EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0020
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT Executive summary of the Impact Assessment Accompanying the document PROPOSAL FOR A DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL ON THE PROTECTION OF THE EURO AND OTHER CURRENCIES AGAINST COUNTERFEITING BY CRIMINAL LAW, AND REPLACING COUNCIL FRAMEWORK DECISION 2000/383/JHA
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Sintesi della valutazione di impatto che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO SULLA PROTEZIONE MEDIANTE IL DIRITTO PENALE DELL'EURO E DI ALTRE MONETE CONTRO LA FALSIFICAZIONE E CHE SOSTITUISCE LA DECISIONE QUADRO 2000/383/GAI DEL CONSIGLIO
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Sintesi della valutazione di impatto che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO SULLA PROTEZIONE MEDIANTE IL DIRITTO PENALE DELL'EURO E DI ALTRE MONETE CONTRO LA FALSIFICAZIONE E CHE SOSTITUISCE LA DECISIONE QUADRO 2000/383/GAI DEL CONSIGLIO
/* SWD/2013/020 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Sintesi della valutazione di impatto che accompagna il documento PROPOSTA DI DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO SULLA PROTEZIONE MEDIANTE IL DIRITTO PENALE DELL'EURO E DI ALTRE MONETE CONTRO LA FALSIFICAZIONE E CHE SOSTITUISCE LA DECISIONE QUADRO 2000/383/GAI DEL CONSIGLIO /* SWD/2013/020 final */
INDICE 1........... Definizione del
problema e contesto giuridico. 3 2........... Scenario di base. 5 3........... Base giuridica a fondamento della necessità di intervenire. 5 4........... Analisi del principio di sussidiarietà. 6 5........... Principali obiettivi 6 6........... Opzioni 6 7........... Controllo e valutazione. 9
1.
Definizione del problema e contesto giuridico
La falsificazione monetaria resta un fenomeno preoccupante in tutta l'Unione
europea. La falsificazione dell'euro suscita particolare preoccupazione data l'importanza
della moneta unica. Oggi l'euro è la seconda più importante moneta internazionale
a livello mondiale. Data questa sua importanza, l'euro è particolarmente
esposto al rischio di falsificazione. Secondo i dati forniti dalla Banca
centrale europea, il danno finanziario totale accertato della falsificazione
dell'euro registrato in Europa dall'introduzione della moneta unica nel 2002
ammonta a più di 500 milioni di euro. Pertanto, la
valutazione di impatto riguarda principalmente l'euro, benché la falsificazione
sia un problema grave che tocca anche altre monete in circolazione in Europa. I
problemi individuati in relazione all'euro possono quindi essere considerati di
natura generale e validi anche per altre monete. L'UE dispone già di
strumenti specificamente destinati a proteggere l'euro, ad esempio il quadro
giuridico in materia di autenticazione delle banconote e delle monete
metalliche in euro e un programma UE per azioni di sensibilizzazione e
formazione (programma "Pericle"[1]). In particolare la decisione quadro
2000/383/GAI del Consiglio relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di
sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in
relazione all'introduzione dell'euro impone agli Stati membri di assicurare che
talune condotte siano considerate reato e che siano imposte sanzioni per i
reati che comportano la falsificazione dell'euro e di altre monete. La
decisione quadro protegge anche altre monete al pari dell'euro. Il quadro in
materia di protezione dell'euro e di altre monete mediante il diritto penale ha
evidenziato alcune carenze nel conseguimento di un livello di tutela adeguato
ed efficace. Non consente di creare una base sufficiente per impedire la
falsificazione dell'euro, svolgere le relative indagini o sanzionare i relativi
reati in modo uniforme in tutta l'Unione. Questa situazione ostacola anche la
cooperazione tra gli Stati membri e rende potenzialmente attraente per i
criminali lo spostamento delle loro attività verso Stati considerati più
indulgenti nel combattere la falsificazione dell'euro. Tenuto conto della
valutazione della Commissione sulla base delle sue tre relazioni, dell'apposito
questionario sullo stato di attuazione della decisione quadro e della
consultazione dei portatori di interesse in varie riunioni di esperti, sono
state individuate le carenze del quadro giuridico sulla protezione della moneta
unica europea contro la falsificazione che si illustrano di seguito. §
Il livello delle sanzioni per la
falsificazione monetaria non è sufficientemente dissuasivo ed efficace o
Insufficiente effetto dissuasivo Esistono notevoli
differenze tra le sanzioni previste negli Stati membri, una situazione in parte
all'origine dell'insufficiente effetto dissuasivo e del livello diseguale di
protezione dell'euro e delle altre monete nell'Unione europea. In alcuni Stati
membri non sono previste sanzioni minime, mentre in altri la sanzione minima
può arrivare fino a dieci anni di reclusione. In pratica, è la conoscenza delle
possibili sanzioni minime che dissuaderà quanti fossero tentati di produrre
falsi. È evidente la differenza tra la condanna ad una pena detentiva di una
certa durata minima e, ad esempio, la condanna al pagamento di una multa. o
Rischio di "forum shopping" Dato
che i gruppi criminali organizzati che dispongono di risorse ingenti sono
spesso estremamente attivi nella falsificazione monetaria, è facile per loro
spostare l'attività oltre frontiera mediante reti di distribuzione organizzate.
