseguenze per l'economia nel suo complesso. La crisi
economica e finanziaria ha imposto costi notevoli all'economia dell'UE. Tra il
2008 e il 2012, per evitare il collasso del sistema finanziario, è stato fatto
ricorso ad aiuti di Stato per un totale di 1500 miliardi di EUR[6]. La
crisi ha provocato una profonda recessione. La disoccupazione è aumentata drasticamente
e molte famiglie dell'UE hanno subito notevoli perdite in termini di reddito,
ricchezza e opportunità. 3. Gli obiettivi e i benefici
attesi delle riforme Il programma di
regolamentazione finanziaria dell'UE è inteso a creare un sistema finanziario
più sicuro, trasparente e responsabile, a servizio dell'economia e della
società nel loro insieme e che contribuisca ad una crescita sostenibile. Le
misure di riforma conseguono tali obiettivi in quanto permettono di:
ripristinare e rafforzare il mercato
unico dell'UE nei servizi finanziari;
istituire l'Unione bancaria;
costruire un sistema finanziario
più resiliente e stabile;
migliorare la trasparenza, la
responsabilità e la tutela dei consumatori per garantire l'integrità del
mercato e ripristinare la fiducia dei consumatori; e
migliorare l'efficienza del sistema
finanziario dell'UE.
Il gran numero
di riforme regolamentari adottate a livello dell'UE e mondiale, e la loro ampia
portata, riflettono la diversità e la gravità dei problemi che avevano compromesso
il funzionamento del sistema finanziario prima della crisi. Un'unica riforma
non sarebbe stata in grado, da sola, di realizzare tutti gli obiettivi sopra
indicati. Inoltre era importante non solo colmare le lacune evidenziate dalla
crisi, ma anche anticipare gli altri potenziali problemi che potrebbero
incidere sul sistema finanziario. Le diverse misure sono state concepite nell'ottica
di integrarsi e rafforzarsi a vicenda. Sebbene in questa fase sia ancora
prematuro individuare e valutare tutte le complementarità del programma di
riforme, molte sono già evidenti (ad esempio, le riforme del quadro
istituzionale che rafforzano il mercato unico e il funzionamento dell'UEM
contribuiscono sia all'integrazione che alla stabilità finanziaria; le misure
intese a migliorare la trasparenza contribuiscono sia alla stabilità
finanziaria che all'efficienza) e si prevede che si concretizzino ulteriori
sinergie in futuro una volta che le misure saranno attuate. 3.1 Ripristinare e rafforzare il mercato unico dell'UE
nei servizi finanziari La crisi
finanziaria ha dimostrato che quando i mercati finanziari sono integrati
nessuno Stato membro è in grado, da solo, di regolamentare il settore
finanziario e di sorvegliare i rischi per la stabilità finanziaria. Sulla scia
della crisi, la Commissione ha quindi annunciato una risposta coerente alla
crisi in tutta l'UE, consentendo anche un migliore coordinamento con i
partner internazionali. Prima delle
riforme finanziarie, la legislazione UE sui servizi finanziari si basava in
gran parte sul principio dell'armonizzazione minima, consentendo agli Stati
membri una notevole flessibilità nel recepimento. In alcuni casi ciò ha
provocato incertezza tra i partecipanti al mercato che operano a livello
transfrontaliero, ha agevolato l'arbitraggio regolamentare e ha minato gli
incentivi per una cooperazione reciprocamente vantaggiosa. La Commissione ha
pertanto proposto di definire un corpus unico di norme che fornisce un
unico quadro regolamentare per il settore finanziario da applicare in maniera
uniforme in tutta l'UE. Un passo
importante verso il rafforzamento del mercato unico nel settore dei servizi
finanziari è stata la creazione del Sistema europeo delle autorità di
vigilanza finanziaria (ESFS)[7],
comprendente l'Autorità bancaria europea (ABE), l'Autorità europea degli
strumenti finanziari e dei mercati (ESMA) e l'Autorità europea delle
assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (EIOPA). Tali
autorità, in funzione dal 1º gennaio 2011, hanno garantito una vigilanza uniforme
e un appropriato coordinamento tra le autorità nazionali di vigilanza nell'UE.
