52013SC0020

INDICE

1........... Definizione del problema e contesto giuridico. 3

2........... Scenario di base. 5

3........... Base giuridica a fondamento della necessità di intervenire. 5

4........... Analisi del principio di sussidiarietà. 6

5........... Principali obiettivi 6

6........... Opzioni 6

7........... Controllo e valutazione. 9

1. Definizione del problema e contesto giuridico

La falsificazione monetaria resta un fenomeno preoccupante in tutta l'Unione europea. La falsificazione dell'euro suscita particolare preoccupazione data l'importanza della moneta unica. Oggi l'euro è la seconda più importante moneta internazionale a livello mondiale. Data questa sua importanza, l'euro è particolarmente esposto al rischio di falsificazione. Secondo i dati forniti dalla Banca centrale europea, il danno finanziario totale accertato della falsificazione dell'euro registrato in Europa dall'introduzione della moneta unica nel 2002 ammonta a più di 500 milioni di euro.

Pertanto, la valutazione di impatto riguarda principalmente l'euro, benché la falsificazione sia un problema grave che tocca anche altre monete in circolazione in Europa. I problemi individuati in relazione all'euro possono quindi essere considerati di natura generale e validi anche per altre monete.

L'UE dispone già di strumenti specificamente destinati a proteggere l'euro, ad esempio il quadro giuridico in materia di autenticazione delle banconote e delle monete metalliche in euro e un programma UE per azioni di sensibilizzazione e formazione (programma "Pericle"[1]). In particolare la decisione quadro 2000/383/GAI del Consiglio relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro impone agli Stati membri di assicurare che talune condotte siano considerate reato e che siano imposte sanzioni per i reati che comportano la falsificazione dell'euro e di altre monete. La decisione quadro protegge anche altre monete al pari dell'euro.

Il quadro in materia di protezione dell'euro e di altre monete mediante il diritto penale ha evidenziato alcune carenze nel conseguimento di un livello di tutela adeguato ed efficace. Non consente di creare una base sufficiente per impedire la falsificazione dell'euro, svolgere le relative indagini o sanzionare i relativi reati in modo uniforme in tutta l'Unione. Questa situazione ostacola anche la cooperazione tra gli Stati membri e rende potenzialmente attraente per i criminali lo spostamento delle loro attività verso Stati considerati più indulgenti nel combattere la falsificazione dell'euro.

Tenuto conto della valutazione della Commissione sulla base delle sue tre relazioni, dell'apposito questionario sullo stato di attuazione della decisione quadro e della consultazione dei portatori di interesse in varie riunioni di esperti, sono state individuate le carenze del quadro giuridico sulla protezione della moneta unica europea contro la falsificazione che si illustrano di seguito.

§ Il livello delle sanzioni per la falsificazione monetaria non è sufficientemente dissuasivo ed efficace

o Insufficiente effetto dissuasivo

Esistono notevoli differenze tra le sanzioni previste negli Stati membri, una situazione in parte all'origine dell'insufficiente effetto dissuasivo e del livello diseguale di protezione dell'euro e delle altre monete nell'Unione europea. In alcuni Stati membri non sono previste sanzioni minime, mentre in altri la sanzione minima può arrivare fino a dieci anni di reclusione. In pratica, è la conoscenza delle possibili sanzioni minime che dissuaderà quanti fossero tentati di produrre falsi. È evidente la differenza tra la condanna ad una pena detentiva di una certa durata minima e, ad esempio, la condanna al pagamento di una multa.

o Rischio di "forum shopping"

Dato che i gruppi criminali organizzati che dispongono di risorse ingenti sono spesso estremamente attivi nella falsificazione monetaria, è facile per loro spostare l'attività oltre frontiera mediante reti di distribuzione organizzate. È possibile che tali gruppi siano già attivi in più Stati membri, il che rende concreto il rischio che si spostino verso i paesi con ordinamento penale più indulgente (fenomeno del "forum shopping").  I dati sembrano indicare che gli Stati membri con bassi livelli di sanzione tendono ad attirare i falsari.

