21.7.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 170/1

I-IX

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BRR

Ufficio per il risananamento e la ricostruzione (Indonesia)

DG ECHO

Direzione generale per gli Aiuti umanitari

DIPECHO

Programma ECHO per la prevenzione delle catastrofi

ECHO

Ufficio della Comunità europea per gli aiuti umanitari

UE

Unione europea

AQFA

Accordo Quadro Finanziario Amministrativo

CQP

Contratto quadro di partenariato

GAM

Movimento di liberazione di Aceh

HIC

Centro d'informazione umanitaria

SIP

Sfollati all'interno del paese

CARS

Collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo

LTTE

Movimento di liberazione delle Tigri Tamil Eelam

CMI

Centro di monitoraggio ed informazione

ONG

Organizzazione non governativa

TEC

Tsunami Evaluation Coalition

ONU

Organizzazione delle Nazioni Unite

UNDAC

Unità di coordinamento e di valutazione dei disastri (ONU)

UNOCHA

Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari dell'ONU

I.

Il 26 dicembre 2004, un terremoto al largo della costa nord-occidentale di Sumatra ha provocato un gigantesco tsunami che ha causato una catastrofe di vaste proporzioni in molti paesi dell'Oceano Indiano, mietendo oltre 200 000 vittime. La comunità internazionale ha risposto con generosità fornendo aiuti umanitari per oltre 5 miliardi di euro (cfr. paragrafi 1-3).

II.

La Commissione europea dispone di una direzione generale specifica, la direzione generale per gli Aiuti umanitari (DG ECHO), per affrontare le crisi umanitarie. Le attività di aiuto d'emergenza della DG ECHO non vengono svolte direttamente, ma tramite partner rappresentati da ONG e da organizzazioni internazionali, tra cui le Nazioni Unite e la Croce rossa. Dopo lo tsunami, la DG ECHO ha erogato 123 milioni di euro per aiuti umanitari (cfr. paragrafi 4-6).

III.

L'audit della Corte ha esaminato l'aiuto umanitario della Commissione in risposta allo tsunami, basandosi sull'esame della documentazione, su interviste e visite in loco e sull'analisi di altri audit e valutazioni. Conformemente al mandato della DG ECHO, l'aiuto umanitario ha compreso gli interventi di emergenza e alcune opere di ristrutturazione e di ricostruzione a breve termine, escludendo le azioni di ricostruzione a più lungo termine. I principali quesiti cui ha cercato di dare risposta la presente relazione sono i seguenti (cfr. paragrafi 8-11):

IV.

Le procedure della Commissione hanno permesso una risposta rapida allo tsunami, fornendo un aiuto di 3 milioni di euro il giorno stesso della catastrofe, cui hanno fatto seguito altri 20 milioni di euro nei cinque giorni successivi. Altri 80 milioni di euro sono stati erogati nel febbraio 2005, seguiti da 20 milioni di euro nel dicembre 2005, per un totale complessivo di 123 milioni di euro. L'elevato livello dei finanziamenti si è dimostrato adeguato, soprattutto se si considera che la fase transitoria tra i soccorsi immediati e la ricostruzione è stata più lunga del previsto (cfr. paragrafi 12-15).

V.

Prima dello tsunami, la DG ECHO operava già nello Sri Lanka con progetti a favore delle popolazioni colpite dal conflitto locale. Dopo lo tsunami, la DG ECHO ha scelto di lavorare nello Sri Lanka con i partner già esistenti che conoscevano bene la situazione, e ciò ha permesso di finanziare progetti pertinenti pur in presenza di una situazione di superfinanziamento e di sovraffollamento provocata dal recente arrivo di un gran numero di ONG. Ad Aceh, la DG ECHO non era presente sul campo prima dello tsunami. A causa della difficoltà di accesso e della carenza di informazioni attendibili, alcune delle prime proposte di progetto hanno rappresentato una risposta standard ad una situazione di emergenza. Le proposte di progetto successive, dal febbraio 2005 in poi, erano basate su valutazioni delle necessità più affidabili (cfr. paragrafi 16-21).

VI.

La DG ECHO ha sostenuto il ruolo di coordinamento delle Nazioni Unite ed ha concesso fondi per ovviare alla carenza di informazioni affidabili ed accurate sulle necessità. L'arrivo di un gran numero di organizzazioni umanitarie, che disponevano spesso di ingenti finanziamenti privati, ha acuito le difficoltà di coordinamento facendo variare il livello e la qualità dell'assistenza fornita. Il coordinamento con altri servizi della Commissione ha funzionato ed ha garantito un buon collegamento tra i soccorsi a breve termine e la ricostruzione a più lungo termine. Tuttavia, sia in Indonesia che nello Sri Lanka, il coordinamento tra la DG ECHO ed il Meccanismo comunitario di protezione civile, con base presso la direzione generale Ambiente e responsabile del coordinamento dei soccorsi di protezione civile degli Stati membri, è stato problematico (cfr. paragrafi 22-26).

VII.

Il sistema di monitoraggio e controllo dei progetti della DG ECHO prevede visite di controllo degli esperti sul campo e dei responsabili geografici, informazioni contenute nelle relazioni dei partner, visite in loco effettuate dall'unità «Finanze e Audit» della DG ECHO, controlli prima del pagamento finale e successivi audit esterni. In generale, le procedure hanno permesso di modificare i progetti per far fronte alle mutate esigenze. Sarebbe tuttavia opportuno disporre di migliori informazioni sui costi comparati, fornire maggiori dettagli sulle disposizioni organizzative e quantificare le realizzazioni dei progetti (cfr. paragrafi 27-39).

VIII.

I progetti finanziati dalla Commissione sono stati attuati, anche se, in alcuni casi, a causa dell'inflazione e delle difficoltà nell'ottenere le forniture di merci e nel reclutare personale qualificato, le loro realizzazioni sono state inferiori al previsto. I progetti gestiti da partner della DG ECHO hanno contribuito a soddisfare i bisogni primari della popolazione in termini di alloggi temporanei, cibo, acqua ed infrastrutture igieniche, sanità, sostegno psicosociale, assistenza all'infanzia ed alle famiglie e telecomunicazioni. La Commissione finanzia anche progetti di preparazione a future calamità. L'audit ha confermato le conclusioni cui erano giunte altre valutazioni, secondo cui l'impegno profuso nei soccorsi, anche se scarsamente coordinato, è stato efficace. L'elevato livello dei finanziamenti ha permesso alla DG ECHO di far fronte, mediante interventi di qualità, alla fase di transizione tra i soccorsi immediati e gli interventi di risanamento (che è stata più lunga del previsto) e di finanziare di progetti di risanamento orientati allo sviluppo. Tuttavia, soprattutto a causa della mancanza di accuratezza nella valutazione delle necessità, il successo dei progetti della Commissione in termini di beneficiari raggiunti è stato talvolta inferiore alle previsioni. In particolare, la componente «acqua e infrastrutture igieniche» del progetto di un'agenzia dell'ONU ad Aceh ha interessato 100 000 persone, che rappresentano solo il 5 % dei 2 milioni di beneficiari inizialmente previsti (cfr. paragrafi 40-44).

IX.

Sulla base delle osservazioni e delle conclusioni espresse, la Corte formula le seguenti raccomandazioni:

1.

Il 26 dicembre 2004, un terremoto al largo della costa nord-occidentale di Sumatra ha provocato un gigantesco tsunami che ha causato una catastrofe di vaste proporzioni in molti paesi dell'Oceano Indiano, mietendo oltre 200 000 vittime. La provincia di Aceh in Indonesia ha subito le maggiori devastazioni, con più di 160 000 morti o dispersi e oltre mezzo milione di sfollati. Nello Sri Lanka, il secondo paese maggiormente colpito, sono stati registrati 35 000 morti o dispersi e mezzo milione di sfollati. La carta geografica nell'allegato fornisce un quadro degli effetti dello tsunami.

