52004DC0221

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO relativa a talune azioni da intraprendere nel settore della lotta contro il terrorismo e altre forme gravi di criminalità, in particolare per migliorare gli scambi di informazioni

(presentata dalla Commissione)

1. Introduzione

Dopo gli attentati che hanno colpito New York e Washington l'11 settembre 2001, e una serie di atti terroristici nel mondo nel corso del 2002 e del 2003, l'11 marzo 2004 la Spagna è stata drammaticamente colpita da attentati ciechi e omicidi. Questi momenti drammatici ci ricordano che la minaccia terroristica sul suolo europeo o contro interessi europei è persistente. Nonostante le misure di ampia portata che sono state adottate, dobbiamo continuare a lottare senza tregua contro queste atrocità, e mostrare la nostra determinazione nel combattere questo esecrabile fenomeno che va contro tutti i principi su cui è costruita l'Europa: il rispetto per la dignità umana e i diritti fondamentali.

Il terrorismo è un fenomeno dalle cause e dalle implicazioni complesse e diverse. Tenuto conto delle sue gravi conseguenze sul tessuto economico, la minaccia terroristica, che pesa sui cittadini e sulle imprese, può infrangere la loro fiducia e potrebbe rivelarsi un fattore negativo per la crescita economica e il mantenimento di un clima favorevole agli investimenti.

La lotta contro il terrorismo deve pertanto continuare ad essere un'alta priorità per l'Unione europea. L'Unione europea e gli Stati membri hanno compiuto grandi progressi in tutta una serie di settori, ma il persistere della minaccia terroristica e la complessità della lotta contro questo fenomeno portano a cercare delle soluzioni innovatrici in seno all'Unione [1]. Per sradicare il problema e, soprattutto, per colpire il terrorismo il più a monte possibile, bisogna procedere agendo sulle fonti di finanziamento delle organizzazioni terroristiche. Agire sulle fonti e sulle reti di finanziamento del terrorismo costituisce tuttavia un compito particolarmente difficile. Come avviene per il riciclaggio dei proventi della criminalità organizzata, il finanziamento del terrorismo si basa su operazioni il più possibile segrete, condotte su scala internazionale, e spesso, in circuiti paralleli.

[1] La Commissione intende lanciare nel 2004 un'azione preparatoria nel settore della ricerca avanzata in materia di sicurezza, intitolata "Azione preparatoria sul rafforzamento del potenziale dell'industria europea in materia di ricerca sulla sicurezza". Questa azione è diretta a rafforzare la sicurezza dei cittadini attraverso la ricerca e lo sviluppo tecnologico. Fra i temi prioritari da trattare è previsto di sviluppare azioni specifiche per far fronte ai diversi tipi di minacce terroristiche, in linea con la Strategia europea di sicurezza attualmente in fase di finalizzazione.

Scopo della presente comunicazione è quello di fissare degli orientamenti per completare il dispositivo instaurato in seno all'Unione cercando un equilibrio fra più imperativi: il rafforzamento del livello di sicurezza nell'Unione europea e, d'altro lato, il rispetto dei diritti fondamentali [2], in particolare il diritto alla vita privata e il diritto alla protezione dei dati di carattere personale.

[2] Gli articoli 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea sanciscono rispettivamente il diritto alla vita privata e il diritto alla protezione dei dati di carattere personale.

Per questa ragione l'impatto di tutte le nuove misure previste sui diritti fondamentali dovrà essere analizzato e raffrontato con il valore aggiunto atteso in materia di sicurezza, mantenendo l'obiettivo di trovare soluzioni adeguate, equilibrate e proporzionate [3].

[3] Si veda a questo proposito la relazione sulla situazione dei diritti fondamentali nell'Unione europea e negli Stati membri nel 2002, presentata alla Commissione europea dalla rete europea di esperti indipendenti in materia di diritti fondamentali il 31 marzo 2003

2. La lotta contro il terrorismo: un più forte impegno europeo

Benché la lotta contro il terrorismo fosse fra le maggiori preoccupazioni dell'Unione europea anche prima dell'11 settembre 2001 [4], dopo gli attentati i Capi di Stato e di Governo hanno deciso di renderla più che mai un obiettivo prioritario. Hanno così approvato un piano d'azione comprendente in particolare il rafforzamento della cooperazione di polizia e giudiziaria, lo sviluppo degli strumenti giuridici internazionali e la prevenzione del finanziamento del terrorismo. [5]

[4] Si rimanda in particolare all'azione comune 96/610/JAI, adottata dal Consiglio il 15 ottobre 1996, sull'istituzione e l'aggiornamento costante di un repertorio delle competenze, capacità e conoscenze specialistiche nel settore dell'antiterrorismo, per facilitare la cooperazione fra gli Stati membri dell'Unione europea nella lotta al terrorismo. Inoltre, una raccomandazione sulla cooperazione in materia di lotta contro il terrorismo è stata adottata dal Consiglio il 9 dicembre 1999 (GU C 373 del 23.12.1999, pag. 1).

[5] Riunione informale straordinaria del Consiglio europeo tenutasi a Bruxelles il 21 settembre 2001 (www.europarl.eu.int/summits/pdf/bru_it.pdf).

Il Consiglio europeo ha dichiarato di essere determinato a combattere il terrorismo in tutte le sue forme e ovunque nel mondo, e di volere proseguire gli sforzi per rafforzare la coalizione formata dalla Comunità internazionale per lottare contro il terrorismo in tutti i suoi aspetti. Ha chiesto in special modo che particolare attenzione venga accordata ad una lotta effettiva contro il finanziamento del terrorismo.

Nelle conclusioni del Consiglio europeo del 21 settembre 2001 viene dichiarato che: "La lotta al finanziamento del terrorismo costituisce un aspetto decisivo. È necessaria un'azione internazionale energica per conferire piena efficacia a detta lotta. L'Unione europea vi apporterà il suo totale contributo. A tal fine il Consiglio europeo chiede al Consiglio 'Ecofin' e al Consiglio 'Giustizia e affari interni' di adottare le misure necessarie a combattere qualsiasi forma di finanziamento delle attività terroristiche ...".

L'intensa mobilitazione degli Stati membri, del Consiglio e della Commissione ha portato ad adottare rapidamente delle misure d'ordine legislativo od operativo, e queste hanno considerevolmente rafforzato l'arsenale antiterroristico dell'Unione [6]. Molte di esse non riguardano specificamente il terrorismo ma coprono un campo più vasto, applicandosi al tempo stesso alla lotta contro il terrorismo e, in particolare, alla lotta contro il suo finanziamento. [7]

[6] Le misure adottate in seno all'Unione figurano nel documento di lavoro della Commissione del 28 marzo 2003 sulle azioni intraprese o pianificate per combattere il finanziamento del terrorismo, redatto su domanda del Consiglio congiunto Ecofin e Giustizia e affari interni del 16 ottobre 2001: documento SEC (2003) 414 del 28 marzo 2003 intitolato "Documento di lavoro dei servizi della Commissione sulle misure di lotta contro il finanziamento del terrorismo".

[7] Si tratta in particolare dell'Atto del Consiglio, del 16 ottobre 2001, che stabilisce, conformemente all'articolo 34 del trattato sull'Unione europea, il protocollo della convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea; della direttiva 2001/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 dicembre 2001, recante modifica della direttiva 91/308/CEE del Consiglio relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite; della decisione del Consiglio del 6 dicembre 2001 che estende il mandato dell'Europol alle forme gravi di criminalità internazionale enumerate nell'allegato della convenzione Europol; della decisione 2002/187/JAI del Consiglio, del 28 febbraio 2002, che istituisce l'Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità; della decisione quadro 2002/465/JAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa alle squadre investigative comuni, e della decisione quadro 2002/584/JAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto.

Altre riguardano invece proprio la lotta contro il terrorismo: si tratta, da un lato, di misure legate alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU [8] e, dall'altro, di misure dirette a dotare l'Unione europea di un dispositivo efficace di lotta contro il terrorismo. [9]

[8] Le misure legate alle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU sono in particolare: la posizione comune 2001/930/PESC del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativa alla lotta al terrorismo, che riguarda direttamente la lotta contro il finanziamento del terrorismo e riprende espressamente le disposizioni della risoluzione n. 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza dell'ONU; la posizione comune 2001/931/PESC del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativa all'applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo, che contiene in allegato un elenco di persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici; il regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio, del 27 dicembre 2001, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo, e la decisione 2001/927/CE del Consiglio del 27 dicembre 2001 relativa all'elenco di cui all'articolo 2, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 2580/2001, sostituita dalla decisione 2003/646/CE (GU L 229 del 13.9.2003, pag. 22); la posizione comune 2002/402/PESC del Consiglio, del 27 maggio 2002, concernente misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell'Organizzazione Al-Qaida e dei Taliban e di altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associate e che abroga le posizioni comuni 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC; il regolamento (CE) n. 881/2002 del Consiglio del 27 maggio 2002, e la decisione 2003/48/JAI del Consiglio, del 19 dicembre 2002, relativa all'applicazione di misure specifiche di cooperazione di polizia e giudiziaria per la lotta al terrorismo a norma dell'articolo 4 della posizione comune 2001/931/PESC.

[9] Si può in particolare ricordare la costituzione di un gruppo di esperti in materia di lotta contro il terrorismo in seno ad Europol: il Consiglio Giustizia e Affari interni del 20 settembre 2001 ha in effetti deciso di costituire in seno ad Europol un gruppo di specialisti dell'antiterrorismo incaricati di raccogliere in tempo utile tutti i dati e tutte le informazioni pertinenti sulle attuali minacce, di analizzarli e di procedere alle analisi operative e strategiche necessarie. Inoltre la decisione quadro 2002/475/JAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, sulla lotta contro il terrorismo, adottata sulla base di un'iniziativa della Commissione, costituisce ormai la base legislativa comune dell'Unione nel campo del diritto penale. Il testo opera un ravvicinamento dei reati e delle sanzioni nell'Unione, e definisce gli elementi dei reati terroristici: reati terroristici in sé e reati riconducibili ad organizzazioni terroristiche, fra cui il loro finanziamento.

Azioni in corso o future sono menzionate nella relazione del 28 marzo 2003 sulle azioni intraprese o pianificate per combattere il finanziamento del terrorismo [10].

[10] Documento SEC (2003) 414 del 28 marzo 2003 intitolato "Documento di lavoro dei servizi della Commissione sulle misure di lotta contro il finanziamento del terrorismo".

Oltre a queste misure, è necessario aprire nuove vie per combattere in modo più incisivo il terrorismo e altre forme gravi di criminalità.

3. Va rafforzato il dispositivo di lotta contro la criminalitÀ organizzata nell'UE

a. Occorre collegare le misure di lotta contro la criminalità organizzata e quelle contro il terrorismo

Il legame fra il terrorismo e altre forme di criminalità, in particolare la criminalità organizzata, non è sempre evidente.

Eppure un legame fra questi due fenomeni esiste: nei metodi, nel finanziamento, e talvolta fra i gruppi stessi [11].

[11] Ciò avviene in particolare nel traffico d'armi, di stupefacenti, di diamanti, ma anche nel campo della contraffazione e della pirateria di prodotti.

Il finanziamento del terrorismo costituisce in sé un reato nell'Unione dall'adozione della decisione quadro 2002/475/JAI sulla lotta contro il terrorismo, che si applica ad ogni forma di finanziamento delle attività di un gruppo terroristico. Ciò permette di intervenire anche nei casi in cui le organizzazioni terroristiche ottengono sostegno finanziario a partire da fonti lecite, ad esempio tramite organismi senza scopo di lucro o altre strutture legali.

Nella loro ricerca di finanziamenti le organizzazioni terroristiche si avvalgono spesso di metodi simili a quelli utilizzati dalle organizzazioni criminali, dandosi ad attività come estorsioni, rapimenti con richiesta di riscatto o ancora traffici e frodi di ogni genere. Come le organizzazioni criminali possono ricorrere alla corruzione e praticano il riciclaggio.

La mobilitazione degli Stati e la sensibilizzazione dei cittadini alla lotta contro il terrorismo dovrebbe portare ad esaurire le cosiddette fonti "legali" del terrorismo [12]: Di qui la tentazione dei gruppi terroristici di procurarsi maggiori finanziamenti ricorrendo a mezzi analoghi a quelli utilizzati dalle organizzazioni criminali "ordinarie".

[12] Il finanziamento dei gruppi terroristici può comprendere introiti provenienti da fonti legittime : la raccolta di fondi per opere caritative costituisce ad esempio uno di questi mezzi di sostegno finanziario. Come le organizzazioni criminali, un gruppo terroristico può comunque ricavare introiti da attività criminose.

