52007SC0870

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 10.7.2007

SEC(2007) 870

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa all'accesso alle attività di assicurazione e di riassicurazione e al loro esercizio

SOLVIBILITÀ II SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO {COM(2007) 361 definitivo}{SEC(2007) 871}

RELAZIONE SULLA VALUTAZIONE DELL'IMPATTO PER SOLVIBILITÀ II

SINTESI

Il progetto solvibilità II è stato sviluppato in piena trasparenza e in collaborazione con tutte le parti in causa e con tutte le parti interessate. Per la valutazione dell'impatto sono state preparate diverse relazioni: dal comitato delle autorità europee di vigilanza delle assicurazioni e delle pensioni aziendali o professionali (CEIOPS), da CEA, AISAM e ACME[1], dalla Banca centrale europea, da FIN-USE[2] e dalla direzione generale degli Affari economici e finanziari della Commissione. Inoltre, il CEIOPS ha realizzato due studi di impatto quantitativo (QIS), e la Commissione ha organizzato un'audizione pubblica nel 2006.

1. DEFINIZIONE DEL PROBLEMA

L'importanza sociale ed economica dell'assicurazione è tale che l'intervento delle autorità pubbliche, sotto forma di vigilanza prudenziale, è generalmente accettato come necessario. Oltre ad offrire una protezione contro eventi futuri che possono comportare una perdita, gli assicuratori incanalano il risparmio delle famiglie verso i mercati finanziari e l'economia reale. L'intervento delle autorità pubbliche si è di norma concentrato sull'introduzione di misure miranti a garantire la solvibilità delle imprese o a minimizzare le perturbazioni e le perdite causate dalla loro insolvenza.

1.1. L'attuale regime UE

La normativa UE in materia di assicurazioni si pone come principale obiettivo di favorire lo sviluppo di un mercato unico dei servizi assicurativi, garantendo allo stesso tempo un livello adeguato di tutela dei consumatori. Lo sviluppo del necessario quadro legislativo è iniziato negli anni '70 con la prima generazione di direttive assicurative[3] ed è giunto a compimento soltanto all'inizio degli anni '90 con la terza generazione di direttive assicurative. La terza generazione di direttive ha introdotto il sistema del "passaporto europeo" (autorizzazione unica) per gli assicuratori, sulla base del principio dell'armonizzazione minima e del riconoscimento reciproco.

1.2. Le debolezze dell'attuale regime UE

Le direttive imponevano alla Commissione di procedere ad un riesame dei requisiti di solvibilità. Nel 2002, a seguito del riesame, è stata decisa una riforma[4] rapida ma limitata: il progetto solvibilità I. Tuttavia, nel corso della realizzazione del progetto solvibilità I è apparso chiaro che persistevano alcune debolezze.

- Mancanza di sensibilità al rischio: un certo numero di rischi fondamentali, tra i quali il rischio di mercato, il rischio di credito e il rischio operativo, non sono adeguatamente disciplinati dall'attuale regime UE. Inoltre, il regime non è lungimirante, prevede un numero molto limitato di requisiti qualitativi in materia di gestione dei rischi e di governance , e non impone alle autorità di vigilanza un riesame regolare degli aspetti qualitativi. La mancanza di sensibilità al rischio non incentiva gli assicuratori a gestire adeguatamente i loro rischi, né a migliorare la loro gestione dei rischi o a investire in materia. Il regime attuale non garantisce un intervento accurato e tempestivo delle autorità di vigilanza, né facilita l'allocazione ottimale del capitale. Di conseguenza, l'attuale regime UE non protegge i contraenti come dovrebbe.

- Restrizioni al corretto funzionamento del mercato unico: l'attuale quadro UE fissa norme minime, che possono essere integrate da norme supplementari a livello nazionale. Le norme supplementari creano distorsioni del mercato unico nel settore assicurativo e ne compromettono il funzionamento regolare. Ciò determina un aumento dei costi sostenuti dagli assicuratori (e dai contraenti) europei e ostacola la concorrenza nell'UE. Differenze significative permangono nelle modalità di esercizio della vigilanza, il che indebolisce ulteriormente il mercato unico.

