2.10.2012   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

CE 296/34

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viste la comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 7 luglio 2010, dal titolo «Verso una politica globale europea degli investimenti internazionali» (COM(2010)0343) e la proposta della Commissione del 7 luglio 2010 di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce disposizioni transitorie per gli accordi bilaterali di investimenti conclusi fra Stati membri e paesi terzi in materia di investimenti (COM(2010)0344),

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viste la comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010 dal titolo «EUROPA 2020 - Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva» (COM(2010)2020) e la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 9 novembre 2010, dal titolo «Commercio, crescita e affari mondiali - La politica commerciale quale componente essenziale della strategia 2020 dell'UE» (COM(2010)0612),

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viste le conclusioni del Consiglio del 25 ottobre 2010 su una politica globale europea degli investimenti internazionali,

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vista la versione aggiornata degli orientamenti OCSE per le imprese multinazionali,

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vista la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea sul mancato rispetto da parte degli Stati membri degli obblighi loro incombenti, in particolare la sentenza del 3 marzo 2009 nella causa C-205/06 Commissione/Austria, la sentenza del 3 marzo 2009 nella causa C-249/06 Commissione/Svezia e la sentenza del 19 novembre 2009 nella causa C-118/07 Commissione/Finlandia,

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visto l'articolo 48 del suo regolamento,

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visti la relazione della commissione per il commercio internazionale e i pareri della commissione per lo sviluppo e della commissione per i problemi economici e monetari (A7-0070/2011),

A.

considerando che il trattato di Lisbona ha posto gli investimenti esteri diretti (IED) tra i settori di competenza esclusiva dell'UE, come sancito dall'articolo 3, paragrafo 1, lettera e), e dagli articoli 206 e 207 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

B.

considerando che dal 1959 oltre 1 200 trattati bilaterali d'investimento (TBI) sono stati conclusi dagli Stati membri a livello bilaterale e quasi 3 000 sono stati conclusi in totale,

C.

considerando che è comunemente riconosciuto che gli investimenti interni possono migliorare la competitività dei paesi ospiti, ma che può essere necessaria un'assistenza di adeguamento per i lavoratori scarsamente qualificati nel caso di investimenti esterni; considerando che è responsabilità di ciascun governo promuovere gli effetti positivi degli investimenti e prevenire quelli negativi,

D.

considerando che gli articoli 206 e 207 TFUE non definiscono gli IED, mentre la Corte di giustizia dell'Unione europea (1) ha specificato cosa intende con il termine IED sulla base di tre criteri, ovvero che sono da considerarsi investimenti duraturi, che rappresentano almeno il 10 % del capitale netto/azioni della società affiliata e che conferiscono all'investitore un controllo manageriale sulle operazioni della società affiliata e che questa definizione è in linea con quelle del Fondo monetario internazionale (FMI) e dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) in contrapposizione, in particolare, agli investimenti di portafoglio e ai diritti di proprietà intellettuale; considerando che è difficile operare una chiara distinzione tra IED e investimenti di portafoglio e applicare una rigida definizione giuridica alla pratica degli investimenti nel mondo reale,

E.

considerando che alcuni Stati membri usano definizioni ampie del termine «investitore estero», ritenendo sufficiente un semplice indirizzo postale per determinare la nazionalità di un'impresa e che tale pratica ha consentito ad alcune aziende di fare ricorso contro il proprio paese grazie a un TBI concluso da un paese terzo e che qualsiasi impresa europea dovrebbe poter contare su futuri accordi di investimento ovvero accordi di libero scambio che includono capitoli di investimento siglati dall'UE,

F.

considerando che l'emergere di nuovi paesi dotati di forti capacità d'investimento come potenze locali o mondiali ha modificato la percezione classica secondo cui gli unici investitori vengono da paesi sviluppati,

G.

