52006SC0926

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 12.7.2006

SEC(2006) 926

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE - Sintesi -

VALUTAZIONE DELL'IMPATTO DEGLI SCENARI RELATIVI AD UNA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE DI REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO RELATIVO AL ROAMING SULLE RETI MOBILI PUBBLICHE ALL'INTERNO DELLA COMUNITÀ {COM(2006) 382 definitivo} {SEC(2006) 925}

Sintesi

Contesto

La presente relazione della valutazione d'impatto prende in esame le alternative per conseguire riduzioni significative delle tariffe di roaming internazionale nell'Unione europea e il loro impatto sui consumatori, sugli utenti e sul settore. Le autorità nazionali di regolamentazione (ANR), gli Stati membri, il Parlamento europeo, i consumatori e gli utenti sono preoccupati del livello ingiustificatamente elevato di queste tariffe. Ed improbabile che il mercato possa rimediare questa situazione senza interventi esterni.

Da tempo la Commissione segue con attenzione le tariffe del roaming internazionale e al momento sta effettuando indagini in materia di concorrenza a norma degli articoli 81(ex ufficio) e 82 del trattato. Il quadro normativo fissato dalla raccomandazione della Commissione in materia di mercati rilevanti contempla il mercato all'ingrosso del roaming internazionale. Nell'ottobre 2004 la Commissione ha sollecitato le ANR ad accelerare l'analisi di questo mercato. In una successiva posizione comune, il gruppo dei regolatori europei (GRE) ha segnalato che le elevate tariffe al dettaglio sembravano derivare sia dai prezzi all'ingrosso elevati che dai forti ricarichi applicati al dettaglio, oltre che del fatto che le riduzioni delle tariffe all'ingrosso sono trasferite solo in misura minima sulle tariffe al dettaglio. Nel dicembre 2005 il GRE ha avvisato la Commissione delle difficoltà riscontrate nell'applicazione del quadro normativo per risolvere questo caso di pregiudizio del consumatore.

La Commissione ha inoltre attirato a più riprese l'attenzione sui prezzi del roaming elevati e ha pubblicato un sito internet che riporta i prezzi ingiustificatamente elevati praticati in tutta l'Unione europea.

Consultazione

Nella prima fase di consultazione su questo tema l'obiettivo fissato dalla Commissione sul roaming internazionale ha trovato l'ampio consenso dei ministeri, delle ANR, dei consumatori, delle associazioni degli utilizzatori e di alcuni operatori mobili di piccole dimensioni. Le associazioni di operatori e la maggior parte degli operatori singoli si sono dichiarati contrari ad un intervento normativo e hanno sottolineato che sui mercati del roaming la concorrenza efficace.

La seconda fase di consultazione ha introdotto un concetto concreto per la regolamentazione (il "principio della tariffa del paese d'origine") che prevede di agganciare le tariffe del roaming al dettaglio alle tariffe del paese d'origine pagate dall'utente per analoghi servizi mobili domestici. Il cliente non dovrebbe più pagare per ricevere una chiamata. La maggior parte degli operatori che hanno partecipato alla seconda fase era contraria a ogni forma di regolamentazione, ma sei operatori si sono espressi a favore della regolamentazione del mercato all'ingrosso. Pur sostenendo gli obiettivi della Commissione, il GRE era contrario alla strategia delineata nel documento di consultazione e si dichiarato a favore di una regolamentazione del mercato all'ingrosso e di un approccio "attendista" in materia di regolamentazione del mercato al dettaglio. I 10 Stati membri che hanno partecipato alla consultazione hanno sposato la linea del GRE.

Natura del problema

Le tariffe del roaming all'interno dell'Unione europea, sia all'ingrosso che al dettaglio, non sono giustificate dai costi effettivi di fornitura del servizio. Il problema aggravato dalla mancanza di trasparenza dei prezzi al dettaglio e non può essere risolto ricorrendo agli strumenti normativi esistenti. Il valore del mercato comunitario del roaming internazionale stimato a circa 8,5 mrd EUR, pari al 5,7% delle entrate complessive del settore mobile, stimate a circa 150 mrd EUR.

I prezzi del roaming hanno un impatto su almeno 147 milioni di cittadini dell'UE, 110 milioni dei quali sono imprese, mentre 37 milioni sono turisti. Le associazioni di consumatori ritengono che i vantaggi di una riduzione delle tariffe di roaming sarebbero molto apprezzati da un'ampia fetta di consumatori, comprese le PMI.

