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Document 52013SC0426
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Council Directive amending Directive 2006/112/EC on the common system of value added tax as regards a standard VAT return
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda una dichiarazione IVA standard
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda una dichiarazione IVA standard
/* SWD/2013/0426 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda una dichiarazione IVA standard /* SWD/2013/0426 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA
COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2006/112/CE
relativa al sistema comune d'imposta sul valore aggiunto per quanto riguarda
una dichiarazione IVA standard 1. Introduzione Il sistema comune dell'IVA dell'UE
è una fonte importante di reddito per gli Stati membri (22% del totale delle
imposte per gli Stati membri nel 2010), ma è particolarmente complicato, in quanto
oltre la metà dei 400 e più articoli della direttiva IVA riguardano le
eccezioni alle regole di base. Quando si valutano gli obblighi
di comunicazione nell'ambito del programma d'azione della Commissione per la
riduzione degli oneri amministrativi nell'Unione europea, gli oneri legati all'IVA
sono in cima alla lista, con 69 miliardi di EUR di oneri amministrativi. Le
dichiarazioni IVA nell'UE sono state stimate pari a 19 miliardi di euro. Il gruppo ad alto livello sugli
oneri amministrativi (il «gruppo Stoiber») ha dichiarato che occorre lavorare
ulteriormente, in particolare nel settore fiscale per ridurre gli oneri
gravanti sulle imprese. Uno studio realizzato per il gruppo Stoiber ha
raccomandato che «l'attuazione di una dichiarazione IVA uniforme in tutti i 27
Stati membri». La direttiva relativa al
sistema comune d'imposta sul valore aggiunto consente attualmente agli Stati
membri di stabilire il contenuto e la presentazione delle dichiarazioni IVA, il
che risulta in 27 dichiarazioni periodiche IVA molto diverse che contengono da
meno di 10 a 100 caselle da compilare. Secondo una stima nella
«Valutazione retrospettiva degli elementi del sistema dell'IVA», una riduzione
del 10% nella diversità delle procedure amministrative generali dell'IVA tra i
paesi potrebbe tradursi in un incremento del 3,7% degli scambi all'interno dell'UE,
con un aumento del PIL reale e dei consumi rispettivamente dello 0,4% e dello 0,3%.
La standardizzazione della dichiarazione IVA potrebbe quindi avere effetti
positivi concreti sull'economia dell'UE. In seguito alla relazione del
gruppo Stoiber sugli oneri amministrativi, è stato inserito un riesame degli
obblighi IVA nel Libro verde sul futuro dell'IVA, il che si è tradotto in
comunicazione contenente l'impegno ad elaborare una proposta legislativa nel 2013,
affinché una dichiarazione IVA standard sia disponibile in tutte le lingue e
possa essere utilizzata facoltativamente dalle imprese nell'Unione europea. 2. Questioni
procedurali e consultazione I lavori fanno capo alla DG
TAXUD, con la consultazione delle DG MARKT, ENTR, CNECT, il Segretario generale
e l'OLAF, attraverso un gruppo direttivo. Il Servizio giuridico e ESTAT sono
inoltre stati tenuti al corrente dei lavori. Il gruppo direttivo si è riunito quattro volte tra il 3 luglio 2012 e
il 23 maggio 2013. Le consultazioni si sono svolte attraverso: ·
il Libro verde sul futuro dell'IVA e documento di lavoro che l'accompagna (nella sezione 9.7 si è
sollevata la questione specifica di una dichiarazione IVA standardizzata a livello
UE). La consultazione pubblica è stata avviata il 1º dicembre 2010 e si è
conclusa il 31 maggio 2011; ·
seminari organizzati con le imprese per definire la
dichiarazione IVA standard durante lo studio di PwC dal gennaio 2012
fino al giugno 2012; ·
il gruppo di esperti sull'IVA, istituito con decisione della Commissione, riunitosi il 25 gennaio 2013;
·
le PMI, consultate in occasione di una riunione
di follow-up nell'ambito dello Small Business Act, che si è svolta il 17
aprile 2013; ·
