22.5.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 143/134

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) aderisce in linea di principio alla proposta della Commissione di istituire uno strumento di ripartizione dei rischi per l'emissione di prestiti obbligazionari destinati al finanziamento di progetti per la fase pilota 2012-2013. Fa tuttavia rilevare una serie di rischi connessi a tale strumento. Pertanto, prima di estenderlo anche al nuovo quadro finanziario 2014-2020, si dovrebbe proseguire la valutazione preliminare, intensificandola e conducendola con particolare cura nel contesto di un approfondito dibattito pubblico. Tale dibattito dovrebbe tener conto in particolare degli insegnamenti tratti dall'esperienza acquisita con l'attuazione di progetti di partenariato pubblico-privati (progetti di PPP).

1.2

Le opportunità offerte dallo strumento proposto risiedono in particolare nella mobilitazione delle risorse di investimento necessarie per realizzare progetti di infrastrutture nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia, importanti per rafforzare la crescita, l'innovazione, la competitività e la creazione di posti di lavoro. Grazie alla realizzazione dei progetti previsti, i vantaggi dell'integrazione europea diventeranno tangibili per i cittadini, e l'idea di Europa ne uscirà rafforzata.

1.3

Il CESE, tuttavia, ravvisa anche dei rischi, che derivano in particolare dall'eventualità di dover assorbire le perdite dei progetti d'investimento avviati. Mentre la proposta legislativa pone un chiaro limite all'assunzione di rischi per il bilancio UE, per quanto riguarda la Banca europea per gli investimenti (BEI) parte invece dal presupposto che tale istituzione non sarà esposta a rischi ulteriori per via di accordi conclusi per ogni progetto tra la stessa BEI e gli investitori, nonché tramite una ripartizione del rischio applicata dalla BEI alla totalità dei progetti. Al fine di evitare in ogni caso che, qualora si produca effettivamente un rischio, ciò abbia ripercussioni negative sulla solvibilità e la reputazione della BEI, nonché sul lancio e l'esecuzione dei progetti da essa abitualmente sostenuti, il CESE reputa necessario che la BEI utilizzi i propri prudenti criteri di valutazione dei rischi connessi ai progetti anche nel quadro dei prestiti obbligazionari in questione. In particolare, l'assunzione di rischio da parte della BEI dovrebbe essere descritta in modo trasparente (1) e, laddove necessario, andrebbe fissato un limite. Questa misura andrebbe presa in esame in particolare per quanto riguarda la possibilità di prorogare lo strumento nel nuovo quadro finanziario UE 2014-2020, a seguito di una valutazione delle esperienze maturate nel corso della fase pilota.

1.4

Il CESE osserva che la proposta della Commissione dà troppo poco spazio alle questioni relative al rimborso dei progetti di infrastruttura finanziati dai privati. Soprattutto nel campo dei trasporti si dovrebbe discutere, su un'ampia base sociale, in merito alle possibili conseguenze dell'introduzione del finanziamento da parte degli utenti. Il CESE fa inoltre rilevare che lo strumento proposto non deve compromettere le decisioni politiche e il consenso sociale necessari per conseguire obiettivi sostenibili sotto il profilo economico, ecologico e sociale. Occorre evitare di creare incentivi non corretti per il lancio di progetti di PPP. Il CESE ribadisce pertanto la propria posizione secondo cui i parametri relativi al debito per i progetti di PPP devono corrispondere a quelli che si applicano ai progetti che rientrano negli appalti pubblici classici.

1.5

Il CESE ritiene che lo strumento di ripartizione dei rischi proposto per l'emissione di prestiti obbligazionari destinati al finanziamento di progetti possa mobilitare soltanto una parte delle risorse di investimento necessarie per realizzare progetti urgenti nel campo delle infrastrutture. Segnala quindi la necessità di mobilitare nuove fonti di entrate per i bilanci pubblici da destinare agli investimenti pubblici. A tale proposito rimanda in particolare alle proposte volte a introdurre un'imposta sulle transazioni finanziarie.

2.1

Il 19 ottobre 2011 la Commissione europea ha presentato, sotto la denominazione generale di "meccanismo per collegare l'Europa", una serie di proposte legislative e non legislative per lo sviluppo delle reti e infrastrutture transeuropee nel settore dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni incentrate sul nuovo quadro finanziario 2014-2020. Esse riguardano in particolare gli orientamenti sull'ammissibilità, i progetti da finanziare, l'ammontare degli investimenti necessari e nuovi strumenti finanziari nei settori menzionati. Il presente parere si concentra sugli aspetti finanziari di tali proposte, mentre le altre dimensioni vengono affrontate in altri pareri elaborati dal CESE (2).

2.2

La proposta legislativa in esame contiene i seguenti elementi: l'estensione dell'ambito di applicazione del programma quadro per la competitività e l'innovazione per l'attuale quadro finanziario dell'UE (2007-2013) anche agli investimenti per l'infrastruttura a banda larga, nonché la creazione di uno strumento di ripartizione dei rischi per prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti nei settori delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) e della banda larga come pure delle reti transeuropee (TEN) nel campo dei trasporti (TEN-T) e delle infrastrutture energetiche (TEN-E).

2.3

Alla luce dei problemi causati dalla crisi finanziaria ed economica, lo strumento proposto è inteso a garantire il finanziamento di investimenti a lungo termine con il contributo di capitale privato. In questo modo, per il finanziamento di progetti di infrastrutture a lungo termine verrebbero mobilitate delle risorse supplementari provenienti dai mercati dei capitali. Il dispositivo proposto consiste in uno strumento di ripartizione del rischio per prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti. Grazie ad un contributo finanziario concesso alla BEI dai fondi del bilancio UE, esso dovrebbe permettere a tale istituzione di ridurre i rischi di credito per gli obbligazionisti mediante prestiti o garanzie subordinate.

2.4

La misura legislativa in esame prevede una fase pilota nel 2012 e 2013, durante la quale si dovrebbe testare la capacità dello strumento di ripartizione dei rischi di mobilitare investimenti privati.

2.5

I rischi vengono ripartiti tra l'UE e la BEI. A tale proposito, il contributo finanziario dal bilancio dell'UE è limitato a 230 milioni di euro. Per il 2012 e il 2013 sono disponibili fino a 200 milioni di euro per progetti di TEN-T e fino a 10 milioni di euro per progetti di TEN-E, mentre per il 2013 sono disponibili fino a 20 milioni di euro per progetti TIC e banda larga.

2.6

Si presume che, nel complesso, per tutti i progetti realizzati la BEI sarà in grado di fornire una garanzia rispetto alle cosiddette "prime perdite", grazie alle sovvenzioni del bilancio UE. L'importo esatto della massima assunzione di rischio da parte della BEI sarà definito per contratto per ogni singolo progetto. In teoria, il rischio massimo potenziale per la BEI corrisponde alla somma dei contratti sottoscritti meno il contributo del bilancio UE. Nella proposta legislativa della Commissione, tuttavia, non è previsto un limite nominale al rischio per la BEI rispetto a tutti i progetti, come invece avviene per il bilancio UE, poiché ci si limita a stabilire che "il rischio residuo relativo a tutte le operazioni è sostenuto dalla BEI". Il compito di definire il rischio residuo incombe alla stessa BEI nel quadro di un'analisi dei rischi.

2.7

Grazie allo strumento in esame, la Commissione punta a mobilitare ulteriori investimenti, in particolare da parte di privati, ottenendo così un effetto moltiplicatore. La proposta è rivolta in particolare a investitori quali le assicurazioni, i fondi pensione e i fondi sovrani, che cercano opportunità di investimento finanziario garantite e a lungo termine.

2.8

Durante la fase pilota, la mobilitazione dei fondi provenienti dal bilancio UE avverrà esclusivamente mediante riassegnazione di fondi. In particolare dovrebbe trattarsi di fondi non ancora assegnati provenienti da un dispositivo già esistente, lo strumento di garanzia dei prestiti per i progetti della rete transeuropea dei trasporti (Loan Guarantee Instrument for TEN-transport projects - LGTT).

2.9

Mentre nel caso dell'attuale strumento di ripartizione del rischio LGTT è prevista una garanzia dei rischi per i finanziatori commerciali (banche) da parte della BEI, la proposta legislativa in esame fa invece riferimento alla garanzia dei rischi da parte della BEI per gli investitori nei prestiti obbligazionari. In entrambi i casi si tratta di coprire i rischi di indebitamento per le imprese che realizzano i progetti di infrastruttura, cosa che nella pratica riguarda in particolare gli investimenti effettuati come finanziamento di progetti e altri partenariati pubblico-privati. In questi casi sono solitamente gli sponsor dei progetti, quali imprese edili, fondi infrastrutturali, operatori e in parte anche imprese pubbliche, ad incaricarsi, oltre che della costruzione, anche del funzionamento, della programmazione e in particolare del finanziamento dei progetti di investimento.

2.10

La selezione dei progetti da finanziare per la fase pilota deve ancora avere luogo: saranno scelti da tre a undici progetti nel settore TEN-T, uno nel settore TEN-E e uno o due nel settore TIC-banda larga. Dalle esperienze maturate durante la fase pilota verranno tratte delle conclusioni per il nuovo quadro finanziario dell'UE 2014-2020.

2.11

Le questioni relative al rimborso sono trattate solo di sfuggita nella proposta legislativa della Commissione e nei documenti di accompagnamento. Da un documento elaborato dalla BEI sull'esperienza dell'LGTT, tuttavia, si evince chiaramente che questo strumento di ripartizione del rischio è considerato particolarmente adatto a progetti finanziati dagli utilizzatori (3). Si può prevedere che le stesse considerazioni valgano per i progetti da realizzare nel quadro della proposta legislativa esaminata nel presente parere.

3.1

Il CESE aderisce in linea di principio alla proposta della Commissione di istituire uno strumento di ripartizione dei rischi per l'emissione di prestiti obbligazionari destinati al finanziamento di progetti per la prevista fase pilota 2012-2013. Richiama l'attenzione sulle opportunità descritte di seguito, ma anche sui rischi nonché sulle proposte e condizioni indicate in particolare per la continuazione dello strumento al di là della fase pilota.

3.2

Le opportunità consistono in particolare nella possibilità di fornire finanziamenti supplementari da investire, in modo da accrescere l'efficacia degli impegni di bilancio dell'UE. Questa azione può contribuire in maniera significativa a generare crescita e innovazione, a rafforzare la competitività dell'economia europea, a conseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020 nonché a mantenere e a creare posti di lavoro. Grazie alla realizzazione dei progetti previsti, i vantaggi dell'integrazione europea diventeranno tangibili per i cittadini, e l'idea di Europa ne uscirà rafforzata.

3.3

Il CESE, tuttavia, ravvisa anche dei rischi. Fa infatti notare che, per definizione, l'entità dell'effetto moltiplicatore e quella dei rischi assunti dai soggetti pubblici sono fattori intrinsecamente correlati tra loro. I rischi derivano in particolare dall'eventualità di dover assumere le perdite dei progetti d'investimento approvati. Mentre la proposta legislativa pone un chiaro limite all'assunzione di rischi per il bilancio UE, per quanto riguarda la BEI, parte invece dal presupposto che tale istituzione non sarà esposta a rischi ulteriori per via di accordi conclusi per ogni progetto tra la stessa BEI e gli investitori, nonché tramite una ripartizione del rischio applicata dalla BEI alla totalità dei progetti. Al fine di evitare in ogni caso che, qualora si produca effettivamente un rischio, ciò abbia ripercussioni negative sulla solvibilità e la reputazione della BEI, nonché sul lancio e l'esecuzione dei progetti da essa abitualmente sostenuti, appare opportuno fissare dei limiti ragionevoli all'impiego dello strumento di ripartizione dei rischi, sulla base di una rappresentazione trasparente del grado di assunzione di rischi da parte della BEI. In particolare, l'assunzione dei rischi da parte della BEI dovrebbe essere rappresentata in modo trasparente (4) e, se necessario, limitata. Questa misura deve essere presa in considerazione in particolare per quanto riguarda la proroga dello strumento per il nuovo quadro finanziario 2014-2020, a seguito di una valutazione dell'esperienza maturata nel corso della fase pilota.

3.4

La proposta della Commissione sarà valutata in funzione dei diversi obiettivi politici dei soggetti pubblici nel quadro della tutela degli interessi dei cittadini, nonché degli interessi finanziari degli obbligazionisti. Tali interessi potrebbero coincidere, ma anche contrapporsi. Il CESE raccomanda di proseguire e intensificare il dibattito pubblico sulle opportunità e sui rischi inerenti al nuovo strumento, ancor prima del suo lancio e in particolare per il periodo finanziario 2014-2020. Tale dibattito dovrebbe tener conto in particolare degli insegnamenti tratti dall'esperienza acquisita con il finanziamento di progetti e i progetti di PPP.

3.5

Il CESE fa osservare che l'attuazione del finanziamento dei progetti rende necessario il rimborso del prestito concesso tramite le entrate ad esso legate. In questo contesto assume particolare importanza la questione del finanziamento da parte degli utenti. Questa forma di finanziamento contraddistingue ormai abitualmente il settore dell'energia e delle telecomunicazioni a seguito delle liberalizzazioni e privatizzazioni effettuate in tali ambiti, mentre, nel settore dei trasporti e in particolare di quelli motorizzati privati, è stata finora applicata solo in alcuni Stati membri e soprattutto nel caso delle autostrade. Prima di realizzare i previsti progetti di trasporto, sarebbe quindi necessario condurre un ampio dibattito pubblico in merito a tali possibili conseguenze.

3.6

Il CESE invita a riflettere sull'opportunità di far sì che il taglio dei titoli obbligazionari emessi per finanziare progetti sia tale da permettere anche ai piccoli risparmiatori di sottoscriverli e che il ricorso a questo strumento non sia limitato agli investitori istituzionali.

3.7

L'istituzione dello strumento di ripartizione dei rischi non può proporsi come unico obiettivo quello di produrre un effetto leva più forte possibile per mobilitare investimenti addizionali da fonti private: occorre anche garantire che lo strumento proposto non comprometta le decisioni politiche e il consenso sociale necessari per conseguire obiettivi sostenibili sotto il profilo economico, ecologico e sociale (5). I progetti di investimento lanciati grazie all'emissione di obbligazioni per il finanziamento di progetti non devono, ad esempio, implicare la violazione delle norme in materia sociale, ambientale o di qualità. Nel realizzare queste iniziative occorre invece tenere conto della qualità della costruzione e della manutenzione, del rispetto della compatibilità ambientale e dei contratti collettivi nonché del principio del luogo di lavoro; considerare la necessità di incoraggiare le piccole e medie imprese, di promuovere l'innovazione e di calcolare i costi in base al costo del ciclo di vita; prendere in considerazione le condizioni sociali e ambientali nel processo di elaborazione (6) e garantire l'accesso alle persone disabili, a patto che tali elementi siano oggettivamente verificabili e basati su criteri non discriminatori. Occorre altresì evitare che gli utenti debbano sopportare oneri eccessivi. Questa osservazione si applica in particolare alle persone costrette a utilizzare frequentemente, se non addirittura quotidianamente, le infrastrutture di trasporto, soprattutto in assenza di infrastrutture alternative.

3.8

Alla luce di queste esigenze, il CESE chiede che la valutazione della fase pilota dell'iniziativa relativa ai prestiti obbligazionari sia portata avanti e intensificata su un'ampia base sociale, in tempo utile per l'adozione della decisione politica di introdurre lo strumento di ripartizione dei rischi per le obbligazioni di progetto per il prossimo periodo finanziario (2014-2020). Al riguardo si dovrebbe tener conto anche dell'esperienza acquisita con lo strumento di garanzia dei prestiti per i progetti della rete transeuropea dei trasporti (il già citato LGTT). Se si vogliono trarre delle conclusioni in tempo utile, occorre in particolare garantire la trasparenza nell'ambito dei progetti finanziati, dell'assegnazione degli stanziamenti e dei conseguenti flussi di investimenti, e ciò presuppone l'esercizio di un controllo permanente sui risultati ottenuti e un monitoraggio in tempo reale. A questa valutazione dovrebbero partecipare i responsabili politici a livello europeo, nazionale, regionale e locale, le parti sociali e le organizzazioni sia della società civile che del mondo scientifico, della protezione dell'ambiente e dei consumatori, come pure le associazioni sociali; sarebbe inoltre necessario assicurare la partecipazione del CESE e del Comitato delle regioni. Il legislatore europeo dovrebbe adottare una decisione in merito in vista del nuovo periodo finanziario. A giudizio del CESE appare senz'altro tardiva la proposta, che risulta implicitamente dal documento della Commissione, di realizzare una valutazione non prima del 2016/2017.

3.9

Nel caso di finanziamenti di progetti e di progetti PPP per i quali il rimborso del debito è garantito da fondi pubblici, i soggetti pubblici devono assumere obblighi finanziari equivalenti a quelli previsti per i progetti di appalti pubblici con finanziamento classico. Per garantire una sufficiente trasparenza del bilancio, evitare di esporlo a ulteriori rischi, evitare di creare incentivi sbagliati a lanciare iniziative di PPP e garantire che le autorità competenti possano scegliere liberamente tra i progetti di partenariati pubblico-privati e quelli con finanziamento classico, il CESE ribadisce la richiesta che i parametri relativi al debito per i progetti di PPP corrispondano a quelli che si applicano ai progetti che rientrano negli appalti pubblici classici (7).

3.10

In linea generale, nell'UE un gran numero di progetti infrastrutturali nei settori dell'energia e delle telecomunicazioni, a differenza di quanto accade per determinati progetti nel settore dei trasporti, è finanziato dal settore privato e rifinanziato mediante contributi per i diritti d'uso, soggetti alla regolamentazione. Questo vale per l'insieme delle infrastrutture di rete. A questo proposito il CESE si chiede quali siano i progetti supplementari che il legislatore europeo intende lanciare nel quadro dello strumento di finanziamento proposto, visto che il loro rifinanziamento non potrà fondarsi interamente sui contributi per i diritti d'uso previsti dalla regolamentazione. A giudizio del CESE, per ciascun progetto previsto nel settore dell'energia e delle telecomunicazioni è necessario che l'UE adduca in maniera circostanziata i motivi per cui ritiene che, ai fini del proprio sviluppo, esso vada sostenuto, nonostante presenti limitate possibilità di rifinanziamento. È essenziale che il legislatore europeo eserciti un controllo sulle iniziative di questo tipo.

4.1

Lo strumento di ripartizione dei rischi proposto rappresenta una possibile soluzione ai problemi esposti dalla Commissione europea: insufficienza delle risorse pubbliche destinate all'investimento e capitale di investitori, soprattutto istituzionali, da investire. Esso pone però numerosi problemi tecnici che vanno affrontati parallelamente alle questioni politiche sollevate al punto 3. Il CESE invita a chiarire tali punti prima dell'istituzione dello strumento di ripartizione dei rischi previsto o, al più tardi, al momento della sua introduzione fissata per il prossimo quadro finanziario (2014-2020).

4.2

In linea generale il CESE sostiene che la BEI e il bilancio UE non dovrebbero limitarsi a fornire una garanzia contro i rischi, bensì anche partecipare adeguatamente ai benefici ottenuti ("fair risk sharing"). Ciò andrebbe garantito tramite il ricorso sistematico alla politica dei rischi e dei prezzi della BEI nonché mediante le ulteriori misure proposte nel presente parere al fine di limitare i rischi per la BEI.

4.3

Il documento della Commissione, inoltre, non descrive in modo sufficientemente chiaro il ruolo dei soggetti interessati. In particolare non è chiaro chi si sostituirà agli assicuratori "monoline" nella funzione di unico creditore controllante, né in che modo ciò dovrà avvenire. A tale proposito è particolarmente difficile comprendere quale sarà il ruolo della BEI in questo contesto. Le decisioni in merito dovrebbero essere adottate nel quadro di futuri accordi con gli investitori e di una convenzione tra la Commissione europea e la BEI. Il CESE invita il legislatore europeo a procedere, al più tardi prima dell'eventuale proroga dello strumento per il prossimo quadro finanziario 2014-2020, a un chiarimento riguardo alle modalità tecniche del regime del rischio e alla portata della funzione svolta dalla BEI in quanto organo di controllo dei crediti nel quadro della nuova procedura legislativa, in modo da offrire certezze agli investitori e ai soggetti pubblici. Lo strumento non potrà in alcun caso mettere a rischio la solvibilità e la reputazione della BEI.

4.4

Occorrerebbe procedere a una valutazione sistematica delle esperienze acquisite con i progetti LGTT in base ai parametri di cui al punto 3, per poter trarre delle conclusioni che permettano di configurare adeguatamente lo strumento di ripartizione del rischio per i prestiti obbligazionari e contribuire a evitare eventuali effetti indesiderati (8). In tale contesto occorre tuttavia far luce anche sulle valutazioni contrastanti dei progetti di PPP effettuate dai diversi attori.

4.5

Alla luce delle esperienze tanto positive quanto – in molti casi – negative e dei rischi presentati dai finanziamenti di progetti e dai progetti di PPP in relazione alla durata della negoziazione dei contratti, alla complessità dei termini contrattuali e delle relazioni tra le parti e all'incertezza dell'impatto sulla domanda, il CESE si chiede se la soluzione migliore non consista nel dotare i bilanci pubblici delle risorse necessarie per lanciare progetti di investimento nel quadro degli appalti pubblici tradizionali (9) In proposito il CESE accoglie con soddisfazione le proposte della Commissione europea volte a introdurre un'imposta sulle transazioni finanziarie (ITF) e, in questo contesto, ribadisce il proprio sostegno alla creazione di una tale fonte di entrate per i bilanci pubblici (10).

4.6

Al riguardo il CESE fa inoltre notare che l'emissione di prestiti obbligazionari per il finanziamento di progetti non può essere, di per sé, sufficiente per realizzare gli investimenti giudicati necessari dalla Commissione per il meccanismo per collegare l'Europa, e invita pertanto a mobilitare nuove fonti di entrate per gli investimenti pubblici.