considerando che dopo le prime procedure di risoluzione delle controversie degli anni 1990, e nonostante esperienze generalmente positive, sono emersi vari problemi, dovuti all'uso negli accordi di un linguaggio vago che lasciava spazio all'interpretazione, in particolare per quanto riguarda il rischio di conflitto tra interessi privati e funzione regolatrice delle autorità pubbliche, ad esempio nei casi in cui l'adozione di una legislazione legittima ha condotto alla condanna dello Stato da parte di arbitri internazionali per violazione del principio di un «trattamento giusto ed equo»,

H.

considerando che gli Stati Uniti e il Canada, tra i primi Stati destinatari di siffatte sentenze, hanno adattato il proprio modello di TBI per limitarne il margine di interpretazione in sede arbitrale e assicurare una migliore protezione del proprio spazio d'intervento pubblico,

I.

considerando che la Commissione ha stilato un elenco dei paesi che saranno partner privilegiati per la negoziazione dei primi accordi di investimento (Canada, Cina, India, Mercosur, Russia e Singapore),

J.

considerando che il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), recentemente istituito, rafforzerà altresì la presenza e il ruolo dell'UE nel mondo, ivi comprese la promozione e la difesa degli obiettivi dell'UE a livello commerciale e, quindi, nel settore degli investimenti,

1.

riconosce che, a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona, gli investimenti esteri diretti rientrano ora nella competenza esclusiva dell'Unione europea; osserva che tale nuova competenza dell'UE pone una duplice sfida, da un lato, per la gestione degli attuali TBI e, dall'altro, per la definizione di una politica europea d'investimento che soddisfi le attese degli Stati investitori e beneficiari, ma anche i più generali interessi economici e obiettivi di politica estera dell'UE;

2.

saluta con favore questa nuova competenza dell'UE ed invita la Commissione e gli Stati membri a cogliere tale occasione per strutturare, insieme al Parlamento, una politica di investimento integrata e coerente che promuova investimenti di elevata qualità e dia un contributo concreto al progresso economico mondiale e allo sviluppo sostenibile; reputa che il Parlamento debba essere adeguatamente coinvolto nella definizione della futura politica di investimento, in particolare attraverso un'adeguata consultazione sui mandati per i negoziati a venire e la periodica trasmissione di informazioni salienti sull'andamento dei negoziati in corso;

3.

osserva che l'Unione europea è un importante blocco economico che dispone di un elevato potere negoziale; ritiene che una politica comune in materia di investimenti possa rispondere alle attese sia degli investitori sia degli Stati interessati e possa concorrere alla crescita della competitività dell'Unione europea e delle sue imprese nonché all'aumento dell'occupazione;

4.

prende atto della necessità di un quadro coordinato a livello europeo volto a offrire certezza ed a incoraggiare la promozione dei principi e degli obiettivi dell'Unione europea;

5.

ricorda che la fase attuale della globalizzazione ha visto un forte aumento degli IED, che nel 2007, l'anno che ha preceduto la crisi economica e finanziaria globale che ha colpito gli investimenti, hanno raggiunto il livello record di quasi 1 500 miliardi di euro e che, nell'economia globale, l'UE è il principale investitore in termini di IED; sottolinea, tuttavia, che nel 2008 e 2009, gli investimenti sono diminuiti a causa della crisi finanziaria ed economica mondiale; sottolinea altresì che circa l'80 % del valore totale degli IED globali riguarda fusioni ed acquisizioni transfrontaliere;

6.

valuta positivamente la comunicazione della Commissione «Verso una politica globale europea degli investimenti internazionali», ma sottolinea che, mentre incentra l'attenzione sulla protezione degli investitori, dovrebbe meglio affrontare il diritto a tutelare la capacità pubblica di regolamentare e adempiere all'obbligo dell'UE di attuare la coerenza delle politiche per lo sviluppo;

7.

ritiene che gli investimenti possano avere un impatto positivo sulla crescita e sull'occupazione, non solo nell'Unione europea, ma anche nei paesi in via di sviluppo, sempreché gli investitori contribuiscano attivamente al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo degli Stati ospitanti, ad esempio sostenendo l'economia locale con il trasferimento di tecnologia e utilizzando manodopera e input locali;