Inoltre, il Comitato europeo per il rischio sistemico (ESRB) controlla i rischi
macroprudenziali nell'intera UE e formula raccomandazioni e avvertimenti per
richiedere misure correttive[8]. Il programma di
riforme proposto dalla Commissione è stato integrato da un regime
sanzionatorio intersettoriale per garantire un'esecuzione proporzionata e
tempestiva grazie a sanzioni più efficaci e dissuasive. 3.2 Istituire l'Unione bancaria La crisi ha
messo in evidenza il carattere incompleto dell'integrazione nella zona euro e
le carenze nelle strutture istituzionali a sostegno dell'Unione economica e
monetaria (UEM). La crisi ha provocato una brusca inversione nell'integrazione
del mercato bancario e la frammentazione ha minacciato l'integrità della moneta
unica e del mercato unico. Nonostante la diversificazione geografica e le
rilevanti attività transfrontaliere, le banche sono rimaste strettamente legate
allo Stato membro in cui avevano sede, contribuendo al circolo vizioso tra
emittenti sovrani e banche che in alcuni Stati membri ha indebolito entrambi e
ha causato costi di finanziamento eccessivi. Ciò ha reso necessaria una
maggiore integrazione, almeno nella zona euro, per la vigilanza e la
risoluzione delle banche. Sebbene per gli Stati membri della zona euro l'adesione
sia obbligatoria, l'Unione bancaria è un sistema inclusivo e aperto alla
partecipazione di tutti gli Stati membri dell'UE. Il primo
pilastro dell'Unione bancaria è il meccanismo di vigilanza unico[9], che
trasferisce alla Banca centrale europea (BCE) funzioni fondamentali di
vigilanza delle banche della zona euro e di altri Stati membri partecipanti. La
BCE svolgerà appieno il suo nuovo mandato di vigilanza a partire da novembre
2014. In vista del suo nuovo ruolo di autorità di vigilanza, la BCE, in
coordinamento con l'ABE, svolge attualmente un esame della qualità degli attivi
e prove di stress che saranno fondamentali per ripristinare la fiducia nel
sistema bancario europeo e per garantire una transizione agevole verso il
meccanismo di vigilanza unico. L'ABE manterrà un ruolo centrale per lo sviluppo
ulteriore del corpus unico di norme e di un approccio coordinato in materia di
vigilanza. Il secondo
pilastro dell'Unione bancaria — il meccanismo unico di risoluzione[10] —
applicherà un processo di risoluzione integrato ed efficace a livello europeo
per tutte le banche degli Stati membri soggetti al meccanismo di vigilanza
unico. La risoluzione sarà finanziata in primo luogo da azionisti e creditori
e, in ultima istanza, da un fondo unico di risoluzione, finanziato mediante
contributi delle banche. Si prevede che l'Unione
bancaria assicurerà elevate norme comuni per la vigilanza prudenziale e la
risoluzione delle banche della zona euro e degli Stati membri partecipanti,
migliorerà l'integrazione finanziaria e contribuirà a garantire l'agevole
trasmissione della politica monetaria della BCE. 3.3 Costruire un sistema finanziario più resiliente e
stabile Negli
ultimi anni la Commissione ha presentato una serie di misure per rafforzare la
stabilità e la resilienza del sistema finanziario. Nel settore
bancario, solo qualche settimana dopo il fallimento della Lehman Brothers
nel 2008, la Commissione ha proposto di innalzare il livello di copertura dei sistemi
di garanzia dei depositi, il che ha condotto, tramite una fase intermedia,
a una copertura armonizzata di 100 000 EUR dal 2010[11].