le autorità fiscali degli Stati membri, consultate
in occasione del seminario Fiscalis che si è tenuto in Portogallo il 2-4
ottobre 2012; ·
gli Stati membri, consultati in sede di gruppo
sul futuro dell'IVA il 28 gennaio 2013. Le imprese sostengono pienamente un modello di dichiarazione IVA standard: le PMI
hanno approvato all'unanimità l'idea di una dichiarazione IVA standard, pur
essendo consapevoli della necessità di ridurre la frequenza delle dichiarazioni
IVA per le imprese più piccole Gli Stati membri tengono
una posizione aperta, nella maggior parte dei casi favorevole, ad una
dichiarazione IVA standard ma sono ben consapevoli delle conseguenze in termini
di necessità di modificare la dichiarazione IVA con i costi che comporta. Due
elementi sembrano loro fondamentali: in primo luogo occorre un solo tipo di
dichiarazione IVA in quanto il costo di attuare e gestire un doppio regime
(europeo e nazionale) sarebbe proibitivo e, in secondo luogo, si deve poter
tener conto dei diversi livelli di informazioni necessarie per l'analisi dei
rischi e il controllo. 3. Definizione
del problema La direttiva IVA stabilisce le
regole in base alle quali gli Stati membri devono esigere una dichiarazione IVA
dai loro soggetti passivi; definisce la responsabilità finanziaria delle
società nei confronti dello Stato membro e fornisce informazioni per il
controllo dei rischi e per le verifiche successive. Gli Stati membri godono di
ampia libertà nel determinare il tipo di informazioni che ritengono necessarie
per il calcolo dell'IVA dovuta, con differenze che variano da meno di 10 fino a
100 caselle di informazioni. Inoltre le dichiarazioni IVA annuali di
sintesi in taluni Stati membri possono comprendere 200 o più caselle. L'obbligo di presentare una
dichiarazione IVA è più costoso dal punto di vista amministrativo per una PMI,
che in generale non ha risorse o conoscenze sufficienti per affrontare le
questioni fiscali rispetto ad una grande azienda con controlli interni più
dettagliati e personale preposto alla fiscalità. Gli Stati membri hanno definito
le rispettive dichiarazioni IVA, a fini organizzativi, di controllo e di
gestione del rischio, sotto un profilo strettamente nazionale e, pertanto, esse
non presentano una dimensione UE. Inoltre, gli Stati membri sono poco motivati
a ridurre le differenze a livello nazionale nelle dichiarazioni IVA che, senza
uno stimolo esterno, resteranno allo stato attuale per diversità e complessità. Poiché si prevede che sempre
più numerose saranno le piccole imprese a vocazione commerciale nazionale che
si apriranno agli scambi oltre frontiera, affrontare oggi il problema degli
oneri amministrativi delle PMI che presentano solo dichiarazioni IVA nazionali
avrebbe ricadute positive sui loro scambi transfrontalieri e rafforzerebbe l'efficacia
del mercato interno. 3.1. Problema
transfrontaliero La principale difficoltà che le
imprese devono affrontare nel compilare dichiarazioni IVA in diversi Stati
membri risiede nella complessità intrinseca delle dichiarazioni e nella
diversità dei regimi linguistici: occorre fornire informazioni diverse, le
informazioni stesse non sono coerenti nelle definizioni, mancano orientamenti
utili su come compilare la dichiarazione IVA, le norme e le procedure per la
presentazione sono diverse, e il tutto deve essere compilato nella lingua
nazionale. Complesso anche il livello di informazioni richiesto, che in vari
Stati membri è molto impegnativo. Tutto questo crea due problemi
principali: riduce il commercio transfrontaliero e aumenta la difficoltà delle
attività commerciali oltre frontiera. Secondo le stime sono circa 29,8
milioni le imprese che compilano dichiarazioni IVA nell'UE. Di queste, circa 3,8
milioni presentano dichiarazioni in più di uno Stato membro, con un costo circa
2-3 volte superiore a quello delle dichiarazioni IVA sul mercato interno, che è
equivalente a 4 miliardi di euro. Per le PMI che esercitano un'attività
transfrontaliera, il problema è amplificato per due ragioni ovvie. In primo
luogo, vi è meno capacità finanziaria di creare imprese locali con personale
