1.

I Fondi europei di sviluppo (FES) sono il risultato di convenzioni o accordi internazionali (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) tra gli Stati membri dell'Unione europea e Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), nonché di decisioni del Consiglio relative all'associazione di 20 paesi e territori d'oltremare (PTOM). Dal maggio 2003, Timor-Orientale fa parte degli Stati firmatari dell'accordo di Cotonou, portando il totale dei paesi ACP a 78.

2.

La Commissione è responsabile della gestione dei FES, cui provvede insieme agli Stati ACP, fatte salve le responsabilità affidate finora alla Banca europea per gli investimenti (BEI) riguardo all'applicazione di taluni strumenti finanziari. Il nuovo regolamento finanziario del 27 marzo 2003 ha introdotto un'importante innovazione nella gestione del nono FES. La BEI è divenuta l'unica responsabile dell'attuazione del fondo investimenti e, benché la Commissione consolidi nei conti dei FES questa parte della gestione, tali operazioni non vengono più prese in considerazione ai fini della dichiarazione di affidabilità della Corte e della procedura di scarico da parte del Parlamento europeo (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)  (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). La Corte mantiene tuttavia una responsabilità generale per l’audit del FES, responsabilità che, per quanto concerne le operazioni gestite dalla BEI, esercita secondo le modalità di un accordo tripartito concluso fra la BEI, la Commissione e la Corte (articolo 112 del regolamento suddetto).

3.

La durata di esecuzione dei FES rimane molto lunga (cfr. tabella 1 ).

3.

La durata complessiva dei FES è lunga perché era possibile, in passato, reimpegnare nell’ambito del medesimo FES i saldi inutilizzati. Con l’entrata in vigore dell’accordo di Cotonou, tutti i saldi disimpegnati saranno riutilizzati nel nono FES, accelerando così la chiusura del FES precedenti. Ciò nondimeno, la durata d’esecuzione dei progetti e programmi FES è equiparabile agli altri programmi comunitari d’aiuto allo sviluppo e ai programmi degli Stati membri e dei principali donatori.

4.

Il nono FES è entrato in vigore il 1o aprile 2003, contemporaneamente all'accordo di Cotonou firmato nel giugno 2000.

4.

L’entrata in vigore del nono FES era subordinata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri e di due terzi degli Stati ACP.

5.

A beneficiare della dotazione finanziaria di ciascuno dei quattro FES, in corso di esecuzione nel 2003, sono — ad esclusione degli strumenti ora gestiti dalla BEI sotto la sua unica responsabilità — principalmente:

a)

l'aiuto programmabile (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), destinato all'attuazione di progetti di sviluppo (circa la metà delle dotazioni);

b)

l'aiuto programmabile (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) destinato al sostegno di bilancio diretto agli Stati beneficiari (quasi un quarto delle dotazioni);

c)

l'aiuto non programmabile, destinato a settori specifici di cooperazione, quali il sostegno ai prodotti d'esportazione (Stabex, Sysmin o FLEX) o ad interventi finanziari come i capitali di rischio (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) o l'aiuto alla riduzione dell'indebitamento (poco più di un quarto delle dotazioni).

6.

Al termine della fase di programmazione, le risorse FES sono mobilitate, in linea di massima, in due tempi, secondo una procedura che associa la Commissione e gli Stati ACP beneficiari. Su richiesta dello Stato ACP, la Commissione, quale ordinatore principale, adotta decisioni di finanziamento (contabilizzate come impegni finanziari (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)) previo parere conforme del comitato del FES (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), composto di rappresentanti degli Stati membri. Successivamente, nel quadro di convenzioni di finanziamento, la Commissione e lo Stato ACP definiscono le condizioni di attuazione di tali decisioni da parte dell'ordinatore nazionale (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) del paese interessato. Questi stipula dei contratti (contabilizzati come impegni giuridici specifici (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)) ed emette ordini di pagamento che saranno controllati ed eseguiti dalla Commissione, seguendo le procedure di attuazione dei FES e secondo i circuiti finanziari così stabiliti.

7.

Il sostegno di bilancio diretto, la cui quotaparte nei finanziamenti FES è in aumento, circa 800 milioni di euro impegnati nel 2003 (24 % del totale), non segue questo schema di gestione concorrente. La Commissione resta l'unico ordinatore e, come nel caso dell'aiuto esterno finanziato dal bilancio generale dell'Unione, «le convenzioni di finanziamento relative al settore (…) del sostegno di bilancio, che costituiscono impegni giuridici, possono dare luogo a pagamenti senza conclusione di altri impegni giuridici» (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Dopo aver accertato che le condizioni stabilite dall'accordo di Cotonou e dalla convenzione di finanziamento siano soddisfatte, la Commissione procede (come unica firmataria) ad un primo trasferimento di fondi a favore dei bilanci dei paesi beneficiari. Una volta trasferiti, i fondi divengono risorse degli Stati ACP e vengono assorbite dai bilanci di questi ultimi. Sul piano giuridico e contabile, il loro utilizzo e controllo sono soggetti alle norme e alle procedure vigenti negli Stati beneficiari. La Commissione valuta assieme agli altri principali finanziatori internazionali i miglioramenti apportati alla gestione delle finanze pubbliche in questi Stati e i risultati in materia di riduzione della povertà. Prima di procedere al versamento di ulteriori quote, la Commissione si accerta che i criteri di miglioramento definiti nella convenzione di finanziamento siano soddisfatti.

8.

Il 2003, infine, è stato caratterizzato da una profonda riorganizzazione dei servizi della Commissione incaricati dell'esecuzione dei FES. Nel quadro della sua riforma degli aiuti esterni (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), la Commissione, per migliorare la rapidità e la qualità della sua gestione, ha trasferito una parte importante delle proprie responsabilità e risorse alle delegazioni presso gli Stati ACP (alla fine del 2003, il processo di deconcentrazione era stato completato presso 16 delegazioni, in 11 aveva raggiunto uno stadio avanzato, mentre nelle 17 delegazioni restanti sarebbe stato intrapreso entro luglio 2004).

9.

La relazione sulla gestione finanziaria, relativa all'esercizio 2003, del sesto, settimo, ottavo e nono FES, trasmessa alla Corte dalla Commissione il 22 giugno 2004, in ritardo rispetto alla data del 31 maggio prevista dagli articoli 102 e 135 del regolamento finanziario applicabile al nono FES, si presenta rinnovata nella forma. Contiene una maggiore varietà di informazioni, peraltro più complete e dettagliate: in particolare, presenta un raffronto fra obiettivi e realizzazioni concrete e il seguito dato alle raccomandazioni espresse dalle autorità competenti per il discarico e dalla Corte dei conti. La relazione riflette le principali caratteristiche della gestione dei FES nel corso dell'esercizio 2003. Per l'insieme delle attività di gestione di competenza della Commissione e della BEI, rileva un incremento, rispetto agli anni precedenti, del volume degli impegni finanziari, degli impegni giuridici e dei pagamenti (cfr. tabelle 2 e 3 ).

10.

Sotto alcuni aspetti importanti, la leggibilità e la precisione della relazione possono essere ulteriormente migliorati; il suo valore informativo ne risulterebbe inoltre rafforzato se taluni dati fossero spiegati meglio nel giusto contesto:

10.

Come già in passato, la Commissione terrà conto delle osservazioni della Corte nell’elaborare le sue prossime relazioni sulla gestione finanziaria.

a)

quanto al livello elevato degli impegni finanziari, sarebbe utile se la relazione indicasse che dal momento che l'accordo di Cotonou è stato firmato nel giugno 2000, la programmazione del nono FES ha potuto iniziare molto prima dell'entrata in vigore nell'aprile 2003. Una fase di preparazione così lunga doveva condurre, quasi inevitabilmente, ad un volume elevato di impegni finanziari e giuridici;

a)

La Commissione ha preso misure transitorie per ovviare al ritardo di ratifica degli accordi di Cotonou. È tuttavia indubbio che l’attuazione del FES è ciclica, poiché i volumi impegnati sono sempre più elevati all’inizio di un FES. Il problema può risolversi integrando pienamente la cooperazione con gli ACP nel bilancio generale dell’Unione.

b)

l'entità considerevole degli impegni giuridici è riconducibile, in parte, agli strumenti di esborso rapido (iniziativa paesi poveri fortemente indebitati — (PPTE), sostegno di bilancio diretto, …), ma ciò non risulta esplicitamente dalla tabella esplicativa della pagina 3 della relazione.

b)

Il maggiore ricorso al sostegno settoriale e al sostegno di bilancio, quando sussistono le condizioni, è parte della politica di sviluppo della CE così come concordata nel 2000 [cfr. punto 25 della dichiarazione del Consiglio e della Commissione sulla politica di sviluppo della Comunità europea, dicembre 2000, COM(2000) 212]. Anche altri settori hanno registrato aumenti superiori alle previsioni (gli impegni per lo sviluppo sociale e umano, per esempio, hanno superato gli obiettivi).