- Meccanismi non ottimali di vigilanza di gruppo: l'approccio attuale in materia di vigilanza di gruppo, incentrato sulle persone giuridiche, è sempre più avulso dal modo in cui i gruppi sono strutturati e organizzati nella realtà. L'introduzione di sistemi di gestione dei rischi estesi all'insieme del gruppo e la concentrazione di funzioni chiave, infatti, hanno portato ad un'organizzazione sempre più accentrata dei gruppi. Il divario tra il modo in cui i gruppi sono gestiti e il modo in cui è esercitata la vigilanza su di essi aumenta non solo i costi per le imprese di assicurazione, ma anche il pericolo che alcuni rischi fondamentali a livello di gruppo non vengano rilevati.

- Mancanza di convergenza internazionale e transsettoriale: i lavori dell' International Association of Insurance Supervisors e dell' International Accounting Standards Board sull'elaborazione di nuove norme di solvibilità e sulla valutazione delle riserve tecniche vanno nel senso di un approccio economico basato sul rischio, radicalmente diverso dalla filosofia che sottende l'attuale regime UE. Nel frattempo, un regime di solvibilità basato sul rischio è stato introdotto per le banche, tramite la direttiva sui requisiti patrimoniali[5]. La mancanza di convergenza internazionale e transsettoriale incide sulla competitività degli assicuratori UE. La mancanza di coerenza transsettoriale accresce inoltre il rischio di arbitraggi normativi.

1.3. È necessaria un'azione a livello europeo?

Anche se, in teoria, gli Stati membri hanno la possibilità di introdurre regimi simili miranti a rimediare alle debolezze del regime attuale e che consentano alle autorità di vigilanza di coordinare meglio l'attività di vigilanza, eliminando in tal modo gli ostacoli al corretto funzionamento del mercato unico, non vi sono segnali che ciò stia avvenendo nella pratica. L'esperienza attuale indica piuttosto un'evoluzione inversa. È pertanto necessario adottare misure che favoriscano il cambiamento, e occorre farlo a livello UE in modo da rafforzare l'armonizzazione.

2. OBIETTIVI DEL PROGETTO SOLVIBILITÀ II

Date le debolezze dell'attuale regime UE, per il progetto solvibilità II sono stati decisi i seguenti obiettivi generali:

- accrescere l'integrazione del mercato (ri-)assicurativo UE;

- migliorare la tutela dei contraenti e dei beneficiari;

- rafforzare la competitività degli assicuratori e dei riassicuratori europei a livello internazionale;

- promuovere una migliore regolamentazione.

Per valutare l'efficacia e l'efficienza delle diverse opzioni di politica in rapporto agli obiettivi generali, sono stati individuati una serie di obiettivi specifici e operativi.

3. OPZIONI DI POLITICA, VALUTAZIONE DELL'IMPATTO E CONFRONTO

Ai fini del progetto, le diverse opzioni di politica sono state divise in opzioni di politica di livello superiore e opzioni di politica di livello inferiore:

- Le opzioni di politica di livello superiore si riferiscono all'elaborazione generale del progetto solvibilità II, ivi compresa la questione se sia necessario un cambiamento e, in caso affermativo, quale procedura legislativa seguire. Altre questioni chiave analizzate sono state: quali insegnamenti si possono trarre da Basilea II e dalla direttiva sui requisiti patrimoniali; in che modo vigilare sui gruppi assicurativi; il trattamento da riservare alle imprese di assicurazione di piccole e medie dimensioni; se il calcolo delle riserve tecniche debba essere armonizzato e quale approccio adottare per quanto riguarda il calcolo dei requisiti patrimoniali (cfr. la tabella 1)

- Le opzioni di politica di livello inferiore includono: i metodi di calcolo delle riserve tecniche, il livello di calibrazione dei requisiti patrimoniali e la formula dei requisiti patrimoniali. Sono state inoltre considerate varie opzioni riguardanti il trattamento degli investimenti (cfr. la tabella 2).

4. IMPATTO GLOBALE ATTESO DEL PROGETTO SOLVIBILITÀ II

L'analisi effettuata e il riscontro pervenuto dalle parti in causa e dalle parti interessate confermano che l'introduzione di un nuovo regime di solvibilità economico basato sul rischio, che utilizzi interamente l'architettura Lamfalussy, costituisce il mezzo più efficace e più efficiente per raggiungere gli obiettivi generali del progetto solvibilità II.