Questa misura ha immediatamente incrementato la fiducia dei depositanti nelle
reti di sicurezza pubbliche riuscendo quindi a scongiurare il rischio di ritiri
massicci in tutta l'UE. Il nuovo
regolamento e la nuova direttiva sui requisiti patrimoniali (il cosiddetto
pacchetto CRD IV)[12]
innalzano la quantità e la qualità del capitale delle banche e fissano requisiti
minimi di liquidità, rendendo le banche più resilienti. Il pacchetto CRD
IV impone altresì alle banche di costituire riserve di capitale addizionali per
i futuri periodi di stress e introduce ulteriori requisiti patrimoniali per le
banche di importanza sistemica al fine di ridurre il rischio sistemico nel
settore bancario. Precedenti riforme del pacchetto CRD hanno già affrontato
questioni importanti quali le politiche retributive e il mantenimento del
rischio per le operazioni di cartolarizzazione. La direttiva in
materia di risanamento e di risoluzione delle banche[13]
metterà in atto le norme e gli strumenti necessari volti a garantire che i
costi dei fallimenti bancari non ricadano sui contribuenti e che le banche dell'UE
siano sottoposte ad una risoluzione ordinata. La direttiva ridurrà pertanto il
rischio sistemico e la necessità di aiuti di Stato per mantenere la stabilità
finanziaria. Le riforme nel
settore bancario sono state integrate da riforme tese a migliorare il
funzionamento dei mercati finanziari e a migliorare la stabilità e la
resilienza delle infrastrutture del mercato finanziario. La revisione
della direttiva sui mercati degli strumenti finanziari (MiFID II)[14]
rafforza i requisiti organizzativi e le norme di sicurezza per tutte le piattaforme
di negoziazione dell'UE e estende gli obblighi di trasparenza ai mercati
obbligazionari e dei derivati. Il regolamento
sulle infrastrutture del mercato europeo (EMIR)[15] e la
direttiva MiFID II migliorano la trasparenza dei derivati negoziati fuori borsa
e riducono il rischio di controparte associato alle operazioni in derivati.
Imponendo norme comuni prudenziali, organizzative e sulla condotta negli
affari, il regolamento relativo ai depositari centrali di titoli (CSDR)[16]
incrementa la resilienza dei depositari centrali di titoli dell'UE e migliora
la sicurezza del processo di regolamento. I regolamenti
EMIR e CSDR e la direttiva MiFID II definiscono, nel loro insieme, un quadro
coerente di norme comuni per le infrastrutture di mercato di importanza sistemica
a livello europeo. È stato adottato anche un regolamento volto ad affrontare le
questioni specifiche sollevate dalle vendite allo scoperto e dai credit default
swap[17]. Inoltre, nel
quadro degli sforzi dell'UE tesi a garantire la stabilità finanziaria, il
programma di riforme comprendeva una serie di misure fondamentali finalizzate a
ridurre il rischio sistemico che ha origine al di fuori del normale sistema
bancario[18],
fra le quali ad esempio la direttiva sui gestori di fondi di investimento
alternativi[19]
e la proposta di regolamento sui fondi comuni monetari[20]. I
lavori in questo settore proseguono. La stabilità è
stata inoltre rafforzata da un quadro di regolamentazione basato sul rischio
per il settore assicurativo (direttiva solvibilità II)[21], che
migliorerà la solvibilità e le norme di gestione del rischio, aumentando di
conseguenza la resilienza e la stabilità del settore assicurativo europeo. Complessivamente,
queste misure permetteranno di ridurre l'insorgenza o l'accumulo di rischi
sistemici nel sistema finanziario, riducendo pertanto la probabilità e la gravità
di crisi finanziarie future. Solo per alcune
banche particolarmente interconnesse e di importanza sistemica la serie
completa di misure proposte sembra insufficiente a garantirne la risoluzione
senza impatti negativi sulla stabilità finanziaria o l'intervento dei
contribuenti. A seguito delle raccomandazioni del gruppo di esperti ad alto
livello presieduto da Erkki Liikanen[22],
all'inizio del 2014 la Commissione ha proposto una serie di misure strutturali
rivolte a tali banche, compreso il divieto di negoziazione per conto proprio e
una separazione delle attività di negoziazione dall'attività di raccolta di
depositi e da altre attività bancarie al dettaglio, se necessari per garantire
la possibilità di risoluzione[23]. 3.4 Migliorare la trasparenza, la responsabilità e la
tutela dei consumatori per garantire l'integrità del mercato e ripristinare la
fiducia dei consumatori L'integrità del
mercato richiede fiducia nel sistema finanziario, che a sua volta dipende da
informazioni trasparenti e affidabili, dal comportamento etico e responsabile
degli intermediari finanziari e dal trattamento equo e non discriminatorio dei
consumatori. La crisi ha rivelato gravi carenze e una diffusa mancanza di integrità
del mercato, evidenziata anche dai recenti scandali e abusi di mercato, fra cui
la manipolazione dei parametri di riferimento per la fissazione dei tassi di
interesse (LIBOR e EURIBOR). Il danno economico è difficile da quantificare ma