11.

Le informazioni finanziarie presentate non consentono più di confrontare gli importi ripartiti nell'ambito dei progetti, dei sostegni di bilancio e degli aiuti non programmabili (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) a titolo del nono FES con quelli dei FES precedenti.

11.

Il nono FES ha soppresso la nozione di strumento che figurava nei FES precedenti e non consente più certe presentazioni. Per quanto riguarda il nono FES però, i conti di gestione riprendono, separatamente, le informazioni interessate. La relazione sulla gestione finanziaria espone nel dettaglio i sostegni di bilancio.

12.

Mentre iniziano i lavori preparatori del decimo FES, il 75 % dei fondi del nono FES non ha ancora formato oggetto di decisioni di finanziamento e quattro FES diversi sono applicabili, ciascuno secondo norme proprie. Questi elementi, associati ai problemi di transizione già segnalati dalla Corte (cfr. paragrafo 57) dovrebbero essere presi in considerazione in occasione dei dibattiti sull'eventuale iscrizione in bilancio dei FES.

12.

La Commissione, che concorda pienamente con la Corte su questo punto, ha esposto in una sua comunicazione [COM(2003) 590 dell’8.10.2003] i vantaggi dell’eventuale iscrizione in bilancio dei FES (vedi anche la risposta al punto 57).

13.

Il superamento, in misura del 49 %, dell'obiettivo iniziale, che consisteva nell'impegnare, nel 2003, 2,5 miliardi di euro, denota una stima eccessivamente prudente che non ha tenuto sufficientemente conto di determinati fattori (cfr. paragrafo 10). Le informazioni relative alla fissazione degli obiettivi quantitativi fornite nella relazione sulla gestione finanziaria rimangono del resto troppo sommarie.

13.

L’incertezza legata alla ratifica degli accordi di Cotonou e l'entrata in vigore del nono FES giustificavano una certa prudenza nelle previsioni degli impegni. L’obiettivo era già del 20 % superiore al livello di impegni realizzato nel 2002.

14.

Tre Stati (Francia, Portogallo e Svezia) non hanno versato integralmente il loro contributo alla fine del quarto trimestre 2003 (mancano infatti 96 milioni di euro). Questo mancato versamento, assieme alla decisione di versare al Fondo sanitario globale 170 milioni di euro, ha costretto la Commissione a riportare alla fine di gennaio 2004 alcuni pagamenti per circa 270 milioni di euro. Sarebbe stato utile disporre di maggiori informazioni sull'origine di questi problemi e sulle relative modalità di regolarizzazione all'inizio del 2004.

14.

La stima del fabbisogno (spese) per l’anno successivo va effettuata a partire da settembre. Gli accordi di Cotonou hanno introdotto alcune novità sui contributi degli Stati membri. In particolare, la stima delle spese per l’anno successivo, realizzata sin da settembre, è approvata dal gruppo ACP del Consiglio. Pur essendovi meccanismi di aumento dei contributi, è difficile applicarli poiché tendono a modificare le previsioni di spesa degli Stati membri. Il versamento ai FES dei contributi degli Stati membri nei termini impartiti è un obbligo giuridico.

15.

Nel presentare i propri obiettivi e priorità per l'esercizio 2003, la Commissione ha spiegato i provvedimenti adottati per migliorare la qualità dei progetti e dei programmi (processo di supporto della qualità ed elaborazione di linee guida per l'attuazione), presentando in particolare, in maniera dettagliata, la propria azione a favore di un sostegno di bilancio più cospicuo (807,6 milioni di euro impegnati a questo titolo nel 2003), ma tuttavia differenziato (in alcuni paesi, infatti, questo tipo di finanziamento non è stato concesso, in altri è stato differito a causa di problemi riscontrati dalla Commissione). La Commissione ha presentato nel dettaglio gli strumenti messi a punto nel 2002/2003 per valutare e monitorare la gestione delle finanze pubbliche dei paesi beneficiari di questo tipo di sostegno (ossia un'analisi completa per formulare una diagnosi della situazione iniziale, esami annuali per valutarne l'evoluzione, relazioni annuali redatte dalle delegazioni sottoforma di quadri di indicatori e la definizione di indicatori di performance che consentano di monitorare i risultati della gestione nei settori della sanità, dell'istruzione e delle finanze pubbliche).

15.

La Commissione conferma che la concessione di aiuti di bilancio è in effetti circostanziata e dipende soprattutto dall’impegno dello Stato beneficiario a migliorare la gestione delle sue finanze pubbliche. Quanto al monitoraggio di queste ultime, i servizi della Commissione hanno l’obiettivo prioritario di trarre il meglio dagli strumenti messi a punto nel 2002/2003 (relazioni e quadri di indicatori, per esempio).

16.

La Corte prende atto degli sforzi considerevoli compiuti per ridurre il volume degli impegni ancora da liquidare (RDL) non giustificati, in particolare passandoli in rassegna in occasione di seminari organizzati su base regionale. La Commissione ha presentato a grandi linee la riforma in materia di deconcentrazione delle risorse di gestione verso le delegazioni nei paesi ACP. Da questo punto di vista, il 2003 è stato un anno di transizione, in cui sono coesistiti i due modi di gestione, senza che i risultati attesi dalla deconcentrazione siano direttamente percettibili nell'esecuzione del bilancio.

16.

I primi risultati della deconcentrazione, per esempio la rapidità dell’attuazione, sono già evidenti nelle delegazioni deconcentrate. A causa di questa duplice modalità di gestione (deconcentrata e non deconcentrata) nel 2003, è in effetti difficile allo stadio attuale distinguere chiaramente l'impatto del fenomeno sull'attuazione globale dei FES.

17.

Benché sia in corso la ristrutturazione per attività del bilancio generale dell'Unione, che consentirà di visualizzare i costi amministrativi propri di ciascun obiettivo operativo dell'Unione, la Corte osserva che la Commissione non ha dedicato parte della propria relazione sulla gestione finanziaria a questa tematica. Essa raccomanda che tale relazione consenta, in futuro, di identificare i costi di gestione dei FES inclusi nel bilancio generale dell’Unione europea, possibilmente per grandi settori di attività, dal momento che tale informazione dovrebbe essere disponibile, purché possa essere distinta dalle informazioni troppo globali presentate nel bilancio generale al titolo 21.

17.

La Commissione studierà la raccomandazione della Corte. In futuro, l’iscrizione in bilancio del FES permetterà di muoversi in questa direzione.

18.

La Corte constata che:

18.

a)

la relazione sulla gestione finanziaria, nella sua nuova forma, rappresenta uno sforzo per migliorare la qualità dell'informazione sulla gestione dell'esercizio in causa. La sua facilità di lettura e la sua precisione possono comunque essere ulteriormente migliorate;

a)

La Commissione terrà conto delle osservazioni della Corte nelle sue prossime relazioni sulla gestione finanziaria.

b)

l'importanza degli impegni FES nel 2003 deve essere relativizzata. Occorre infatti tenere conto del lungo periodo dedicato alla programmazione in attesa dell'entrata in vigore del nono FES, dell'importo dei sostegni di bilancio concessi e delle risorse finanziarie disponibili;

b)

La Commissione evidenzia l’importanza per i paesi ACP di un aumento del 75 % circa degli impegni. La gestione della Commissione corrisponde alle priorità individuate in collaborazione con i paesi e le popolazioni beneficiarie e gli Stati membri, nonché definite nell’accordo di Cotonou. La Commissione ha fatto quanto in suo potere per accelerare l’attuazione del nono FES.

c)

l'esecuzione dei pagamenti ha risentito della mancanza di risorse finanziarie (270 milioni di euro);

c)

A fine anno è stato registrato un ritardo di un mese per alcuni pagamenti dovuto a un problema temporaneo di tesoreria.

d)

al fine di perfezionare la propria relazione, la Commissione dovrebbe includervi e commentare i costi di gestione dei FES.

d)

La Commissione esaminerà il suggerimento della Corte diretto a individuare tali informazioni all'interno del titolo 21 del bilancio generale.