2.

I governi ed i privati cittadini hanno risposto in maniera estremamente generosa. Nel gennaio 2006, l'assistenza umanitaria in risposta allo tsunami aveva già raggiunto i 5,1 miliardi di euro, di cui 3,4 miliardi (pari al 67 %) provenienti da donazioni private (1). Se si considerano anche gli aiuti a più lungo termine per la ricostruzione, l'impegno dei donatori ammonta complessivamente ad oltre 11 miliardi di euro (2).

3.

Lo tsunami ha colpito due aree geografiche, la provincia di Aceh e lo Sri Lanka, in cui erano già in corso conflitti di lunga data tra i rispettivi governi nazionali e le organizzazioni separatiste. Il conflitto tra il governo indonesiano ed il movimento di liberazione di Aceh (GAM) ha provocato 15 000 morti in 30 anni. Nello Sri Lanka, la guerra civile tra il governo ed il movimento di liberazione delle Tigri Tamil Eelam (LTTE) che si trascina, con fasi alterne, dal 1983 ha causato 60 000 morti. A tre anni dal cessate il fuoco e nonostante il ritorno ai luoghi di origine di 400 000 persone, si stima che vi siano ancora circa 400 000 profughi.

4.

Per affrontare le crisi umanitarie, la Commissione europea dispone di una direzione generale specifica, la DG ECHO. La missione della DG ECHO è descritta nel regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio, del 20 giugno 1996, relativo all'aiuto umanitario (3) e comprende il salvataggio e la protezione di vite umane in situazioni di emergenza, i lavori di ristrutturazione e di ricostruzione a breve termine, l'aiuto alle popolazioni colpite per ritrovare un livello minimo di autosufficienza, prendendo in considerazione, ove possibile, gli obiettivi di sviluppo a lungo termine e assicurando la preparazione preventiva al rischio di disastri naturali.

5.

I finanziamenti comunitari per l'aiuto umanitario sono mediamente nell'ordine dei 600 milioni di euro l'anno. Sebbene il regolamento (CE) n. 1257/96 relativo all'aiuto umanitario autorizzi la Commissione ad espletare direttamente le operazioni di soccorso, in pratica la DG ECHO affida l'esecuzione degli aiuti ai propri partner rappresentati da organizzazioni non governative (ONG) e organizzazioni internazionali [ad esempio, il Comitato internazionale della Croce rossa, l'Organizzazione internazionale per le migrazioni e le organizzazioni delle Nazioni Unite (ONU)]. Il ruolo e le responsabilità delle ONG e delle organizzazioni internazionali (esclusa l'ONU) che sono state valutate come partner idonei sono definiti nei contratti quadro di partenariato (CQP). Il quadro giuridico generale che disciplina le relazioni tra la DG ECHO e le organizzazioni delle Nazioni Unite è definito nell'Accordo quadro finanziario e amministrativo (AQFA).

6.

Ad integrazione degli interventi della DG ECHO, altri strumenti della Commissione hanno partecipato alla risposta allo tsunami e tra questi, nella fase iniziale, il Meccanismo comunitario di protezione civile, istituito con decisione 2001/792/CE del Consiglio, del 23 ottobre 2001 (4), la cui base organizzativa è situata presso la DG Ambiente. Attraverso il suo Centro di monitoraggio ed informazione (CMI), il meccanismo di protezione civile ha nominato gruppi di esperti e li ha inviati nella regione colpita dallo tsunami per contribuire a valutare la situazione e a coordinare l'arrivo e la distribuzione degli interventi di protezione civile offerti dagli Stati membri.

7.

La responsabilità per le opere di ristrutturazione, di ricostruzione e di recupero a più lungo termine incombe alle direzioni generali delle Relazioni esterne (RELEX) e EuropeAid (AIDCO), mentre la DG ECHO è responsabile della risposta umanitaria che consiste negli aiuti di urgenza e nelle attività di ripristino a breve termine. Il processo di «collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo» (CARS) (5) copre le misure intermedie («zona grigia») tra i soccorsi a breve termine e lo sviluppo a più lungo termine. Il meccanismo di reazione rapida, istituito dal regolamento (CE) n. 381/2001 del Consiglio, del 26 febbraio 2001 (6), e basato presso la DG RELEX, è destinato a svolgere un ruolo in tale processo consentendo alla Commissione di rispondere in modo rapido e flessibile a situazioni di crisi, contribuendo a creare le condizioni per uno sviluppo a più lungo termine.

8.

Considerato il livello elevato dei finanziamenti erogati dalle istituzioni e dai privati in risposta allo tsunami e dato l'interesse in proposito mostrato dal Parlamento europeo e dal Consiglio, la Corte ha deciso di procedere all'audit della risposta umanitaria dell'UE.

9.

L'ambito dell'audit si limita all'aiuto umanitario della Commissione in risposta allo tsunami. Tale ambito comprende gli interventi di emergenza e alcuni lavori di ristrutturazione e di ricostruzione a breve termine, conformemente al mandato della DG ECHO, escludendo gli interventi di ricostruzione a più lungo termine. La tabella 1 elenca le decisioni finanziarie corrispondenti all'ambito dell'audit. L'audit ha esaminato anche le entità periferiche di ECHO, quali il meccanismo di protezione civile, nella misura in cui influiscono sulla risposta umanitaria della DG ECHO.

10.

Le domande chiave cui intende rispondere la presente relazione di audit, al fine di trarre insegnamenti utili per gli interventi futuri in occasione di disastri su larga scala, sono le seguenti:

11.

L'audit si è basato sull'esame della documentazione, su colloqui e visite in loco nonché sull'esame di altre relazioni di audit e valutazioni. I sistemi di gestione, monitoraggio e controllo della DG ECHO sono stati valutati a livello dei servizi centrali e corroborati da visite presso gli uffici locali della DG ECHO, i partner e progetti nello Sri Lanka ed in Indonesia. La tabella 2 indica i progetti ed i partner che hanno formato oggetto di visite in loco. Per ottenere un quadro d'insieme ragionevole, i progetti sono stati selezionati, ai fini delle visite in loco, in base a criteri quali il settore d'attività, l'ubicazione, l'importo, la fase di realizzazione e il tipo di partner. Non sono stati nuovamente visitati quei progetti che avevano già formato oggetto di verifiche in loco da parte dell'unità «Finanze e Audit» della DG ECHO.

12.

Nel 2001 (7), per snellire l'adozione delle decisioni umanitarie, la Commissione ha stabilito una serie di procedure che conferiscono al direttore generale della DG ECHO il potere di prendere decisioni relative ad aiuti umanitari di prima urgenza non superiori a 3 milioni di euro per un periodo di tre mesi. Il Commissario responsabile per l'aiuto umanitario ha la facoltà di prendere direttamente decisioni di emergenza sino ad un massimo di 30 milioni di euro, per operazioni di durata non superiore ai sei mesi. Tali procedure, unitamente al sistema di mantenimento di una presenza permanente adottato dalla DG ECHO per i periodi di chiusura degli uffici durante le vacanze, hanno permesso alla Commissione di rispondere rapidamente alla tragedia dello tsunami. Una decisione per aiuti di prima emergenza per 3 milioni di euro, da prestare entro un termine di tre mesi, è stata adottata il 26 dicembre 2004, il giorno stesso del disastro. Tale decisione riguardava aiuti di emergenza per la fornitura di alloggi temporanei, aiuti non alimentari e forniture sanitarie da parte della Federazione Internazionale delle Società della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa. A questa hanno fatto seguito, rispettivamente il 30 ed il 31 dicembre 2004, una decisione per 10 milioni di euro a favore dello Sri Lanka e delle Maldive ed un'altra decisione per 10 milioni di euro per l'Indonesia, entrambe con un calendario di esecuzione di sei mesi, che hanno portato l'aiuto complessivo a 23 milioni di euro.