4.1. L'approccio seguito per il progetto solvibilità II: un approccio economico basato sul rischio

Un sistema basato su solidi principi di valutazione economica consentirà di mettere in luce la reale posizione finanziaria degli assicuratori, accrescendo la trasparenza e la fiducia nel settore nel suo complesso. L'introduzione di requisiti regolamentari basati sul rischio assicurerà un corretto equilibrio tra un livello elevato di tutela dei contraenti e costi ragionevoli per gli assicuratori.

In particolare, i requisiti patrimoniali rifletteranno il profilo di rischio specifico di ogni impresa di assicurazione. Gli assicuratori che gestiscono bene i propri rischi, perché applicano politiche rigorose, utilizzano tecniche adeguate di attenuazione dei rischi o diversificano le loro attività, saranno ricompensati, e autorizzati a detenere meno capitali. D'altra parte, le imprese di assicurazione mal gestite o aventi una più forte propensione al rischio, saranno obbligate a detenere più capitali per onorare gli impegni nei confronti dei contraenti.

Nel quadro del regime solvibilità II verrà data maggiore enfasi alla qualità della gestione dei rischi e alla solidità dei controlli interni. La responsabilità della solidità finanziaria dell'impresa di assicurazione sarà di nuovo chiaramente attribuita alla direzione, come è giusto che sia. Gli assicuratori godranno di una maggiore libertà, nel senso che saranno tenuti a conformarsi a principi di sana gestione, piuttosto che a regole arbitrarie. I requisiti regolamentari saranno allineati alle prassi del settore, e gli assicuratori che introdurranno sistemi di gestione dei rischi e del capitale meglio rispondenti alle loro esigenze e al loro profilo generale di rischio saranno ricompensati. Essi saranno però sottoposti ad una valutazione della vigilanza rafforzata.

Il nuovo regime consentirà inoltre di migliorare la trasparenza e l'informativa al pubblico. Gli assicuratori che applicheranno migliori pratiche saranno ricompensati anche dagli investitori, dai partecipanti al mercato e dai consumatori.

Grazie all'architettura Lamfalussy, il nuovo regime potrà tenere il passo con l'evoluzione del mercato, il progresso tecnologico e gli sviluppi a livello internazionale della regolamentazione in materia contabile e assicurativa. Inoltre, anche se i principi di alto livello si applicheranno a tutti gli assicuratori, le misure di esecuzione permetteranno un adeguamento delle disposizioni in modo che possano essere applicate in proporzione alla natura, alle dimensioni e alla complessità di ogni assicuratore. Favorendo la convergenza delle prassi di vigilanza e la cooperazione tra le autorità di vigilanza, l'architettura Lamfalussy permetterà inoltre un trattamento più armonizzato degli assicuratori in tutt'Europa.

Inoltre, la codificazione dell' acquis e l'integrazione dei nuovi principi in un unico documento renderanno la normativa europea più chiara e più accessibile a tutte le parti in causa, in linea con il programma "legiferare meglio".

4.2. I vantaggi per le parti in causa

Nel complesso, il progetto solvibilità II dovrebbe generare vantaggi notevoli e avere un impatto positivo su tutte le parti interessate.

- Il settore assicurativo : i beneficiari diretti di solvibilità II saranno gli assicuratori. Oltre a promuovere una gestione sana dei rischi, allineando i requisiti di vigilanza alle pratiche di mercato e ricompensando le imprese ben gestite, il nuovo regime creerà anche condizioni di parità e contribuirà all'ulteriore integrazione del mercato assicurativo UE. La competitività degli assicuratori e riassicuratori UE a livello internazionale verrà rafforzata tramite l'allineamento dei requisiti regolamentari quantitativi al costo economico reale dei rischi ai quali sono esposti.

- Le autorità di vigilanza : le autorità di vigilanza saranno dotate di migliori strumenti di vigilanza, che consentiranno un'azione più tempestiva ed efficace, nonché di poteri di effettuare valutazioni approfondite di tutti i rischi ai quali gli assicuratori sono esposti. La suddivisione dei compiti tra autorità di vigilanza delle singole imprese e autorità di vigilanza dei gruppi permetterà una migliore comprensione dei soggetti appartenenti al gruppo assicurativo e migliorerà la cooperazione e la convergenza tra le autorità di vigilanza.

