Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'impiego dei body scanner negli aeroporti dell'Unione europea»

COM(2010) 311 definitivo

2011/C 107/10

Relatore: Bernardo HERNANDEZ BATALLER

La Commissione europea, in data 15 giugno 2010, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio sull'impiego dei body scanner negli aeroporti dell'Unione europea

COM(2010) 311 definitivo.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 2 febbraio 2011.

Alla sua 469a sessione plenaria, dei giorni 16 e 17 febbraio 2011 (seduta del 16 febbraio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 104 voti favorevoli, 1 voto contrario e 5 astensioni.

1.   Conclusioni

1.1   Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è d'accordo nel ritenere la sicurezza aerea un bene giuridico da preservare, ma a suo avviso la Commissione dovrebbe dare a tale aspetto un approccio maggiormente olistico in cui tra gli elementi fondamentali del sistema figurino non solo tecnologie che presentano rischi o danno adito a dubbi seri tuttora non adeguatamente dissipati, ma anche lo «scambio di informazioni e un'analisi del fattore umano».

1.2   L'impiego di questo tipo di scanner potrebbe incidere in modo particolare sulla protezione dei diritti fondamentali in termini di dignità umana, intimità personale e protezione dei dati, a causa della memorizzazione, della stampa, della trasmissione e della conservazione indebite di immagini che possono successivamente essere diffuse. Il CESE ritiene che in ogni caso il passeggero dovrebbe avere il diritto di scegliere se essere sottoposto o no a questo tipo di controllo (opt-out) e, quale che sia la sua scelta, mantenere il suo diritto a volare. Occorre comunque garantire a livello normativo che i passeggeri, qualora si rifiutino di sottoporsi ai controlli, non debbano subire ulteriori conseguenze, ad esempio pesanti ritardi nelle file ai controlli o perquisizioni minuziose.

1.3   Per quanto concerne la protezione della salute, il CESE chiede alla Commissione di fornire studi conclusivi sulle possibili ripercussioni di tali dispositivi sulla salute dei passeggeri e dei membri del personale, spesso sottoposto agli stessi controlli per ragioni professionali dato che, in presenza di dubbi, sarebbe meglio utilizzare altri tipi di strumenti.

1.4   Il CESE ricorda alla Commissione che la comunicazione non affronta il tema della protezione giuridica da assicurare alla parte più debole, in questo caso il passeggero che si serve delle linee aeree e degli aeroporti. Senza adeguate garanzie procedurali è infatti impossibile tutelare i diritti individuali.

1.5   Ad avviso del Comitato occorre considerare seriamente delle alternative all'impiego dei body scanner. Una di esse è costituita dal ricorso a sistemi tecnici per la localizzazione schematica e il riconoscimento degli oggetti sospetti, che possano essere successivamente ispezionati con maggiore precisione mediante un controllo manuale.

2.   Introduzione e contenuto della comunicazione

2.1   La comunicazione della Commissione riguarda l'impiego crescente di body scanner presso gli aeroporti dell'Unione europea, che viene regolamentato a livello nazionale.

2.2   La Commissione sostiene che solo le norme comuni europee per la sicurezza aerea possono fornire il quadro atto ad assicurare un approccio armonizzato in materia di uso dei body scanner negli aeroporti.

2.3   La sicurezza aerea si trova oggi confrontata a nuovi tipi di minacce, contro le quali le tecnologie di sicurezza impiegate tradizionalmente negli aeroporti non possono fornire una risposta adeguata ed efficiente. Di conseguenza, alcuni degli Stati membri dell'UE hanno avviato la sperimentazione e l'installazione di body scanner presso i loro aeroporti. Ciò causa l'uso di norme differenti nell'ambito dell'UE.

2.3.1   «Body scanner» è il termine generico utilizzato per una tecnologia in grado di rilevare gli oggetti trasportati sotto agli indumenti. Al fine di individuare qualsiasi oggetto diverso dalla pelle umana sono utilizzate numerose forme di radiazioni che differiscono per la lunghezza d'onda e l'energia emessa.