13.

Il 6 gennaio 2005, alla Conferenza di Giacarta sugli aiuti destinati alle regioni colpite dallo tsunami, la Commissione ha impegnato altri 100 milioni di euro per aiuti umanitari e ha quindi trasmesso all'autorità di bilancio (Parlamento e Consiglio) una richiesta per tale importo. L'importo è stato approvato il 19 gennaio 2005, consentendo una decisione per 80 milioni di euro il 9 febbraio 2005 ed una decisione per 20 milioni euro il 15 dicembre 2005, da attuare entrambe entro un termine di 18 mesi.

14.

I primi 23 milioni di euro sono stati impiegati per finanziare attività di aiuto di emergenza per assistenza sanitaria, forniture mediche, alloggi, sistemi di allerta precoce contro le epidemie, attrezzature per l'acqua potabile e servizi igienici, aiuti alimentari, assistenza psicologica, protezione dell'infanzia, e supporto logistico quali i servizi di telefonia satellitare. Le successive decisioni per 80 milioni e 20 milioni di euro sono servite per finanziare lavori di ristrutturazione a breve termine, tra cui alloggi d'emergenza e transitori, sistemazione degli sfollati interni, ripresa delle attività di sostentamento, sicurezza alimentare, infrastrutture idriche e igienico-sanitarie, assistenza logistica e tecnica e prevenzione dei disastri. Le fotografie contenute nella presente relazione illustrano alcuni dei diversi tipi di aiuto finanziati dalla DG ECHO.

15.

I Principi del buon donatore umanitario adottati a Stoccolma nel giugno 2003 prevedono che gli aiuti umanitari vengano stanziati in misura proporzionale ai bisogni e in base a valutazioni delle esigenze. Tuttavia, le informazioni disponibili dopo lo tsunami non permettevano di stabilire con chiarezza le esigenze reali ed era pertanto essenziale trovare un equilibrio tra la ricerca di una risposta fondata su basi solide e la necessità di una risposta rapida. In un contesto così incerto, la Commissione ha manifestato tutto il suo impegno e l'elevato livello dei finanziamenti si è rivelato appropriato, anche a causa, almeno in parte, dei seguenti fattori:

Riquadro 1L'elevato livello dei finanziamenti contribuisce a soddisfare l'esigenza di una risposta che tenga conto dei conflitti localiTra il 1983 ed il 2002, il conflitto armato nello Sri Lanka ha causato lo sfollamento di 800 000 persone. Dopo il cessate il fuoco del febbraio 2002 è iniziata una massiccia ondata di rientri che, alla fine del 2004, al momento dello tsunami, riguardava circa 400 000 persone. Tuttavia, solamente il 15 % circa della popolazione interessata dal conflitto è stato direttamente colpito dallo tsunami e ha potuto quindi beneficiare della generosa risposta della comunità dei donatori a tale disastro. L'aiuto offerto alla popolazione colpita dallo tsunami è stato quantitativamente molto più cospicuo di quello prestato alle popolazioni colpite dal conflitto locale nella stessa regione. Ad esempio, il costo di un alloggio temporaneo post-tsunami era di circa 450 euro a fronte dei 125 euro per un alloggio temporaneo connesso al conflitto locale. L'aiuto alimentare mensile per una famiglia colpita dallo tsunami era di 70 euro a fronte dei 10 euro per una famiglia interessata dal conflitto. Tale discriminazione ha provocato risentimenti e tensioni tra le diverse comunità.Per evitare discriminazioni a sfavore delle popolazioni vulnerabili sfollate prima dello tsunami, nell'agosto 2005 la Commissione ha modificato la decisione riguardante un importo di 80 milioni di euro, estendendola anche alle popolazioni colpite dal conflitto locale che vivevano nelle zone interessate dallo tsunami.

16.

La DG ECHO, dopo essersi coordinata con l'ONU e gli altri donatori, ha deciso di lavorare con i partner che già aveva soprattutto nello Sri Lanka settentrionale ed orientale, regioni in cui aveva operato già prima dello tsunami, sin dal 1994, con la popolazione colpita dal conflitto locale. Ciò ha permesso alla DG ECHO di finanziare la realizzazione di progetti pertinenti pur in presenza di una situazione di superfinanziamento e di sovraffollamento provocata dal nuovo arrivo di un gran numero di ONG con finanziamenti privati, intenzionate ad avviare progetti in zone già sommerse dagli aiuti.

17.

A differenza dello Sri Lanka, la DG ECHO non era invece già presente ad Aceh prima dello tsunami, in quanto lo stato di emergenza civile dichiarato dal governo indonesiano non permetteva l'accesso al personale internazionale delle organizzazioni umanitarie (ad eccezione di alcuni rappresentanti di organizzazioni dell'ONU e della Croce Rossa). Dal 28 dicembre 2004, a seguito dello tsunami, è stato concesso il libero accesso ad Aceh. La DG ECHO ha selezionato pertanto dei partner in grado di operare immediatamente sul terreno e che avevano già esperienza nei diversi settori da coprire, quali le agenzie dell'ONU per la protezione dell'infanzia, le forniture idriche, le infrastrutture igieniche e la sanità. Tutti gli accordi con i partner riguardanti le due decisioni di emergenza da 10 milioni di euro risultavano già firmati alla data del 18 gennaio 2005, nel caso dello Sri Lanka, e del 27 gennaio 2005, nel caso dell'Indonesia.

18.

L'elevato livello dei finanziamenti internazionali disponibili in risposta allo tsunami è stato superiore alla capacità di assorbimento di alcuni partner (cfr. ). Nello Sri Lanka ed in Indonesia sono giunte, rispettivamente, più di 360 e 450 organizzazioni umanitarie che disponevano di ingenti finanziamenti privati. La concorrenza per le risorse ha contribuito ad accrescere l'inflazione e le difficoltà connesse all'ottenimento delle forniture di merci e al reclutamento di personale qualificato. La relazione dell'Ufficio per il risanamento e la ricostruzione (BRR (8)), ad un anno dallo tsunami, spiega come i prezzi e le retribuzioni siano aumentati ad Aceh, nel corso del 2005, del 30-40 %.

Riquadro 2Nella situazione attuale, i finanziamenti eccedono il fabbisogno finanziario dei partnerNello Sri Lanka, a causa del livello elevato dei finanziamenti privati, alcuni degli attuali partner della DG ECHO non hanno avuto la capacità di assorbire i finanziamenti messi a disposizione dalla Commissione. Ad esempio, nell'ambito della decisione da 10 milioni di euro, sebbene la DG ECHO intendesse inizialmente assegnare 1 milione di euro ad una ONG, si è concordato infine con tale organizzazione un unico progetto per soli 570 000 euro. Nonostante abbia aumentato la propria capacità nello Sri Lanka dopo lo tsunami, questa ONG non ha presentato alcuna proposta nell'ambito della decisione da 80 milioni di euro. Dall'ottobre 2005, pertanto, la DG ECHO ha operato nello Sri Lanka con quattro nuovi partner (su un totale di 21).In Indonesia, un'agenzia dell'ONU non era in grado di spendere tutti i finanziamenti della Commissione nel corso dei sei mesi del periodo di attuazione della decisione di emergenza. Molti dei partner abituali della DG ECHO non hanno presentato proposte di progetti in Indonesia in quanto i finanziamenti ricevuti da altri donatori erano già superiori alla loro capacità di assorbimento.Quanto sopra esposto a proposito della limitata capacità di assorbimento dei fondi disponibili risulta confermato dalla posizione espressa da una ONG, che ha sottolineato come i suoi programmi debbano essere guidati solamente dai bisogni e non dal desiderio di spendere i finanziamenti in eccesso. Benché abbia cessato di accettare fondi per le vittime dello tsunami meno di una settimana dopo il disastro, l'organizzazione ha tuttavia ricevuto 110 milioni di euro a fronte dei 25 milioni necessari per realizzare i programmi tsunami del 2005. Si è dovuta richiedere l'autorizzazione dei donatori, che è stata accordata nel 99 % dei casi, per svincolare le donazioni in modo da poterle utilizzare per altre emergenze. A fine 2005, donazioni per 65 milioni di euro, destinate in origine ai soccorsi per lo tsunami, erano state utilizzate per far fronte a necessità in altri paesi, come nel caso della crisi alimentare nel Niger, del conflitto nel Darfur e del terremoto nel Pakistan.