I servizi di roaming internazionale differiscono dagli altri servizi di telecomunicazioni per il fatto che il cliente acquista i servizi di un operatore in uno Stato membro, ma collegato alla rete di un operatore estero quando si trova in roaming all'estero. Quest'ultimo fattura l'operatore del paese d'origine per questo servizio "all'ingrosso". La maggior parte degli operatori sostiene che la concorrenza sul mercato all'ingrosso funziona correttamente e sta contribuendo a far scendere i prezzi. A 1,15 euro al minuto, tuttavia, la tariffa media al dettaglio per una chiamata in roaming (vale a dire una chiamata effettuata in roaming su una rete ospitante a destinazione di un numero di un altro paese) oltre cinque volte superiore al costo effettivo di fornitura del servizio all'ingrosso e superiore del 50% alla tariffa inter-operatore media. Le tariffe al dettaglio per il roaming sono circa il quadruplo delle tariffe domestiche.

La trasparenza costituisce ancora un problema significativo. Numerosi consumatori, inoltre, non sono a conoscenza delle tariffe elevate per la ricezione delle chiamate, che ammontano probabilmente ad almeno il quadruplo del costo medio per l'operatore.

Progressi tecnologici e andamento del mercato

Numerosi progressi tecnologici, tra i quali la telefonia vocale attraverso internet ( voice over IP ) potrebbero avere ripercussioni sulle tariffe del roaming. La telefonia mobile IP, tuttavia, diverrà realtà solo a medio termine. L'indirizzamento del traffico, che consente agli operatori di indirizzare i consumatori in roaming verso la rete prescelta per l'80% circa delle chiamate di roaming ha prodotto alcuni effetti, ma le tariffe all'ingrosso restano elevate.

Giustificazione dell'azione comunitaria (test di sussidiarietà)

Le ANR non dispongono di tutti gli strumenti per affrontare il problema del roaming a livello nazionale. I tentativi di migliorare la trasparenza dei prezzi, inoltre, non sono serviti a farli diminuire. In tali circostanze gli Stati membri sono sollecitati ad adottare provvedimenti per affrontare il problema delle tariffe di roaming, ma viste le particolari caratteristiche transfrontaliere di questi servizi, qualunque provvedimento nazionale potrebbe provocare effetti divergenti e risultare inefficace. Di conseguenza, necessario modificare il quadro normativo per assicurare un approccio armonizzato.

Obiettivi

L'obiettivo dell'azione comunitaria consiste nel promuovere la creazione di un mercato unico dei servizi di roaming comunitari, per far sì che i prezzi pagati per il roaming da un consumatore che viaggia all'interno della Comunità non siano ingiustificatamente più elevati delle tariffe che paga per le chiamate effettuate nel suo paese d'origine.

Analisi delle alternative

Status quo

In assenza di nuove politiche si continuerebbero ad applicare gli strumenti esistenti d'intervento normativo, si potrebbe mantenere la pressione politica e i progressi tecnologici e l'evoluzione del mercato farebbero il loro corso.

Lasciare l'attuale politica inalterata non porterebbe con ogni probabilità ad alcuna riduzione significativa delle tariffe di roaming. Nonostante le misure adottate di recente dagli operatori, i consumatori sono ancora costretti a pagare prezzi ingiustificati. Le ANR hanno già espresso il parere che gli strumenti normativi esistenti sono insufficienti ad affrontare questo problema. Le decisioni della Commissione a norma delle regole comunitarie in materia di concorrenza, inoltre, si applicano esclusivamente ai soggetti cui sono destinate e non hanno alcun effetto giuridico diretto su altri operatori che potrebbero comportarsi in modo analogo.

Autoregolamentazione

L'autoregolamentazione nel contesto del roaming costituita dalla possibilità che gli operatori o le associazioni di operatori adottino insieme orientamenti comuni (in particolare codici di condotta) a livello europeo.

I servizi della Commissione non hanno mai ricevuto alcuna proposta generale di autoregolamentazione da parte degli operatori del settore. Un approccio di questo tipo, inoltre, dovrebbe rispettare le regole del diritto della concorrenza. L'autoregolamentazione dovrebbe assicurare importanti riduzioni dei prezzi garantite e generalizzate, probabilmente sia all'ingrosso che al dettaglio. Tale obiettivo sembra difficile da raggiungere dato che numerosi operatori non riconoscono nemmeno l'esistenza del problema delle tariffe di roaming.

Coregolamentazione

Tale approccio prevede una normativa che definisce un quadro complessivo e determina il ruolo degli operatori e degli altri attori. Nel contesto del roaming internazionale si potrebbero fissare con un regolamento gli obiettivi delle riduzioni di prezzo.

In base a questo approccio la regolamentazione del mercato all'ingrosso potrebbe essere abbinata a una vera trasparenza dei prezzi al dettaglio. La trasparenza dei prezzi, tuttavia, problematica e gli operatori potrebbero aggirarla con facilità. Inoltre, il conseguimento di un accordo che possa fungere da base di un approccio normativo potrebbe far insorgere problemi per la concorrenza.

Strumenti giuridici non vincolanti

La Commissione potrebbe pubblicare una raccomandazione relativa ai prezzi appropriati da praticare per il roaming internazionale, basati possibilmente su un'analisi comparativa dei prezzi secondo la migliore prassi corrente.

Benché si siano dimostrati efficaci in passato, gli strumenti giuridici non vincolanti richiedono tempi lunghi e un controllo da parte delle ANR e, proprio per il fatto di non essere vincolanti, non garantiscono la certezza dei risultati.

Regolamentazione mirata

La regolamentazione potrebbe essere utilizzata per affrontare il problema dei prezzi all'ingrosso, di quelli al dettaglio o di entrambi. La regolamentazione dei prezzi all'ingrosso potrebbe essere basata sul principio dell'orientamento ai costi oppure sulla fissazione di massimali tariffari. Per i prezzi al dettaglio esistono numerose opzioni, quali i prezzi legati alla tariffa del paese d'origine, alla tariffa del paese ospitante oppure un sistema di massimali dei prezzi al dettaglio (basato su tariffe all'ingrosso regolamentate).

L'intervento normativo potrebbe inoltre consistere in misure volte a stimolare ulteriormente la concorrenza, secondo un'impostazione analoga alla preselezione nelle reti di telefonia fissa.

Regolamentazione esclusivamente all'ingrosso

Si tratta dell'approccio proposto dal GRE, che ritiene che le tariffe di roaming all'ingrosso debbano essere tenute sotto controllo per mezzo di un massimale tariffario uniforme a livello europeo. Un indice delle tariffe al dettaglio consentirebbe di capire se le riduzioni dei prezzi all'ingrosso si ripercuotono effettivamente sulle tariffe praticate ai clienti al dettaglio. In una fase successiva potrebbe rendersi necessaria una forma di controllo dei prezzi al dettaglio.

I servizi della Commissione sono del parere che, per le tariffe all'ingrosso, potrebbe essere necessario un approccio simile a quello proposto dal GRE, ma basato comunque sull'utilizzo delle tariffe di terminazione delle chiamate mobili come parametri di riferimento. Secondo gli stessi servizi prevedere un meccanismo che fa scattare la regolamentazione dei prezzi al dettaglio se le riduzioni non vengono trasferite ai consumatori sarebbe un'operazione estremamente complessa che solleverebbe grossi problemi sul piano procedurale e giuridico.

Nelle loro risposte alla consultazione, alcuni operatori comunitari hanno espresso il timore di poter essere costretti, in base all'accordo GATS, ad offrire agli operatori non comunitari tariffe di roaming all'ingrosso ad un livello non superiore a quello regolamentato. A norma dell'accordo GATS, deve essere accordato il trattamento nazionale ai servizi e ai fornitori di servizi analoghi.

Regolamentazione esclusivamente al dettaglio

Il ricorso a questa alternativa dipende dall'esistenza di prezzi all'ingrosso effettivamente bassi e di margini al dettaglio tali che l'introduzione di una regolamentazione esclusivamente al dettaglio provocherebbe una riduzione dei prezzi al dettaglio senza creare una compressione dei prezzi a carico di determinati operatori.

Un intervento esclusivamente al dettaglio potrebbe costringere alcuni operatori ad offrire i servizi di roaming sottocosto. Una simile regolamentazione favorirebbe con ogni probabilità i grandi operatori che beneficiano già di tariffe inter-operatore inferiori alla media e non risolverebbe i problemi che gravano sugli operatori di piccole dimensioni.