2.4   In base alle disposizioni giuridiche dell'UE, gli Stati membri possono introdurre l'uso di body scanner nei loro aeroporti: i) esercitando il proprio diritto ad applicare misure di sicurezza più vincolanti rispetto alle disposizioni dell'UE; oppure ii) esercitando temporaneamente il proprio diritto a condurre esperimenti di nuovi processi tecnici o metodi per un periodo massimo di 30 mesi.

2.5   Per quanto riguarda la salute e in particolare l'uso delle radiazioni ionizzanti, la legislazione europea, ai sensi del Trattato Euratom, stabilisce le soglie per le dosi di radiazione (ad hoc e su base annuale), esige una giustificazione legittima per l'esposizione umana alla radiazione e richiede che le misure di protezione assicurino la più bassa esposizione possibile.

2.6   Il principio essenziale sia delle norme europee sia di quelle internazionali è, come segnala la Commissione, impedire che vengano introdotti negli aeromobili articoli pericolosi, quali ad esempio armi, coltelli o esplosivi («articoli proibiti»).

2.6.1   Questo quadro normativo comune prevede il cosiddetto sistema di sicurezza unico, già installato, anche se non in forma completa, in alcuni paesi dell'UE, il quale costituirà in futuro il più importante elemento di agevolazione, sia per il settore sia per i passeggeri.

2.7   L'attuale quadro giuridico dell'UE per la sicurezza aerea fornisce agli Stati membri e/o agli aeroporti un elenco dei metodi e delle tecnologie di screening e controllo, dal quale essi possono scegliere gli elementi necessari al fine di eseguire in modo efficace ed efficiente i propri compiti in questo campo.

2.7.1   La Commissione afferma infine che la legislazione attuale non consente agli aeroporti di sostituire sistematicamente con i body scanner alcuna delle tecnologie né alcuno dei metodi di screening riconosciuti. Solo una decisione della Commissione, sostenuta dagli Stati membri e dal Parlamento europeo conformemente alla procedura di comitato, può costituire la base per consentire l'introduzione dei body scanner quale ulteriore mezzo ammissibile ai fini della sicurezza aerea.

3.   Osservazioni

3.1   Il Comitato esprime seri e importanti dubbi circa l'approccio adottato dalla Commissione nella sua comunicazione. In linea di principio, è contrario all'eventuale adozione e attuazione di un futuro regolamento che potrebbe risultare pesantemente oneroso per i cittadini e colpire l'esercizio dei loro diritti fondamentali. Trattandosi di tecnologie in costante evoluzione, il CESE potrebbe essere favorevole ad un dispositivo di controllo della sicurezza che utilizzi tecniche meno intrusive, a condizione che il sistema utilizzato sia totalmente affidabile, che non colpisca i diritti fondamentali e che non provochi rischi per la salute delle persone.

3.1.1   Più concretamente, il CESE rileva una serie di aspetti della comunicazione che presentano gravi lacune di carattere giuridico.

3.1.2   Innanzi tutto il Comitato nutre dubbi sul fatto che l'obiettivo principale della proposta normativa all'esame (l'introduzione dei cosiddetti «body scanner» in tutti gli aeroporti dell'UE) sia adeguato al raggiungimento del più elevato livello possibile di sicurezza aerea. Secondo la Commissione, l'introduzione degli scanner sarebbe facoltativa, ma per i passeggeri sottoporsi a tale controllo non sarebbe affatto facoltativo bensì obbligatorio. Prima di introdurre misure di questo genere, è opportuno applicare il «test di proporzionalità» che non solo valuti la necessità di adottare tali misure ma che prenda in considerazione anche altri aspetti, ad esempio i costi che comporta l'installazione dei body scanner. Installare adesso detti sistemi in tutti gli aeroporti dell'UE risulterebbe eccessivamente oneroso per le finanze pubbliche (costo per l'acquisto delle apparecchiature di base e del necessario software supplementare), senza dimenticare i seri dubbi esistenti in quanto ad affidabilità, effetti sulla salute delle persone e impatto sui diritti fondamentali. Dinanzi ad un mercato in costante evoluzione, per il CESE è più logico aspettare l'arrivo di altre tecnologie più avanzate, meno intrusive e capaci di conseguire meglio l'obiettivo finale, ossia la sicurezza dei trasporti aerei. Ad avviso del Comitato occorre considerare seriamente delle alternative all'impiego dei body scanner. Una di esse è costituita dal ricorso a sistemi tecnici per la localizzazione schematica e il riconoscimento degli oggetti sospetti, che possano essere successivamente ispezionati con maggiore precisione mediante un controllo manuale.

