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Document 52013PC0415
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT pursuant to Article 294(6) of the Treaty on the Functioning of the European Union concerning the Position of the Council on the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the reception of asylum seekers
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO a norma dell'articolo 294, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea riguardante la posizione del Consiglio sull’adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti asilo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO a norma dell'articolo 294, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea riguardante la posizione del Consiglio sull’adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti asilo
/* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO a norma dell'articolo 294, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea riguardante la posizione del Consiglio sull’adozione di una direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti asilo /* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
2008/0244 (COD) COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL
PARLAMENTO EUROPEO
a norma dell'articolo 294, paragrafo 6, del trattato sul funzionamento
dell'Unione europea
riguardante la posizione del Consiglio sull’adozione di una
direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme relative
all’accoglienza dei richiedenti asilo 1. Contesto Data di trasmissione della proposta al Parlamento europeo e al Consiglio (documento COM(2008) 815 final/2 - 2008/0244 (COD) || 9 dicembre 2008 Data del parere del Comitato economico e sociale europeo || 16 luglio 2009 Data della posizione del Parlamento europeo in prima lettura || 7 maggio 2009 Data di trasmissione della proposta modificata || 6 giugno 2011 Data prevista di adozione della posizione del Consiglio (documento COM(2011) 320 final -2008/0244 COD) || 7 giugno 2013 2. Obiettivo
della proposta della Commissione La proposta modifica la direttiva “Accoglienza”
del 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo
negli Stati membri, ed è volta a garantire norme sul trattamento migliori e più
armonizzate. Tratta in particolare la questione dei motivi del trattenimento e
comprende un ampio elenco di norme e garanzie. Rafforza l’accesso all’occupazione,
al sostegno materiale, all’assistenza sanitaria e all’assistenza legale, le
misure di rappresentanza per i minori non accompagnati, l’individuazione di
esigenze particolari, e facilita il ruolo della Commissione nel monitoraggio
dell’attuazione. 3. Osservazioni
sulla posizione del Consiglio A seguito della proposta
modificata della Commissione del giugno 2011, destinata a fare il punto dei
progressi compiuti fino a quel momento nei negoziati, il 28 giugno 2012 è stata
raggiunta una posizione comune a livello politico fra i co-legislatori. Il COREPER
ha sottoscritto all’unanimità la posizione comune l’11 luglio 2012. La
commissione LIBE l’ha a sua volta informalmente sottoscritta il 19 settembre
2012 con votazione orientativa [51 voti favorevoli, 4 contrari e 3 astensioni].
Il 20 settembre il Presidente della commissione LIBE ha inviato una lettera
alla Presidenza del Consiglio in cui indicava che, in caso di adozione, da
parte del Consiglio, della posizione comune senza cambiamenti, avrebbe
raccomandato ai membri della commissione LIBE e successivamente in sede di
plenaria l’adozione della posizione comune senza modifiche. Le principali differenze fra la
posizione comune e la proposta modificata della Commissione del 2011 sono
esposte in appresso. Definizione di “familiari” – Articolo 2,
lettera c) La proposta della Commissione ha
esteso la definizione di “familiari” per quanto riguarda i minori. In
particolare, ha incluso i figli minori coniugati del richiedente, i fratelli
minori del richiedente minore, i genitori o un altro adulto responsabile per il
minore. In tutti i casi, essa riguarda sia i minori coniugati che i minori non
coniugati. La posizione comune non
sottoscrive questa definizione, ma quella più restrittiva convenuta nella
proposta modificata della direttiva “Qualifiche”. Tuttavia, la definizione di “familiari”
nella direttiva “Accoglienza” riguarda solo le disposizioni relative all’accoglienza,
e in particolare il diritto dei familiari di essere alloggiati insieme. Poiché
anche la posizione comune comporta garanzie, in altre disposizioni, che
garantiscono i diritti dei minori, sia coniugati che non coniugati, per quanto
riguarda l’alloggio, gli obiettivi della proposta della Commissione sono
pienamente soddisfatti. Determinare le particolari
esigenze di accoglienza delle persone vulnerabili – Articolo 22,
considerando 14 La posizione comune mantiene
gli obiettivi della proposta della Commissione riguardo al trattamento di
questa categoria di richiedenti. Benché la formulazione sia stata
sostanzialmente modificata nel corso dei negoziati, viene mantenuto l’obbligo
di valutare le esigenze individuali di tutti i richiedenti per determinare chi
sia una persona vulnerabile e possa quindi aver bisogno di speciali garanzie d’accoglienza.