È possibile che tali gruppi siano già attivi in più Stati membri, il che rende
concreto il rischio che si spostino verso i paesi con ordinamento penale più
indulgente (fenomeno del "forum shopping"). I dati sembrano
indicare che gli Stati membri con bassi livelli di sanzione tendono ad attirare
i falsari. o
Ridotta efficacia della cooperazione giudiziaria Il
livello divergente delle sanzioni può avere un impatto negativo sulla
cooperazione giudiziaria. La previsione di sanzioni minime ridotte nel codice
penale di uno Stato membro può indurre le sue forze dell'ordine e le sue
autorità giudiziarie a non dare la dovuta priorità alle indagini e alla
repressione dei casi di falsificazione monetaria. L'impatto sulla cooperazione
transfrontaliera può essere negativo, ad esempio per quanto riguarda la
tempestività nel trattamento della richiesta nel caso in cui un altro Stato
membro chieda assistenza. Inoltre, la mancata previsione di una pena minima in
alcuni Stati membri può dar luogo a condanne inferiori a quattro mesi di
reclusione o al pagamento di una multa, con la conseguenza che non tutte le
condanne per produzione o distribuzione di moneta falsificata consentono la
richiesta del mandato di arresto europeo. §
Le indagini e l'azione penale
transfrontaliere potrebbero non essere efficaci a causa di problemi di
cooperazione dovuti ad una diversa disponibilità di strumenti di indagine
efficaci In alcuni Stati membri
dell'UE la repressione della falsificazione monetaria, attività tipica della
criminalità organizzata, non avviene ancora con gli strumenti di indagine
generalmente utilizzati per il crimine organizzato transnazionale
(intercettazioni telefoniche, dispositivi di tracciamento, consegne controllate
e operazioni sotto copertura). La falsificazione avviene spesso in due o
più Stati membri in parallelo: la produzione in uno Stato membro e la
distribuzione in un altro. Gli strumenti di indagine devono pertanto essere gli
stessi. Una volta avviata in uno Stato membro con tecniche investigative
speciali, l'indagine sui casi di falsificazione non può continuare in un altro
Stato membro il cui ordinamento nazionale non prevede il ricorso a queste tecniche.
In tal caso, oltre a ritardi nell'inchiesta o ad un aumento dei costi, si
interrompono anche le indagini sulla fonte. §
Il ritardo nell'adeguamento dei dispositivi
rilevatori delle monete falsificate dovuto alle carenze nella procedura di
trasmissione dei falsi sequestrati per l'analisi da parte delle autorità
competenti mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari Attualmente non esiste alcun obbligo di trasmettere i
falsi sequestrati mentre è ancora in corso il procedimento giudiziario. In
pratica, in alcuni casi le autorità giudiziarie rifiutano il trasferimento dei
campioni di banconote e monete metalliche in euro falsificate per l'analisi
prima della fine del procedimento penale, anche se tale trasferimento sarebbe
possibile tenendo conto del quantitativo di falsi sequestrati. Il trasferimento
dei falsi dopo la fine del procedimento penale è di utilità limitata. Vi sono
spesso notevoli ritardi, talvolta di anni, nell'adeguamento dei dispositivi di
riconoscimento delle banconote e delle monete metalliche utilizzati dagli
istituti finanziari per individuare i falsi e impedire che continuino a
circolare.
2.