Regolamentazione sia all'ingrosso che al dettaglio

Il GRE riconosce che se le forze del mercato si rivelassero insufficienti a garantire che i risparmi all'ingrosso si ripercuotano sui prezzi al dettaglio, potrebbe essere necessario applicare il controllo dei prezzi al dettaglio. È dimostrato che le riduzioni dei prezzi all'ingrosso non si ripercuotono automaticamente sui prezzi pagati dai consumatori. Nonostante alcune riduzioni all'ingrosso, le tariffe medie al dettaglio sono rimaste elevate, con margini ampiamente superiori al 200% per le chiamate effettuate in roaming.

Gli operatori hanno inoltre applicato margini al dettaglio pari al 300% o al 400% per la ricezione di chiamate in roaming, anche se avrebbero potuto abbassare i prezzi anche in assenza di una regolamentazione all'ingrosso. La teoria economica conferma che gli operatori non sono necessariamente incentivati ad utilizzare i profitti realizzati all'ingrosso grazie alla situazione di monopolio di cui beneficiano per fare concorrenza ad altri operatori per acquisire e conservare clienti domestici al dettaglio.

Esiste pertanto il rischio che, se applicata esclusivamente all'ingrosso, la regolamentazione non consegua la sua finalità ultima.

Principio della tariffa del paese d'origine

In base a tale principio le tariffe di roaming al dettaglio verrebbero "agganciate" alle tariffe praticate nel paese d'origine del cliente per analoghi servizi mobili. Sul mercato all'ingrosso sarebbero necessarie misure parallele, imponendo l'orientamento delle tariffe ai costi o un meccanismo di massimali tariffari, per evitare l'insorgere di distorsioni del mercato.

Il principio della tariffa del paese d'origine costituiva per la Commissione il punto di partenza per la seconda fase di consultazione. Dato che l'80% circa delle chiamate effettuato verso il paese d'origine, in base a tale principio queste chiamate sarebbero equiparate alle chiamate internazionali. L'impatto per gli operatori non dovrebbe pertanto essere molto significativo, dato che non esiste un grosso divario tra il prezzo delle chiamate internazionali e quello delle chiamate di roaming internazionale. D'altra parte però i vantaggi per i consumatori risultano limitati per questo stesso motivo. L'attuazione del principio della tariffa del paese d'origine, inoltre, pone numerose difficoltà.

Meccanismo del paese ospitante

In base a tale meccanismo, i consumatori dovrebbero pagare la tariffa domestica reale per l'effettuazione di una chiamata all'interno del paese ospitante e una tariffa internazionale equivalente a quella normalmente addebitata a un abbonato di quel paese per effettuare una chiamata internazionale.

Sebbene abbia dei vantaggi, questa opzione pone vari problemi in termini di applicazione e di trasparenza.

Meccanismo del mercato domestico europeo

Per tenere conto dei commenti ricevuti e dei problemi pratici d'attuazione, si potrebbe prevedere una variante del principio della tariffa del paese d'origine, vale a dire il meccanismo del mercato domestico europeo, ossia l'applicazione in tutti i paesi della Comunità di tariffe di roaming equivalenti a quelle praticate nel paese d'origine.

Verrebbero fissati prezzi massimi all'ingrosso con riferimento a un parametro basato su multipli delle tariffe medie comunitarie di terminazione delle chiamate mobili, determinate per gli operatori che detengono un significativo potere di mercato. Come ha osservato il GRE, la tariffa di terminazione delle chiamate costituisce un punto di partenza eccellente quale parametro di riferimento per i prezzi all'ingrosso in quanto garantisce trasparenza, semplicità e certezza.

Al dettaglio verrebbe fissato un tetto pari a un margine del 30% sulle tariffe all'ingrosso, per assicurare che i consumatori beneficino effettivamente delle riduzioni. Tale margine risulta ragionevole e garantisce la riduzione dei prezzi. Per permettere l'adattamento degli operatori sarebbe previsto un periodo transitorio di 6 mesi. Gli operatori sarebbero liberi di competere con margini al di sotto di questi livelli. Sarebbe inoltre prevista la fissazione di un limite massimo di prezzo per la ricezione di chiamate vocali, pari alla tariffa di terminazione maggiorata del 30%.

Tale approccio supera le difficoltà di attuazione individuate nel principio della tariffa del paese d'origine e assicura maggiori vantaggi per i consumatori.

Trasparenza

La trasparenza delle tariffe resta di grande importanza per i consumatori. La Commissione e le autorità nazionali di regolamentazione hanno certo adottato iniziative con effetti positivi, ma occorre fare di più. Si potrebbe ad esempio richiedere agli operatori di telefonia mobile di mettere gratuitamente a disposizione dei loro clienti, con una chiamata vocale o con l'invio di un SMS (short message service), informazioni personalizzate sulle tariffe di roaming loro applicate all'estero.