o Ridotta efficacia della cooperazione giudiziaria

Il livello divergente delle sanzioni può avere un impatto negativo sulla cooperazione giudiziaria. La previsione di sanzioni minime ridotte nel codice penale di uno Stato membro può indurre le sue forze dell'ordine e le sue autorità giudiziarie a non dare la dovuta priorità alle indagini e alla repressione dei casi di falsificazione monetaria. L'impatto sulla cooperazione transfrontaliera può essere negativo, ad esempio per quanto riguarda la tempestività nel trattamento della richiesta nel caso in cui un altro Stato membro chieda assistenza. Inoltre, la mancata previsione di una pena minima in alcuni Stati membri può dar luogo a condanne inferiori a quattro mesi di reclusione o al pagamento di una multa, con la conseguenza che non tutte le condanne per produzione o distribuzione di moneta falsificata consentono la richiesta del mandato di arresto europeo.

§ Le indagini e l'azione penale transfrontaliere potrebbero non essere efficaci a causa di problemi di cooperazione dovuti ad una diversa disponibilità di strumenti di indagine efficaci  

In alcuni Stati membri dell'UE la repressione della falsificazione monetaria, attività tipica della criminalità organizzata, non avviene ancora con gli strumenti di indagine generalmente utilizzati per il crimine organizzato transnazionale (intercettazioni telefoniche, dispositivi di tracciamento, consegne controllate e operazioni sotto copertura). La falsificazione avviene spesso in due o più Stati membri in parallelo: la produzione in uno Stato membro e la distribuzione in un altro. Gli strumenti di indagine devono pertanto essere gli stessi. Una volta avviata in uno Stato membro con tecniche investigative speciali, l'indagine sui casi di falsificazione non può continuare in un altro Stato membro il cui ordinamento nazionale non prevede il ricorso a queste tecniche. In tal caso, oltre a ritardi nell'inchiesta o ad un aumento dei costi, si interrompono anche le indagini sulla fonte.

§ Il ritardo nell'adeguamento dei dispositivi rilevatori delle monete falsificate dovuto alle carenze nella procedura di trasmissione dei falsi sequestrati per l'analisi da parte delle autorità competenti mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari

Attualmente non esiste alcun obbligo di trasmettere i falsi sequestrati mentre è ancora in corso il procedimento giudiziario. In pratica, in alcuni casi le autorità giudiziarie rifiutano il trasferimento dei campioni di banconote e monete metalliche in euro falsificate per l'analisi prima della fine del procedimento penale, anche se tale trasferimento sarebbe possibile tenendo conto del quantitativo di falsi sequestrati. Il trasferimento dei falsi dopo la fine del procedimento penale è di utilità limitata. Vi sono spesso notevoli ritardi, talvolta di anni, nell'adeguamento dei dispositivi di riconoscimento delle banconote e delle monete metalliche utilizzati dagli istituti finanziari per individuare i falsi e impedire che continuino a circolare.

2. Scenario di base

Se il quadro giuridico in vigore venisse confermato l'attuazione da parte di tutti gli Stati membri delle disposizioni della decisione potrebbe essere completata nel medio periodo. La prevenzione dell'immissione in circolazione di falsi e l'individuazione di quelli già in circolazione potrebbero essere potenziate mediante gli strumenti giuridici rafforzati approvati di recente in materia di autenticazione[2], nonché attraverso le azioni di sensibilizzazione e di formazione nell'ambito del programma "Pericle". Nel lungo periodo si potrebbe conseguire un miglioramento dell'effetto dissuasivo grazie all'adozione di un'iniziativa orizzontale attualmente in preparazione sulla confisca di beni in relazione ai proventi di vari reati, compresa la falsificazione.