locale che presentino dichiarazioni IVA in un altro Stato membro. In secondo
luogo, vi è meno capacità finanziaria di assumere personale specializzato o
retribuire consulenti esterni che conoscono le norme e le lingue straniere
necessarie a compilare la dichiarazione IVA in un altro Stato membro. Il risultato è uno specifico
ostacolo agli scambi e molte PMI semplicemente non si spingono oltre frontiera
per questi motivi. 3.2. Problema
nazionale Il costo delle dichiarazioni
IVA (ad esempio il tempo necessario per registrare e raccogliere informazioni,
compilare le caselle del modulo, trasmettere la dichiarazione, ecc.), sebbene
considerevole per le grandi imprese in termini assoluti, dato il maggiore
numero di operazioni, la maggiore complessità delle questioni IVA e controlli
interni più capillari, è, in percentuale del fatturato annuo, nettamente più
elevato per le PMI. Nella comunicazione sulla
regolamentazione intelligente — rispondere alle esigenze delle piccole e medie
imprese, i risultati mostrano che la normativa IVA è considerata dalle singole
PMI il settore più oneroso della legislazione dell'UE. Pertanto, nel quadro
dell'iniziativa «Pensare anzitutto in piccolo», è chiaro che una misura di
riduzione degli oneri dell'IVA dovrebbe avere un impatto significativo
soprattutto sulle PMI e le microimprese. 3.3. Evoluzione
del problema Un numero sempre maggiore di
imprese dovrà compilare dichiarazioni IVA in più di uno Stato membro in quanto
il commercio di beni e servizi transfrontalieri si è intensificato e sempre più
PMI si aprono agli scambi oltre le frontiere nazionali grazie alla moneta unica
e al sempre maggior numero di leggi comuni dell'UE. Inoltre, in un sistema che
tassa le forniture transfrontaliere all'aliquota dello Stato membro di
destinazione, fino a ulteriori 1,2 milioni di imprese dovranno compilare
dichiarazioni IVA in un altro Stato membro. 4. Obiettivi Si pongono due obiettivi principali:
ridurre gli ostacoli al commercio transfrontaliero e ridurre gli oneri a carico
delle imprese, al fine di sostenere la crescita e la competitività. A questi si aggiungono
obiettivi secondari: si può promuovere un risanamento di
bilancio favorevole alla crescita grazie allo scambio di informazioni
standardizzate tra gli Stati membri per contribuire a ridurre le frodi e a
migliorare il rispetto della normativa. Anche lo sportello unico allargato
potrebbe beneficiare dell'accordo su una dichiarazione IVA standard come base
per la dichiarazione IVA nel quadro dello sportello unico. 5. Alternative
possibili L'unica opzione che consentirebbe di realizzare la semplificazione e
ridurre gli oneri amministrativi in un arco di tempo ragionevole sarebbe una
normativa autonoma a livello dell'UE. Le alternative sulla portata della
proposta sono pertanto: A) status quo (nessuna azione); B) dichiarazione IVA standard
dell'UE obbligatoria (per imprese e Stati membri); C) dichiarazione IVA standard
facoltativa per tutte le imprese (obbligatoria per gli Stati membri); D) dichiarazione IVA standard
facoltativa per le imprese che la presentano in più di uno Stato membro
(obbligatoria per gli Stati membri); E) dichiarazione IVA standard
obbligatoria con flessibilità limitata per gli Stati membri di stabilire le
informazioni in base ad un elenco standardizzato. Queste alternative possono essere
esaminate in termini di: ·
contenuto della dichiarazione IVA standard; ·
periodicità e data di scadenza; ·
dichiarazione IVA annuale; ·
altre questioni (compilazione elettronica,
correzioni). 6. Valutazione degli impatti 6.1. Dati
contestuali allo status quo (opzione A) Sono circa 30 milioni le
imprese dell'UE tenute a compilare dichiarazioni IVA nazionali (0,2% grandi
società, 1,1% medie imprese, 6,5% piccole imprese e 92,2% microimprese con
fatturato annuo inferiore a 2 milioni di euro). Questi 30 milioni di imprese
presentano quasi 150 milioni di dichiarazioni IVA all'anno, la grande
maggioranza delle quali (oltre 130 milioni di euro) provengono da microimprese.