19.

La Corte ribadisce l'importanza da essa attribuita alla qualità della gestione delle finanze pubbliche. Qualsiasi iniziativa tesa a favorire il sostegno di bilancio presuppone che il discostarsi dalle procedure di gestione concorrente del FES per fare affidamento sulle procedure nazionali dei paesi ACP sia accompagnato da una stretta sorveglianza del rispetto di tutte le condizioni imposte. Trattandosi di un settore in cui l'Unione accetta di correre un rischio elevato, ma tuttavia ponderato, le informazioni dettagliate sul monitoraggio degli interventi si rivelano molto utili.

19.

La Commissione conviene sull’importanza primordiale della gestione delle finanze pubbliche, in particolare nel contesto del sostegno di bilancio. Continuerà a trasmettere alla Corte e all’autorità di bilancio dell’Unione informazioni precise sul monitoraggio dei suoi interventi.

20.

La versione provvisoria dei conti, presentata in ritardo il 22 giugno 2004 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), era incompleta (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). La versione definitiva deve essere presentata, al più tardi, il 15 ottobre 2004 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Per la prima volta, tali conti, corredati di una relazione sulla gestione finanziaria (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), devono essere pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Le osservazioni esposte al punto II della dichiarazione di affidabilità sono basate sulle seguenti constatazioni.

21.

Il totale degli ordini di riscossione emessi, e non ancora incassati alla fine del 2003, per un valore di 27,5 milioni di euro, non rappresenta il totale dei crediti:

21.

a)

i crediti generati dai progetti (anticipi da recuperare, spese non ammissibili, etc.) non sono sistematicamente registrati dai servizi centrali della Commissione o dalle delegazioni. Queste si limitano spesso a contabilizzare come entrate (pagamenti negativi) gli importi che i debitori terzi hanno effettivamente potuto rimborsare. Inoltre, in mancanza di un monitoraggio extracontabile dei crediti, la Commissione non può quantificare l'importo effettivo dei crediti da accertare per i progetti alla fine del 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43);

a)

Esiste un monitoraggio degli anticipi da recuperare e questo punto è anche oggetto di un capitolo della relazione sulla gestione. Nel 2003 è stato intrapreso un particolare lavoro di analisi e monitoraggio degli anticipi che ha permesso di recuperare 56,2 milioni di euro.

b)

nei 400 milioni di euro di anticipi rilevati non regolarizzati da oltre 18 mesi, la Commissione non ha individuato tutti gli importi non giustificati da recuperare o da saldare. La Corte non può stabilire quale parte degli anticipi debba essere recuperata e inclusa nei crediti.

b)

La Commissione insiste sugli sforzi prodotti per il 2003, in particolare sull'importantissimo lavoro di rilevamento degli anticipi e sul fatto che esiste un controllo molto accurato delle azioni da intraprendere al riguardo.

22.

Taluni fondi trasferiti alla BEI nel 2003 (209 milioni di euro) o anteriormente ad altre istituzioni internazionali e non ancora interamente utilizzati da queste ultime, non sono stati iscritti all'attivo del bilancio.

22.

La Commissione ritiene che tali movimenti corrispondano al pagamento di agenti esterni operanti a suo nome e che siano, in quanto tali, pagamenti a tutti gli effetti e non semplici movimenti interni di tesoreria fra conti controllati dal contabile del FES. La Commissione evidenzia inoltre che i dettagli degli importi residui relativi a queste operazioni al 31 dicembre 2003 sono ripresi nella tabella 4.2.3 della relazione di esecuzione finanziaria.

23.

A seguito di precedenti osservazioni della Corte, la Commissione ha intrapreso nel 2003 un inventario dell'impiego dei fondi Stabex trasferiti sui conti locali dei paesi beneficiari, il cui esborso a livello locale rimane soggetto all'approvazione delle delegazioni (cfr. paragrafi 63-68). Alla fine del 2003, le informazioni raccolte dalla Commissione presso gli Stati ACP interessati non erano ancora complete. La Corte ritiene che la Commissione dovrebbe includere i risultati, seppure parziali, di tale inventario nella sua relazione sulla gestione finanziaria, riportandone i dettagli nell'allegato ai conti sull'esecuzione finanziaria.

23.

La Commissione ha raccolto informazioni per l’80 % dei paesi interessati, relative al 97 % dell’importo totale dello Stabex del settimo e dell’ottavo FES.

24.

Le osservazioni formulate al punto III della dichiarazione di affidabilità sono fondate su un'analisi dei sistemi di supervisione e di controllo del FES, sull'esame di un campione di operazioni sottostanti e sull'analisi della relazione annuale di attività, nonché sulla dichiarazione del direttore generale dell'EuropeAid. Le conclusioni principali sono esposte nei paragrafi seguenti.

25.

L'EuropeAid, che provvede all'esecuzione del FES, ha proseguito nel 2003 l'introduzione delle varie norme di controllo interno adottate dalla Commissione nel 2001. L’applicazione delle norme di controllo interno da parte delle delegazioni avviene parallelamente all'applicazione delle norme nell'ambito dei servizi centrali e all'avanzamento del processo di deconcentrazione che sarà completato solo alla fine del 2004. A livello dei servizi centrali, la Corte può trarre le seguenti conclusioni, basate in particolare sui risultati dell'analisi delle norme di controllo interno condotta dai diversi servizi della Commissione.

26.

Ciascuna direzione generale doveva introdurre disposizioni appropriate in materia di supervisione, soprattutto, se necessario, attraverso un controllo ex post su un campione di operazioni. Nel 2003 è stata creata a livello dell'EuropeAid una cellula di controllo ex post della gestione finanziaria, i cui compiti consistono principalmente nell'individuare gli errori ricorrenti dei sistemi di gestione finanziaria e di controllo interno e nel proporre misure destinate a correggere le deficienze riscontrate. Circa 1 800 operazioni a rischio hanno quindi formato oggetto di un controllo ex post approfondito. Si tratta di ordini di riscossione, di importi residui da riscuotere, di anticipi non regolarizzati, di garanzie e di cauzioni. Tra le principali conclusioni della cellula di controllo ex post figurano osservazioni relative ai controlli sugli anticipi in sospeso e sui recuperi. Nei progetti FES sono stati rilevati anticipi non regolarizzati da oltre 18 mesi, per oltre 400 milioni di euro. I diversi servizi competenti sono stati inoltre invitati a curare la riscossione di 27,5 milioni di euro.

26.

Gli anticipi sono un mezzo normale e regolare per garantire l’attuazione efficace di numerosi progetti di aiuto e sono oggetto di monitoraggio.

27.

Il sistema di supervisione è completato da una cellula di controllo ex ante istituita provvisoriamente a titolo di precauzione. Tale cellula non costituisce, di per sé, un elemento raccomandato dalle norme di controllo interno. Essa ha iniziato i propri lavori nel giugno 2003 presso la direzione ordinatrice del FES e ha esaminato 540 operazioni su un totale di 5 261 (concernenti sia impegni che pagamenti). Gli errori individuati attraverso il controllo ex ante non sono rilevanti.

28.

Oltre a queste due cellule, la supervisione delle operazioni prevede altre attività, come l'elaborazione di check-list per l'esecuzione di impegni e pagamenti, riunioni fra unità e missioni di controllo presso le delegazioni. In generale, la supervisione è più ampia che non in passato, ma rimane eterogenea. Per renderla più efficiente, è necessario un coordinamento per stabilire quale tipo di controllo garantisca un determinato aspetto della legittimità e della regolarità delle operazioni sottostanti.

28.