19.

Il metodo di gestione del ciclo dei progetti adottato dalla DG ECHO sottolinea l'importanza della pianificazione e concezione del progetto e dell'analisi dei bisogni al fine di garantire che il progetto rispetti le esigenze del gruppo destinatario. Prima di essere approvate, le proposte di progetto presentate dai partner sono state analizzate dall'esperto sul campo (9) della DG ECHO e dal responsabile geografico a Bruxelles. La decisione della DG ECHO di lavorare nello Sri Lanka con i partner già esistenti ha garantito che le proposte di progetto fossero elaborate da organizzazioni che conoscevano il paese e che erano ben collocate per effettuare le valutazioni dei bisogni (cfr. riquadro 3). Alcuni partner hanno inserito la valutazione delle esigenze nel progetto stesso.

Riquadro 3I partner nello Sri Lanka erano nella posizione più idonea per elaborare le proposte di progettoUn'organizzazione della Croce Rossa era nella posizione più idonea per preparare il progetto di sostegno psicosociale in quanto, sin dal 2003, aveva fornito aiuto alla Società della Croce Rossa dello Sri Lanka nell'attuazione di un programma di sostegno psicosociale nella provincia settentrionale di Jaffna, realizzato anche con il sostegno della Commissione e destinato agli sfollati interni sradicati a seguito del conflitto.Una ONG aveva nello Sri Lanka una forte équipe sul terreno ed una buona conoscenza della situazione derivante dalla sua presenza nella regione nel corso dei 20 anni di guerra civile.Un'altra ONG era già presente nello Sri Lanka orientale, impegnata nella realizzazione di un progetto finanziato dalla DG ECHO riferito al conflitto in corso.

20.

In Indonesia, nella situazione venutasi a creare immediatamente dopo lo tsunami, era difficile compiere una valutazione accurata delle esigenze a causa della confusione generale e della mancanza di informazioni affidabili. L'impossibilità di recarsi nelle regioni colpite, soprattutto a causa delle distruzioni su vasta scala ma anche, almeno in parte, per ragioni di sicurezza, ha rallentato lo spiegamento sul campo delle organizzazioni umanitarie. Solamente alla fine di gennaio, la maggior parte delle organizzazioni risultavano ben impiantate sulla costa occidentale di Sumatra, e ciò ha influito sulla qualità e la tempestività della valutazione deIle necessità. Alcune proposte di progetti finanziati tramite la decisione di emergenza da 10 milioni di euro offrivano una risposta di emergenza standard, non basata su constatazioni specifiche e su una più accurata valutazione delle necessità. Nel giugno 2005, l'Ufficio delle Nazioni Unite per il coordinamento degli affari umanitari (UNOCHA) ha tenuto un seminario regionale sugli insegnamenti tratti dallo tsunami in cui è stata evidenziata la mancata consultazione delle comunità locali per quel che riguarda le operazioni di soccorso e recupero svolte dalla comunità umanitaria nel suo insieme.

21.

Per i progetti concordati a partire da febbraio 2005, la maggiore disponibilità di informazioni e di tempo per redigere le proposte ha rafforzato l'affidabilità delle valutazioni dei bisogni. Ad esempio, nel preparare un progetto per la costruzione di imbarcazioni ad Aceh, una ONG ha lavorato in stretto contatto con la popolazione locale riuscendo in tal modo a definire un progetto che rispondeva alle necessità dei beneficiari.

22.

L'Ufficio delle Nazioni Unite per il coordinamento degli affari umanitari (UNOCHA), affiancato da altri organismi delle Nazioni Unite competenti per i diversi settori d'intervento, ha assunto il ruolo di coordinatore delle attività delle organizzazioni che si occupavano degli aiuti. Nel cercare di attuare un coordinamento efficace, l'ONU ha dovuto far fronte ai seguenti ostacoli:

Riquadro 4La DG ECHO ha riconosciuto l'esistenza di problemi di coordinamento e si è adoperata per porvi rimedioIn Indonesia e nello Sri Lanka, la DG ECHO ha adottato una strategia di sostegno al ruolo di coordinamento delle Nazioni Unite. In tale contesto, la DG ECHO ha versato 1 milione di euro a favore del Centro d'informazione umanitaria (HIC) dell'UNOCHA per fornire strumenti d'informazione per la pianificazione, l'attuazione ed il monitoraggio dell'assistenza umanitaria. Nell'aprile 2005, una valutazione congiunta dell'HIC effettuata da OCHA ed ECHO ha espresso una serie di raccomandazioni per aiutare il Centro a fornire un quadro complessivo della risposta umanitaria ed a evidenziare le esigenze non ancora affrontate.La DG ECHO ha concesso fondi ad una ONG ad Aceh per la raccolta di dati sugli sfollati all'interno del paese e la loro successiva trasmissione al Centro d'informazione umanitaria.Nello Sri Lanka, per ovviare al problema della mancanza di informazioni precise, la DG ECHO ha finanziato un progetto per la creazione di una banca dati centrale dei beneficiari realizzato da una organizzazione internazionale. Tuttavia, sebbene avesse inizialmente ricevuto l'incoraggiamento del Centro operativo nazionale creato dal governo dello Sri Lanka per gestire la risposta allo tsunami, il progetto non è poi stato sostenuto dalle agenzie governative che hanno rilevato, dal febbraio 2005, la responsabilità per gli aiuti e la ricostruzione. La banca dati è pertanto rimasta in sospeso sino al mese di settembre 2005, quando la procedura di registrazione è stata riavviata sotto la direzione del governo dello Sri Lanka.

23.

A seguito delle difficoltà di coordinamento, si sono registrate notevoli variazioni nel livello e nella qualità dell'assistenza fornita dalla comunità internazionale. La relazione della Croce Rossa del 2005 sulle catastrofi nel mondo spiega che, ad Aceh, alcune comunità sono state sommerse dagli aiuti mentre altre sono state trascurate. Si è registrato un eccesso di aiuti per quel che riguarda il settore sanitario in Indonesia e la fornitura di imbarcazioni nello Sri Lanka, mentre certi aiuti erano incompleti (ad esempio, imbarcazioni sprovviste di reti da pesca). Per di più, nel dicembre 2005, ad un anno dal disastro, vi erano ad Aceh circa 67 000 persone che vivevano ancora sotto le tende.

24.

Il meccanismo di protezione civile ha inviato gruppi di esperti nelle regioni maggiormente colpite dallo tsunami per contribuire a valutare la situazione e coordinare l'arrivo e la distribuzione degli interventi di protezione civile offerti dagli Stati membri. Il protocollo d'intesa del 16 marzo 2003 tra la DG ECHO e la direzione generale dell'Ambiente afferma che un maggiore coordinamento tra la Protezione civile e gli interventi per gli Aiuti umanitari, sia a livello dei servizi centrali che sul terreno, è d'importanza capitale per sfruttare meglio le sinergie delle iniziative comunitarie. Le procedure applicate dovrebbero permettere il reciproco scambio d'informazioni in tutte le fasi della crisi, mentre la complementarietà delle attività dovrebbe essere verificata mediante riunioni sul campo tra la DG ECHO e la squadra di coordinamento della Protezione civile. Tuttavia, sia nello Sri Lanka che in Indonesia, il meccanismo di protezione civile si è coordinato in maniera insufficiente con l'aiuto umanitario.

25.

Il comitato per l'aiuto umanitario del 27 gennaio 2005 ha esaminato le carenze del coordinamento tra la DG ECHO ed il Centro di monitoraggio ed informazione (CMI) della Protezione civile; esso ritiene che il CMI non si sia limitato alle sole attività di protezione civile, ma che abbia sconfinato nel terreno umanitario (che non rientra nelle sue competenze) dando così l'impressione di coordinare tutta l'assistenza dell'UE (11).

26.

Per quanto riguarda il collegamento con la fase della ricostruzione, la DG ECHO opera con altri servizi della Commissione per garantire un collegamento agevole ed efficace tra l'impegno nei soccorsi a breve termine e la ricostruzione a più lungo termine. L'elevato livello dei finanziamenti della DG ECHO ha permesso di far fronte ad una fase di transizione tra i soccorsi immediati e la ricostruzione più lunga del previsto [cfr. paragrafo 15, lettera a)]. In Indonesia e nello Sri Lanka, la strategia di collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo (CARS) implica il coinvolgimento del meccanismo di reazione rapida per ottenere immagini satellitari dei danni provocati dallo tsunami da utilizzare per pianificare la ricostruzione e per migliorare la preparazione alle calamità. Il meccanismo di reazione rapida ha inoltre contribuito a finanziare gli sforzi di mediazione che hanno portato all'accordo di pace dell'agosto 2005 tra il governo indonesiano ed il Movimento di liberazione di Aceh (GAM), fondando in tal modo su più solide basi gli sforzi per la ricostruzione.

27.

Per il monitoraggio ed il controllo dell'attuazione dei progetti, la DG ECHO si avvale dei seguenti meccanismi:

28.

Gli esperti sul campo della DG ECHO hanno effettuato visite di monitoraggio dei progetti che venivano realizzati dai partner per accertare la pertinenza, la tempestività e l'efficienza dell'attuazione. In base ai risultati di tali visite, possono essere presi i dovuti provvedimenti a livello locale o centrale. Ad esempio, nell'aprile del 2005, la relazione di monitoraggio sul programma di sostegno psicosociale nello Sri Lanka evidenziava problemi riguardanti le assunzioni di personale locale. Il responsabile geografico della DG ECHO a Bruxelles si è messo pertanto in contatto con i servizi centrali della Croce Rossa interessata per ottenere assicurazioni in merito alla firma di un protocollo d'intesa con la Croce Rossa dello Sri Lanka volto a consentire l'assunzione di personale locale per la fase successiva del progetto.

29.

Dopo lo tsunami del 26 dicembre 2004, il personale della DG ECHO era giunto nello Sri Lanka il 27 dicembre 2004 e a Giacarta, in Indonesia, il 28 dicembre 2004. I primi esperti della DG ECHO hanno potuto essere dislocati ad Aceh dal 1° gennaio 2005. Per prestare assistenza nella risposta iniziale allo tsunami, la DG ECHO ha trasferito assistenti tecnici da altre regioni, quali ad esempio il Sud America, l'Africa ed il Medio Oriente. Nel gennaio 2005 si è riconosciuta la necessità di disporre sul campo di esperti permanenti, che si sono infatti insediati ad Aceh nell'aprile 2005. Dopo lo tsunami, la Commissione si è impegnata ad accrescere il numero degli esperti sul campo della DG ECHO da 69 a 150 (12). Per i nove progetti finanziati nello Sri Lanka dalla decisione di emergenza da 10 milioni di euro, sono state effettuate 23 visite di monitoraggio. In Indonesia, per i dieci progetti finanziati dalla decisione di emergenza da 10 milioni di euro sono state compiute 13 visite di monitoraggio, per lo più dopo l'arrivo nell'aprile 2005 degli attuali esperti sul campo. Dopo ogni visita di monitoraggio, l'esperto sul campo della DG ECHO ha redatto al riguardo una relazione.

30.

Non vi sono linee guida specifiche ad uso degli esperti sul campo della DG ECHO per quanto riguarda le relazioni sui risultati delle missioni di monitoraggio. Alla fine di ogni missione, gli esperti suddetti tengono una riunione sullo svolgimento della stessa con la squadra del partner che opera sul posto. La DG ECHO, tuttavia, non invia sistematicamente le proprie osservazioni di feedback per iscritto al partner indicando i problemi riscontrati nel corso della visita ed i provvedimenti concordati. Le osservazioni scritte permetterebbero al partner di beneficiare maggiormente dei consigli e del supporto derivanti dalle visite di monitoraggio della DG ECHO e potrebbero contribuire a risolvere i problemi riscontrati.

31.

Le informazioni ottenute attraverso le visite di monitoraggio degli esperti sul campo della DG ECHO sono completate dalle informazioni contenute nelle relazioni dei partner. Nel caso dei progetti di durata semestrale, i partner devono inviare alla DG ECHO una relazione finale preliminare un mese prima della fine del progetto ed una relazione finale entro sei settimane dalla conclusione dello stesso, termine che è prorogato a tre mesi per i progetti delle Nazioni Unite. Per le decisioni di emergenza da 10 milioni euro di durata semestrale nello Sri Lanka ed in Indonesia, la maggior parte dei partner hanno trasmesso in tempo la relazione finale preliminare, ma vi sono stati ritardi di uno o due mesi per quasi tutte le relazioni finali.

32.

Oltre alle visite di controllo degli esperti sul campo e dei responsabili geografici della DG ECHO ed alle informazioni contenute nelle relazioni dei partner, la realizzazione dei progetti viene controllata anche dal personale dell'unità «Finanze e Audit» della DG ECHO che svolge controlli in loco su un campione di progetti. Nel corso del 2005, i controlli in loco della DG ECHO hanno riguardato la risposta allo tsunami: nello Sri Lanka ed in Indonesia sono stati esaminati progetti per 19 milioni di euro, pari al 18 % dei 103 milioni di euro complessivamente appaltati dalla DG ECHO, alla fine del 2005, per progetti relativi alla risposta allo tsunami. In Indonesia, la verifica in loco dei progetti realizzati da un'agenzia dell'ONU ha evidenziato problemi riguardo all'accesso alla documentazione che, sebbene successivamente risolti, dovranno essere chiariti nel corso delle riunioni di lavoro dell'Accordo quadro finanziario e amministrativo (AQFA) (cfr. riquadro 5).

Riquadro 5Accesso alla documentazione ONUContrariamente a quanto previsto dall'Accordo quadro finanziario ed amministrativo (AQFA), la DG ECHO ha incontrato difficoltà nell'accedere alle informazioni finanziarie richieste nel quadro di una visita di controllo in loco in Indonesia, effettuata nel giugno 2005, presso un progetto per interventi di emergenza sanitaria di un'agenzia dell'ONU per un importo di 500 000 euro. La questione è stata chiarita dopo essere stata discussa con l'agenzia dell'ONU e, nel novembre 2005, la DG ECHO ha ottenuto l'accesso alla documentazione pertinente.

33.

L'unità «Finanze e Audit» della DG ECHO effettua anche un controllo finale prima del pagamento finale. Tale controllo tiene conto delle osservazioni dell'esperto sul campo e del responsabile geografico della DG ECHO sulla relazione finale del partner e delle loro raccomandazioni circa l'opportunità di procedere o meno al pagamento. Inoltre, qualora necessario, il controllo del pagamento può basarsi anche su elenchi delle spese, registri delle scorte, procedure di gara d'appalto, elenchi del personale e copie delle fatture. L'unità «Finanze e Audit» della DG ECHO commissiona inoltre, per un campione di progetti, un audit esterno indipendente della documentazione del progetto presso la sede centrale del partner. Tali audit esterni si sono dimostrati uno strumento efficace per individuare spese non ammissibili da recuperare, soprattutto per mancanza della documentazione giustificativa. Vi è tuttavia un ritardo notevole tra la fine di un progetto e l'audit esterno che la DG ECHO cerca di ridurre coprendo tutti i partner nell'arco di due anni.

34.

Le procedure della DG ECHO riconoscono la necessità di una certa flessibilità e l'articolo 10 del contratto quadro di partenariato prevede procedure semplici per modificare i progetti affinché continuino ad essere pertinenti nonostante le mutate esigenze. In generale, la flessibilità delle procedure ha permesso di modificare i progetti per rispondere al mutare delle esigenze ed assicurare una realizzazione pertinente (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6Modifica dei progetti per far fronte al mutare delle esigenzeNel giugno 2005, un'agenzia delle Nazioni Unite avvertiva che un'eccessiva fornitura di pescherecci di piccole dimensioni allo Sri Lanka rischiava di provocare un eccesso di pesca ed un danno a lungo termine per le risorse ittiche costiere del paese. Nell'agosto 2005, il progetto è stato modificato riducendo il numero delle imbarcazioni da riparare o costruire e fornendo al loro posto 15 000 attrezzature per la pesca.Sin dal primo mese successivo allo tsunami, è apparso chiaramente che il governo dello Sri Lanka aveva ricevuto donazioni di medicinali sufficienti a coprire completamente il fabbisogno. Il progetto di una ONG finanziato dalla DG ECHO è stato pertanto modificato riassegnando i finanziamenti al sostegno psicosociale e alle strutture sanitarie locali.Un altro progetto nello Sri Lanka comprendeva la fornitura, nel quadro di un programma di emergenza, di 21 500 razioni di biscotti di elevato valore nutritivo per bambini di età inferiore ai cinque anni. Tali biscotti non erano necessari ed i 28 000 euro inizialmente destinati alla sicurezza alimentare sono stati riassegnati agli aiuti al sostentamento.In Indonesia, un partner ha sostituito la fornitura di tende con quella di cucine, per rispondere alle mutate esigenze dei beneficiari.In Indonesia, il progetto di una ONG è stato modificato nel momento in cui l'ampia risposta internazionale ha scongiurato una crisi alimentare. Il programma di emergenza alimentare non era più necessario ed è stato pertanto sostituito con un programma di educazione alimentare e di supplementi alimentari.

35.

Riguardo alla tempestività nella realizzazione dei progetti, la DG ECHO ha contribuito al superamento di alcuni problemi individuati nelle relazioni di monitoraggio. In Indonesia, ad esempio, la relazione di monitoraggio presentata nel maggio 2005 su un progetto di un'agenzia dell'ONU sottolineava una carenza di esperti per lo svolgimento delle attività previste. Sono state prese iniziative a livello dei servizi centrali della DG ECHO e dell'agenzia delle Nazioni Unite sfociate nell'assunzione del personale richiesto. In altri casi, tuttavia, i ritardi che erano stati individuati nelle relazioni di monitoraggio non sono stati affrontati dai partner nell'arco della durata del progetto (cfr. riquadro 7). Si sono registrati ritardi di attuazione da parte dei partner dovuti alla concorrenza per le risorse tra le molte organizzazioni umanitarie giunte recentemente nella regione. Nello Sri Lanka, i ritardi erano anche legati ad altri problemi esterni quali l'annullamento, nel febbraio 2005, dell'esenzione doganale per i prodotti umanitari ed il divieto di costruire nella zona tampone imposta dal governo, poi rimosso verso la fine del 2005, invalidando gran parte delle valutazioni e molti progetti.

Riquadro 7Esempi di ritardi dei partner nella realizzazione dei progettiL'impianto di depurazione delle acque a Pramuka, nel distretto di Jantho in Indonesia, non è stato in grado di funzionare sino a giugno 2005, quattro mesi dopo la consegna, per la mancanza di pastiglie di cloro dovuta alla lentezza delle procedure di appalto.Nello Sri Lanka, la fornitura di alloggi provvisori ha subito ritardi per la carenza di terreni idonei ad ospitare le popolazioni cui era stato vietato il rientro nella zona costiera soggetta a misure di conservazione. I terreni edificabili assegnati ad un'organizzazione internazionale sono stati successivamente assegnati dalle autorità locali ad altri attori.Nello Sri Lanka, la distribuzione di reti da pesca da parte di un partner ha subito ritardi dovuti a difficoltà nell'aggiudicazione degli appalti ed al tempo impiegato per definire il tipo di attrezzature. Nel momento in cui l'ONG era pronta per distribuirle, altre organizzazioni avevano già fatto fronte ad alcune necessità (quali, ad esempio, le attrezzature per la pesca). Ciò ha comportato ulteriori ritardi in quanto l'ONG ha dovuto procedere a nuove valutazioni delle necessità.

36.

Il monitoraggio dell'efficienza nell'attuazione dei progetti richiede informazioni sui costi, sulle disposizioni organizzative e sulla realtà delle realizzazioni. Per quanto riguarda i costi, affinché la risposta sia tempestiva, la selezione delle proposte dei partner non può essere il risultato di una procedura di gara d'appalto. Le procedure di appalto dei partner della DG ECHO vengono esaminate nel corso degli audit esterni presso le sedi centrali dei partner e durante le verifiche in loco dell'unità «Finanze e Audit» della DG ECHO. L'analisi delle proposte di progetto da parte degli esperti sul campo della DG ECHO comprende anche un'analisi dei costi unitari quale criterio per stabilire se i partner stiano offrendo merci e servizi ad un prezzo equo. Tuttavia, tale analisi apporta uno scarso contributo in termini di garanzie di efficienza, e potrebbe essere migliorata da informazioni comparative e da un monitoraggio sistematico. È possibile migliorare ulteriormente le informazioni sui costi comparati e monitorare i costi unitari nel corso dell'attuazione. Soprattutto dopo un evento catastrofico imprevedibile, tali informazioni contribuirebbero a rafforzare la certezza che beni e servizi sono ottenuti ad un prezzo equo. Nel frattempo, la DG ECHO sta sviluppando il proprio sistema di monitoraggio in modo da permettere di calcolare automaticamente i costi unitari ed il rapporto tra i costi diretti e le spese di supporto.

37.

Alcune relazioni di monitoraggio forniscono scarsi dettagli sulle talora complesse disposizioni organizzative, non indicando se il partner stia realizzando il progetto direttamente oppure abbia subappaltato delle attività ad altre ONG o imprese private (cfr. riquadro 8). Dal momento che solamente i firmatari dei contratti quadro di partenariato e dell'accordo quadro finanziario ed amministrativo sono stati selezionati e valutati come partner idonei, è importante poter identificare le organizzazioni che realizzano progetti finanziati dalla DG ECHO e che non sono state selezionate e valutate in tal modo.

Riquadro 8Dispositivi organizzativi da spiegare meglio nelle relazioni di monitoraggioNello Sri Lanka, le attività di riparazione delle imbarcazioni del progetto di un'agenzia dell'ONU erano svolte da imprese private e le attività del progetto di un partner della DG ECHO per le forniture idriche e le infrastrutture igienico-sanitarie erano effettuate da ONG locali.In Indonesia, sebbene le relazioni di monitoraggio dichiarassero che un'agenzia dell'ONU ricorreva a delle ONG per la realizzazione dei progetti, le ONG in questione non erano identificate.Tali dispositivi specifici non venivano illustrati nelle relazioni di monitoraggio.

38.

Il monitoraggio della DG ECHO tende a focalizzarsi più sui risultati che sulle realizzazioni (cioè, più sul numero delle abitazioni occupate da famiglie che sul numero di alloggi temporanei costruiti). Le relazioni di monitoraggio non quantificano in maniera sistematica la realizzazione delle attività del progetto e non comprendono l'accettazione formale delle opere terminate, quali ad esempio gli alloggi provvisori, le latrine o le barche. È invece importante, quale prerequisito per la presentazione dei risultati, disporre di informazioni precise su ciò che è stato fatto e dove. Le informazioni sulla realtà delle realizzazioni sono necessarie per assicurarsi dell'effettiva fornitura dei beni e servizi, nel rispetto degli standard richiesti (cfr. riquadro 9).

Riquadro 9Necessità di migliorare le informazioni sulle realizzazioniNel caso di un progetto in Indonesia, gli esperti sul campo della DG ECHO hanno avuto difficoltà nell'identificare le attività che erano state finanziate dalla DG ECHO. Il personale cambiava frequentemente e non era in grado di indicare con precisione ciò che era stato realizzato grazie ai finanziamenti della DG ECHO. Nonostante le richieste degli esperti sul campo della DG ECHO, l'agenzia dell'ONU interessata non ha fornito informazioni precise sulle attività svolte sino alla conclusione del progetto.La relazione finanziaria intermedia di un progetto nello Sri Lanka ha imputato 1,45 milioni di euro, pari all'85 % della spesa, sulla linea di bilancio «settore della pesca» senza alcun ulteriore dettaglio. La disponibilità d'informazioni finanziarie dettagliate faciliterebbe un monitoraggio più efficace dell'attuazione del progetto.

39.

L'audit della Corte ha confermato inoltre quanto asserito nelle relazioni di monitoraggio della DG ECHO, ossia che la visibilità delle iniziative finanziate dalla DG ECHO era generalmente soddisfacente anche se, in alcuni casi, avrebbe potuto essere migliorata. Ad esempio, nel centro di assistenza per l'infanzia di Jantho, nella regione di Aceh, e negli impianti di depurazione delle acque realizzati da un'agenzia dell'ONU, la visibilità della DG ECHO era scarsa. Analizzando lo sforzo complessivo degli aiuti internazionali, le prime constatazioni della Tsunami Evaluation Coalition (TEC) sono critiche nei riguardi delle agenzie umanitarie che si sono concentrate sulla promozione della propria immagine facendosi concorrenza per ottenere maggiore visibilità a scapito delle reali esigenze dei beneficiari. Tuttavia, le iniziative per ottenere visibilità, identificando chiaramente il finanziatore e l'oggetto del finanziamento, presentano effettivamente il vantaggio di contribuire a ridurre il rischio di un doppio finanziamento.

40.

In termini di realizzazioni, i progetti finanziati dalla DG ECHO sono stati attuati, anche se in alcuni casi l'inflazione ha ridotto il livello delle realizzazioni ed alcune attività non hanno potuto essere svolte nei tempi previsti dal progetto a causa delle difficoltà incontrate nell'ottenere la fornitura di merci e nell'assumere personale qualificato (cfr. riquadro 10).

Riquadro 10Per qualche progetto, le realizzazioni sono state inferiori al previstoNello Sri Lanka, a causa dell'aumento dei costi dei materiali e della forza lavoro, un progetto finanziato dalla DG ECHO ha ridotto il numero degli alloggi provvisori costruiti a 2 018 rispetto ai 2 500 inizialmente previsti.In Indonesia, a causa di difficoltà nella procedura di appalto, una ONG non ha potuto completare la distribuzione di 1 500 000 bottiglie di prodotti chimici per il trattamento delle acque. Nel luglio del 2005, alla conclusione del progetto, sebbene fosse stata concessa una proroga di tre mesi, dovevano ancora essere distribuite 900 000 bottiglie. Queste sono state poi distribuite a spese dei partner.

41.

In termini di risultati, i progetti finanziati dalla Commissione hanno concretamente contribuito a soddisfare i bisogni primari della popolazione in termini di alloggi provvisori, cibo, acqua ed impianti igienici, sanità, sostegno psicosociale, assistenza all'infanzia ed alle famiglie e telecomunicazioni (cfr. riquadro 11). I progetti finanziati dalla Commissione hanno anche contribuito a ripristinare i mezzi di sussistenza, fornendo ad esempio imbarcazioni ed attrezzature per la pesca e ricostruendo un pontile d'attracco. Tuttavia, in termini di beneficiari raggiunti, il successo dei progetti è stato talvolta inferiore al previsto, soprattutto a causa di una sopravvalutazione dei bisogni derivante dalla necessità di assicurare una risposta rapida (cfr. paragrafo 20). È il caso, ad esempio, di un progetto per impianti idrici ed igienici nello Sri Lanka, di cui hanno beneficiato 37 000 persone invece delle 50 000 inizialmente previste. In particolare, la componente «acqua e infrastrutture igieniche» di un progetto di un'agenzia delle Nazioni Unite ad Aceh ha interessato 100 000 persone, che rappresentano solo il 5 % dei 2 milioni di beneficiari inizialmente previsti. A seguito di tale modesto livello di copertura e delle difficoltà incontrate nell'identificare le realizzazioni del progetto in fase di attuazione, la DG ECHO è preoccupata per la capacità operativa di questo partner ad assumere il coordinamento degli interventi nel settore idrico e delle infrastrutture igieniche.

Riquadro 11Risultati dell'aiuto umanitario della CommissioneLa Commissione ha dichiarato che l'aiuto umanitario da essa prestato in Indonesia, Sri Lanka, India, Maldive e Thailandia ha contribuito a fornire:

42.

La Tsunami Evaluation Coalition (TEC) rappresenta un'importante iniziativa di valutazione cui partecipa anche la DG ECHO. La TEC rappresenta uno sforzo di collaborazione tra le organizzazioni che si occupano degli aiuti al fine di trarre insegnamenti dalla risposta fornita alla catastrofe dello tsunami. Essa ha effettuato cinque valutazioni specifiche sui seguenti temi: la risposta dei donatori, il coordinamento, la valutazione delle necessità, l'impatto sulle capacità locali e nazionali ed il collegamento tra aiuto, risanamento e sviluppo a lungo termine. Le prime constatazioni della valutazione della TEC giungono alla conclusione che lo sforzo compiuto nel prestare soccorso, anche se scarsamente coordinato ed inefficiente, è riuscito tuttavia a ridurre efficacemente le sofferenze fornendo cibo, acqua ed alloggi provvisori. La relazione della Croce Rossa del 2005 sulle catastrofi nel mondo conclude in maniera analoga che, nonostante la necessità di maggiore coordinamento, l'enorme risposta è riuscita a fornire aiuti alla maggior parte dei sopravvissuti e ad impedire l'ulteriore diffondersi della fame e delle malattie. Le visite ai progetti effettuate nel corso dell'audit della Corte e i colloqui con tutti gli attori locali, compresi i beneficiari, confermano ampiamente le conclusioni di tali valutazioni.

43.