probabilmente è notevole e supera i miliardi di EUR di ammende record che le
banche hanno dovuto a pagare. I costi in termini di calo della fiducia nel
sistema finanziario non sono quantificabili ma è probabile che siano anch'essi
significativi. La Commissione
ha pertanto proposto una serie di misure per migliorare la trasparenza dei
mercati finanziari. Il programma di riforme finanziarie mira a ripristinare la
fiducia nel sistema finanziario e a migliorare in modo significativo l'integrità
del mercato. Tutti gli utenti dei servizi finanziari beneficeranno delle
riforme, in particolare i clienti e gli investitori. Il nuovo regolamento
sugli abusi di mercato e la direttiva relativa alle sanzioni penali in caso di
abusi di mercato[24]
stabiliranno norme più severe tese a meglio prevenire, individuare e sanzionare
gli abusi di mercato. La proposta di regolamento della Commissione sui
valori di riferimento finanziari mira a rafforzare la solidità e l'affidabilità
dei valori di riferimento e ad evitarne la manipolazione[25]. Sono state
adottate o proposte misure di riforma per garantire che i consumatori e gli
investitori al dettaglio abbiano un accesso efficiente, tempestivo e non
discriminatorio ai servizi finanziari. Le autorità di vigilanza e di
regolamentazione provvederanno a che i prestatori di servizi finanziari non
sfruttino le asimmetrie informative contro gli interessi dei loro clienti. Le
misure prevedono in particolare la definizione di norme a livello dell'UE in
materia di concessione responsabile di mutui ipotecari[26]; una
migliore informativa e norme più rigorose per la consulenza finanziaria e la
distribuzione[27];
una maggiore tutela degli attivi degli investitori al dettaglio[28]; una
maggiore trasparenza e comparabilità delle spese bancarie, la definizione di
una procedura rapida e semplice di trasferimento del conto bancario e l'accesso
a un conto bancario di base[29].
Queste misure aumenteranno la fiducia dei consumatori nei mercati e nei
prodotti finanziari. Il regolamento
relativo alle agenzie di rating del credito[30]
aumenta l'indipendenza e l'integrità del processo di rating e migliora la
qualità generale dei rating. La complementare riforma della revisione
contabile migliorerà la qualità delle revisioni legali nell'UE e, assieme
alla riforma dei principi contabili internazionali vigenti nell'Unione
europea, contribuirà a ripristinare la fiducia degli investitori nel sistema
finanziario[31]. 3.5 Migliorare l'efficienza del sistema finanziario Affrontando i
fallimenti del mercato e le carenze di regolamentazione, il programma di riforme
finanziarie si propone di rendere più efficiente il funzionamento del sistema
finanziario. L'introduzione
di obblighi più stringenti di informativa e comunicazione in varie
iniziative di riforma rafforza la trasparenza e riduce le asimmetrie informative
nel sistema per tutti i partecipanti al mercato, autorità di vigilanza e
consumatori. La creazione dell'Unione
bancaria e del corpus unico di norme contribuisce all'efficienza
stabilendo condizioni paritarie e agevolando le attività transfrontaliere. Analogamente,
la riduzione delle sovvenzioni implicite per le banche di importanza sistemica
e la proposta di limitare le attività di grandi banche complesse e
interconnesse (riforme strutturali) contribuiranno a ridurre le distorsioni
della concorrenza, a correggere il disallineamento tra prezzo e rischio e a
migliorare di conseguenza il funzionamento del mercato e l'allocazione del
capitale. Il miglior
quadro prudenziale per le banche e i nuovi requisiti patrimoniali basati sul
rischio per le imprese di assicurazione contenuti nella direttiva solvibilità
II, combinati con migliori norme per la gestione del rischio, inducono gli
istituti finanziari a internalizzare meglio i rischi delle loro attività e
contribuiscono a una definizione dei prezzi più efficiente e ponderata in base
al rischio. Le disposizioni
in materia di accesso contenute nella direttiva MiFID II e nei
regolamenti EMIR e CSDR permetteranno di ridurre gli ostacoli all'accesso
alle infrastrutture dei mercati finanziari e di promuovere la concorrenza lungo
tutta la catena di negoziazione titoli. Nella stessa ottica, la revisione del regolamento
sulle agenzie di rating del credito e le riforme in materia di revisione
contabile agevolano l'ingresso nel mercato e aumentano la visibilità dei
nuovi operatori. Il programma di
regolamentazione finanziaria tiene conto della duplice esigenza di rafforzare
la stabilità finanziaria e di consentire un flusso di finanziamenti sufficiente
e sostenibile all'economia reale. Le misure di riforma dedicano speciale
attenzione alle piccole e medie imprese (PMI), data la loro particolare
difficoltà a reperire finanziamenti esterni e visto il loro importante ruolo
nel creare occupazione e promuovere una crescita sostenibile. Il quadro di
regolamentazione finanziaria dell'UE è stato adeguato in maniera significativa
nel corso degli ultimi tre anni[32].