8.

invita la Commissione a tenere presenti gli insegnamenti tratti a livello multilaterale, plurilaterale e bilaterale, in particolare il fallimento dei negoziati dell'OCSE su un accordo multilaterale sugli investimenti;

9.

esorta la Commissione a elaborare in modo attento e coordinato una strategia dell'UE per gli investimenti, che si fondi sulle migliori prassi in fatto di TBI; osserva le differenze nel contenuto degli accordi siglati dagli Stati membri e invita la Commissione ad appianare tali divergenze al fine di elaborare un solido modello dell'Unione per gli accordi di investimento, che dovrebbe inoltre essere regolabile in funzione del livello di sviluppo del paese partner;

10.

invita la Commissione a pubblicare il prima possibile orientamenti non vincolanti, ad esempio sotto forma di un modello per i TBI, che possano essere utilizzati dagli Stati membri per potenziare la certezza e la coerenza;

11.

chiede alla Commissione di fornire una chiara definizione degli investimenti che occorre tutelare, inclusi gli IED e gli investimenti di portafoglio; ritiene tuttavia che le forme speculative di investimento, quali definite dalla Commissione, non vadano tutelate; insiste sul fatto che, qualora i diritti di proprietà intellettuale siano inclusi nell'ambito di applicazione dell'accordo di investimento, inclusi gli accordi per i quali sono già stati proposti progetti di mandato, le disposizioni dovrebbero evitare di avere un impatto negativo sulla produzione di medicinali generici e dovrebbero rispettare le eccezioni dei diritti di proprietà intellettuale connessi al commercio (TRIPS) in materia di salute pubblica;

12.

rileva con preoccupazione che la negoziazione di un'ampia varietà di investimenti comporterebbe un intreccio di competenze esclusive e condivise;

13.

chiede l'introduzione del concetto di «investitore dell'UE» che, nello spirito dell'articolo 207 del TFUE, sottolineerebbe l'importanza di promuovere in egual modo gli investitori di tutti gli Stati membri, garantendo loro pari condizioni in termini di funzionamento e di protezione degli investimenti;

14.

ricorda che solitamente i TBI utilizzati dagli Stati membri dell'UE contengono una definizione ampia di «investitore estero»; chiede alla Commissione di valutare se ciò abbia condotto a pratiche abusive; chiede alla Commissione di fornire una definizione chiara di «investitore estero» sulla base di tale valutazione e della più recente definizione di riferimento dell'OCSE di investimento estero diretto;

15.

sottolinea che la protezione di tutti gli investitori dell'Unione europea deve continuare ad essere la prima priorità degli accordi di investimento;

16.

osserva che la negoziazione di TBI è un processo che richiede tempo; invita la Commissione ad investire in termini di risorse umane e materiali nella negoziazione e conclusione di accordi di investimento dell'UE;

17.

ritiene che la richiesta avanzata dal Consiglio nelle sue conclusioni sulla comunicazione – ossia che il nuovo quadro giuridico europeo non dovrebbe avere un impatto negativo sulla protezione degli investitori e sulle garanzie di cui essi beneficiano ai sensi degli accordi esistenti – potrebbe determinare il rischio che qualsiasi nuovo accordo sia opponibile e potrebbe far sì che il necessario equilibrio tra protezione dei consumatori e protezione del diritto di regolamentare sia messo a rischio, in un periodo caratterizzato dall'aumento degli investimenti interni; ritiene inoltre che il criterio di valutazione così formulato potrebbe essere contrario alla lettera e allo spirito dell'articolo 207 TFUE;

18.

ritiene che la necessità di delineare le migliori prassi, anch'essa evocata nelle conclusioni del Consiglio, sia un'opzione più ragionevole ed efficace, che permette lo sviluppo di una politica europea di investimenti coerente;

19.

reputa che i futuri accordi d'investimento conclusi dall'UE debbano fondarsi sulle migliori prassi in base all'esperienza degli Stati membri e integrare i seguenti requisiti:

20.

chiede alla Commissione di valutare l'impatto potenziale dell'inclusione di una «clausola di protezione» nei futuri accordi di investimento europei e di presentare una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio;

21.

chiede alla Commissione di garantire la reciprocità in sede di negoziazione dell'accesso al mercato con i suoi principali partner commerciali sviluppati e con le principali economie emergenti, tenendo presente, al contempo, l'esigenza di escludere i settori sensibili e di mantenere l'asimmetria nelle relazioni commerciali tra l'UE e i paesi in via di sviluppo;

22.

osserva che i miglioramenti attesi a livello di certezza costituiranno un incentivo per gli investimenti all'estero da parte delle piccole e medie imprese (PMI) e ricorda a tale proposito la necessità di ascoltare le istanze di tale categoria di imprese durante i negoziati;

23.

sottolinea che i futuri accordi di investimento conclusi dall'UE devono rispettare la capacità d'intervento pubblico;

24.

esprime profonda preoccupazione riguardo al livello di discrezionalità di taluni arbitri internazionali nell'elaborare un'interpretazione ampia delle clausole di protezione degli investitori, determinando in tal modo l'esclusione di legittime regolamentazioni pubbliche; invita la Commissione a presentare definizioni chiare delle norme di protezione degli investitori al fine di evitare siffatti problemi nei nuovi accordi d'investimento;

25.

chiede alla Commissione di integrare, in ogni futuro accordo, clausole specifiche che sanciscano il diritto di regolamentazione delle parti dell'accordo, tra l'altro, nei settori della protezione della sicurezza nazionale, dell'ambiente, della salute pubblica, dei diritti dei lavoratori e dei consumatori, della politica industriale e della diversità culturale;

26.

sottolinea che la Commissione deve decidere caso per caso sui settori non coperti dai futuri accordi, ad esempio, settori sensibili come la cultura, l'istruzione, la salute pubblica e quelli strategicamente importanti per la difesa nazionale e chiede alla Commissione di informare il Parlamento europeo in merito al mandato che ha ricevuto in ciascun caso; osserva che l'UE deve rendersi inoltre consapevole delle preoccupazioni dei partner in via di sviluppo e non chiedere liberalizzazioni supplementari allorché questi ultimi considerino necessario per il proprio sviluppo proteggere taluni settori, in particolare i servizi pubblici;

27.

sottolinea che la futura politica dell'UE dovrà promuovere anche investimenti sostenibili, rispettosi dell'ambiente (in particolare nel settore delle industrie estrattive) e volti a incoraggiare le condizioni lavorative di buona qualità nelle imprese interessate dagli investimenti; chiede alla Commissione di includere, in tutti i futuri accordi, un riferimento alla versione aggiornata degli orientamenti dell'OCSE per le imprese multinazionali;

28.

ribadisce, per quanto concerne i capitoli di investimento dei più ampi accordi di libero scambio (ALS), la sua richiesta di prevedere una clausola sulla responsabilità sociale delle imprese nonché clausole sociali e ambientali efficaci in ciascun ALS firmato dall'UE;

29.

chiede che la Commissione valuti come siffatte clausole siano state previste nei TBI conclusi dagli Stati membri e come possano essere previste anche nei futuri accordi di investimento autonomi;

30.

accoglie con favore il fatto che svariati TBI in corso prevedano una clausola che evita l'annacquamento della legislazione sociale e ambientale pensato per attirare gli investimenti e chiede alla Commissione di considerare l'inserimento di tale clausola nei suoi accordi futuri;

31.

è persuaso che l'attuale sistema di risoluzione delle controversie vada modificato al fine di prevedere maggiore trasparenza, la possibilità per le parti di fare appello, l'obbligo di esperire i mezzi di ricorso locali ove siano sufficientemente affidabili per garantire un processo equo, la possibilità di usare le memorie a titolo di amicus curiae e l'obbligo di scegliere un solo luogo di arbitrato tra investitore e Stato;

32.

ritiene che, per garantire agli investimenti una tutela globale, si debba far ricorso anche alla risoluzione delle controversie tra investitore e Stato oltre che a quella tra Stato e Stato;

33.