Le modifiche apportate alla
proposta della Commissione sono volte principalmente a rispondere alle
preoccupazioni secondo cui la procedura di determinazione potrebbe comportare
costi amministrativi sproporzionati e procedure amministrative non necessarie.
Esse chiariscono quindi l’ambito d’applicazione del procedimento di
determinazione, ma non lo restringono. Condizioni materiali di
accoglienza – Articolo 17, paragrafo 5, considerando 20 La posizione comune mantiene l’obbligo
per gli Stati membri, previsto dalla proposta della Commissione, di applicare
un punto di riferimento nazionale per calcolare il necessario livello di
assistenza materiale per i richiedenti asilo. Come esempio di un tale punto di
riferimento, la proposta della Commissione prevedeva quello dell’assistenza
sociale minima garantita ai cittadini dello Stato interessato. Questo esempio
non è stato mantenuto nella posizione comune per la preoccupazione che ciò
potrebbe automaticamente portare a parità di trattamento a tale riguardo fra i
richiedenti asilo e i cittadini dello Stato interessato. Poiché tale
riferimento era presentato solo come esempio nella disposizione in questione,
la sua soppressione non incide sull’obbligo previsto. Assistenza
sanitaria – Articolo 19 In tale materia la posizione
comune mantiene l’obiettivo della proposta della Commissione, poiché garantisce
norme migliori di assistenza sanitaria per tutti i richiedenti, comprese le persone
vulnerabili. La posizione comune sostituisce semplicemente il riferimento ai “disturbi post-traumatici” con “gravi disturbi mentali”. Questa modifica
non restringe il campo d’applicazione di questa disposizione. Riduzione o revoca delle
condizioni materiali d’accoglienza – Articolo 20, considerando 21 Su questo punto la posizione
comune è più restrittiva della proposta della Commissione per quanto riguarda
un aspetto: reintroduce il motivo previsto nella direttiva attuale, ossia la
possibilità di ridurre/revocare il sostegno per tutti i motivi previsti all’articolo
20 della direttiva nel caso in cui la domanda d’asilo sia stata presentata in
ritardo e senza giustificazione. Tuttavia, il motivo reintrodotto
è stato anche riformulato per renderlo meno ambizioso di quello attualmente in
vigore. In particolare, esso consente solo la riduzione del sostegno e non la
revoca completa, e obbliga gli Stati membri ad “accertare” in primo luogo che
il ritardo non abbia un “giustificato motivo”. In tutti casi, inoltre, ai
richiedenti deve essere garantito un “tenore di vita dignitoso”. Infine, la
posizione comune mantiene l’obbligo di garantire l’accesso ai mezzi di ricorso
contro le decisioni di revoca o riduzione del sostegno, accompagnato dall’accesso
alla richiesta di assistenza legale gratuita, come previsto dalla proposta
della Commissione. Accesso al mercato del
lavoro – Articolo 15, considerando 19 La posizione comune è più
restrittiva della proposta della Commissione per quanto riguarda il periodo
massimo di tempo dopo il quale deve essere autorizzato l’accesso al mercato del
lavoro [9 mesi invece dei 6 proposti dalla Commissione, e solo se entro tale
periodo non è stata emessa una decisione in primo grado]. Reintroduce inoltre
la possibilità di procedere a un’analisi della situazione del mercato del
lavoro, che era stata eliminata nella proposta della Commissione. Al tempo stesso, la posizione
comune garantisce un livello di protezione più elevato rispetto a quello dell’attuale
direttiva, che consente l’accesso al mercato del lavoro solo dopo un periodo di
12 mesi. Inoltre, la posizione comune mantiene l’obbligo per gli Stati membri,
figurante nella proposta della Commissione, di garantire che, pur potendo imporre
determinate condizioni d’accesso all’occupazione, tali condizioni nella pratica