I miglioramenti summenzionati non avrebbero alcun impatto sui problemi descritti nella presente relazione. In particolare il problema dell'effetto dissuasivo non verrebbe affrontato in maniera adeguata a causa della mancanza di livelli adeguati delle sanzioni. La minaccia di falsificazione, confermata dalle statistiche della BCE, permarrebbe costante o aumenterebbe. Non verrebbero inoltre risolti i problemi individuati in relazione alle indagini transfrontaliere, perché non tutti gli Stati membri sarebbero in grado di utilizzare gli strumenti di indagine per i reati gravi di falsificazione a carattere transnazionale. Né verrebbe risolto il problema del dissequestro dei falsi mentre è ancora in corso il procedimento giudiziario. Pertanto, in assenza di un'autenticazione tempestiva, rimarrebbe il rischio che i falsi continuino a circolare.

3. Base giuridica a fondamento della necessità di intervenire

Ai sensi dell'articolo 83 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE o trattato di Lisbona) l'UE può adottare direttive contenenti norme minime di diritto penale dell'Unione in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni. La contraffazione degli strumenti di pagamento è esplicitamente menzionata all'articolo 83, paragrafo 1, del TFUE in quanto sfera di criminalità particolarmente grave.

4. Analisi del principio di sussidiarietà

È essenziale assicurare che l'euro e altre monete autorizzate legalmente alla circolazione siano protette in modo adeguato in tutti gli Stati membri.

Solo l'UE è in grado di elaborare una normativa comune vincolante avente efficacia in tutti gli Stati membri e pertanto di creare un quadro giuridico che contribuirebbe a colmare le carenze individuate della situazione attuale descritte nella sezione 3.2.1.

Qualsiasi misura di diritto penale deve essere valutata attentamente e formulata in vista dei possibili effetti sulla protezione dei diritti fondamentali. La presente relazione comprende una tale valutazione. 

5. Principali obiettivi

Sulla base dei problemi riscontrati, è stata individuata una serie di obiettivi generali e di obiettivi specifici.

Obiettivi generali:

prevenire la falsificazione dell'euro e di altre monete rafforzando la tutela penale e potenziando la cooperazione transfrontaliera tra le forze dell'ordine e le autorità giudiziarie, nel pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; mantenere e rafforzare la fiducia nella genuinità della moneta unica europea e di altre monete.

Obiettivi specifici:

aumentare adeguatamente l'efficacia e l'effetto dissuasivo in relazione alla falsificazione monetaria (produzione e distribuzione) ed eliminare gli incentivi al "forum shopping" in alcuni Stati membri; facilitare l'applicazione proporzionata del mandato d'arresto europeo per quanto riguarda la falsificazione monetaria (produzione e distribuzione); facilitare le indagini transfrontaliere in relazione ai reati di falsificazione monetaria e ridurre i tempi di trattamento delle richieste di cooperazione; rafforzare la prevenzione dei reati di falsificazione, aumentando la possibilità di rinvenimento delle banconote e monete metalliche attraverso la tempestiva applicazione delle procedure di autenticazione. 6. Opzioni

Sono state prese in considerazione tre opzioni. 

Opzione 1: mantenimento dello status quo

Non verrebbe adottata alcuna azione a livello dell'UE oltre a quanto previsto dal quadro normativo in vigore, ossia il normale proseguimento degli sforzi di attuazione della decisione quadro, nonché attività di sensibilizzazione, di formazione e di consulenza a favore delle forze dell'ordine e dei giudici specializzati.

Opzione 2: adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e introduzione di disposizioni sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione dei falsi sequestrati

Secondo questa opzione, una direttiva riprenderebbe il contenuto della vigente decisione quadro, sostituendola, e disciplinerebbe anche gli strumenti di indagine e la trasmissione dei falsi sequestrati, in risposta a problemi 2 e 3.