EuropeAid continua a lavorare per l’ulteriore rafforzamento e razionalizzazione delle misure già attuate. A tal fine è stato avviato nel 2004 un processo di armonizzazione (guida finanziaria, controllo ex post centralizzato, check-list, ecc.).

29.

Conformemente alle norme di controllo interno, l'EuropeAid ha sviluppato anche la propria struttura di audit interno (IAC). Per quanto riguarda il FES, nel 2003 sono stati valutati, nel quadro della deconcentrazione, il carico di lavoro delle delegazioni (missione in Mali) e della sede centrale nonché i progressi compiuti nell'applicazione delle norme di controllo interno per la direzione ordinatrice. Ė stato svolto inoltre un lavoro importante che ha permesso di individuare i principali rischi e lacune dei sistemi di supervisione e di controllo dell'EuropeAid. Nella sua relazione annuale sull'esercizio 2002, la Corte ha sottolineato alcuni di questi rischi e lacune, in particolare quelli legati ai controlli sull'effettiva esecuzione dei servizi, dei lavori e delle forniture pagati dal FES.

29.

La Commissione è consapevole dei rischi insiti nella gestione degli stanziamenti del FES. L’attuazione di sistemi rafforzati di controllo, di monitoraggio e di audit regolari permettono di minimizzarli.

30.

Per quanto riguarda le informazioni ad hoc in materia di gestione, le «relazioni sulla gestione dell'aiuto esterno» (EAMR), concepite alla fine del 2002 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), sono state introdotte nel 2003. Tali relazioni costituiscono lo strumento di informazione periodica con cui le delegazioni, alle quali sono state devolute le responsabilità gestionali, trasmettono alla sede le informazioni più importanti sulla gestione, i pagamenti e gli audit esterni riguardanti i principali progetti. Un formato standard è stato diffuso e utilizzato dalle delegazioni interessate. Nel marzo 2004, tuttavia, la Commissione non disponeva ancora di tutte le EAMR, la cui trasmissione sarebbe dovuta avvenire entro il 31 gennaio 2004. Oltre a fornire ai servizi centrali informazioni specifiche in materia di gestione, tali relazioni costituiscono una base per le relazioni annuali del direttore interessato e del direttore generale nonché per la relativa dichiarazione.

30.

Le relazioni sulla gestione dell’aiuto esterno (EAMR) sono lo strumento in materia di gestione degli aiuti esterni con cui le delegazioni deconcentrate trasmettono informazioni ai direttori competenti (ordinatori subdelegati) di EuropeAid e ai direttori generali per le relazioni esterne e per lo sviluppo. In questo senso costituiscono una delle fonti di informazioni utilizzate dai direttori per riferire sulle attività ai direttori generali. In quanto tali le EAMR non sono utilizzate per redigere la relazione annuale del direttore generale né la dichiarazione. Le istruzioni impartite alle delegazioni indicano invece molto chiaramente che l’aver stabilito un EAMR non dispensa il capo delegazione dalla responsabilità di informare in tempi utili il direttore interessato dei problemi/aspetti specifici di competenza di quel direttore in qualità di ordinatore degli stanziamenti gestiti dalla delegazione.

31.

Per quanto riguarda la segnalazione di irregolarità, che costituisce una delle norme di controllo interno, nel 2003 sono state comunicate all'OLAF informazioni su tre casi di frode presunta relativi al FES (Sierra Leone, Papuasia-Nuova Guinea e Repubblica dominicana). Le delegazioni, che sono più vicine ai beneficiari, sono più esposte e meglio informate sui casi di irregolarità rispetto ai servizi centrali. A tal fine, la Commissione deve proseguire gli sforzi intrapresi per sensibilizzare maggiormente il proprio personale riguardo a tali questioni.

31.

Conformemente alle norme di controllo interno, le delegazioni sono informate della procedura da esperire nei casi di individuazione di irregolarità o sospetto di frode, nonché dei contatti da mantenere con l'OLAF. Tutti i nuovi membri del personale e tutti i funzionari che si preparano a prestare servizio in una delegazione frequentano un corso obbligatorio che li sensibilizza alla lotta contro le irregolarità. Il corso è accessibile anche a tutti gli altri funzionari.

32.

Oltre all'applicazione delle norme di controllo interno, la Corte ha inoltre esaminato i piani d'azione destinati a rafforzare i sistemi di supervisione e di controllo. I piani d'azione sono stati stabiliti a seguito della relazione annuale di attività 2002 del direttore generale dell'EuropeAid o delle necessità constatate nel 2003.

33.

Per quanto riguarda gli audit esterni, alcune unità dei servizi centrali forniscono alle delegazioni e alle direzioni operative un supporto ad hoc. Esse hanno elaborato dei modelli standard di specifiche contrattuali, al fine di armonizzare gli audit svolti da società esterne sulla grande maggioranza dei progetti finanziati. Il piano di audit 2003 della sede centrale ha previsto una trentina di audit (affidati a società esterne) riguardanti i FES, un numero più elevato rispetto agli anni precedenti. È stato messo a punto un nuovo strumento informatico, CRIS Audit, che alla fine del 2003, tuttavia, funzionava ancora solo parzialmente; tale strumento consente ai servizi centrali di seguire la programmazione e di monitorare l’esecuzione degli audit esterni, ma non essendo connesso al sistema di informazione finanziaria, non permette di valutare la copertura degli audit. A termine, CRIS Audit sarà esteso alle attività di audit di tutte le delegazioni.

33.

Indipendentemente dal piano di audit della sede, la somma dei piani delle delegazioni per il 2003 comprende, al 1o luglio 2004, 192 audit.

34.

Nonostante la disponibilità di molteplici strumenti, rimane difficile stabilire il grado di garanzia complementare fornito dagli audit esterni in merito alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti del FES. L’efficacia del monitoraggio delle conclusioni di audit rimane, infatti, limitata, a causa dell’uso assai diverso che ne viene fatto dalle varie parti in causa. Dopo i progressi compiuti con la standardizzazione delle condizioni specifiche contrattuali, ora è necessario adoperarsi per migliorare il seguito dato alle conclusioni degli audit.

34.

Il livello di programmazione e di monitoraggio delle conclusioni di audit corrisponde a quello della gestione del progetto oggetto di revisione contabile, il che consente una resa migliore in termini di sfruttamento dei risultati.

35.

L’azione 2 che figura nella sintesi delle relazioni annuali di attività e delle dichiarazioni dei direttori generali per il 2001 prevedeva lo svolgimento di un’analisi dei rischi connessi agli aiuti esterni. Un documento di lavoro sulla descrizione di questi rischi è stato elaborato dalla Commissione nel 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). L’analisi e le misure in esso preconizzate tengono conto delle diverse modalità di attuazione degli aiuti esterni, ossia l’attuazione centralizzata, decentrata e congiunta. Questo approccio appropriato dell’analisi e della gestione dei rischi deve continuare ad essere applicato per ciascuno strumento di aiuto e per tipo di progetto, al fine di apportare un utile contributo al rafforzamento dei sistemi di supervisione e di controllo.

35.

La Commissione terrà conto dell’osservazione della Corte.

36.

Nel 2003, la cellula di controllo ex-post della gestione finanziaria ha condotto un piano d’azione specifico volto all'incasso del saldo ancora da riscuotere, di 27,5 milioni di euro concernenti i progetti e dovuti al FES da debitori terzi. Questa azione ha permesso di ripartire, fra l’ordinatore e il contabile del FES, la responsabilità delle riscossioni da intraprendere a tale titolo. Essa ha evidenziato carenze nel coordinamento fra ordinatore e contabile del FES, nonché le difficoltà incontrate dalla Commissione nell’applicare le disposizioni che disciplinano i crediti e le riscossioni. Inoltre, non è stata adottata alcuna modalità operativa per dar corso ai nuovi ordini di riscossione che scaturiranno dai progetti a partire dall'esercizio 2003.

36.

Nel 2003, a seguito dell’adozione del piano d’azione specifico, i servizi dell’ordinatore e del contabile del FES hanno posto in essere un meccanismo di monitoraggio degli ordini di riscossione che, malgrado le difficoltà specifiche della procedura di riscossione nell’ambito del FES, legate soprattutto alle norme giuridiche applicabili e al funzionamento del sistema informatico OLAS, ha permesso notevoli progressi. Grazie a un coordinamento e a una cooperazione migliori fra i due servizi, si sono registrati progressi anche in vista della creazione di nuove modalità operative nell'ambito dell’OLAS, dirette a facilitare il monitoraggio e la liquidazione degli ordini di riscossione.

37.

I sistemi di supervisione e di controllo del FES sono fondati sul partenariato fra gli Stati ACP e la Commissione europea. Per quanto concerne l'attribuzione dei contratti e l'esecuzione dei pagamenti, i principali soggetti del partenariato sono l’ordinatore nazionale (il Ministro delle finanze o degli affari esteri) e il capo delegazione, che si basano sui controlli effettuati da altri attori, tra i quali figurano i Ministeri tecnici degli Stati ACP, unità di gestione dei programmi, missioni di controllo finanziate attraverso i progetti, assistenti tecnici ed esperti esterni, quali ingegneri consulenti e auditor del settore privato.

38.

La Corte ha svolto controlli in loco in sei Stati ACP (Kenya, Mali, Mauritania, Senegal, Papuasia-Nuova Guinea e Isole Salomon) al fine di esaminare i sistemi di supervisione e di controllo del FES. Per quanto riguarda lo Stabex, la Corte ha inoltre esaminato in loco un campione di pagamenti finali a favore dei beneficiari dei programmi Stabex, effettuati attraverso il conto locale su cui vengono depositati i fondi.

39.

Per quanto concerne l’attribuzione degli appalti e l'esecuzione dei pagamenti nei sei Stati ACP visitati, i sistemi di supervisione e di controllo sono apparsi, nell’insieme, ben congeniati, tranne in alcuni rari casi in cui sono state constatate inosservanze della normativa applicabile in materia.

40.

Quanto al funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo relativi ai pagamenti, gli ordinatori nazionali incaricati, in virtù dell'accordo di Cotonou, di autorizzare e liquidare le spese del FES, non hanno sempre verificato che i controlli chiave relativi alle fatture fossero eseguiti correttamente da loro stessi o dalle altre parti in causa. Alcuni controlli chiave, pertanto, non sono stati effettuati, specie per quanto concerne la conformità dei lavori, delle forniture o dei servizi forniti alle specifiche contrattuali e il rispetto delle clausole finanziarie dei contratti (revisione dei prezzi, carattere appropriato delle cauzioni, applicazione dei tassi di cambio corretti, pagamento di una parte del contratto in euro anziché in valuta locale, etc.). I capi delegazione, incaricati di approvare le autorizzazioni di pagamento, hanno il compito di rimediare alle deficienze degli ordinatori nazionali. In alcuni casi, però, non hanno verificato l’affidabilità di tali controlli chiave, anche per quanto concerne l'impiego dei fondi Stabex da parte dei beneficiari finali.

40.

Nella maggior parte degli ACP il FES finanzia l’attuazione di programmi di assistenza presso gli ordinatori nazionali allo scopo di aumentarne significativamente la capacità di supervisione e di controllo.

41.

Le delegazioni in cui il processo di deconcentrazione è stato realizzato, utilizzano ora, al momento dell’emissione degli ordini di pagamento, delle check-list, il che rappresenta un notevole passo avanti. Talvolta, alcuni controlli vi sono registrati come effettuati e senza anomalie, benché ciò non corrisponda a realtà (come nel caso, ad esempio, dell’assenza di una garanzia bancaria valida da parte di un contraente).

41.

L’uso di check-list è stato introdotto e formalizzato nel 2002. La Commissione lavora al controllo della qualità dell’uso delle check-list e delle missioni di controllo e ha istituito un ciclo di formazioni per funzionari.

42.

Il seguito dato alle conclusioni e alle raccomandazioni espresse successivamente a audit esterni dei progetti rimane eterogeneo e limitato, a causa del ritardo cronico delle relazioni di audit e della finalità spesso amministrativa attribuitevi dalle delegazioni: le relazioni di audit fungono troppo spesso da semplice giustificativo per la chiusura di un progetto o per il riapprovvigionamento di una cassa anticipi, senza condurre alle rettifiche necessarie.

42.

La Commissione desidera sottolineare quanto segue:

1)

un numero cospicuo di audit finanziari relativi ai programmi a preventivo si tiene effettivamente a fine azione in quanto necessari per il pagamento finale;

2)

gli audit finanziari dei contratti di sovvenzione sono commissionati dal beneficiario del contratto secondo regole precise stipulate dal contratto stesso (vedi anche la risposta al punto 34).

43.

Per quanto concerne lo Stabex, la Commissione si è messa in una situazione che non le consente di controllare l’impiego totale dei fondi, poiché tollerato che gli ordinatori nazionali non ne rendessero conto, nonostante l’articolo 212 della convenzione di Lomé modificata prescriva tale obbligo. Parimenti, le missioni della Corte hanno permesso di constatare dei movimenti nei conti bancari locali (su cui vengono depositati i fondi Stabex) non autorizzati dal capo delegazione (Kenya e Mauritania), nonché casi in cui quest’ultimo ha ordinato determinati movimenti di fondi benché il suo nome non figuri nell’elenco dei firmatari autorizzati, elenco peraltro scaduto e tuttavia utilizzato dalla banca (Senegal).

43.

A norma dell’articolo 212 l’ordinatore nazionale riferisce sull’uso dei fondi da parte dei paesi beneficiari. Il flusso d’informazioni che perviene alla Commissione non è omogeneo. Fatta questa constatazione e sulla scorta delle raccomandazioni della Corte, nel 2003 è stato varato un inventario globale per permettere il rilevamento completo dei fondi.

44.

I sistemi di supervisione e di controllo del FES coprono un ampio spettro di dispositivi e di obiettivi. Il rinnovamento di questi sistemi e controlli è stato avviato nel corso dell’esercizio 2003. Sarà necessario attenderne il consolidamento per misurarne l’effettivo contributo alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti. Allo stadio attuale, è tuttavia necessario introdurvi un maggiore coordinamento, al fine di evitare doppi controlli e la non copertura di aree che presentano rischi significativi, tra cui quelle evidenziate dalle anomalie riscontrate dalla Corte. In particolare, si tratterà di applicare pienamente a livello delle delegazioni le misure di controllo e le conclusioni dei vari servizi di verifica della Commissione. I movimenti di fondi Stabex devono peraltro formare oggetto di un livello di controllo interno appropriato.

44.

Sulla base dell’inventario intrapreso, la Commissione elabora nuovi orientamenti, più precisi e dettagliati, per l’utilizzo dei fondi Stabex allo scopo di garantire un monitoraggio e un utilizzo migliore dei fondi inutilizzati.

45.

Un campione di 49 pagamenti è stato esaminato, in base alla documentazione disponibile presso i locali della Commissione a Bruxelles e, ove necessario, presso le delegazioni negli Stati ACP. Altri 37 pagamenti, nonché i relativi impegni globali e specifici, sono stati esaminati nell’ambito dei controlli in loco svolti in sei Stati ACP selezionati per valutare il funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo, soprattutto per quanto concerne l’effettiva esecuzione dei lavori, delle forniture o dei servizi oggetto della documentazione.

46.

Per il sostegno di bilancio diretto (cfr. paragrafo 19), il quadro normativo dei FES offre diverse possibilità di valutazione o di deroga. I controlli di legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti si limitano pertanto a verificare che sia stata effettivamente compiuta una valutazione adeguata delle condizioni applicazioni in materia. Al momento dell'esecuzione degli impegni finanziari, le valutazioni iniziali non sono sufficientemente formalizzate per quanto concerne il rispetto di ciascun criterio dell’articolo 61, paragrafo 2, dell'accordo di Cotonou. Tale formalizzazione, specie per quanto concerne la trasparenza, l’affidabilità e l’efficacia della gestione delle finanze pubbliche, è indispensabile per giudicare in seguito il miglioramento della gestione, condizione essenziale per la concessione di ulteriori sostegni. I criteri stabiliti per erogare ulteriori fondi consistono, perlopiù, in indicatori macroeconomici, i quali forniscono solo informazioni parziali in materia di gestione delle finanze pubbliche.

46.