I problemi delle PMI in relazione all'accesso ai finanziamenti sono stati
affrontati da prospettive diverse e le soluzioni comprendono misure per
agevolare l'accesso ai mercati dei capitali al fine di reperire capitali
direttamente[33],
rendere i prestiti alle PMI più interessanti[34]
e introdurre nuove regolamentazioni[35]
nel settore dei fondi d'investimento. 4. I costi delle riforme Le riforme
finanziarie comportano costi economici per gli intermediari finanziari poiché
introducono costi di adeguamento alla normativa e richiedono di modificare la
condotta negli affari. Tali costi sono stati stimati nelle valutazioni d'impatto
delle iniziative legislative e sono discussi in dettaglio nel documento di
lavoro dei servizi della Commissione. Per una parte significativa si tratta di costi
di adeguamento durante la transizione. Nel complesso, i costi
dovrebbero essere più che compensati dai vantaggi in termini di maggiore
stabilità e integrità del sistema finanziario. I costi per gli
intermediari finanziari sono inevitabili e, in una certa misura, sono indice
dell'efficacia delle riforme. Ad esempio, la riduzione delle sovvenzioni
implicite a favore di alcune banche di grandi dimensioni, complesse e
interconnesse aumenterà i loro costi di finanziamento ma al tempo stesso
ridurrà i costi per i contribuenti. Analogamente, le riforme inducono una
rivalutazione dei rischi, generando costi che sono tuttavia compensati dai
benefici connessi alla mancata assunzione di rischi eccessivi che erano
sottovalutati sul mercato. Di conseguenza, i costi per gli intermediari
finanziari sono spesso compensati da vantaggi di più ampia portata per l'economia
e la società. Il processo di
transizione verso un sistema finanziario più stabile è particolarmente
difficile per quanto riguarda il potenziale impatto sull'economia reale.
Tuttavia, le attuali difficoltà nel mercato e nell'intera economia non possono
essere attribuite alle riforme regolamentari (ma piuttosto alla loro mancanza):
esse sono molto più correlate ai problemi accumulati prima della crisi e alle
loro conseguenze, compresi il venir meno della fiducia nel mercato e la
relativa carenza di liquidità, i mediocri bilanci bancari, gli elevati livelli
di debito pubblico e privato, i tassi di interesse bassi, la recessione e le
deboli prospettive di crescita economica. Al fine di
ridurre al minimo i costi e le potenziali perturbazioni nel corso della
transizione, sono stati concessi periodi transitori[36]. Inoltre,
nei casi in cui sono stati previsti effetti negativi, le norme sono state
adeguate (ad esempio il pacchetto sulle garanzie a lungo termine nella
direttiva solvibilità II[37])
o, in alcune circostanze, sono state concesse esenzioni (ad esempio nel
regolamento EMIR per i fondi pensione e le società non finanziarie). Nei casi
in cui le norme si sono addentrate in terreni inesplorati, sono stati applicati
periodi di osservazione (ad esempio per quanto riguarda il rapporto di
leva finanziaria e la regolamentazione in materia di liquidità delle banche).
Infine, il monitoraggio costante e l'esame di tutte le riforme assicureranno l'ottenimento
dei benefici previsti, evitando nel contempo gli effetti indesiderati, compresi
quelli derivanti dall'interazione di differenti riforme. 5. Conclusioni Complessivamente,
le riforme proposte dalla Commissione per l'attuazione dell'esauriente
programma di regolamentazione finanziaria approvato dal G20 e che figurano
nelle comunicazioni della Commissione del 2009, 2010 e 2012 affrontano le
carenze regolamentari e i fallimenti del mercato messi a nudo dalla crisi. Le riforme
proposte dalla Commissione conferiscono alle autorità di vigilanza la
facoltà di sorvegliare i mercati che esulavano dal loro controllo e di
portare trasparenza per tutti i partecipanti al mercato nelle attività
di cui in precedenza era a conoscenza solo un ristretto gruppo di insider. Le riforme
proposte dalla Commissione stabiliscono nuove norme ambiziose per limitare l'assunzione
di rischi eccessivi e rendere gli istituti finanziari più resilienti.
Tuttavia se i rischi si concretizzano, non graveranno sui contribuenti
ma su coloro che realizzeranno un profitto dalle attività che originano
tali rischi. Le riforme
proposte dalla Commissione migliorano il funzionamento dei mercati
finanziari nell'interesse dei consumatori, delle piccole e medie imprese e
dell'economia nel suo complesso. Le riforme
proposte dalla Commissione impongono a tutti i soggetti coinvolti, fra cui i
gestori, i proprietari, e le autorità pubbliche, di garantire che gli
istituti finanziari e i partecipanti al mercato si attengano agli standard
più elevati di responsabilità e integrità. Nel complesso le
riforme proposte dalla Commissione contribuiranno a ridurre la probabilità che
una crisi si ripeta in futuro e a ridurne l'eventuale impatto. Gli aspetti
fondamentali del sistema finanziario stanno già cambiando e sono in
miglioramento: ciò dovrebbe proseguire mano a mano che le riforme continuano a
produrre i loro effetti. È tuttavia necessario controllare attentamente
la situazione: all'evoluzione della situazione economica si accompagna l'evoluzione
dei rischi e delle vulnerabilità del sistema finanziario. La Commissione
rimarrà vigile e proattiva, preservando la riforma globale e facendo fronte
ai nuovi rischi e alle nuove vulnerabilità che emergono. Benché le
riforme comporteranno dei costi, molti sono di natura transitoria. L'analisi
economica e i dati disponibili indicano che, con ogni probabilità, i benefici
complessivi previsti del programma di regolamentazione finanziaria, una volta
pienamente attuato, saranno superiori ai costi previsti. I periodi
transitori e di osservazione contribuiranno a ridurre i costi di transizione. Molte riforme
sono state realizzate in un breve tempo, ma il processo di riforma non è ancora
pienamente completato. Alcune riforme importanti devono ancora essere
adottate dai colegislatori (ad esempio relativamente alla riforma
strutturale bancaria, al settore bancario ombra, ai valori di riferimento
finanziari). La Commissione invita il Consiglio e il Parlamento europeo a
considerare prioritaria l'adozione di queste proposte. In alcuni settori il
lavoro è ancora in preparazione. In particolare, i lavori inerenti al quadro di
risoluzione per gli istituti non bancari e per far fronte alle preoccupazioni
relative al sistema bancario ombra sono in corso a livello UE e internazionale. Dopo l'approvazione
della maggior parte delle riforme, l'attenzione si sposta adesso sull'attuazione
effettiva e l'applicazione coerente del nuovo quadro di regolamentazione.
Per valutare l'attuazione, l'impatto complessivo e l'efficacia delle riforme
sono necessari un monitoraggio e un esame costanti. Il documento di lavoro dei
servizi della Commissione "Analisi economica del programma di regolamentazione
finanziaria" è una prima tappa di questo processo. Nel completare l'attuazione
delle riforme, occorre prestare particolare attenzione a garantire la
convergenza della regolamentazione e della vigilanza tra tutti i principali
centri finanziari del mondo. La Commissione continuerà a promuovere un
approccio coordinato a livello internazionale in materia di regolamentazione
del settore finanziario e si aspetta che i suoi partner diano un'attuazione
efficace agli impegni assunti. In futuro l'attenzione
politica deve progressivamente spostarsi per affrontare il fabbisogno dell'Europa
di finanziamenti a lungo termine e per sviluppare un sistema finanziario
più diversificato, con una parte più importante di finanziamento diretto
sui mercati dei capitali, una maggiore partecipazione degli investitori
istituzionali e fonti alternative di finanziamento. Come annunciato nella
comunicazione di marzo 2014 sul finanziamento a lungo termine, risolvere tali
questioni costituisce una priorità per rafforzare la competitività dell'economia
e dell'industria europea[38]. [1] Relazione
del gruppo ad alto livello sulla vigilanza finanziaria nell'UE, 25 febbraio
2009. [2] Comunicazione - Guidare
la ripresa in Europa, COM(2009) 114 definitivo. [3] Comunicazione -
Regolamentare i servizi finanziari per garantire una crescita sostenibile,
COM(2010) 301 definitivo. [4]
Comunicazione - Una tabella di marcia verso l'Unione bancaria, COM(2012) 510
final. Comunicazione – Piano per un'Unione economica e monetaria autentica e
approfondita – Avvio del dibattito europeo, COM(2012) 777 final/2. [5] L'analisi riguarda
esclusivamente le misure di regolamentazione finanziaria e non tiene conto
delle altre importanti riforme intraprese in altri settori in risposta alla
crisi. [6] Cfr. il quadro di valutazione
degli aiuti di Stato 2013 elaborato dalla Commissione europea. [7] Cfr. i regolamenti (UE)
n. 1092/2010, 1093/2010, 1094/2010 e 1095/2010 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 24 novembre 2010 (GU L 331 del 15.12.2010) e il regolamento (UE)
n. 1096/2010 del Consiglio del 17 novembre 2010 (GU L 331 del 15.12.2010, pag.
1). [8] Il Sistema europeo delle
autorità di vigilanza finanziaria (ESFS) è oggetto di un'analisi separata. [9] Regolamento (UE)
n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla
Banca centrale europea compiti specifici in merito alle politiche in materia di
vigilanza prudenziale degli enti creditizi. [10] COM(2013) 520. [11] Direttiva 2009/14/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 marzo 2009, recante modifica della
direttiva 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi per quanto
riguarda il livello di copertura e il termine di rimborso. [12] Direttiva 2013/36/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull'accesso
all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti
creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE
e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE e regolamento (UE)
n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013,
relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di
investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012. [13] COM(2012) 280. [14] COM(2011) 656, COM(2011)
652. [15] Regolamento (UE)
n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio
2012, sugli strumenti derivati OTC, le controparti centrali e i repertori di
dati sulle negoziazioni. [16] COM(2012) 73. [17] Regolamento (UE) n.
236/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 marzo 2012, relativo
alle vendite allo scoperto e a taluni aspetti dei contratti derivati aventi ad
oggetto la copertura del rischio di inadempimento dell'emittente (credit
default swap). [18] Cfr. la comunicazione -
Il sistema bancario ombra: affrontare le nuove fonti di rischio nel settore
finanziario, COM(2013) 614 final. [19] Direttiva 2011/61/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2011, sui gestori di fondi di
investimento alternativi, che modifica le direttive 2003/41/CE e 2009/65/CE e i
regolamenti (CE) n. 1060/2009 e (UE) n. 1095/2010. [20] COM/2013/615. [21] Direttiva 2009/138/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2009 in materia di
accesso ed esercizio delle attività di assicurazione e di riassicurazione
(solvibilità II). [22] Relazione del gruppo di
esperti ad alto livello sulla riforma della struttura del settore bancario
dell'UE, ottobre 2012. [23] COM(2014) 43. [24] COM(2011) 651 e
COM(2011) 654. [25] COM(2013) 641. [26] Direttiva 2014/17/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 febbraio 2014, in merito ai contratti
di credito ai consumatori relativi a beni immobili residenziali e recante
modifica delle direttive 2008/48/CE e 2013/36/UE e del regolamento (UE)
n. 1093/2010. [27] Per esempio, COM(2012)
352. [28] Per esempio, COM(2012)
350. [29] COM(2013) 266. [30] Regolamento (UE)
n. 462/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio
2013, che modifica il regolamento (CE) n. 1060/2009 relativo alle agenzie
di rating del credito. [31] COM(2011) 779 e
COM(2011) 778. [32] Comunicazione - Un piano
d'azione per migliorare l'accesso delle PMI ai finanziamenti, COM(2011) 870
final. [33] Articolo 35 della
proposta di direttiva MiFID. [34] Articolo 501 del
regolamento (UE) n. 575/2013 (pacchetto CRD IV). [35] Regolamento (UE)
n. 345/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2013,
relativo ai fondi europei per il venture capital e regolamento (UE)
n. 346/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile
2013, relativo ai fondi europei per l'imprenditoria sociale. Cfr. anche
COM(2013) 462. [36] Ad esempio nel pacchetto
CRD IV in relazione ai requisiti patrimoniali e di liquidità. [37] Modificato dalla
direttiva Omnibus II. COM(2011) 0008 definitivo. [38] COM(2014) 168
definitivo.