Il gettito IVA da tali imprese rappresenta comunque una piccola percentuale del
totale delle entrate IVA. I costi per presentare i 150
milioni di dichiarazioni IVA sono stimati a circa 30 miliardi di euro all'anno,
che corrispondono a circa il 3,5% del gettito IVA annuale e allo 0,25% del PIL
dell'UE-27. Circa 0,48 miliardi di euro ricadono sulle grandi imprese, 5,98
miliardi sulle PMI e 24,19 miliardi di euro sulle microimprese. Il costo per i 27 Stati membri
della gestione di questi 150 milioni di dichiarazioni IVA comprende le spese
correnti (ad esempio la verifica della coerenza e plausibilità delle
informazioni, la raccolta di informazioni supplementari, ecc.) e i costi una
tantum (in termini di IT, formazione alla verifica delle dichiarazioni
annuali). I dati del Regno Unito sono disponibili e, ammettendo che siano
ripercuotibili sull'insieme dell'UE, i costi di riscossione dell'IVA a livello
UE ammonterebbero a 6 miliardi di euro. 6.2. Oneri
amministrativi per le imprese, comprese le PMI Opzione B - dichiarazione IVA standard obbligatoria (imprese e Stati
membri) Se non si tiene conto dei costi
d'avvio e di passaggio da un regime all'altro i benefici lordi annuali sono
stimati a 15 miliardi di euro. Tuttavia, in 8 Stati membri la dichiarazione IVA
è più semplice del modello di dichiarazione IVA standard di PwC e in tali Stati
membri i costi aumenterebbero di circa 3 miliardi di euro. Il risparmio netto a
livello UE sarebbe quindi pari a 12 miliardi di euro. Gli ulteriori costi di avvio e
di passaggio alle dichiarazioni IVA standard ammontano a circa 150 euro per
impresa, che sul totale di 30 milioni di imprese ammonterebbe a 4,25 miliardi
di euro. Se le microimprese non fossero
tutte in grado di presentare dichiarazioni trimestrali andrebbero perse
ulteriori possibilità di risparmio dell'ordine di 1,8 miliardi di euro. Se la sintesi annuale della dichiarazione
IVA non fosse abolita, le imprese incorrerebbero in un'ulteriore perdita di
risparmio annuo dell'ordine di 2,8 miliardi di euro. Opzione C - dichiarazione IVA standard facoltativa per le imprese Si presume che tutte le imprese
attive a livello internazionale (circa 3,8 milioni) e circa l'80% delle imprese
registrate negli Stati membri con una dichiarazione IVA più complicata
passeranno alla dichiarazione standard, con una stima di risparmio sui costi
pari a 15 miliardi di euro, di cui 4,5 miliardi a favore delle imprese attive a
livello internazionale. Ciò comprende i risparmi risultanti dall'abolizione
della dichiarazione IVA annuale (1,9 miliardi di euro) e dalle dichiarazioni
IVA trimestrali per le microimprese (1,8 miliardi di euro). L'insieme dei costi di
avviamento e di passaggio da un regime all'altro a carico dei 20,4 milioni di
imprese (0,4 milioni di grandi imprese, 1,4 milioni di PMI e 18,6 milioni di
microimprese) ammonterebbe a 2,9 miliardi di euro. Opzione D - facoltativa per le imprese che presentano dichiarazioni IVA
in più di uno Stato membro Poiché soltanto le imprese
attive a livello internazionale (circa 3 milioni) potrebbero passare alla
dichiarazione standard, i risparmi sui costi previsti per le spese ricorrenti
di queste imprese ammonterebbero a 6 miliardi di euro. I costi di passaggio da