- I contraenti : i principali beneficiari indiretti di solvibilità II saranno i contraenti. Innanzitutto, il nuovo regime assicurerà una tutela uniforme e rafforzata dei contraenti in tutta l'UE, in quanto ridurrà le probabilità che i contraenti subiscano perdite a causa delle difficoltà finanziarie degli assicuratori. In secondo luogo, l'introduzione di un approccio economico basato sul rischio accrescerà la fiducia dei contraenti nei prodotti offerti dagli assicuratori, dato che solvibilità II promuoverà un miglioramento della gestione dei rischi, una tariffazione solida e il rafforzamento della vigilanza. In terzo luogo, solvibilità II accrescerà la concorrenza, in particolare nelle attività al dettaglio, quali l'assicurazione autoveicoli e abitazione, esercitando una pressione al ribasso sui prezzi di molte assicurazioni, e amplierà la scelta, incoraggiando l'innovazione dei prodotti.

- L'economia nel suo complesso : oltre che rafforzare la competitività internazionale degli assicuratori, l'allineamento dei requisiti regolamentari alla realtà economica permetterà una migliore allocazione del capitale al livello dell'impresa, a livello del settore e nell'ambito dell'economia UE. Ciò consentirà una diminuzione del costo della raccolta di capitali per il settore assicurativo e forse anche per l'economia UE nel suo insieme, dato il ruolo svolto dagli assicuratori come investitori istituzionali. Un'allocazione più efficiente del capitale e dei rischi nell'ambito dell'economia promuoverà inoltre la stabilità finanziaria a medio e lungo termine.

4.3. Potenziali effetti secondari a breve termine

Sebbene l'impatto globale di solvibilità II dovrebbe essere positivo per tutte le parti, il lavoro di analisi condotto ha messo in evidenza un certo numero di problemi a breve termine, di cui occorre tener conto. Si tratta principalmente di problemi legati a caratteristiche attuali dei mercati assicurativi che saranno messe in evidenza dall'introduzione di un regime di solvibilità economico basato sul rischio. In funzione della reazione delle parti in causa, si potrebbero avere alcune ripercussioni negative a breve termine. In generale, tanto più gli assicuratori anticiperanno l'introduzione di solvibilità II, minore sarà la probabilità del verificarsi di tali ripercussioni negative a breve termine.

- Costi iniziali di attuazione: solvibilità II determina notevoli costi iniziali sia per le imprese che non abbiano ancora introdotto sistemi moderni di gestione dei rischi, che per le autorità di vigilanza che non siano già passate ad un sistema di vigilanza basato sul rischio. Il lavoro di analisi condotto in preparazione della presente relazione prevede che, il costo iniziale netto dell'attuazione di solvibilità II per tutto il settore assicurativo UE sarà pari a 2-3 miliardi di euro. Nel lungo periodo, tuttavia, i costi dovrebbe essere compensati dai benefici attesi del nuovo regime.

- Assicurabilità: dal momento che i rischi riceveranno un trattamento regolamentare in linea con il costo economico reale, i rami assicurativi a lungo termine/di elevata gravità saranno oggetto di requisiti quantitativi più elevati. Nel breve periodo ciò potrebbe determinar una riduzione della copertura di alcuni tipi di assicurazione, mentre nei rami in cui l'attività assicurativa è in generale redditizia gli assicuratori potranno continuare a fornire dette coperture nel lungo periodo, ricorrendo a tecniche di attenuazione dei rischi, all'introduzione di nuovi prodotti innovativi e ad aggiustamenti tariffari.

- Finanziamenti incrociati: la tariffazione trasparente metterà in evidenza possibili finanziamenti incrociati attualmente esistenti tra rami assicurativi ad elevata frequenza/bassa severità (ad es. l'assicurazione autoveicoli), e i rami assicurativi a bassa frequenza/elevata severità (ad es. l'assicurazione aeronautica). Non si può escludere che gli assicuratori decidano di limitare i finanziamenti incrociati, il che potrebbe portare ad un aumento delle tariffe di alcuni rami.