è consapevole del fatto che l'Unione europea non può utilizzare i meccanismi esistenti del Centro internazionale per la risoluzione della controversie relative agli investimenti (ICSID) e della Commissione delle Nazioni Unite per il diritto commerciale internazionale (UNCITRAL) poiché l'UE in quanto tale non è membro di nessuna delle due organizzazioni; invita l'Unione europea ad includere un capitolo sulla risoluzione delle controversie in ciascun nuovo trattato di investimento dell'UE in linea con le riforme suggerite nella presente risoluzione; chiede che la Commissione e gli Stati membri si assumano le proprie responsabilità di importanti attori internazionali e operino nella direzione delle necessarie riforme delle norme ICSID e UNCITRAL;

34.

invita la Commissione a proporre soluzioni volte a consentire alle PMI di far fronte più agevolmente ai costi elevati derivanti dai procedimenti di risoluzione delle controversie;

35.

esorta la Commissione a presentare quanto prima un regolamento che definisca come si debbano ripartire le responsabilità tra i livelli UE e nazionale, in particolare sul piano finanziario, nel caso l'UE perda una causa in sede di arbitrato internazionale;

36.

appoggia il principio secondo cui i partner prioritari per gli accordi di investimento futuri dell'UE devono essere i paesi il cui potenziale di mercato è vasto, ma in cui gli investimenti esteri necessitano di migliore protezione;

37.

osserva che in generale gli investimenti sono più rischiosi nei paesi in via di sviluppo e nei paesi meno sviluppati e che, quindi, una protezione dell'investitore forte ed efficace che assuma la forma di un trattato di investimento è fondamentale per proteggere gli investitori europei e può migliorare la governance, creando così un contesto stabile, necessario per aumentare gli IED in tali paesi; nota che gli accordi di investimento, per portare ulteriori vantaggi a tali paesi, dovrebbero altresì basarsi su una serie di obblighi per gli investitori in materia di rispetto dei diritti umani e norme anticorruzione, nel quadro di un partenariato più ampio fra l'UE e i paesi in via di sviluppo per ridurre la povertà; chiede alla Commissione di valutare i futuri partner possibili, sulla base delle migliori prassi degli Stati membri in materia di TBI;

38.

teme che gli investimenti esteri diretti nei paesi meno sviluppati siano estremamente limitati e di solito destinati alle risorse naturali;

39.

ritiene che nei paesi in via di sviluppo si dovrebbe dare maggiore sostegno alle imprese locali, in particolare attraverso incentivi per rafforzarne la produttività, potenziando la cooperazione e migliorando i settori delle competenze della manodopera – settori di notevole potenziale per stimolare lo sviluppo economico, la competitività e la crescita nei paesi in via di sviluppo; incoraggia quindi il trasferimento di nuove tecnologie verdi dell'UE nei paesi in via di sviluppo, come miglior modo per promuovere la crescita verde e sostenibile;

40.

insiste affinché la posizione del Parlamento sia presa pienamente in considerazione dalla Commissione e dagli Stati membri sia prima dell'avvio dei negoziati sugli investimenti sia durante le trattative; richiama il contenuto dell'accordo quadro sulle relazioni tra il Parlamento europeo e la Commissione e invita la Commissione a consultare il Parlamento sui progetti di mandato negoziale in tempo utile, al fine di consentirgli di esprimere la sua posizione, che a sua volta dovrà essere debitamente presa in considerazione dalla Commissione e dal Consiglio;

41.

sottolinea la necessità di riservare uno spazio, nella strategia per la futura politica degli investimenti, al ruolo delle delegazioni del SEAE, riconoscendo che il loro potenziale e il loro know-how a livello locale hanno un valore strategico per il conseguimento degli obiettivi perseguiti dalla nuova politica;

42.

incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché agli Stati membri, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni.