52006PC0051

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 10.2.2006

COM(2006)51 definitivo

2004/0175(COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO

ai sensi dell’articolo 251, paragrafo 2, secondo comma, del trattato CE concernente la posizione comune del Consiglio sull’adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un’infrastruttura per l’informazione territoriale nella Comunità (INSPIRE)

2004/0175(COD)

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO

ai sensi dell’articolo 251, paragrafo 2, secondo comma, del trattato CE concernente la posizione comune del Consiglio sull’adozione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un’infrastruttura per l’informazione territoriale nella Comunità (INSPIRE)

1. ANTEFATTI

Data di trasmissione della proposta al Parlamento europeo e al Consiglio [documento COM(2004)516 definitivo — 2004/0175(COD)]: | 23 luglio 2004 |

Data del parere del Parlamento europeo in prima lettura: | 7 giugno 2005 |

Data del parere del Comitato economico e sociale europeo: | 9 febbraio 2005 |

Data di adozione della posizione comune: | 23 gennaio 2006 |

2. FINALITÀ DELLA PROPOSTA DELLA COMMISSIONE

L’obiettivo generale della proposta è migliorare il modo in cui i dati territoriali di cui le autorità pubbliche sono in possesso contribuiscono alla politica ambientale, migliorando l’armonizzazione dei dati territoriali e l’interoperabilità dei servizi territoriali e garantendo un miglior scambio di dati tra le autorità pubbliche e l’accesso in linea del pubblico. Il tipo di dati territoriali presi in considerazione è specificato nei tre allegati alla proposta.

La direttiva proposta richiede l’adozione delle seguenti misure da parte degli Stati membri:

- istituire una rete di servizi capace di ricercare, visualizzare e accedere ai dati territoriali mediante un unico portale in Internet;

- rendere interoperabili i loro set di dati territoriali e di servizi (cioè tecnicamente compatibili) in conformità con le norme di attuazione adottate mediante la procedura di comitato;

- realizzare cataloghi dei dati posseduti dalle autorità pubbliche, contenenti i “metadati” e in grado di fornire determinati tipi di informazioni relativi ai dati;

- rendere i dati territoriali accessibili al pubblico;

- rimuovere gli ostacoli alla condivisione dei dati territoriali tra le autorità pubbliche.

3. OSSERVAZIONI SULLA POSIZIONE COMUNE

3.1 Osservazioni generali

La Commissione può accogliere integralmente, parzialmente o in linea di massima 46 dei 49 emendamenti proposti dal Parlamento europeo in prima lettura. Molti di questi emendamenti sono stati introdotti nella posizione comune nella loro interezza o nei loro principi ispiratori.

La Commissione non può accettare la posizione comune in riferimento a una serie di punti, i più importanti dei quali sono elencati di seguito:

La Commissione non è d’accordo sul fatto che i diritti di proprietà intellettuale detenuti dalle autorità pubbliche possano costituire uno dei motivi per limitare l’accesso pubblico ai dati territoriali.

Parimenti la Commissione non concorda sul fatto che la possibilità di limitare l’accesso sia estesa fino a comprendere i servizi di ricerca di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera a) della sua proposta, poiché ciò significherebbe che il pubblico non potrebbe nemmeno essere al corrente dell’esistenza dei dati.

La Commissione ritiene che i servizi di cui all’articolo 18, paragrafo 1), lettera b) della sua proposta devono essere disponibili gratuitamente e non può accogliere la posizione del Consiglio che consente alle autorità pubbliche di applicare tasse e proteggere con licenze tali servizi in determinate circostanze.

La posizione comune subordina l’obbligo di evitare ostacoli alla condivisione dei dati e le regole che garantiscono condizioni armonizzate per le istituzioni e gli organismi comunitari al diritto dei fornitori pubblici di dati di richiedere il pagamento e di istituire licenze nei confronti di altre autorità per l’accesso ai propri dati. Inoltre la posizione comune è piuttosto vaga in ordine agli ostacoli che devono essere evitati. Pertanto essa sarà inefficace nel raggiungimento di uno degli obiettivi principali della proposta, e potrebbe persino produrre l’effetto contrario, aumentando gli ostacoli alla condivisione dei dati.

Infine, benché la Commissione sia d’accordo che le disposizioni relative alla condivisione dei dati non pregiudicano l’esistenza o la detenzione di diritti di proprietà intellettuale da parte delle autorità pubbliche, la Commissione non ritiene necessario dichiararlo espressamente nel testo della direttiva. Includendo una simile disposizione, si dovrebbe parimenti precisare che l’esercizio di tali diritti deve avvenire in conformità con le altre disposizioni della direttiva.

3.2 Osservazioni specifiche

3.2.1 Emendamenti del Parlamento che possono essere accolti dalla Commissione integralmente, parzialmente o in linea di massima e ripresi dalla posizione comune

Gli emendamenti 1 e 5 relativi ai considerando sono stati accolti integralmente, parzialmente o in linea di principio.

L’emendamento 6 relativo all’obiettivo della direttiva è stato accolto parzialmente, facendo riferimento alla gestione del territorio in un considerando.

Gli emendamenti da 8 a 12 hanno l’effetto di ristrutturare alcune parti del testo per renderlo più chiaro. Tale ristrutturazione è stata anche recepita nella posizione comune. Inoltre l’emendamento 9 introduce alcune modifiche tecniche alle definizioni, la maggior parte delle quali sono state inserite nella posizione comune. L’emendamento 10 include anche una piccola restrizione, accettabile, delle disposizioni sulla procedura di comitato relativamente all’aggiornamento degli allegati.

Gli emendamenti 13 e 14 si riferiscono ai metadati che devono essere creati in relazione ai set di dati territoriali e ai servizi di cui alla presente direttiva. Entrambi sono stati accolti nella sostanza chiedendo agli Stati membri di fornire informazioni sui corrispettivi relativi ai diritti di utilizzo dei set di dati territoriali e dei servizi ad essi relativi e garantendo che la qualità dei metadati sia adeguata all’obiettivo della direttiva.

Gli emendamenti 15 e 21 modificano leggermente il testo in relazione ai termini previsti per l’adozione delle norme di attuazione e sono stati ripresi nei rispettivi articoli.

Gli emendamenti da 16 a 20, 22 e 23 chiariscono alcune disposizioni relative alle norme di attuazione previste per migliorare l’interoperabilità tra i set di dati territoriali e i servizi ad essi relativi. Essi sono stati accolti nella sostanza negli articoli da 7 a 10 della posizione comune, il che migliora anche la struttura della prima parte del testo.

L’emendamento 24 intende chiarire la natura dei servizi che gli Stati membri devono fornire, permettendo ai fornitori di dati di collegare i loro dati all’infrastruttura INSPIRE. Questo aspetto è riportato anche nella posizione comune, all’articolo 12.

L’emendamento 25 elimina un’ambiguità non intenzionale contenuta nella proposta originale e è stato ripreso nella posizione comune nell’ultimo paragrafo dell’articolo 11.

L’emendamento 27 precisa i servizi per i quali devono essere elaborate specifiche tecniche mediante la procedura di comitato. La posizione comune inserisce questa precisazione all’articolo 16, dopo averne ristrutturato il testo.

L’emendamento 29 dispone che gli accordi per condividere i dati con organismi internazionali devono essere gli stessi che si applicano alla condivisione di dati tra autorità a livello nazionale e comunitario. Questo emendamento è stato inserito all’articolo 17, paragrafo n. 5 con l’avvertenza che tale condivisione deve avvenire in base a principi di apertura e reciprocità.

L’emendamento 31 chiarisce il significato che la proposta originale intendeva attribuire all’accesso a altri dati da parte delle istituzioni e degli organismi della Comunità. L’articolo 17, paragrafo n. 8 della posizione comune inserisce questo chiarimento, ma la Commissione non può accogliere le altre modifiche apportate dal Consiglio a tale paragrafo.

L’emendamento 35 chiarisce che le norme internazionali devono rappresentare un supporto all’attuazione della direttiva, insieme alle norme europee. Questo emendamento è stato inserito all’articolo 20 della posizione comune con l’ulteriore precisazione che le norme di attuazione cui la direttiva fa riferimento devono tener conto di dette norme.

L’emendamento 36 obbliga gli Stati membri a rendere disponibili in via permanente al pubblico e alla Commissione i risultati del controllo sull’attuazione della direttiva. Esso è stato inserito nell’articolo 21, paragrafo 1.

L’emendamento 38 specifica che la relazione della Commissione sull’attuazione della direttiva deve basarsi sulle relazioni degli Stati membri. Questo emendamento è stato inserito all’articolo 23, con l’aggiunta delle parole “tra l’altro” riconoscendo che ci possono essere anche altre fonti.

Gli emendamenti 39, 42, 43, 46 e 48 forniscono chiarimenti utili o piccole modifiche ai vari elementi degli allegati e sono stati ripresi nella posizione comune, a volte con un’ulteriore precisazione. Gli emendamenti 40 e 41 spostano la categoria tematica “geologia” dall’allegato III all’allegato II.

L’emendamento 44 amplia il campo di applicazione della direttiva includendo i servizi di utilità pubblica, i servizi amministrativi e le strutture di monitoraggio ambientale. Questa estensione aumenterà l’importanza della direttiva nell’elaborazione di politiche ambientali, e contribuisce pertanto al perseguimento del suo obiettivo generale. L’emendamento 49 introduce un’ulteriore categoria tematica relativa alle fonti di energia rinnovabili. Le nuove categorie tematiche di dati introdotti sono inserite anche nella posizione comune, con alcune modifiche.

3.2.2 Emendamenti del Parlamento non ammissibili per la Commissione e non inseriti nella posizione comune

L’emendamento 2 relativo ai considerando non è stato considerato pertinente alla proposta e non è stato accolto.

L’emendamento 7, inteso a estendere l’infrastruttura fino a comprendere le informazioni detenute a livello comunitario, non è accettabile per la Commissione e non è stato inserito nella posizione comune, poiché tale disposizione comporterebbe obblighi per le istituzioni e per gli organismi comunitari, e ciò non può essere realizzato con una direttiva. Tuttavia la dichiarazione contenuta nella parte conclusiva della presente comunicazione esprime la volontà della Commissione di garantire che i dati di cui le istituzioni e gli organismi comunitari sono in possesso siano praticamente inseriti nell’infrastruttura INSPIRE.

3.2.3 Emendamenti del Parlamento accolti dal Consiglio ma non ammissibili per la Commissione

L ’emendamento 30 tronca il testo di una disposizione della proposta della Commissione il cui obiettivo è evitare la distorsione della concorrenza nei casi in cui anche le autorità pubbliche esercitino attività commerciali non connesse alle loro finalità pubbliche. Poiché la disposizione come modificata si limita a riaffermare l’obbligo previsto nel trattato di evitare distorsioni alla concorrenza, senza specificare il contesto o l’ambito di applicazione, il Consiglio ha quindi deciso di eliminare per intero la disposizione. Sebbene ciò rappresenti un miglioramento rispetto all’emendamento del Parlamento, la Commissione preferirebbe mantenere il testo integrale della disposizione originale.

3.2.4 Emendamenti del Parlamento ammissibili per la Commissione ma non inseriti nella posizione comune

L’emendamento 3 intende chiarire le disposizioni relative alla condivisione dei dati tra autorità pubbliche includendo un considerando relativo al corrispettivo finanziario da versare ai fornitori pubblici di dati. La Commissione può accogliere questo emendamento poiché esso è coerente con la sua proposta. D’altro canto, il Consiglio, ha apportato modifiche ancor più sostanziali alle disposizioni sulla condivisione dei dati e non ha quindi inserito il suddetto emendamento.

Gli emendamenti 4, 33 e 34 prevedono che le strutture create per coordinare l’infrastruttura INSPIRE si estendano ai vari livelli di governo e tengano conto della ripartizione delle competenze all’interno degli Stati membri. Ciò è ammissibile, con talune modifiche, per la Commissione, ma non è stato inserito nella posizione comune.

L’emendamento 26 consentirebbe ai fornitori pubblici di dati di disporre di servizi di consultazione in una forma che impedisca il loro riutilizzo per fini commerciali e di includere una “click licence” per limitare il possibile utilizzo dei dati. Si tratterebbe di un mezzo efficace per proteggere i fornitori pubblici di dati da ogni abuso di tale servizio. Il Consiglio non ha inserito questo emendamento, preferendo includere una disposizione più generale che consente ai fornitori di dati di richiedere il pagamento e proteggere con licenze tali servizi.

L’emendamento 28 obbliga gli Stati a garantire che l’attuazione delle disposizioni relative alla condivisione dei dati tra pubbliche autorità non rechi pregiudizio alla disponibilità dei set di dati territoriali e dei servizi ad essi relativi. Questo emendamento non è stato accolto dal Consiglio, che invece ha optato per un sensibile indebolimento delle disposizioni relative alla condivisione dei dati.

L’emendamento 32 garantisce che il rilascio di licenze comuni previsto nella proposta della Commissione non ridurrà inutilmente le possibilità di riutilizzo dei dati e di uso dei servizi e non sarà impiegato per limitare la concorrenza. Questo emendamento è perfettamente coerente con le intenzioni della Commissione, ma non è stato accolto dal Consiglio che ha optato invece per l’eliminazione in toto della relativa disposizione.

L’emendamento 37 prevede che gli Stati membri devono fornire informazioni sugli accordi conclusi tra le pubbliche autorità sull’armonizzazione e sulla condivisione delle informazioni. Non esiste nella proposta nessuna disposizione specifica sugli accordi di armonizzazione delle informazioni, ma questo emendamento potrebbe essere accolto in linea di massima se facesse riferimento alle misure adottate dagli Stati membri per migliorare l’interoperabilità tra i dati territoriali ed i servizi ad essi relativi. L’emendamento non è stato accolto dal Consiglio.

L’emendamento 45 estende in modo giustificabile il campo di applicazione della categoria tematica dei dati “Distribuzione della popolazione demografia”. L’emendamento 47 aggiunge una nuova categoria tematica di dati “Zone soggette a stress antropogenico”, che potrebbe essere accettata se il concetto fosse chiarito ulteriormente. Nessuno di questi emendamenti è stato inserito nella posizione comune.

3.2.5 Altre modifiche apportate dal Consiglio alla proposta

Il Consiglio ha apportato alla proposta una serie di altre modifiche. Molte hanno carattere tecnico e sono in sintonia con gli emendamenti del Parlamento. Tuttavia la posizione comune apporta numerose modifiche più sostanziali alla proposta della Commissione, alcune delle quali indeboliscono seriamente l’obiettivo convenuto della direttiva.

L’emendamento più importante è quello relativo all’accesso del pubblico e alla condivisione di dati tra pubbliche autorità.

Mentre la proposta della Commissione dispone che i servizi di rete che permettono al pubblico di trovare e consultare dati detenuti da pubbliche autorità devono essere forniti gratuitamente, la posizione comune permette che i fornitori pubblici di dati richiedano il pagamento di un corrispettivo e applichino limitazioni alle licenze quando esse “siano una condizione preliminare indispensabile per mantenere i set di dati territoriali e i servizi ad essi relativi o per soddisfare le esigenze delle infrastrutture di dati territoriali internazionali già esistenti in modo sostenibile” (art. 14), senza definire le circostanze che potrebbero costituire un esempio. Inoltre la posizione comune include i diritti di proprietà intellettuale nella lista dei motivi per limitare l’accesso del pubblico di cui all’articolo 13 e permette che questi motivi si applichino ai servizi di ricerca e agli altri servizi di rete.

Relativamente alla condivisione dei dati tra pubbliche autorità, l’articolo 17 è meno ambizioso rispetto all’articolo 23 della proposta della Commissione, e potrebbe persino raggiungere l’effetto contrario, aumentando gli ostacoli alla condivisione dei dati. Le modifiche più importanti sono contenute nei seguenti paragrafi:

- paragrafo 3, che condiziona l’esclusione di restrizioni al diritto dei fornitori di dati di rilasciare licenze e di richiederne il pagamento alle autorità che utilizzano tali dati,

- paragrafo 8, che assoggetta alle stesse condizioni le disposizioni relative all’accesso armonizzato per le istituzioni e gli organismi della Comunità, e

- il paragrafo 9 che statuisce che l’articolo lascia impregiudicata l’esistenza o il possesso di diritti di proprietà intellettuale da parte di autorità del settore pubblico, senza chiarire che tali diritti devono tuttavia essere esercitati in conformità con le altre disposizioni.

La Commissione non può accettare queste modifiche dato che esse limitano indebitamente l’accesso del pubblico, rendono più difficile l’attuazione della direttiva e riducono la disponibilità dei dati e conseguentemente il valore aggiunto dell’infrastruttura. L’articolo 17, paragrafo 3 suscita una preoccupazione particolare, poiché può incoraggiare i fornitori dei dati a aumentare gli ostacoli legali e finanziari alla condivisione dei dati con le autorità pubbliche, producendo così l’effetto contrario a quello che si intende raggiungere.

Un altro aspetto molto preoccupante è connesso alla procedura per l’adozione delle disposizioni di attuazione relative all’interoperabilità di cui ai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 7 della posizione comune. Con esso si chiede alla Commissione di effettuare un’analisi della fattibilità e dei costi e benefici attesi, inoltre si specifica che le disposizioni di attuazione non possono comportare costi eccessivi per gli Stati membri, e che gli Stati membri sono obbligati a conformarsi a tali disposizioni solo “per quanto possibile”.

Sebbene la Commissione riconosca pienamente la necessità di considerare gli aspetti di fattibilità e quelli connessi ai costi-benefici nell’elaborazione di tali disposizioni, la loro natura tecnica e progressiva non giustifica in generale un’analisi completa ed esplicita, e l’obbligo di effettuare tale analisi comporterà un ritardo considerevole e una perdita di energie. Inoltre il testo così come proposto dal Consiglio potrebbe essere interpretato nel senso che la disposizione di attuazione non può essere presentata per l’adozione se essa comporta costi eccessivi anche solo per uno dei 25 Stato membro. La procedura di comitato prevista nella proposta della Commissione consente agli Stati membri di esaminare i progetti delle disposizioni e di rigettarli nel caso in cui siano inattuabili o non economicamente vantaggiosi o altrimenti inappropriati. Una volta adottate, è essenziale che le disposizioni siano applicate senza eccezioni, in caso contrario non sarà possibile conseguire l’obiettivo di garantire l’interoperabilità.

Infine la Commissione desidera esprimere le seguenti osservazioni relative ad altre modifiche introdotte dal Consiglio.

- Alcuni termini previsti nella proposta della Commissione per l’attuazione da parte degli Stati membri delle disposizioni di attuazione e della direttiva nel suo complesso, sono stati prorogati. La Commissione ritiene che dovrebbero essere mantenuti i termini contenuti nella proposta originale.

- Deve essere garantito che i riferimenti alle norme internazionali (articolo 7, paragrafo 1) e le norme adottate dagli organismi europei di normazione (articolo 20) non creino un obbligo di adottare tali norme nel contesto della direttiva INSPIRE, dato che, in alcuni casi, ciò comporterebbe costi elevati non giustificati da un punto di vista costi-benefici.

- I metadati creati per i set di dati territoriali e per i servizi ad essi relativi devono includere non solo informazioni relative alla convalida dei dati (articolo 5, paragrafo 2, lettera c), ma altri tipi di informazioni relative alla validità dei dati, compresa, ad esempio, una descrizione del metodo di convalida utilizzato.

- Al punto n. 7 dell’allegato III il seguente titolo è più consono al modo in cui sono stati descritti i servizi pertinenti nell’Accordo generale sugli scambi di servizi (GATS): “Servizi amministrativi, salute, istruzione, energia, servizi ambientali e strutture di monitoraggio ambientale”.

4. CONCLUSIONI

La posizione comune rappresenta potenzialmente una pietra miliare nell’adozione di una direttiva che consentirà di migliorare la base delle conoscenze per la definizione della politica ambientale e di altre politiche, incrementando la disponibilità e l’interoperabilità dei dati territoriali. Molte disposizioni della posizione comune forniscono una buona base che consentirà di realizzare progressi.

Tuttavia taluni aspetti della posizione comune potrebbero avere l’effetto di ridurre, invece di aumentare, la disponibilità di dati territoriali, consolidando gli ostacoli alla condivisione dei dati tra le autorità e limitando indebitamente l’accesso pubblico. Altre disposizioni ostacoleranno l’attuazione della direttiva e ridurranno la sua efficacia in termini di interoperabilità dei sistemi.

Per questo motivo la Commissione non può accogliere la posizione comune.

5. DICHIARAZIONI DELLA COMMISSIONE

Dichiarazione generale

La Commissione osserva che la posizione comune è stata adottata all’unanimità dal Consiglio. Tuttavia la Commissione non può accettare la posizione comune poiché essa si situa molto al di sotto del livello minimo generale di ambizione necessario per tale proposta.

L’articolato della posizione comune concede ai fornitori di dati un margine di libertà troppo elevato per rifiutare l’accesso pubblico ai loro dati e la condivisione degli stessi con altre autorità. Altri aspetti preoccupanti sono i procedimenti eccessivamente complessi per l’adozione delle norme mediante la procedura di comitato e le insufficienti garanzie della completa attuazione di tali norme negli Stati membri.

Dichiarazione sull’applicazione di INSPIRE ai dati delle istituzioni e degli organismi comunitari

La Commissione concorda appieno sul fatto che l’infrastruttura INSPIRE deve coprire i dati territoriali e i relativi servizi a livello comunitario per garantire la coerenza tra le infrastrutture di informazione territoriale negli Stati membri e le pertinenti informazioni a livello comunitario. La Commissione si adopererà in tutti i modi possibili per garantire tale coerenza e, se necessario, presenterà una proposta legislativa per disciplinare l’istituzione dei componenti della infrastruttura INSPIRE nelle istituzioni e negli organismi comunitari pertinenti.