3.1.3   Inoltre, non è stata ben ponderata nemmeno la rigorosa limitazione dei diritti fondamentali come conseguenza della futura applicazione del regolamento. In Florida, purtroppo, in un tribunale che utilizza tecnologie ad onde millimetriche, gli agenti hanno conservato 35 000 immagini che sono state diffuse su Internet violando in tal modo i diritti fondamentali di migliaia di persone.

3.1.4   Si potrebbe inoltre discutere sia la scelta del tipo di atto giuridico operata della Commissione che la procedura di adozione.

3.2   In definitiva, alla luce dei criteri ampiamente stabiliti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE e dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, non sembra che la comunicazione della Commissione rispetti scrupolosamente i tre criteri (necessità, proporzionalità e legalità) su cui devono basarsi tutte le misure adottate dai pubblici poteri di una Unione (o uno Stato) di diritto al fine di non compromettere o limitare l'esercizio dei diritti e delle libertà delle persone.

3.2.1   In relazione al primo aspetto citato, suscita seri dubbi il rapporto alquanto incerto tra la misura proposta (vale a dire l'introduzione di body scanner) e il raggiungimento di standard più elevati di sicurezza aerea.

3.2.2   Come riconosce la stessa Commissione nel testo della comunicazione, l'introduzione di nuovi livelli metodologici e di nuove tecnologie dopo i vari incidenti verificatisi negli ultimi anni si è dimostrata «sempre più inefficiente». È invece necessario, a suo avviso «un approccio maggiormente olistico, in cui un migliore scambio di informazioni e un'analisi più approfondita del fattore umano possano costituire, in futuro, elementi fondamentali».

3.2.3   Tale valutazione coincide, e non è un caso, con la posizione del Garante europeo per la protezione dei dati, il quale ha elaborato, su incarico dalla Commissione europea, una relazione ad hoc su questa norma controversa e ha difeso tale approccio in tutti i suoi pareri concernenti l'applicazione nell'UE di misure di sicurezza in caso di minacce terroristiche.

3.2.4   È necessario trovare un equilibrio tra, da un lato, la necessità di adottare un approccio europeo non discriminatorio al problema della sicurezza aerea e all'introduzione definitiva del sistema di sicurezza unico e, dall'altro, il rispetto dei diritti fondamentali in generale e soprattutto il diritto di scegliere liberamente se sottoporsi ai controlli eseguiti mediante questo tipo di tecnologie.

3.2.5   Ancor più risoluta è la posizione del gruppo di lavoro sull'articolo 29 della direttiva 95/46/CE, il quale, nel parere adottato l'11 febbraio 2009, ha sostenuto che tali scanner non rappresentano un'alternativa ad altri metodi già applicati per l'individuazione di fattori che possano costituire una minaccia alla sicurezza aerea. Il gruppo arriva addirittura a concludere che non esistono finora elementi che dimostrino la necessità di sostituire le misure di controllo attualmente in vigore negli aeroporti con detti scanner.

3.3   Il Comitato esprime inoltre il suo disaccordo in considerazione del duro impatto che l'applicazione della proposta presentata dalla Commissione potrebbe avere sull'esercizio dei diritti fondamentali.

3.3.1   Le profonde conseguenze in termini di diritti fondamentali contrastano con l'approfondita valutazione del costo economico dell'introduzione di tali scanner negli aeroporti, eseguita al fine di giustificarne i benefici.

3.3.2   In questo caso si tratta di ponderare adeguatamente l'equilibrio tra libertà e sicurezza, il che richiede, per vari motivi, un'attenta interpretazione delle norme.