non siano così restrittive da impedire effettivamente la possibilità di
lavorare. Trattenimento Va osservato che, ad eccezione
di alcuni principi generali, la direttiva in vigore non prevede disposizioni
relative al trattenimento. La posizione comune, quindi, che in larga misura
mantiene gli obiettivi della proposta della Commissione, offre un alto valore
aggiunto rispetto alle norme attuali. a. Motivi del trattenimento
– Articolo 8, paragrafo 3 La posizione comune aggiunge un
motivo supplementare di trattenimento oltre ai 4 proposti dalla Commissione. In
base a tale motivo supplementare, un richiedente asilo può essere trattenuto se
le autorità nazionali possono comprovare in base a criteri obiettivi - tra cui
il fatto che la persona in questione abbia avuto precedentemente l’opportunità
di chiedere asilo ma non lo ha fatto - che la sua intenzione era solo quella di
ostacolare la procedura di rimpatrio. La posizione comune mantiene l’esaustività
dell’elenco dei motivi, e include inoltre tutte le garanzie generali introdotte
nella proposta della Commissione [si può procedere al trattenimento solo se proporzionale,
necessario, se sono state prese in considerazione misure alternative, ecc.]. b. Garanzie in caso di trattenimento
– Articolo 9 La posizione comune mantiene in
larga misura le garanzie proposte dalla Commissione, in particolare l’accesso
gratuito all’assistenza legale, l’informazione sulle ragioni del trattenimento
e le possibilità di ricorso. Non prevede tuttavia il riesame automatico
giudiziario del provvedimento di trattenimento se questo è disposto dalle
autorità amministrative. Al tempo stesso, in tali casi, la posizione comune
obbliga gli Stati membri come minimo ad informare il richiedente per iscritto
del suo diritto di contestare il provvedimento di trattenimento, e, in caso di
impugnazione, a garantirne un rapido trattamento. c. Trattenimento di persone
con esigenze di accoglienza particolari - Articolo 11 La posizione comune non
mantiene l’articolo 11, paragrafo 1 della proposta modificata della
Commissione, che vieta agli Stati membri di trattenere le persone vulnerabili a
meno che non sia stabilito che il loro stato di salute, anche mentale, e il
loro benessere non risentiranno in maniera significativa del trattenimento. La
posizione comune stabilisce invece: “Lo stato di salute, anche mentale, dei
richiedenti trattenuti che sono persone vulnerabili costituisce la
preoccupazione principale delle autorità nazionali”. Stabilisce inoltre che gli
Stati membri assicurano a queste persone controlli periodici e sostegno
adeguato tenendo conto della loro situazione particolare, anche dal punto di
vista sanitario. L’articolo 11, paragrafo 1 va
letto in combinato disposto con l’articolo 22, che fa obbligo agli Stati membri
di valutare al più presto la situazione di tutti i richiedenti che arrivano sul
loro territorio per stabilire se abbiano esigenze particolari, anche in termini
di stato di salute e stato psicologico. A tale riguardo, l’articolo 22 può
anche aiutare a garantire che siano soddisfatti gli obiettivi di cui all’articolo
11, paragrafo 1. L’articolo 11, inoltre, non
contiene più l’obbligo di garantire che non si proceda al trattenimento di un
minore a meno che non sia accertato che ciò è conforme al principio del suo interesse
superiore. Tuttavia, l’articolo 23 della direttiva stabilisce che il prevalente
interesse superiore dei minori costituisce un criterio fondamentale nell’attuazione,
da parte degli Stati membri, delle disposizioni di legge che li riguardano,
come sancito anche dalla Convenzione
delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo. A tale riguardo la direttiva
mantiene l’obbligo di garantire che il principio dell’interesse superiore del
minore sia rispettato in tutti i casi, compreso il trattenimento. La posizione comune, infine,
elimina la parola “particolarmente” dall’espressione “particolarmente
eccezionali”. Il testo mantiene comunque il principio secondo cui viene
garantito che si proceda al trattenimento dei minori solo in via eccezionale. d. Condizioni di
trattenimento - Articolo 10 La posizione comune non
mantiene l’obbligo di garantire sempre, come proposto dalla Commissione, la
separazione dei richiedenti asilo dagli altri cittadini di paesi terzi durante
il trasferimento, ma solo “nella misura del possibile”. È garantito comunque
che, in tali casi, i richiedenti asilo rientrino in un regime diverso da quello
degli altri cittadini di paesi terzi e possano sempre beneficiare delle
specifiche condizioni d’accoglienza previste dalla direttiva. La posizione comune consente
inoltre allo Stato membro che “non possa” avvalersi di un apposito centro di
trattenimento di sistemare eccezionalmente il richiedente asilo in un istituto
penitenziario, essendo “obbligato” a farlo. La proposta della Commissione
consentiva invece di ricorrere a strutture penitenziarie solo in caso di
esaurimento dei posti negli appositi centri. La posizione comune garantisce
comunque che in tali casi i richiedenti asilo siano tenuti separati dai
detenuti ordinari. Sono mantenute le altre
garanzie di cui alla proposta della Commissione, in particolare la garanzia
dell’accesso ad attività ricreative, anche all’aria aperta, il diritto di
comunicare con l’ACNUR, con ONG, con familiari e avvocati e il diritto di
ricevere visite da questi soggetti, e il diritto di accesso alle informazioni sulle
condizioni di gestione del centro di trattenimento. Mezzi di ricorso (assistenza
e rappresentanza legali gratuite) - Articolo 26 La posizione comune raggiunta è
più restrittiva della proposta della Commissione su due punti. In primo luogo
include un secondo motivo di accesso all’assistenza legale gratuita mutuato
dalla Carta dei diritti fondamentali, ossia quando “è necessario per garantire
l’accesso effettivo alla giustizia”. In secondo luogo introduce l’aspetto della
“valutazione del merito” (mutuato dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell’uomo), che consente alle autorità giudiziarie di rifiutare l’assistenza
legale gratuita qualora ritengano che il ricorso non abbia alcuna possibilità
di successo. Al tempo stesso, i due elementi
aggiunti sono pienamente in linea con l’evoluzione della giurisprudenza e gli
obblighi esistenti degli Stati membri riguardo all’accesso effettivo alla
giustizia. In tutti i casi, per decidere in merito alla necessità dell’assistenza
legale gratuita, le autorità giudiziarie dovranno prima valutare il livello di
difficoltà delle procedure giudiziarie, la capacità dell’interessato a seguirle
e il livello di gravità delle sanzioni implicate. Benché nel caso dei
richiedenti asilo sia difficile dimostrare che una tale assistenza non è
necessaria (mancanza di conoscenza della lingua, dei procedimenti giudiziari
nazionali, ecc.) in alcuni casi i giudici possono ritenere sproporzionato l’accesso
a questo tipo di assistenza (ad es., una leggera riduzione del contributo in
contanti senza conseguenze sui diritti fondamentali). 4. Conclusioni La posizione comune soddisfa
pienamente il principale obiettivo della proposta della Commissione. Apporta un
valore aggiunto alle attuali norme in materia di trattamento e un maggiore
livello di armonizzazione nelle condizioni di accoglienza dei richiedenti
asilo. Introduce inoltre norme relative al trattenimento e all’accesso all’assistenza
legale gratuita, questioni che gli attuali strumenti riguardanti l’asilo non
affrontano. La sostanza della posizione del Consiglio è pertanto ampiamente in
linea con la proposta della Commissione e può essere approvata.