Scenario di base
Se il quadro giuridico in
vigore venisse confermato l'attuazione da parte di tutti gli Stati membri delle
disposizioni della decisione potrebbe essere completata nel medio periodo. La
prevenzione dell'immissione in circolazione di falsi e l'individuazione di
quelli già in circolazione potrebbero essere potenziate mediante gli strumenti
giuridici rafforzati approvati di recente in materia di autenticazione[2], nonché
attraverso le azioni di sensibilizzazione e di formazione nell'ambito del
programma "Pericle". Nel lungo periodo si potrebbe conseguire un
miglioramento dell'effetto dissuasivo grazie all'adozione di un'iniziativa orizzontale
attualmente in preparazione sulla confisca di beni in relazione ai proventi di
vari reati, compresa la falsificazione. I miglioramenti
summenzionati non avrebbero alcun impatto sui problemi descritti nella presente
relazione. In particolare il problema dell'effetto dissuasivo non verrebbe
affrontato in maniera adeguata a causa della mancanza di livelli adeguati delle
sanzioni. La minaccia di falsificazione, confermata dalle statistiche della
BCE, permarrebbe costante o aumenterebbe. Non verrebbero inoltre risolti i
problemi individuati in relazione alle indagini transfrontaliere, perché non
tutti gli Stati membri sarebbero in grado di utilizzare gli strumenti di
indagine per i reati gravi di falsificazione a carattere transnazionale. Né
verrebbe risolto il problema del dissequestro dei falsi mentre è ancora in
corso il procedimento giudiziario. Pertanto, in assenza di un'autenticazione
tempestiva, rimarrebbe il rischio che i falsi continuino a circolare.
3.
Base giuridica a fondamento della necessità di
intervenire
Ai sensi dell'articolo
83 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE o trattato di
Lisbona) l'UE può adottare direttive contenenti norme minime di diritto penale
dell'Unione in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una
dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali
reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni. La
contraffazione degli strumenti di pagamento è esplicitamente menzionata all'articolo
83, paragrafo 1, del TFUE in quanto sfera di criminalità particolarmente grave.
4.
Analisi del principio di sussidiarietà
È essenziale assicurare che l'euro e altre monete autorizzate
legalmente alla circolazione siano protette in modo adeguato in tutti gli Stati
membri. Solo l'UE è in
grado di elaborare una normativa comune vincolante avente efficacia in tutti
gli Stati membri e pertanto di creare un quadro giuridico che contribuirebbe a
colmare le carenze individuate della situazione attuale descritte nella sezione
3.2.1. Qualsiasi misura di
diritto penale deve essere valutata attentamente e formulata in vista dei
possibili effetti sulla protezione dei diritti fondamentali. La presente
relazione comprende una tale valutazione.
5.
Principali obiettivi
Sulla base dei
problemi riscontrati, è stata individuata una serie di obiettivi generali e di
obiettivi specifici. Obiettivi generali:
prevenire la falsificazione dell'euro e di altre
monete rafforzando la tutela penale e potenziando la cooperazione
transfrontaliera tra le forze dell'ordine e le autorità giudiziarie, nel
pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea;
mantenere e rafforzare la fiducia nella genuinità
della moneta unica europea e di altre monete.
Obiettivi specifici:
aumentare adeguatamente l'efficacia e l'effetto
dissuasivo in relazione alla falsificazione monetaria (produzione e
distribuzione) ed eliminare gli incentivi al "forum shopping"
in alcuni Stati membri;
facilitare l'applicazione proporzionata del mandato
d'arresto europeo per quanto riguarda la falsificazione monetaria
(produzione e distribuzione);
facilitare le indagini transfrontaliere in
relazione ai reati di falsificazione monetaria e ridurre i tempi di
trattamento delle richieste di cooperazione;
rafforzare la prevenzione dei reati di
falsificazione, aumentando la possibilità di rinvenimento delle banconote
e monete metalliche attraverso la tempestiva applicazione delle procedure
di autenticazione.
6.
Opzioni
Sono state prese in considerazione tre
opzioni. Opzione 1: mantenimento dello status quo Non verrebbe adottata alcuna azione a livello dell'UE oltre a quanto
previsto dal quadro normativo in vigore, ossia il normale proseguimento degli
sforzi di attuazione della decisione quadro, nonché attività di sensibilizzazione,
di formazione e di consulenza a favore delle forze dell'ordine e dei giudici
specializzati. Opzione 2:
adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e
introduzione di disposizioni sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione
dei falsi sequestrati
Secondo questa opzione, una direttiva riprenderebbe il contenuto della
vigente decisione quadro, sostituendola, e disciplinerebbe anche gli strumenti
di indagine e la trasmissione dei falsi sequestrati, in risposta a problemi 2 e
3.
Opzione 3:
adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e
introduzione di disposizioni sul livello minimo e massimo delle sanzioni
penali, sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione dei falsi sequestrati Questa opzione
riprende l'opzione 2 (strumenti di indagine e trasmissione dei falsi)
completandola con disposizioni relative al livello minimo e massimo delle
sanzioni per la produzione e la distribuzione di falsi (rispetto alla
disposizione vigente di una sanzione massima unicamente per la produzione).
Vengono introdotti un livello minimo di almeno 6 mesi di reclusione e un
livello massimo di almeno 8 anni di reclusione.
6.1.
Valutazione di impatto delle opzioni
Impatto dell'opzione
1: mantenimento dello status quo L'efficacia di
questa opzione nel conseguimento degli obiettivi è molto modesta, se non
inesistente. I poteri di controllo e di repressione della Commissione in
materia di attuazione delle disposizioni attualmente contenute nella decisione
quadro saranno rafforzati dopo il 1° dicembre 2014 (ai sensi del
protocollo n. 36 del trattato di Lisbona). Una migliore attuazione potrebbe
accrescere la fiducia nella moneta e consentire di impedire le falsificazioni
che incidono negativamente sul commercio nel suo complesso. Questi benefici
sarebbero tuttavia limitati dalla permanenza delle carenze del quadro giuridico
descritte in precedenza. Il problema dell'effetto dissuasivo non verrebbe
risolto a causa della mancanza di livelli adeguati delle sanzioni. Inoltre non
verrebbero risolti i problemi descritti in precedenza per quanto riguarda le
indagini transfrontaliere, perché non tutti gli Stati membri sarebbero in grado
di utilizzare strumenti di indagine per i reati gravi di falsificazione a
carattere transnazionale. Né verrebbe data soluzione al problema della
trasmissione dei falsi mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari, e
pertanto aumenterebbe il rischio che i falsi rimangano in circolazione a causa
della loro mancata tempestiva autenticazione. Questa opzione non dovrebbe avere
un impatto superiore sui diritti fondamentali, sugli ordinamenti giudiziari
nazionali o sui settori economico e finanziario rispetto al vigente quadro
giuridico. Impatto dell'opzione
2: adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e
introduzione di disposizioni sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione
dei falsi sequestrati Questa opzione
faciliterebbe le indagini transfrontaliere sui reati di falsificazione e
rafforzerebbe la prevenzione della falsificazione attraverso la trasmissione
tempestiva dei falsi sequestrati ai fini dell'analisi tecnica e del
rinvenimento mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari, una misura
questa che aumenta la possibilità di rinvenire le banconote e le monete
metalliche false ancora in circolazione. In una certa misura consentirà di
contrastare la persistente minaccia di falsificazione dell'euro e in
particolare l'aumento della qualità dei falsi riscontrato di recente. Tuttavia,
il valore aggiunto ai fini della protezione dell'euro è limitato. L'opzione avrebbe
un impatto medio - basso sui diritti fondamentali, dato che l'estensione degli
attuali strumenti di indagine alla falsificazione monetaria e il trasferimento
dei falsi a fini di analisi mentre sono ancora in corso i procedimenti
giudiziari potrebbero avere un effetto diretto su alcuni diritti fondamentali. Benefici finanziari
dovrebbero derivare dalla prevenzione dei danni causati dai falsari consentita
dalle misure proposte. I costi saranno contenuti, perché si limitano alla
modifica della legislazione nazionale e ad alcuni costi modesti delle
attrezzature tecniche per gli strumenti speciali di indagine e per la
trasmissione dei falsi in alcuni Stati membri. Impatto dell'opzione
3: adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e
introduzione di disposizioni sul livello minimo e massimo delle sanzioni
penali, sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione dei falsi sequestrati Oltre a garantire i
vantaggi conseguiti con l'opzione 2, questa opzione contribuirebbe a migliorare
la protezione dell'euro contro la falsificazione monetaria potenziando l'effetto
dissuasivo, riducendo il "forum shopping" e accrescendo la
possibilità di ricorrere al mandato di arresto europeo in relazione ai
principali reati relativi alla falsificazione (produzione e distribuzione).
Aggiungendo la previsione di livelli minimi delle sanzioni per i reati di
produzione e di distribuzione ed estendendo alla distribuzione delle monete false
il livello massimo delle sanzioni previste per la produzione, l'effetto
dissuasivo sarebbe probabilmente molto elevato. Queste regole minime comuni in
materia di sanzioni consentirebbero anche di migliorare l'uniformità del regime
sanzionatorio in tutta l'UE e quindi la fiducia reciproca tra le autorità
giudiziarie, favorendo l'attività di repressione nei casi transfrontalieri.
Dato che questa opzione ha un notevole impatto sulla capacità di dissuasione e
di repressione, si ritiene che avrà un'efficacia medio - alta. L'opzione avrebbe
un impatto medio sui diritti fondamentali, in quanto l'armonizzazione delle
sanzioni minime e massime, i nuovi strumenti di indagine e le misure preventive
potrebbero avere un effetto diretto su alcuni diritti fondamentali. Tali misure
contribuiscono a raggiungere obiettivi di interesse generale riconosciuti dall'Unione
(cfr. articolo 52, paragrafo 1, della Carta), in particolare perché consentono
misure efficaci e dissuasive per la protezione dell'euro e non vanno al di là
di quanto necessario per il raggiungimento di tale obiettivo. Si possono
attendere vantaggi finanziari aggiuntivi rispetto all'opzione 2 grazie al
maggior effetto dissuasivo e al potenziamento della repressione e quindi alla
riduzione dei danni causati dai falsari. È prevedibile che gli Stati membri
siano chiamati a sostenere alcuni costi, in particolare in connessione con la
modifica della legislazione.
6.2.
Opzione prescelta
L'opzione
prescelta è l'opzione 3. Sintesi dell'opzione prescelta L'opzione prescelta comporterebbe una combinazione dei seguenti elementi: · le disposizioni della decisione quadro del 2000 saranno mantenute nella sostanza in una nuova proposta, con leggere modifiche per tener conto del trattato di Lisbona; · le disposizioni in materia di sanzioni saranno modificate rispetto alla decisione quadro, con l'introduzione di una pena minima di sei mesi di reclusione per la produzione e la distribuzione e di una pena massima di almeno otto anni di reclusione per la distribuzione; · una nuova disposizione che impone agli Stati membri di prevedere la possibilità di utilizzare determinati strumenti investigativi nelle indagini sulla falsificazione monetaria; · una nuova disposizione che impone agli Stati membri di prevedere la possibilità di trasmettere gli euro falsi sequestrati anche mentre è ancora in corso il procedimento giudiziario.
7.
Controllo e valutazione
La direttiva
imporrà agli Stati membri di riferire circa l'effettiva attuazione. Oltre ai
dati quantitativi forniti dagli Stati membri, altre possibili fonti di
informazioni qualitative sulla conformità saranno raccolte presso il Forum
sulla giustizia, l'OLAF e Eurojust. La Commissione
utilizzerà la piattaforma delle riunioni del gruppo di esperti sulla
falsificazione dell'euro (Euro Counterfeiting Expert Group – ECEG) per
verificare regolarmente lo stato di avanzamento dell'attuazione della
direttiva. Inoltre la
Commissione prevede di effettuare uno studio empirico specifico in particolare
sulla raccolta dei dati a distanza di uno a tre anni dall'attuazione della
proposta. I dati consentirebbero alla Commissione di valutare l'effettiva
osservanza da parte degli Stati membri della normativa stabilita nel presente
atto e del rispetto dei diritti, delle libertà e dei principi sanciti nella
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Una volta scaduto
il termine di attuazione della direttiva la Commissione effettuerà i necessari
controlli in materia e, se necessario, avvierà procedimenti di infrazione ai
sensi del TFUE. [1] Decisione 2001/923/CE
del Consiglio, del 17 dicembre 2001 [2] Cfr. regolamenti (CE) n. 1338/2001 e 1210/2010 e la decisione della
BCE del 16.9.2010, di cui alla sezione 2.1.