Opzione 3: adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e introduzione di disposizioni sul livello minimo e massimo delle sanzioni penali, sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione dei falsi sequestrati

Questa opzione riprende l'opzione 2 (strumenti di indagine e trasmissione dei falsi) completandola con disposizioni relative al livello minimo e massimo delle sanzioni per la produzione e la distribuzione di falsi (rispetto alla disposizione vigente di una sanzione massima unicamente per la produzione). Vengono introdotti un livello minimo di almeno 6 mesi di reclusione e un livello massimo di almeno 8 anni di reclusione.

6.1. Valutazione di impatto delle opzioni

Impatto dell'opzione 1: mantenimento dello status quo

L'efficacia di questa opzione nel conseguimento degli obiettivi è molto modesta, se non inesistente. I poteri di controllo e di repressione della Commissione in materia di attuazione delle disposizioni attualmente contenute nella decisione quadro saranno rafforzati dopo il 1° dicembre 2014 (ai sensi del protocollo n. 36 del trattato di Lisbona). Una migliore attuazione potrebbe accrescere la fiducia nella moneta e consentire di impedire le falsificazioni che incidono negativamente sul commercio nel suo complesso. Questi benefici sarebbero tuttavia limitati dalla permanenza delle carenze del quadro giuridico descritte in precedenza. Il problema dell'effetto dissuasivo non verrebbe risolto a causa della mancanza di livelli adeguati delle sanzioni. Inoltre non verrebbero risolti i problemi descritti in precedenza per quanto riguarda le indagini transfrontaliere, perché non tutti gli Stati membri sarebbero in grado di utilizzare strumenti di indagine per i reati gravi di falsificazione a carattere transnazionale. Né verrebbe data soluzione al problema della trasmissione dei falsi mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari, e pertanto aumenterebbe il rischio che i falsi rimangano in circolazione a causa della loro mancata tempestiva autenticazione. Questa opzione non dovrebbe avere un impatto superiore sui diritti fondamentali, sugli ordinamenti giudiziari nazionali o sui settori economico e finanziario rispetto al vigente quadro giuridico.

Impatto dell'opzione 2: adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e introduzione di disposizioni sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione dei falsi sequestrati

Questa opzione faciliterebbe le indagini transfrontaliere sui reati di falsificazione e rafforzerebbe la prevenzione della falsificazione attraverso la trasmissione tempestiva dei falsi sequestrati ai fini dell'analisi tecnica e del rinvenimento mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari, una misura questa che aumenta la possibilità di rinvenire le banconote e le monete metalliche false ancora in circolazione. In una certa misura consentirà di contrastare la persistente minaccia di falsificazione dell'euro e in particolare l'aumento della qualità dei falsi riscontrato di recente. Tuttavia, il valore aggiunto ai fini della protezione dell'euro è limitato.

L'opzione avrebbe un impatto medio - basso sui diritti fondamentali, dato che l'estensione degli attuali strumenti di indagine alla falsificazione monetaria e il trasferimento dei falsi a fini di analisi mentre sono ancora in corso i procedimenti giudiziari potrebbero avere un effetto diretto su alcuni diritti fondamentali.

Benefici finanziari dovrebbero derivare dalla prevenzione dei danni causati dai falsari consentita dalle misure proposte. I costi saranno contenuti, perché si limitano alla modifica della legislazione nazionale e ad alcuni costi modesti delle attrezzature tecniche per gli strumenti speciali di indagine e per la trasmissione dei falsi in alcuni Stati membri.

Impatto dell'opzione 3: adozione di una direttiva in sostituzione della decisione quadro del 2000 e introduzione di disposizioni sul livello minimo e massimo delle sanzioni penali, sugli strumenti di indagine e sulla trasmissione dei falsi sequestrati

Oltre a garantire i vantaggi conseguiti con l'opzione 2, questa opzione contribuirebbe a migliorare la protezione dell'euro contro la falsificazione monetaria potenziando l'effetto dissuasivo, riducendo il "forum shopping" e accrescendo la possibilità di ricorrere al mandato di arresto europeo in relazione ai principali reati relativi alla falsificazione (produzione e distribuzione). Aggiungendo la previsione di livelli minimi delle sanzioni per i reati di produzione e di distribuzione ed estendendo alla distribuzione delle monete false il livello massimo delle sanzioni previste per la produzione, l'effetto dissuasivo sarebbe probabilmente molto elevato. Queste regole minime comuni in materia di sanzioni consentirebbero anche di migliorare l'uniformità del regime sanzionatorio in tutta l'UE e quindi la fiducia reciproca tra le autorità giudiziarie, favorendo l'attività di repressione nei casi transfrontalieri. Dato che questa opzione ha un notevole impatto sulla capacità di dissuasione e di repressione, si ritiene che avrà un'efficacia medio - alta.

L'opzione avrebbe un impatto medio sui diritti fondamentali, in quanto l'armonizzazione delle sanzioni minime e massime, i nuovi strumenti di indagine e le misure preventive potrebbero avere un effetto diretto su alcuni diritti fondamentali. Tali misure contribuiscono a raggiungere obiettivi di interesse generale riconosciuti dall'Unione (cfr. articolo 52, paragrafo 1, della Carta), in particolare perché consentono misure efficaci e dissuasive per la protezione dell'euro e non vanno al di là di quanto necessario per il raggiungimento di tale obiettivo.

Si possono attendere vantaggi finanziari aggiuntivi rispetto all'opzione 2 grazie al maggior effetto dissuasivo e al potenziamento della repressione e quindi alla riduzione dei danni causati dai falsari. È prevedibile che gli Stati membri siano chiamati a sostenere alcuni costi, in particolare in connessione con la modifica della legislazione.

6.2. Opzione prescelta

L'opzione prescelta è l'opzione 3.

Sintesi dell'opzione prescelta

L'opzione prescelta comporterebbe una combinazione dei seguenti elementi: · le disposizioni della decisione quadro del 2000 saranno mantenute nella sostanza in una nuova proposta, con leggere modifiche per tener conto del trattato di Lisbona; · le disposizioni in materia di sanzioni saranno modificate rispetto alla decisione quadro, con l'introduzione di una pena minima di sei mesi di reclusione per la produzione e la distribuzione e di una pena massima di almeno otto anni di reclusione per la distribuzione; · una nuova disposizione che impone agli Stati membri di prevedere la possibilità di utilizzare determinati strumenti investigativi nelle indagini sulla falsificazione monetaria; · una nuova disposizione che impone agli Stati membri di prevedere la possibilità di trasmettere gli euro falsi sequestrati anche mentre è ancora in corso il procedimento giudiziario.

7. Controllo e valutazione

La direttiva imporrà agli Stati membri di riferire circa l'effettiva attuazione. Oltre ai dati quantitativi forniti dagli Stati membri, altre possibili fonti di informazioni qualitative sulla conformità saranno raccolte presso il Forum sulla giustizia, l'OLAF e Eurojust.

La Commissione utilizzerà la piattaforma delle riunioni del gruppo di esperti sulla falsificazione dell'euro (Euro Counterfeiting Expert Group – ECEG) per verificare regolarmente lo stato di avanzamento dell'attuazione della direttiva.

Inoltre la Commissione prevede di effettuare uno studio empirico specifico in particolare sulla raccolta dei dati a distanza di uno a tre anni dall'attuazione della proposta. I dati consentirebbero alla Commissione di valutare l'effettiva osservanza da parte degli Stati membri della normativa stabilita nel presente atto e del rispetto dei diritti, delle libertà e dei principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

Una volta scaduto il termine di attuazione della direttiva la Commissione effettuerà i necessari controlli in materia e, se necessario, avvierà procedimenti di infrazione ai sensi del TFUE.

[1] Decisione 2001/923/CE del Consiglio, del 17 dicembre 2001

[2] Cfr. regolamenti (CE) n. 1338/2001 e 1210/2010 e la decisione della BCE del 16.9.2010, di cui alla sezione 2.1.