Per quanto riguarda l’adozione degli impegni finanziari, la Commissione, nelle proposte di finanziamento presentate agli Stati membri, include sistematicamente una valutazione della situazione macroeconomica e delle finanze pubbliche che, avvalendosi dei dati più recenti, analizza i temi e la problematica oggetto dei criteri di cui all'articolo 61, paragrafo 2. Tale valutazione deve in linea di principio apportare gli elementi d’informazione richiesti al paragrafo 3.4 della guida metodologica sull’aiuto di bilancio pubblicata nel marzo 2002.

—

per le quote fisse, il mantenimento dell’equilibrio macroeconomico, verificato alla luce di un programma con le istituzioni di Bretton Woods;

—

per le quote di performance o variabili, gli indicatori possono essere di natura diversa: indicatori di risultato (che riflettono l'attuazione delle strategie di riduzione della povertà); indicatori generali di performance di bilancio (tasso di esecuzione, termini di pagamento, ecc.); indicatori di processo legati a riforme settoriali o alla gestione delle finanze pubbliche.

47.

A norma dell’articolo 17, paragrafo 2, dell’allegato IV dell’accordo di Cotonou, la convenzione di finanziamento fra la Commissione e uno o più Stati ACP deve essere stipulata entro i 60 giorni successivi alla decisione dell’organo decisionale comunitario. Per la Corte, la firma, da entrambe le parti, di una convenzione di finanziamento è l’unica prova della sua esistenza. Su un campione di oltre un centinaio di nuovi impegni del 2003, le cui dimensioni si avvicinano a quelle della popolazione totale degli impegni finanziari imputati all’esercizio, l’82 % ha formato oggetto di una convenzione di finanziamento firmata nei 60 giorni successivi alla decisione. Quanto al restante 18 %, il 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) delle convenzioni è stato firmato dopo oltre 120 giorni dalla decisione iniziale. Questa situazione rappresenta un miglioramento rispetto agli esercizi precedenti. La Commissione deve tuttavia indicare come intenda garantire che le convenzioni vengano stabilite, d’ora in avanti, entro il termine di 60 giorni.

47.

Stipulare una convenzione di finanziamento entro il termine di 60 giorni non ne implica la firma. La Commissione ammette tuttavia che questa regola introduce il requisito di diligenza nell’attuazione della decisione di finanziamento. È quanto peraltro accade nella maggior parte dei casi, lo indicano le percentuali stesse riportate dalla Corte.

48.

Gli errori relativi agli impegni giuridici specifici erano sporadici, poco numerosi e di scarsa rilevanza:

48.

a)

le garanzie a sostegno dei contratti presentano irregolarità ricorrenti; in alcuni casi non vengono costituite garanzie, in altri lo sono parzialmente, in altri ancora vengono costituite oltre i termini previsti dalla normativa;

a)

La Commissione ha preso misure per migliorare il monitoraggio delle garanzie bancarie; è stato messo a punto un modulo ad hoc tramite l’OLAS e sono state inviate istruzioni alle delegazioni.

b)

vi sono ancora dei casi in cui i contratti hanno subito modifiche sostanziali, a seguito delle quali l’importo finale effettivo ha superato i limiti stabiliti dalla normativa per le modifiche autorizzate;

c)

talune delegazioni sono solite firmare senza apporre la data, oppure non ne esigono l’apposizione, da parte dei contraenti e dell’ordinatore nazionale, sui contratti che approvano. A causa di questa anomalia, è difficile per le delegazioni garantire l’applicazione delle disposizioni regolamentari quando queste sono basate direttamente sulla data della firma dei contratti (ad esempio, per verificare che l’ordinatore nazionale abbia approvato il contratto solo previa costituzione di una garanzia di buona esecuzione da parte del titolare dell’appalto).

c)

La Commissione ricorda che la firma delle delegazioni sigla l’approvazione del contratto. La data di tale approvazione non ha dunque valore contrattuale come invece la firma dei contraenti.

49.

Gli errori relativi alla sostanza dei pagamenti erano sporadici, poco numerosi e di scarso rilievo; essi riguardavano:

a)

pagamenti non conformi alle clausole contrattuali (in termini di prezzo, modalità di pagamento, natura e quantità di articoli);

b)

il rimborso di spese non ammissibili, in quanto non previste dal contratto;

c)

il rimborso di spese i cui giustificativi, esplicitamente richiesti dal contratto, non sono stati forniti dal richiedente;

d)

il pagamento di prestazioni di servizi, di lavori o di beni per i quali non è stata precedentemente ottenuta una ragionevole garanzia dell'effettiva esecuzione o fornitura.

50.

Questi errori sono accompagnati da errori più frequenti nell’attuazione delle procedure, la cui eventuale incidenza sulla sostanza stessa dei pagamenti è difficile da valutare (ad esempio, gli interessi di mora in caso di pagamento tardivo dei fornitori).

50.

La Commissione giudica notevoli i progressi realizzati in questi ultimi anni sul fronte della riduzione dei ritardi di pagamento. Intende peraltro proseguire lo sforzo e attenersi alla raccomandazione della Corte.

51.

La presentazione delle relazioni oltre i tempi stabiliti nel contratto costituisce un'irregolarità procedurale frequente. Quando tali relazioni riguardano l’esecuzione dei progetti, il ritardo indica spesso una carenza nella gestione finanziaria degli stessi. Nel caso dei contratti di audit, la produzione tardiva delle relazioni corrispondenti riduce sensibilmente la possibilità per l’ordinatore di adottare misure correttive e di sorveglianza efficaci. In generale, l’erogazione dei pagamenti successivi dovrebbe dipendere da tali relazioni.

51.

Quanto alle relazioni contrattuali, è responsabilità dei contraenti fornirle. La Commissione fa quanto in suo potere per riceverle entro i termini. Con riguardo alle relazioni di audit, si rimanda la punto 42.

52.

Altre anomalie legate al trattamento di taluni pagamenti o di determinate entrate consentono di completare l’elenco di quegli aspetti del controllo interno del FES che devono essere rafforzati in via prioritaria:

52.

a)

i pagamenti a partire dai conti bancari Stabex locali, che non figurano nei conti della Commissione, devono tuttavia essere coautorizzati dalla delegazione locale e dall’ordinatore nazionale. Alcuni di questi pagamenti non sono stati però firmati dalla delegazione;

b)

per taluni progetti, gli interessi bancari generati dalla loro tesoreria non sono contabilizzati, mentre dovrebbero essere imputati alle risorse dei progetti corrispondenti. Un controllo appropriato delle riconciliazioni bancarie consentirebbe di ovviare a questa anomalia.

b)

Nel quadro di un programma preventivo spetta al contabile del progetto contabilizzare gli interessi bancari. Gli audit esterni permettono per l’appunto alla Commissione di verificare la buona tenuta della contabilità al riguardo.

53.

La relazione annuale di attività e la dichiarazione coprono le attività di pertinenza del bilancio generale e quelle di pertinenza del FES, benché ciascuno dei due settori sia disciplinato dal proprio regolamento finanziario. La relazione cita il FES riguardo ad alcuni aspetti, mentre tace riguardo ad altri; in questo modo non è facile valutare in quale misura il punto trattato o la riserva possano — o meno — riguardare il FES (ad esempio, a proposito dei 250 milioni di euro di contratti interessati dalla riserva sull’associazione di ONG). Per una lettura più agevole della relazione, la Corte ritiene utile che, in futuro, le informazioni e le valutazioni relative ai FES vengano presentate più chiaramente nella relazione annuale e nella dichiarazione propriamente detta.

53.

La riserva non riguarda il FES in quanto la totalità delle azioni a titolo dello strumento di aiuto alimentare è finanziata da risorse provenienti dal bilancio comunitario.

54.

I crediti non ancora accertati, nonché la verifica dell’uso conforme dei fondi Stabex rappresentano, molto probabilmente, un importo significativo per la qualità dell'informazione finanziaria; il direttore generale avrebbe dovuto esprimere, al riguardo, una riserva (cfr. paragrafi 21).

54.

Trasferiti ai paesi beneficiari, i fondi Stabex sono di loro proprietà ed escono formalmente dai conti FES, sicché l’uso successivo di tali fondi da parte degli Stati beneficiari non produce su quei conti un impatto formale.

55.

Dato il carattere parziale dei risultati dell’inventario Stabex (cfr. paragrafo 23), il direttore generale non disponeva ancora di tutte le informazioni necessarie per potersi pronunciare, nella propria dichiarazione, sull’impiego delle risorse per i fini previsti, in ottemperanza al principio della sana gestione finanziaria, nonché sulla legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti.

55.

Lo strumento Stabex era un meccanismo di esborso rapido inteso a compensare le perdite dei proventi da esportazione di prodotti agricoli fondamentali dai paesi ACP, scomparso con l’entrata in vigore degli accordi di Cotonou nell’aprile 2003. Gli ultimi trasferimenti ancora da effettuare riguardano dunque fondi la cui attribuzione agli Stati beneficiari, rispondenti ai criteri di ammissione, era stata decisa negli anni precedenti. Nel 2003 non si è registrato nessun trasferimento Stabex e la dichiarazione annuale del direttore generale riguarda per l'appunto il 2003.

56.

L'insieme delle osservazioni che precedono è stato integrato in una tabella di indicatori per poter valutare l’evoluzione del funzionamento dei sistemi di supervisione e di controllo (cfr. tabella 4 ).

57.

La Corte ha formulato, a più riprese, osservazioni sulle complicazioni e le difficoltà di attuazione dei FES successivi, considerando la loro iscrizione in bilancio come una possibile soluzione (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). La Commissione si è impegnata a presentare nel 2003 una comunicazione sugli eventuali vantaggi e svantaggi dell'iscrizione in bilancio dei FES (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Per la Commissione, tale iscrizione, auspicata da tempo anche dal Parlamento europeo, costituirebbe una soluzione ai problemi di transizione che si ripresentano in maniera ricorrente al momento dell'entrata in vigore di nuovi FES e dovrebbe consentire l'applicazione continua degli accordi stipulati con i paesi ACP.

57.

La Commissione ritiene effettivamente che l’iscrizione in bilancio costituirebbe una soluzione ai problemi di transizione fra i FES ma ricorda che non è questo l’unico argomento a favore (uniformità delle procedure, trasparenza di bilancio, abbandono del processo di negoziato e di ratifica, con tutti i ritardi che ne conseguono). Si veda la risposta della Commissione al punto 12.

58.

L'8 ottobre 2003, la Commissione ha adottato una comunicazione al Consiglio e al Parlamento intitolata «Verso la piena integrazione della cooperazione con i paesi ACP nel bilancio dell'Unione», in cui espone una serie di argomenti a favore dell'iscrizione in bilancio. La questione è esaminata in maniera approfondita da tutte le parti in causa (specie i paesi ACP). Il Parlamento europeo si è già pronunciato a favore di una rapida iscrizione in bilancio (cfr. paragrafo 42 della relazione sul discarico 2002).

58.

La Commissione ha proposto più volte l’iscrizione in bilancio del FES. Rendono tale iscrizione particolarmente opportuna a partire dal 2007/2008 l’allargamento dell’Unione e il processo decisionale relativo alle prospettive finanziarie 2007-2013.

59.

La Corte, il Parlamento e il Consiglio hanno sottolineato, nel quadro dell'esame delle gestioni FES precedenti (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), l'importanza che la creazione e il sostegno di istituzioni superiori di controllo (ISC) forti, efficaci e indipendenti, potrebbero avere nel migliorare la gestione delle finanze pubbliche nei paesi ACP e, in particolare, il controllo delle operazioni finanziate dal FES.

59- 60.

I sostegni diretti alle istituzioni superiori di controllo (ISC) assumono ora la forma di progetti, al di fuori delle convenzioni di finanziamento per il sostegno di bilancio, ora quella di puntuali operazioni d’assistenza tecnica finanziate dalle linee finanziarie di sostegno istituzionale (gestite secondo le procedure del FES) che, in ciascuna convenzione di finanziamento per il sostegno di bilancio, vengono a completare i fondi stanziati a questo titolo. La Commissione ha provveduto ad aggiornare le informazioni contenute nell’allegato 6, includendovi le operazioni puntuali di cui sopra, per stabilire che, a prescindere dall’origine dei finanziamenti, sono 9 i paesi che beneficiano attualmente di sostegni diretti e 7 quelli per cui tali sostegni sono all’esame.

—

Quando non è la Commissione a sostenere direttamente un’ISC, tale responsabilità ricade spesso su un altro finanziatore, secondo una concertazione di cui la Commissione è parte.

—

Il sostegno alle ISC può assumere anche una forma indiretta laddove è fatto riferimento, nelle convenzioni di finanziamento per il sostegno di bilancio, a condizioni e/o indicatori di processo diretti a rafforzare lo status e i mezzi di queste istituzioni.

—

È altresì intenzione della Commissione coinvolgere, ogni qualvolta possibile, le ISC nelle valutazioni delle finanze pubbliche.

60.

La Commissione ha affermato di condividere questa analisi e di volere agire in tal senso, segnalando al contempo che, trattandosi di un settore per essa ancora nuovo e politicamente delicato, avrebbe optato per un approccio progressivo (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Per dare seguito alla richiesta del Parlamento (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) di fornire i dettagli dei finanziamenti FES a favore delle ISC, la Commissione ha presentato nell'allegato 5 alla sua relazione sulla gestione finanziaria dell'esercizio 2003, un elenco di 14 progetti comprendente in particolare il sostegno a strutture di controllo pubblico. La Corte osserva che questi progetti sono, evidentemente, utili; essi riguardano sostanzialmente un rafforzamento dei Ministeri delle finanze, talvolta della loro struttura di controllo interno. Tuttavia, solo uno o due di essi sono destinati principalmente al rafforzamento delle ISC.

61.

La Corte dei conti ha formulato a più riprese (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) osservazioni sui fondi Stabex, in cui ribadiva sempre l'assenza di un monitoraggio contabile appropriato che consentisse di determinare quando i fondi in questione fossero stati definitivamente utilizzati e in che modo.

61.

I fondi Stabex sono di proprietà dei paesi beneficiari sin dal trasferimento iniziale, e non figurano più nella contabilità del FES anche se le delegazioni esercitano ancora su di essi un controllo dettagliato. La Commissione ha intrapreso nel 2003 un inventario fondi ai fini di un monitoraggio extracontabile.

62.

L'Ufficio di cooperazione EuropeAid ha rammentato di recente che i paesi ACP potevano usufruire dei fondi Stabex solo dopo aver soddisfatto determinate condizioni e ottenuto il suo consenso e che avrebbe preso delle misure per monitorarne l'utilizzo e renderne conto (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43).

62.

In base all’analisi degli inventari sull’utilizzo dei fondi Stabex al 31 dicembre 2003 inviati dalle delegazioni, entro la fine dell'esercizio contabile 2004 saranno attuati procedure e formati standard più dettagliati e precisi perché siano del tutto operativi nel 2005.

63.

Nel 2003, la Commissione ha proceduto al rilevamento di tutti i fondi Stabex precedentemente trasferiti agli Stati ACP e rimasti parzialmente inutilizzati nei conti bancari alla fine del 2002. Le informazioni ottenute, non ancora complete all'atto della rendicontazione definitiva 2003, le hanno consentito di fornire, per la prima volta dopo molto tempo, una stima degli importi non utilizzati dai paesi beneficiari, pari a circa 700 milioni di euro.

63.

Sulla scorta delle informazioni trasmesse (al 1o luglio 2004) dall’80 % dei paesi interessati, relative al 97 % dell’importo totale dello Stabex del settimo e ottavo FES, al 31 dicembre 2003 i paesi beneficiari non avevano ancora impegnato 700 milioni di euro circa.

64.

Benché trasferiti ai paesi beneficiari, ed essendo formalmente usciti dai conti FES, questi fondi rimangono sotto la responsabilità condivisa della Commissione che, mediante la firma dei suoi delegati sui pagamenti finali, mantiene il controllo sul loro buon impiego. In occasione dei lavori finalizzati alla dichiarazione di affidabilità, la Corte ha esaminato questo aspetto particolare della gestione della Commissione. Destinati di norma a investimenti produttivi nel settore colpito dal calo dei proventi da esportazione, all'origine della decisione di trasferimento (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), i fondi Stabex vengono talvolta utilizzati, di comune accordo, per sostenere operazioni apparentemente prive di un qualsiasi legame con il settore in causa (come nel caso, ad esempio, di un aiuto mirato di 50 milioni di euro al bilancio del Kenya, destinato, fra l'altro, a liquidare gli stipendi di professori, finanziati attraverso la compensazione delle perdite dei proventi da esportazione di caffé subite dal Kenya).