un regime all'altro si limiterebbero a 500 milioni di euro. Se tutte le microimprese, cui è
offerta la dichiarazione standard e che attualmente sono tenute a presentare
dichiarazioni IVA su base mensile dovessero continuare a farlo, la perdita di
risparmio ammonterebbe a circa 0,8 miliardi di euro. Un'altra variante potrebbe
essere quella di offrire la periodicità ridotta a tutte le microimprese (anche
a quelle che non fruiscono della dichiarazione standard ) e il risparmio
supplementare rispetto ai 6 miliardi di euro sarebbe quindi pari a 1 miliardo
di euro. Se l'obbligo di presentare la
sintesi annuale della dichiarazione IVA fosse abolito per tutte le imprese nei
paesi che la richiedono, la perdita di risparmio ammonterebbe a circa 0,8
miliardi di euro. Opzione E - dichiarazione
IVA standard obbligatoria con flessibilità limitata per gli Stati membri di
stabilire le informazioni in base ad un elenco standardizzato. Come per l'opzione B i benefici
lordi annui sono stimati a 15 miliardi di euro. Tuttavia, a differenza dell'opzione
B non c'è alcuna perdita negli Stati membri con dichiarazioni IVA nazionali più
semplici. I costi una tantum di
cambiamento per l'intera popolazione di 30 milioni di imprese raggiungerebbero
a prima vista, come nell'opzione B), i 4,25 miliardi di euro. Tuttavia, il
passaggio da un regime all'altro potrebbe non essere gravato di costi nei paesi
che richiedono le stesse informazioni di prima (sebbene in formato standardizzato),
quindi il costo complessivo in questo scenario potrebbe limitarsi a 2,9
miliardi di euro. Se tutte le microimprese che
attualmente devono presentare dichiarazioni IVA su base mensile dovessero
continuare a farlo, il mancato risparmio ammonterebbe a 1,8 miliardi di euro e
l'obbligo di presentare la dichiarazione IVA annuale di sintesi, se non fosse
abolito, ridurrebbe i risparmi di 2,8 miliardi di euro. 6.3. Costi
di gestione delle dichiarazioni IVA per gli Stati membri L'introduzione obbligatoria di
una dichiarazione IVA standard imporrà agli Stati membri di modificare le
rispettive dichiarazioni IVA, integrandole (opzioni C e D) o sostituendole
(opzioni B e E). Ciò comporterà costi per le modifiche nei settori come i siti
web e i sistemi IT, per informare tutte le imprese delle modifiche e
riqualificare il personale. Vi saranno probabili ripercussioni anche sulle
verifiche e i controlli, con cambiamenti necessari per gli strumenti di analisi
dei rischi. Gli Stati membri interessati
dall'introduzione della dichiarazione IVA standard potrebbero avere ulteriori
costi una tantum, da 800 milioni a 1 miliardo di euro secondo i calcoli
riportati nello studio di PwC (2013). Gli Stati membri sono
preoccupati anche per problemi diversi dai costi, ad esempio la perdita di
informazioni sull'analisi dei rischi e le verifiche, con le conseguenze che ciò
avrebbe sul personale. Queste preoccupazioni si basano
sull'ipotesi che quanto maggiori sono le informazioni richieste, tanto maggiore
sarà l'osservanza della normativa da parte dei contribuenti. Tale ipotesi,
tuttavia, non è sostenuta da elementi di prova, in quanto non esiste un'evidente
correlazione negativa tra il numero delle caselle da compilare in una
dichiarazione IVA e il divario IVA (ossia la differenza tra IVA teorica e IVA
effettivamente riscossa) in un dato paese. Gli Stati membri possono
riconoscere determinati vantaggi nella dichiarazione IVA standard: ·
scambio di informazioni più facile tra gli Stati
membri per contribuire a individuare più rapidamente le frodi; ·
maggiore esattezza delle informazioni con minori
errori in quanto la dichiarazione IVA sarebbe standardizzata e nella maggior
parte dei casi più semplice della dichiarazione IVA nazionale; ·
stimolo al rispetto volontario della normativa, in
particolare per le imprese più piccole; ·
transizione più facile verso il sistema dello
sportello unico. Per le opzioni C e D, gli Stati
membri sono stati chiari e unanimi nel sottolineare che una doppia
dichiarazione IVA, ossia l'attuale dichiarazione IVA ed in parallelo una
dichiarazione IVA standardizzata a livello UE sarebbe troppo complessa e
costosa da gestire. Vi sarebbero differenze nel livello delle informazioni
ricevute, nelle norme e procedure per le imprese che passano da una
dichiarazione IVA all'altra e nella compatibilità dei dati storici per l'analisi
dei rischi. 7. Confronto tra le opzioni La ponderazione per l'impatto
delle diverse opzioni ha tenuto parimenti conto sia degli effetti positivi
sulle imprese in termini di eliminazione degli ostacoli al commercio
transfrontaliero e di riduzione degli oneri amministrativi, sia dell'effetto
negativo del costo dell'esecuzione di questi cambiamenti per gli Stati membri. Il costo per gli Stati membri è stato difficile da stimare, pertanto
gli elementi chiave sono basati sul: ·
numero delle dichiarazioni IVA offerte all'impresa
(il regime della doppia dichiarazione è più oneroso); ·
numero degli Stati membri interessati. Altri elementi, quali gli
effetti sociali o i mutamenti del contesto, sono minimi e possono essere
valutati senza conseguenze rilevanti sulla decisione dell'opzione più
favorevole. Il compromesso tra le opzioni è
soprattutto un compromesso tra la maggiore flessibilità per le imprese, che
riduce ulteriormente gli oneri amministrativi, e il costo e la complessità per
gli Stati membri. L'opzione C offre la maggiore riduzione degli oneri per le
imprese, ma è la più svantaggiosa per gli Stati membri; d'altra parte, l'opzione
A è la migliore per gli Stati membri ma fornisce la minore riduzione degli
oneri per le imprese (in realtà pari a zero). In questo contesto si situa una
soluzione di compromesso, ossia l'opzione E, che combina una più forte
riduzione degli oneri per le imprese con un impatto modesto sugli Stati membri. Opzione || Risparmio totale sugli oneri amministrativi (a livello transfrontaliero e interno) || Costo per Stato membro || Graduatoria complessiva || || EUR || Grado || Numero dei regimi di dichiarazione IVA || Numero di Stati membri interessati || Grado || Grado E || 12 a 15 miliardi || 2° || 1 || 19 || 2° || 1° C || 15 miliardi || 1° || 2 || 27 || 4° || 2° B || 12 miliardi || 3° || 1 || 27 || 3° || 3° A || 0 || 5° || 1 || 0 || 1° || 4° D || 6 miliardi || 4° || 2 || 27 || 4°= || 5° 8. Attuazione e monitoraggio Un monitoraggio costante degli oneri amministrativi che gravano sulle
imprese e delle stime del divario IVA consentirà una revisione adeguata della
dichiarazione IVA standard.