3.3.3   Da un lato, i diritti e le libertà maggiormente colpiti sono, nella loro quasi totalità, i diritti che per la Corte europea dei diritti dell'uomo rientrano nel cosiddetto nocciolo duro intoccabile dell'ordine pubblico, stabilito dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

3.3.4   Di conseguenza, qualsiasi limitazione di tali diritti dovrà applicarsi in casi eccezionali, laddove non vi sia margine per alternative giuridicamente meno lesive, dovrà essere soggetta a controlli sovranazionali e risultare compatibile con gli usi e le consuetudini di una società democratica avanzata. Ad ogni modo, nel futuro regolamento la Commissione dovrà prevedere procedure sommarie e preferenziali, o fare riferimento a quelle già esistenti negli Stati membri per risolvere le eventuali violazioni dei diritti fondamentali.

3.3.5   Inoltre, come ricorda l'Avvocato generale Sharpstone nelle sue conclusioni relative alla causa C-345/06 (Heinrich), anch'essa concernente l'adozione di un atto legislativo della Commissione europea in materia di sicurezza aerea, nell'UE non possono valere argomenti che giustifichino la sospensione o la limitazione delle garanzie di diritti fondamentali al fine di prevenire rischi per la sicurezza pubblica in tempi o circostanze difficili che rendano tali rischi eccezionalmente elevati.

3.4   Per quanto concerne la salute dei passeggeri e dei membri del personale sottoposti all'uso dei body scanner per ragioni professionali, il CESE si dichiara particolarmente preoccupato. In proposito, al fine di tutelare la salute nel contesto di un'utilizzazione ripetuta di apparecchi sofisticati, il Comitato chiede che tale utilizzazione sia riservata a personale adeguatamente qualificato. A tal fine è essenziale prevedere condizioni retributive e di lavoro adeguate. Impiegando personale qualificato per i controlli di sicurezza si contribuirebbe a ridurre la reiterazione dei passaggi attraverso i metal detector, e quindi la loro incidenza sulla salute.

3.5   Il CESE spera che la proposta della Commissione stabilisca un livello elevato di protezione della salute, sulla base di indagini e pareri scientifici debitamente verificati, concludenti, affidabili e soddisfacenti per i passeggeri, e conformemente al principio della minima esposizione possibile ad eventuali effetti nocivi. Occorrerà inoltre prevedere una regolamentazione speciale per i passeggeri particolarmente sensibili e/o vulnerabili, ad esempio le donne incinte, i bambini, i disabili o le persone affette da patologie per le quali è sconsigliabile sottoporsi a questo tipo di controllo.

3.6   Infine, il CESE giudica che non ci siano prove sicure del fatto che l'uso dei body scanner sia del tutto innocuo per la salute delle persone. Inoltre non è stato ancora adottato, nel caso che la loro introduzione venga generalizzata, un codice di buone pratiche che risponda alla necessità di proteggere i dati personali. In tale contesto, la Commissione dovrà approfondire il contenuto dei protocolli elaborati, affinché diano risposte adeguate alle preoccupazioni relative al rispetto dei diritti fondamentali, e diffondere tali protocolli per far sapere ai passeggeri, in particolare, che l'uso degli scanner non è assolutamente obbligatorio bensì facoltativo.

3.6.1   Ad ogni modo, il passeggero deve poter scegliere se essere sottoposto o no a controllo mediante body scanner. Occorre inoltre garantire a livello normativo che, nel caso in cui si rifiutino di sottoporsi ai controlli, i passeggeri non debbano subire ulteriori conseguenze, ad esempio pesanti ritardi nelle file ai controlli o perquisizioni minuziose, circostanze queste che non figurano nella comunicazione della Commissione.

3.7   Altri aspetti che suscitano una certa perplessità sono l'approccio terminologico e la presentazione tematica della proposta della Commissione.

3.7.1   La Commissione utilizza «ex novo» il termine «scanner di sicurezza» in sostituzione del termine «body scanner» (1) usato precedentemente nell'ambito della consultazione pubblica realizzata dalla stessa Commissione sull'argomento in risposta alla risoluzione del Parlamento europeo del 23 ottobre 2008.