64.

In linea di massima, la stragrande maggioranza delle risorse Stabex è allocata alle popolazioni rurali target. Nel caso specifico del Kenya e dell’ultimo versamento di 50 milioni di euro trasferito in quanto puntuale sostegno di bilancio, le azioni previste riguardano specificamente le regioni geografiche colpite da perdite di proventi all’origine dei fondi Stabex.

65.

In generale, l'inquadramento e il monitoraggio contabile dei fondi Stabex sono caratterizzati da una mancanza di rigore che spiega ampiamente le difficoltà incontrate dalla Commissione nel riprendere il controllo delle informazioni contabili sui fondi in questione. Le entrate da essi generate in termini di interessi vengono talvolta contabilizzate e utilizzate in maniera irregolare (specie in Papuasia-Nuova Guinea e nelle Isole Salomon, con la mancata contabilizzazione degli interessi e il loro impiego per spese totalmente non motivate).

65.

A seguito dell’inventario effettuato nel 2003, la Commissione elabora nuovi orientamenti, più precisi e dettagliati, per l’utilizzo dei fondi Stabex allo scopo di garantire un monitoraggio e un impiego migliore dei fondi inutilizzati.

66.

In realtà, sin dall'inizio, la Commissione ha prestato troppo poca attenzione alla necessità di disporre di un quadro minimo di riferimento per monitorare il corretto impiego dei fondi Stabex. Le delegazioni della Commissione non hanno usufruito di alcun quadro di riferimento, né di orientamenti sulle modalità di monitoraggio dei fondi. L'unico obbligo imposto al partner, non sempre rispettato, ossia di rendere conto dell'impiego dei fondi Stabex, si è ben presto rivelato insufficiente.

66.

L’osservazione della Corte va inserita nel contesto dell’obiettivo storico dello Stabex e della sua gestione totalmente decentrata dei fondi sin dal trasferimento iniziale ai paesi. Obiettivo originario era creare un meccanismo di pagamento rapido e un sistema flessibile di compensazione diretta ai piccoli produttori per le perdite di reddito per l’anno agricolo trascorso. Sebbene la cornice di riferimento non fosse tanto precisa per i fondi Stabex, causa il carattere molto specifico dello strumento, è sempre stato chiaro che le norme e le procedure del settimo e dell'ottavo FES si applicano anche allo Stabex. Alcune delegazioni e certi ordinatori nazionali sono riusciti a gestire bene lo strumento.

67.

È importante che la Commissione, ora che comincia a riprendere il controllo di queste operazioni, avviate, in alcuni casi, più di dieci anni fa, intraprenda con i propri partner una procedura generale che consenta di riassorbire definitivamente i fondi inutilizzati. A condizione che concordi una quadro normativo appropriato, potrebbe contemplare un utilizzo che integri i sostegni di bilancio da essa peraltro concessi ai paesi beneficiari.

67.

La Commissione farà quanto in suo potere affinché siano impegnati tutti i fondi a livello dei paesi beneficiari per la fine del 2005 e i sostegni di bilancio costituiranno un mezzo privilegiato quando le condizioni lo permetteranno.

68.

In ogni caso, la Commissione dovrà fare in modo che le operazioni simili previste nel quadro degli accordi di Cotonou (FLEX) si collochino in un quadro appropriato e vengano monitorate affinché possa dimostrare, entro termini ragionevoli, il buon impiego dei fondi in questione.

68.

Le strumento FLEX prevede sia sostegni di bilancio sia, in mancanza, il rafforzamento della parte programmabile (dotazione A) del nono FES. Nei due casi le spese entrano nel sistema contabile standard del nono FES e seguono la normativa pertinente. I problemi incontrati con lo Stabex non dovrebbero più riprodursi con il FLEX.

69.

I programmi pluriennali di microprogetti volti a finanziare piccole infrastrutture assorbono il 2 % circa dei contributi erogati dai Fondi europei di sviluppo (FES). La Corte ha esaminato la gestione e il controllo di tali programmi esercitati dai servizi centrali della Commissione e, nel caso di sei Stati ACP (Ghana, Madagascar, Malawi, Uganda, Zambia e Zimbabwe), dalle delegazioni. La Corte ha verificato inoltre se gli obiettivi perseguiti dai programmi siano stati raggiunti.

70.

Le osservazioni principali riguardano l’elaborazione dei programmi, la loro esecuzione e i risultati concreti conseguiti nei paesi selezionati. La Corte esprime un giudizio positivo sui programmi di microprogetti, pur avendo rilevato quanto segue:

70.

La Commissione si rallegra del giudizio positivo della Corte sui programmi pluriennali di microprogetti.

a)

i servizi centrali della Commissione non dispongono di informazioni sufficienti su questi programmi e non hanno fornito alle delegazioni orientamenti adeguati; non sempre le cellule di gestione dei programmi nei paesi ACP hanno uno status giuridico ben definito; l’esecuzione dei programmi mediante «programmi a preventivo» è talora lenta o confusa; i dispositivi di gestione e di controllo sono complessivamente soddisfacenti, ma presentano ancora delle lacune; i sistemi informativi, infine, sono spesso mal concepiti o mal utilizzati;

a)

Malgrado le passate difficoltà nel realizzare un monitoraggio più rigoroso dei microprogetti, i servizi centrali si sforzano di svolgere un ruolo sempre più importante in termini di sostegno tematico e diffusione delle pratiche migliori e sono attualmente impegnati nella stesura di una guida generale per i programmi pluriennali di microprogetti.

b)

l’utilità dei microprogetti per la popolazione è largamente attestata e verificabile, nonostante le difficoltà di misurazione dell’impatto dei microprogetti siano sottovalutate; sembrano sussistere condizioni tali da garantire la continuità dei risultati, benché la debolezza delle amministrazioni locali possa incidere su di esse.

b)

La Commissione attribuisce grande importanza al consolidamento delle capacità istituzionali a tutti i livelli, nella prospettiva di garantire la continuità dei risultati. Nella misura del possibile, le amministrazioni locali e i comuni sono incitati a sostenere il processo di appropriazione e la continuità dei risultati.

71.

Al termine dell’indagine, la Corte invita la Commissione a:

71.

Nelle sue risposte, la Commissione concorda con la maggior parte delle constatazioni e delle raccomandazioni espresse e spiega come intenda porre in atto le principali raccomandazioni della Corte.

a)

migliorare l’organizzazione dei servizi centrali, in maniera tale da valorizzare maggiormente questa forma di cooperazione;

a)

svolgere un più ampio ruolo di sostegno:

b)

fornire alle delegazioni orientamenti precisi e coerenti, adeguati ai microprogetti; controllare più attentamente il sistema di gestione, inserendolo in uno specifico quadro normativo, per migliorare il monitoraggio della fase esecutiva dei programmi;

b)

raccogliere le pratiche migliori in una guida dettagliata e provvedere a migliorare l’affidabilità e l’efficacia della gestione dei programmi;

c)

accertarsi che l’esecuzione dei programmi consenta il monitoraggio del ciclo progettuale e il rispetto delle scadenze stabilite, conformemente alle aspettative prioritarie della popolazione;

c)

nella misura del possibile, associare le amministrazioni locali e i comuni ai progetti per favorirne l’efficacia e garantire la continuità dei risultati. Le disposizioni previste dall’accordo di Cotonou permettono agli attori decentrati di svolgere un ruolo maggiore in questo settore;

d)

adottare metodi realistici di misurazione dei risultati, esaminare in maniera più approfondita le possibilità di garantire la continuità a medio termine dei microprogetti nei paesi ACP, con particolare riguardo al ruolo affidato all’amministrazione locale; privilegiare le valutazioni che riguardino più di un paese.

d)

varare, nel 2004, una valutazione sistematica trasversale dei programmi pluriennali di microprogetti.