Impatto economico

Se ci si basa soprattutto sui benefici per i consumatori, la regolamentazione sia al dettaglio che all'ingrosso (nonostante i differenti effetti di elasticità) l'alternativa più vantaggiosa. Secondo dati indicativi i benefici per i consumatori si attesterebbero tra 5,28 e 5,96 mrd EUR, rispetto a 2,2-2,3 mrd EUR per l'alternativa della regolamentazione esclusivamente all'ingrosso e a 1,50-1,55 mrd EUR per l'alternativa dello status quo.

Conseguenze generali

Impatti dinamici

Nella misura in cui le entrate globali del settore della telefonia mobile scendono in conseguenza della regolamentazione prevista da alcune alternative sopra descritte, ragionevole presumere che si verificherà una qualche riduzione degli investimenti a causa della riduzione delle tariffe di roaming. Tuttavia, anche ragionevole prevedere tagli mirati e non generalizzati degli investimenti.

Effetti di ricaduta

Alcuni dei contributi della consultazione indicano la possibilità che, in risposta a una riduzione delle entrate legate al roaming, gli operatori aumentino i prezzi di altri servizi. È ragionevole prevedere che, nonostante un lieve ribilanciamento delle tariffe, estremamente improbabile che si registri un aumento generalizzato dei prezzi, data l'intensa competizione sui mercati principali.

Problemi di redistribuzione

Il segmento di consumatori che trarrà i maggiori vantaggi da una riduzione delle tariffe di roaming sarà quello degli utenti di roaming più assidui. A parità degli altri aspetti, i clienti aziendali che attualmente non beneficiano di contratti su ampia scala più vantaggiosi (come nel caso della maggior parte delle PMI), i cittadini che viaggiano spesso per turismo e quelli che vivono nelle zone frontaliere sono tra coloro che beneficeranno maggiormente di una riduzione delle tariffe di roaming.

Effetti a livello delle imprese e consolidamento

L'impatto sulle imprese delle modifiche tariffarie regolamentate varierà, in primo luogo, in base al grado di dipendenza di ciascuna impresa dalle entrate legate al roaming e, secondariamente, in base alla precisa natura dell'approccio normativo adottato.

Valutazione degli oneri amministrativi

Tutte le opzioni normative illustrate nella presente valutazione di impatto comportano alcuni costi amministrativi di entità variabile. La regolamentazione all'ingrosso basata su massimali tariffari, proposta dal GRE, richiederebbe un controllo regolare delle tariffe di roaming all'ingrosso e al dettaglio per determinare in che misura le riduzioni all'ingrosso si ripercuotono sulle tariffe al dettaglio. Tale controllo comporterebbe costi amministrativi per gli operatori e le ANR che, tuttavia, non si discosterebbero in modo significativo dalla situazione attuale. La regolamentazione all'ingrosso e al dettaglio sotto forma di massimali tariffari comporterebbe un onere amministrativo equivalente.

Valutazione e monitoraggio

Se necessario un intervento normativo, le ANR dovranno controllarne e sorvegliarne il rispetto. L'indicatore principale per il controllo dell'attuazione della proposta costituito dalle tariffe al dettaglio. Le ANR dovranno monitorare le tariffe di roaming al dettaglio sia per le chiamate vocali che per i messaggi SMS e MMS (multimedia) e riferire le risultanze di tale monitoraggio alla Commissione, a sua richiesta. Un anno prima del riesame del funzionamento di ogni eventuale normativa, la Commissione potrebbe preparare una relazione sulla valutazione dell'impatto dei provvedimenti sui mercati e sui consumatori.

CONCLUSIONE

L'opzione normativa proposta che consiste nel combinare la regolamentazione all'ingrosso e al dettaglio in base al meccanismo denominato dai servizi della Commissione del "mercato domestico europeo" quella che assicura, in ultima analisi, i maggiori vantaggi per i consumatori. Ciascuna delle altre alternative prese in considerazione ha meriti specifici: da un grado di intrusione minimo alla capacità di garantire la massima flessibilità al settore. Solo la normativa basata sul "meccanismo del mercato domestico europeo", tuttavia, garantisce ai consumatori - ovunque si trovino nell'Unione – la possibilità di utilizzare il telefono cellulare come se si trovassero nel proprio paese.