Per quanto riguarda gli sviluppi futuri, la DG ECHO sta finanziando, con i fondi della decisione da 80 milioni di euro, un progetto da 2 milioni di euro a sostegno di un progetto dell'ONU di preparazione alle calamità per potenziare i sistemi di allerta precoce nella regione dell'Oceano Indiano. L'Asia meridionale e quella del Sud est beneficiano entrambe dei piani d'azione Dipecho (13) ed hanno ricevuto per il 2005-2006 circa 11 milioni di euro per progetti su basi comunitarie di preparazione alle calamità. Il seminario sugli insegnamenti tratti dall'esperienza dello tsunami, organizzato nel giugno 2005 dall'Ufficio delle Nazioni Unite per il coordinamento degli affari umanitari (Unocha), ha sottolineato la necessità di migliorare notevolmente i meccanismi di preparazione alle calamità.

44.

La DG ECHO è responsabile della risposta umanitaria che consiste negli aiuti di urgenza e nelle attività di ripristino a breve termine, mentre la responsabilità per i lavori di ristrutturazione, di ricostruzione e di recupero a più lungo termine incombe alla DG RELEX e alla DG AIDCO. Dato l'intervento di direzioni generali, procedure e mandati diversi per queste due fasi, assumono particolare importanza la zona grigia intermedia ed il processo di «collegamento di aiuto, risanamento e sviluppo» (CARS). L'elevato livello dei finanziamenti resi disponibili in risposta allo tsunami ha permesso alla DG ECHO non solo di concentrarsi sui settori d'intervento essenziali, quali il cibo, l'acqua, le infrastrutture igieniche, la sanità e gli alloggi provvisori, ma anche di far fronte alla fase transitoria, che è stata più lunga del previsto, con interventi qualitativi e finanziando, in alcuni casi, progetti di ripristino finalizzati allo sviluppo (cfr. riquadro 12).

Riquadro 12Interventi di alta qualità e finalizzati allo sviluppo contribuiscono a garantire la sostenibilitàNello Sri Lanka, l'alta qualità delle latrine costruite ne dovrebbe garantire la durata per un lungo periodo di tempo. Il fatto inoltre che si sia dato vita nei campi a dei comitati per l'igiene rappresenta un approccio sostenibile alla promozione dell'igiene.In Indonesia, un progetto per la costruzione di imbarcazioni e di un pontile di attracco è orientato allo sviluppo e ciò ne mette in risalto la sostenibilità. Lo stesso dicasi per un progetto di un'agenzia dell'ONU nello Sri Lanka che mira a renderne più efficiente la flotta peschereccia costruendo imbarcazioni di alta qualità e fornendo una formazione per il miglioramento delle tecniche di pesca.In Indonesia, al progetto di una ONG per il trattamento chimico delle acque finanziato dalla decisione di emergenza da 10 milioni di euro ha fatto seguito un secondo progetto della Commissione, finanziato tramite la decisione da 80 milioni di euro, che riguarda sistemi di approvvigionamento idrico più sostenibili.In Indonesia, la sostenibilità del progetto di una ONG è favorita dal fatto che la maggior parte delle attività nei campi sono organizzate dai membri di un comitato su base volontaria.

45.

Dopo lo tsunami del 26 dicembre 2004 vi era la necessità di trovare un equilibrio fra l'auspicabilità di un intervento ben pianificato e la necessità di agire rapidamente. Le procedure della DG ECHO hanno permesso una risposta rapida e l'elevato livello dei finanziamenti, pari a 123 milioni di euro, si è dimostrato adeguato, permettendo alla DG ECHO di far fronte anche alle necessità delle popolazioni colpite dai conflitti locali e di superare la fase transitoria tra i soccorsi immediati e la ricostruzione, rivelatasi più lunga del previsto (cfr. paragrafi 12-15).

46.

La decisione di operare nello Sri Lanka con i partner già esistenti ha permesso alla Commissione di finanziare la realizzazione dei progetti nonostante il gran numero di organizzazioni umanitarie giunte per la prima volta sul posto con fondi che eccedevano il loro fabbisogno. La DG ECHO non era già presente ad Aceh prima dello tsunami e mancava di informazioni affidabili. La conseguenza è stata che alcuni progetti da essa approvati nel mese immediatamente successivo allo tsunami si basavano su una risposta di emergenza standard anziché su un'accurata valutazione delle necessità. Riguardo ai progetti approvati a partire dal febbraio 2005, le valutazioni dei bisogni (cfr. paragrafi 16-21) sono risultate più affidabili grazie alla maggiore disponibilità di informazioni e di tempo per redigere le proposte.

47.

Il ruolo di coordinamento delle Nazioni Unite è stato ostacolato dalla carenza di informazioni affidabili sulle necessità, dall'arrivo di un gran numero di organizzazioni umanitarie e dalla scarsa capacità delle autorità locali e, di conseguenza, il livello e la qualità dell'assistenza fornita sono risultati variabili. Per quanto riguarda il collegamento con la fase della ricostruzione, vi è stato un buon coordinamento interno tra la DG ECHO e altri servizi della Commissione. Nelle fasi iniziali della risposta, tuttavia, il coordinamento con il meccanismo comunitario di protezione civile è stato problematico (cfr. paragrafi 22-26).

48.

La DG ECHO dispone di un sistema completo di monitoraggio e controllo dei progetti che ha generalmente permesso di modificarli per far fronte al mutare delle esigenze. Sarebbe tuttavia opportuno fornire ai partner, dopo le visite di monitoraggio, un riscontro sotto forma di osservazioni scritte, sviluppare informazioni sui costi comparati e fornire maggiori dettagli sulle talora complesse disposizioni organizzative. Le relazioni di monitoraggio non quantificano in maniera sistematica la realizzazione degli obiettivi del progetto e, nel caso del progetto di un'agenzia dell'ONU in Indonesia, è stato particolarmente difficile per la DG ECHO ottenere informazioni precise sulle attività effettuate (cfr. paragrafi 27-39).

49.

I progetti finanziati dalla Commissione hanno contribuito a soddisfare i bisogni primari della popolazione in termini di alloggi provvisori, cibo, acqua ed infrastrutture igieniche, sanità, sostegno psicosociale, assistenza all'infanzia ed alle famiglie e telecomunicazioni. La Commissione finanzia anche progetti di preparazione alle calamità. Tuttavia, a causa della crescita dei costi e delle difficoltà incontrate nell'ottenere le forniture di merci e nel reclutare personale qualificato, le realizzazioni di alcuni progetti sono state inferiori al previsto. La sopravvalutazione delle necessità ha fatto sì che alcuni progetti, ed in particolare la componente «acqua e infrastrutture igieniche» del progetto di un'agenzia dell'ONU in Indonesia, abbiano giovato a un numero di beneficiari inferiore al previsto. La sostenibilità dei progetti è stata favorita dall'elevato livello dei finanziamenti che ha permesso interventi di alta qualità, talvolta orientati allo sviluppo (cfr. paragrafi 40-44).

50.

La Commissione dovrebbe considerare il ruolo che potrebbe svolgere nell'aiutare i governi dei paesi colpiti da calamità a gestire in maniera più efficace il coordinamento dei donatori, affinché le necessità siano soddisfatte (cfr. paragrafo 22).

51.

Per garantire un approccio coerente, dovrebbero essere chiariti i ruoli rispettivi della DG ECHO e della DG Ambiente (meccanismo comunitario di protezione civile) (cfr. paragrafi 24-25).

52.

Si dovrebbe prendere in considerazione la possibilità di prorogare i termini delle operazioni di emergenza (passando, ad esempio, da sei a nove mesi), in maniera tale da garantire tempo sufficiente per la realizzazione dei progetti (cfr. paragrafo 35).

53.

La DG ECHO dovrebbe rafforzare il proprio sistema di monitoraggio, introducendovi i seguenti elementi che potrebbero far parte degli orientamenti in materia:

54.

Nell'ambito dell'Accordo quadro finanziario e amministrativo (AQFA) si dovrebbe tenere conto delle difficoltà di accesso alla documentazione dei progetti realizzati da agenzie dell'ONU (cfr. paragrafi 32 e 41).