3.7.2   La nuova terminologia risponde al tentativo di rendere politicamente più accettabile la comunicazione in questione ai fini della sua approvazione. Lo dimostra la presa di posizione della Commissione a favore dell'introduzione di tali apparecchiature tra le misure di sicurezza aerea che dovranno essere applicate negli aeroporti degli Stati membri dell'UE.

3.7.3   Ad esempio, infatti, al punto 34 della comunicazione, la Commissione afferma che gli scanner potranno sostituire interamente le altre tecniche utilizzate nell'ambito della sicurezza aerea.

3.7.4   Analogamente, al punto 45 della comunicazione, la Commissione afferma che, grazie alla tecnologia attualmente a disposizione, «è evidente» che i body scanner potrebbero «ottimizzare» la probabilità di rilevare le minacce e fornire un «miglioramento significativo» della capacità di prevenzione.

3.7.5   Al punto 82 della comunicazione, la Commissione infine ribadisce che l'installazione generalizzata dei body scanner potrebbe consentire ai grandi aeroporti di ottenere «maggiore flessibilità e potenzialità di rafforzare ulteriormente la sicurezza aerea».

3.7.6   Date le incertezze di diverso tipo che comporta l'uso di tali apparecchiature e considerando il loro impatto innegabile sui diritti e sulle libertà dei cittadini, sarebbe più opportuno un testo eclettico che facesse il punto della situazione e illustrasse le possibili alternative in modo più obiettivo.

3.7.7   Tali particolarità, concernenti la tecnica di redazione della comunicazione da parte della Commissione, incidono sugli ultimi aspetti citati, vale a dire quelli relativi alla scelta del tipo di atto legislativo (regolamento) e all'adeguatezza dell'iter di adozione (procedura di comitato).

3.8   In definitiva, la comunicazione suscita seri dubbi non tanto sulla sua legalità quanto sulla sua legittimità.

3.8.1   La Commissione può agire in questo ambito in base alle competenze che le sono attribuite ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 300/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio.

3.8.2   Tuttavia, la Commissione avrebbe dovuto usare la massima cautela nell'elaborare una proposta così controversa, soprattutto alla luce delle esperienze recenti che, in seguito alla corrispondente azione in giudizio, l'hanno obbligata a modificare i suoi atti nello stesso ambito.

3.8.3   In queste circostanze, appare più adeguato scegliere una decisione, diretta a tutti gli Stati membri, oppure una raccomandazione, che garantisce un più ampio margine di manovra alle autorità competenti e consente un maggior lasso di tempo per la sperimentazione (volontaria) dell'uso degli scanner.

3.8.4   Allo stesso modo, va sottolineato che la procedura di comitato scelta dalla Commissione per adottare la futura proposta legislativa, pur avendo validità giuridica, risulta troppo limitata e oscura per elaborare un documento tanto particolare.

3.8.5   Questo è ancor più vero considerando che il Trattato di Lisbona, attraverso l'articolo 290 del TFUE, getta le basi di un nuovo meccanismo per l'esercizio, da parte della Commissione, delle competenze delegate dal Consiglio e dal Parlamento. L'articolo in questione infatti, (paragrafo 2, lettera a)) autorizza il Consiglio e il Parlamento a revocare la delega senza bisogno di ulteriori giustificazioni. In tale contesto, la Commissione dovrebbe riflettere se l'entrata in vigore della proposta di regolamento, che comporta un impatto sostanziale sull'acquis giuridico dei cittadini, non debba essere considerata in un quadro istituzionale più ampio, aperto sia al dibattito pubblico con la partecipazione di tutti gli interessati sia allo scontro ideologico tra partiti politici rappresentativi di una democrazia parlamentare. In detto quadro istituzionale, in cui si dibatte l'esercizio di diritti fondamentali, il Parlamento europeo deve svolgere un ruolo da protagonista cosa che la procedura di comitato non garantisce.

(1)  NdT: In varie versioni linguistiche del documento della Commissione europea, il vecchio termine viene sostituito con il nuovo. Es. «Scanner de sécurité» (FR), «Security scanner» (EN), «Escáner de protección» (ES), «Sicherheitsscanner» (DE). Nondimeno la versione italiana ha mantenuto il termine «Body scanner».