- Investimenti in capitale proprio: diversamente da quanto prevede il regime attuale, nel quadro di solvibilità II i rischi di mercato saranno soggetti a requisiti patrimoniali, per cui il nuovo quadro potrebbe avere un'incidenza sulle strategie di investimento degli assicuratori. In particolare, nel quadro di solvibilità II, le attività a reddito fisso, data la loro minore volatilità, saranno sottoposte ad un requisito patrimoniale inferiore rispetto alle azioni. Di conseguenza, gli assicuratori potrebbero decidere di riequilibrare i loro portafogli in modo da far corrispondere meglio le attività e le passività, e acquistare più obbligazioni a scapito delle azioni, qualora determinino che il rendimento del capitale investito potenzialmente più elevato che potrebbero ottenere dalle azioni non compensa il costo sostenuto per detenere più capitali. A breve termine, i mercati azionari UE potrebbero risentirne.

- Concentrazione: il riconoscimento degli effetti della diversificazione comporta che i soggetti ben diversificati o appartenenti ad un gruppo assicurativo saranno sottoposti a requisiti patrimoniali meno elevati dei soggetti isolati meno diversificati. Anche se questo effetto è pienamente in linea con i principi economici che sottendono la proposta, e non abbassa il livello di tutela offerto ai contraenti, potrebbe tuttavia fare da catalizzatore della tendenza alla concentrazione già in atto sul mercato assicurativo UE, e aumentare la pressione concorrenziale che si esercita già sulle imprese di assicurazione di piccole e medie dimensioni. Tuttavia, molte PMI sono assicuratori specializzati, che sorvegliano e gestiscono con cura i loro rischi e che sono molto avvantaggiate dalla prossimità alla clientela. In tali casi, questi vantaggi competitivi naturali saranno pienamente riconosciuti e si tradurranno in requisiti patrimoniali inferiori per dette PMI. Inoltre, anche nel quadro di solvibilità II gli assicuratori di dimensioni molto piccole continueranno a godere di un'esenzione.

4.4. I pericoli del non utilizzo di un approccio economico basato sul rischio

Qualora solvibilità II non imponesse agli assicuratori di disporre di capitali in linea con i costi economici dei rischi cui sono esposti, l'efficacia e l'efficienza del regime ne sarebbero indebolite. In particolare, potrebbero aumentare la probabilità e la gravità di alcuni dei potenziali effetti secondari a breve termine descritti in precedenza.

5. ELABORAZIONE DELLE MISURE DI ESECUZIONE, SORVEGLIANZA E VALUTAZIONE

La direttiva solvibilità II enuncerà i grandi principi alla base del nuovo regime di solvibilità. La struttura generale del nuovo regime, compresa la formula generale dei requisiti patrimoniali, costituirà una parte essenziale della direttiva. Una volta che la direttiva sarà stata adottata, verranno elaborate e adottate misure di esecuzione mediante la procedura di comitato.

La Commissione chiederà al CEIOPS di procedere a nuovi studi di impatto quantitativo su tutti gli aspetti del nuovo regime. Le conclusioni del terzo studio di impatto quantitativo (QIS3) sono previste per il secondo semestre del 2007, e arriveranno in tempo per i negoziati al Parlamento e al Consiglio. A seconda dei risultati, potrebbero essere introdotte modifiche alla formula generale dei requisiti patrimoniali stabilita nella proposta di direttiva solvibilità II.

I risultati del quarto studio di impatto quantitativo (QIS4) costituiranno il principale input quantitativo del futuro parere del CEIOPS sulle possibili misure di esecuzione. La Commissione non esclude tuttavia la necessità di un quinto studio di impatto quantitativo mirante a perfezionare la calibrazione del nuovo regime di solvibilità prima della sua entrata in vigore.

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[1] Comité européen des assurances (CEA), Association Internationale des Sociétés d'Assurance Mutuelle (AISAM) e Association of European Cooperative and Mutual Insurers (ACME).

[2] FIN-USE è un forum di esperti rappresentanti degli utenti dei servizi finanziari, istituito dalla Commissione nel 2004.

[3] Direttive 79/267/CEE, 73/239/CEE e 73/240/CEE.

[4] Direttive 2002/12/CE e 2002/13/CE.

[5] Direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE.