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Document 52013SC0064
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document PROPOSAL FOR A DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a framework for maritime spatial planning and integrated coastal management
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo e la gestione integrata delle zone costiere
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo e la gestione integrata delle zone costiere
/* SWD/2013/064 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un quadro per la pianificazione dello spazio marittimo e la gestione integrata delle zone costiere /* SWD/2013/064 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA
COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO
EUROPEO E DEL CONSIGLIO che istituisce un quadro per la
pianificazione dello spazio marittimo e la gestione integrata delle zone
costiere 1. Introduzione La presente valutazione d'impatto si propone
di valutare l'azione dell'UE a favore di una governance integrata delle coste,
dei mari e degli oceani grazie al passaggio da un approccio settoriale a un
processo decisionale integrato e coerente. L'azione proposta non è destinata a
un settore specifico ma interessa tutti gli ambiti politici del trattato che
incidono sulle attività umane nelle regioni marine e nelle zone costiere nonché
sulla protezione dell'ambiente marino e costiero. L'Europa sta attraversando una crisi
finanziaria che rende necessario concentrare l'attenzione sull'efficienza delle
risorse e su iniziative a favore della crescita. Le attività umane sulle coste
e nei mari europei sono in pieno sviluppo e presentano un potenziale di
crescita considerevole. Tuttavia, esse incorrono in sempre maggiori restrizioni
dovute alla concorrenza per lo spazio disponibile o alle minacce ambientali.
Occorre pertanto attuare prima possibile un'iniziativa politica che garantisca
una gestione coordinata ed efficace degli usi umani nelle regioni marine e
nelle zone costiere. Il Libro blu dell'UE
del 2007 "Una politica marittima integrata per l'Unione europea" ha
identificato la pianificazione dello spazio marittimo (PSM) quale strumento
volto a integrare le attività umane in mare. Analogamente, la raccomandazione 2002/413/CE
e il protocollo della convenzione di Barcellona hanno istituito la gestione
integrata delle zone costiere (GIZC) in quanto processo volto a fornire
assistenza nell'attuazione delle politiche dell'UE. La Commissione propone ora di elaborare
congiuntamente questi due strumenti. La PSM e la GIZC hanno in comune la
copertura geografica (zona di transizione fra la terra e il mare) e l'obiettivo
globale (gestione degli usi umani nelle rispettive zone di applicazione). Si è
provveduto ad effettuare una valutazione d'impatto delle azioni future in quest'ambito
per garantire che l'opzione selezionata garantisca un massimo di efficienza e
di valore aggiunto. 2. Definizione del problema e obiettivi Il problema generale identificato riguarda la
competizione per lo spazio marittimo e costiero e l'esaurimento delle risorse.
Nel suo ambito è possibile identificare sei aspetti principali: ·
1) Rivendicazioni contrastanti in materia di
spazio: l'aumento della domanda in relazione a spazi
limitati nelle regioni marine genera conflitti tra gli usi del mare. Accanto ad
attività tradizionali come la pesca, i trasporti marittimi, il dragaggio e lo
sfruttamento petrolifero, che continuano a espandersi, nuove attività tra cui
il turismo, l'estrazione di minerali e, più recentemente, la produzione di
energia eolica e l'acquacoltura marina offshore reclamano il proprio spazio. ·
2) Uso inefficiente dello spazio marino: la mancanza di coordinamento intersettoriale nella concessione di spazi
marini destinati ai vari usi ha condotto a una dispersione delle attività e all'occupazione
di zone più ampie del necessario. Ciò si traduce inoltre in costi più elevati. ·
3) Uso squilibrato dello spazio costiero: l'impatto umano sulle zone costiere è in crescita. Nelle regioni
costiere dell'Unione, le zone edificate sono aumentate di oltre il 20% negli
ultimi due decenni. Le lacune nella legislazione unionale, ad esempio per
quanto riguarda l'erosione costiera, ostacolano la gestione sostenibile e
coerente di questo sviluppo. ·
4) Sfruttamento sub-ottimale delle potenzialità
economiche: la mancanza di procedure uniformi e
trasparenti per gestire gli usi umani determina costi superflui. L'incertezza e
l'imprevedibilità di un accesso adeguato allo spazio marittimo generano un
contesto imprenditoriale poco propizio per gli investitori. Il processo di
consultazione ha confermato che il settore richiede trasparenza, stabilità e
prevedibilità. ·
5) Adattamento insufficiente ai rischi
climatici: i rischi legati ai cambiamenti climatici
nelle zone costiere europee sono considerevoli ma non esiste un quadro coerente
per integrare nella pianificazione globale dell'uso del mare e delle coste sia
le misure di mitigazione che quelle di adattamento. La maggior parte degli
Stati membri costieri dell'UE non dispone di un piano di adattamento ai
cambiamenti climatici o di una strategia destinata alle proprie zone costiere. ·
6) Degrado dell'ambiente marittimo e costiero: l'intenso e accresciuto utilizzo delle zone costiere e marittime e la
stretta interazione tra le attività basate a terra e quelle basate in mare
hanno condotto a un aumento delle pressioni ambientali e all'esaurimento delle
risorse. Esistono norme per la tutela dell'ambiente ma manca un coordinamento
intersettoriale e transfrontaliero. Tra le cause all'origine di questi problemi
figurano 1) la mancanza di una pianificazione coerente e sostenibile degli usi
marittimi e in particolare di uno scambio dei dati; 2) il livello insufficiente
di coerenza o collegamento tra le varie politiche e i programmi dell'UE che
interessano i mari e le coste; 3) la mancanza di una cooperazione
transfrontaliera coerente e sostenibile tra le regioni marine e 4) una partecipazione
inadeguata delle parti interessate. L'obiettivo generale dell'azione dell'UE
consiste nel garantire lo sviluppo sostenibile delle zone costiere e marittime
unionali conformemente all'approccio ecosistemico. Essa intende inoltre
sostenere la realizzazione di vari altri obiettivi previsti dal trattato, dalla
normativa e dalle politiche dell'UE, tra cui quelli contemplati nell'ambito
dell'iniziativa Europa 2020 nonché obiettivi in materia di ambiente, energia,
trasporti marittimi, pesca e politica di coesione. Ogni azione dell'UE in quest'ambito
dovrebbe limitarsi a stabilire strumenti per il conseguimento degli obiettivi
politici sopra indicati. A tal fine gli obiettivi operativi sono di
natura procedurale: lo sviluppo e l'applicazione coerente di processi per
gestire e pianificare gli usi umani dello spazio marittimo (PSM) e per
coordinare gli strumenti di politica di gestione delle coste in tutti gli Stati
membri costieri (GIZC), l'elaborazione e l'ulteriore sviluppo di principi e
approcci comuni per i processi di PSM e GIZC nonché lo sviluppo e l'applicazione
di metodi adeguati di cooperazione transfrontaliera. 3. Analisi della sussidiarietà e del valore
aggiunto unionale La PSM e la GIZC sono elementi della politica
marittima integrata dell'Unione europea (PMI). L'obiettivo della PMI è di
garantire una migliore coerenza tra le politiche settoriali del TFUE e
conseguire molteplici obiettivi concomitanti di ordine economico, sociale e
ambientale. Le iniziative sinora adottate nell'ambito della PMI, come il
regolamento (UE) n. 1255/2011 del Consiglio, si basano dunque su una
pluralità di basi giuridiche, che rappresentano le politiche settoriali che
incidono sui mari, sugli oceani e sulle coste. La stessa logica si applica all'azione
legislativa in materia di PSM. Le politiche settoriali interessate includono la
pesca, l'energia, i trasporti, la coesione territoriale e l'ambiente. ·
La raccomandazione dell'UE del 2002 sulla gestione
integrata delle zone costiere era basata sull'articolo 192, paragrafo 1, del
TFUE. Tuttavia, la GIZC (come la PSM) rientra in una politica intersettoriale
(la PMI) volta a garantire la coerenza tra i diversi settori politici del
trattato. Pertanto, i futuri interventi in materia di
PSM e GIZC dovrebbero essere fondati su una più ampia base giuridica che copra
l'intera gamma delle politiche unionali pertinenti per la gestione dei mari e
delle coste. La pianificazione
dettagliata andrebbe effettuata a livello degli Stati membri, in conformità
delle rispettive strutture costituzionali e di governance. Non si pretende che
l'Unione si occupi dei processi pratici di pianificazione. L'azione a livello
unionale è tuttavia pertinente nella misura in cui gli usi costieri e marittimi
e gli ecosistemi attraversano le frontiere nazionali e apporterebbe un valore
aggiunto garantendo la coerenza delle misure adottate in questo settore. In
particolare, essa consentirebbe di evitare approcci divergenti e livelli
disomogenei di avanzamento. Le risposte alla consultazione pubblica hanno
riconosciuto il valore aggiunto dell'azione dell'Unione. Gli obiettivi per le future azioni in materia
di PSM e di GIZC sono sostanzialmente simili. In ambo i casi è prevista l'adozione
di un approccio integrato alla gestione degli oceani tramite una migliore
governance marittima e costiera. Esistono inoltre altri punti comuni, come le
esigenze in materia di dati. Un'iniziativa legislativa comune è dunque in grado
di realizzare sinergie significative, mentre l'adozione di iniziative separate
aumenterebbe il rischio di incoerenze, confusione e, in ultima analisi, costi
di attuazione più elevati. 4. Opzioni La valutazione d'impatto individua ed esamina
varie (sub-)opzioni e possibili combinazioni, in aggiunta allo scenario di
base. Le tre opzioni discusse sono 1) orientamento ed elaborazione di buone
pratiche, 2) adozione di provvedimenti non vincolanti e 3) misure
giuridicamente vincolanti, come una direttiva di tipo "quadro", una
direttiva e un regolamento. Per una spiegazione più dettagliata delle opzioni
si veda il paragrafo 5 della valutazione d'impatto, "Opzioni politiche". 5. Analisi degli impatti Gli studi a sostegno della valutazione d'impatto
hanno evidenziato che tutte le opzioni politiche identificate producono effetti
simili, mentre la loro efficacia varia in termini di opportunità, intensità o
portata. L'analisi quantitativa degli impatti risente di alcune limitazioni
dovute alla natura particolare della questione analizzata (governance) e alla
mancanza di dati disponibili con riguardo ad alcuni aspetti. 5.1. Efficacia In generale, l'efficacia nel conseguimento
degli obiettivi operativi aumenta progressivamente dall'opzione 1 all'opzione 3.
In particolare, si segnala quanto segue: ·
l'opzione 1 (offerta di orientamenti ed
elaborazione di buone pratiche) non appare molto efficace, poiché ne beneficerebbero
soprattutto i soggetti già impegnati in questo tipo di azioni; non riuscirebbe
invece a compensare l'assenza di meccanismi giuridici o istituzionali; ·
l'opzione 2 (incoraggiare l'attuazione della
PSM/GIZC tramite misure non vincolanti) potrebbe conferire maggior rilevanza
alla PSM a livello dell'Unione, ma non sarebbe probabilmente in grado di
garantire un livello di priorità sufficiente per la sua attuazione e potrebbe
comportare il rischio di un'impostazione "alla carta" tra gli Stati
membri. Per la GIZC, il carattere non vincolante di una raccomandazione non
contribuirebbe ad accrescere il livello e la qualità dell'attuazione. Ciò è
stato confermato dalla consultazione pubblica; ·
l'opzione 3 (definizione di un quadro vincolante
per l'attuazione della PSM/GIZC) costituirebbe il modo più efficace per
conseguire gli obiettivi operativi. Gli strumenti vincolanti presentano
tuttavia differenze quanto alla natura e al livello di dettaglio, fattori che
sono stati analizzati nell'ambito di tre sub-opzioni, ossia una direttiva
quadro, una direttiva e un regolamento. Una direttiva o un regolamento dettagliati
sarebbero più prescrittivi rispetto a una direttiva di tipo "quadro"
e ridurrebbero la flessibilità per gli Stati membri nonché le possibilità di
ricorrere a procedure già esistenti, con un conseguente aumento dei costi
amministrativi. Al contrario, una direttiva di tipo "quadro" che
stabilisca obblighi generali e fornisca orientamenti per l'attuazione specifica
da parte degli Stati membri costituirebbe una garanzia di prevedibilità,
stabilità e trasparenza. Essa giungerebbe inoltre al momento opportuno, data l'attuale
tendenza allo sviluppo di nuove attività. Gli Stati membri potrebbero dunque
tener conto di questa iniziativa al momento di formulare le loro politiche
nazionali; la direttiva quadro garantirebbe inoltre la salvaguardia dei
principi di proporzionalità e sussidiarietà, non interferendo con i processi e
le procedure di pianificazione propri degli Stati membri. Inoltre, un'opzione trasversale volta
migliorare la disponibilità dei dati e delle informazioni migliorerebbe l'efficacia
di tutte le opzioni sopra analizzate. Un'azione complementare fondata sui
sistemi di informazione esistenti (in particolare Conoscenze oceanografiche 2020)
consentirebbe di soddisfare le necessità in questa fase, almeno a livello dell'Unione.
5.2. Impatti La valutazione d'impatto ha individuato una
serie di ripercussioni economiche in conseguenza dell'attuazione della
PSM e della GIZC, in particolare: ·
riduzione dei costi di transazione per le imprese
marittime, grazie a un processo decisionale più rapido e razionale e ad un
aumento della trasparenza; ·
maggiore certezza e prevedibilità per gli
investimenti privati, con maggiori possibilità di ottenere finanziamenti per
gli investimenti offshore; ·
migliore utilizzo dello spazio marino e coesistenza
ottimale degli usi nelle zone costiere e nelle acque marine; ·
maggiore attrattiva delle regioni costiere grazie
alla conservazione del patrimonio naturale e ricreativo; ·
riduzione dei costi di coordinamento per le
autorità pubbliche in conseguenza di una maggiore efficienza e trasparenza; ·
innovazione e ricerca: il fabbisogno di dati della
PSM e della PIZC può determinare una migliore raccolta, gestione e analisi dei
medesimi nonché costituire una base di conoscenze sull'interazione e la
complementarità fra l'ambiente marino e gli usi a cui è destinato; ·
aumento e integrazione dei dati e delle
informazioni. Impatti ambientali: ·
riduzione della pressione ambientale, in
particolare tramite un miglior utilizzo dello spazio costiero e marittimo e una
migliore gestione delle attività umane; ·
migliore conservazione della biodiversità e della
qualità dell'ambiente grazie a una minore frammentazione delle zone naturali e
ad un uso delle risorse rinnovabili e non rinnovabili coerente con l'ecosistema; ·
maggiore resilienza ai rischi legati ai cambiamenti
climatici e/o mitigazione dei medesimi. Impatti sociali: ·
maggiore coinvolgimento della popolazione e delle
parti interessate e miglior clima di collaborazione politica; ·
miglioramento del patrimonio culturale e ricreativo
grazie all'inclusione nei processi di PSM/GIZC dei paesaggi costieri e del
contesto urbano dei porti; ·
aumento della crescita e dell'occupazione grazie
allo sviluppo dei settori marittimi (in particolare quelli emergenti) e al
contributo all'occupazione nell'economia marittima; ·
miglioramento della sicurezza marittima; ·
miglioramento del clima di collaborazione politica. ·
I costi di attuazione per la piena
realizzazione della GIZC all'interno dell'Unione sono stimati a 200 milioni di
EUR in costi di avviamento e 20 milioni di EUR in costi operativi annuali. Non
è possibile fornire stime precise sui costi di avviamento poiché essi dipendono
dai contesti nazionali e regionali degli Stati membri. Quantificare i costi di
attuazione della PSM è difficile a causa della mancanza di dati a livello dell'Unione.
A prescindere dalle variazioni dei costi totali, il rapporto costi/benefici è
positivo. Va segnalato che l'adozione di un sistema obbligatorio può
verosimilmente determinare un aumento dei costi di attuazione a breve termine.
Tale approccio, tuttavia, è anche l'unico in grado di garantire l'attuazione e,
dunque, la realizzazione dei vantaggi economici sopra descritti. 6. Confronto tra le opzioni e conclusioni Nell'allegato 1 della valutazione d'impatto
figura una tabella riassuntiva in cui l'efficacia delle possibili soluzioni
atte a risolvere le cause dei problemi è messa in relazione con il grado di
copertura offerto dalle diverse opzioni politiche. Dal raffronto tra le opzioni individuate è
emerso che l'azione ottimale per conseguire gli obiettivi previsti è l'opzione 3,
sub-opzione 1, ossia una direttiva quadro dell'Unione sulla PSM e la GIZC che
preveda una serie limitata di obblighi, tra cui un processo per lo sviluppo di
buone pratiche. L'adozione di iniziative su base volontaria,
compresi orientamenti e/o raccomandazioni, non produrrebbe i risultati
auspicati. Un'opzione maggiormente prescrittiva (armonizzazione) tramite una
direttiva o un regolamento dettagliati risulterebbe sproporzionata, non
rispetterebbe il principio di sussidiarietà e comporterebbe costi più elevati. Infine, in tempi di crisi finanziaria, un'azione
a livello di Unione europea decisiva ma proporzionata può contribuire in misura
significativa a sfruttare il potenziale economico del settore marittimo
offshore.