Per essere assolutamente efficace, la lotta contro il terrorismo deve quindi essere affrontata in connessione con le altre forme di criminalità.

L'Unione deve pertanto dotarsi di un dispositivo molto efficace per combattere la criminalità organizzata, poiché i dispositivi relativi alla lotta contro questo fenomeno possono essere applicati alla lotta contro il terrorismo come complemento a quelli ad essa specifici.

b. Va riformulata l'azione comune relativa alla punibilità della partecipazione a un'organizzazione criminale, adottata dal Consiglio dell'Unione europea il 21 dicembre 1998

Il concetto di organizzazione criminale è stato introdotto dall'azione comune 1998/733/JAI relativa alla punibilità della partecipazione a un'organizzazione criminale, adottata dal Consiglio il 21 dicembre 1998 [13].

[13] GU L 351 del 29.12.98 pag. 1. Il testo definisce un'organizzazione criminale come "l'associazione strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privativa della libertà non inferiore a quattro anni o con una pena più grave, reati che costituiscono un fine in sé ovvero un mezzo per ottenere profitti materiali e, se del caso, per influenzare indebitamente l'operato delle pubbliche autorità".

Questo testo riguarda non solo la criminalità organizzata ma anche le organizzazioni terroristiche, nella misura in cui interessa anche le categorie di reati di cui all'articolo 2 della Convenzione Europol che include la prevenzione e la lotta del terrorismo [14].

[14] Atto del Consiglio del 26 luglio 1995 che stabilisce la convenzione basata sull'articolo K.3 del trattato sull'Unione europea che istituisce un ufficio europeo di polizia, GU C 316 del 27.11.1995, pag. 1.

Occorre tuttavia ormai tenere conto dei parametri che dal 1998 sono cambiati:

-il trattato di Amsterdam ha introdotto nuovi strumenti più efficaci dell'"azione comune"; la decisione quadro costituisce ormai lo strumento adeguato per procedere a un ravvicinamento delle legislazioni penali in questo settore nell'Unione;

-la Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, detta "Convenzione di Palermo" [15] elenca in dettaglio i reati legati alla partecipazione a un gruppo criminale organizzato;

[15] Si tratta della Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale adottata dalla risoluzione A/RES/55/25 del 15 novembre 2000 alla 55° Assemblea generale delle Nazioni Unite. Il quarantesimo strumento di ratifica di questa Convenzione è stato depositato al Segretariato generale delle Nazioni Unite il 1° luglio 2003, e la data di entrata in vigore in applicazione dell'articolo 38 è quindi il 29 settembre 2003.

-la decisione quadro 2002/475/JAI del 13 giugno 2002 sulla lotta contro il terrorismo [16] costituisce un riferimento che deve essere tenuto in considerazione. Questo testo definisce l'"organizzazione terroristica" ispirandosi alla definizione di "organizzazione criminale" contenuta nell'azione comune 1998/733/JAI, ma costituisce uno strumento molto più completo. [17]

[16] GU L 164 del 26.6.2002, pag. 3.

[17] La decisione quadro 2002/475/JAI rende punibili la direzione di un'organizzazione terroristica e le diverse forme di partecipazione alle attività di un'organizzazione terroristica (trasmissione di informazioni o fornitura di mezzi materiali o anche finanziamento in qualsiasi forma delle sue attività), e contempla anche l'istigazione, il concorso e, nella maggior parte dei casi, il tentativo di commettere questi reati. Per quanto riguarda le sanzioni, introduce un principio di "circostanza aggravante" stabilendo che i "reati terroristici" e alcuni altri reati legati al terrorismo sono punibili con una reclusione più severa di quella prevista per tali reati dal diritto nazionale quando sono commessi al di fuori di un contesto terroristico, e prevede una reclusione di durata massima non inferiore a 15 anni per la direzione di un'organizzazione terroristica, e non inferiore a 8 anni per la partecipazione a un'organizzazione terroristica. Elenca inoltre una serie di sanzioni di cui possono essere passibili le persone giuridiche (in particolare misure di esclusione dal godimento di un beneficio o aiuto pubblico, divieto di esercitare un'attività commerciale, assoggettamento a sorveglianza giudiziaria, scioglimento e chiusura di stabilimenti), e prevede un sistema di "pentiti" integrando le circostanze particolari che permettono agli Stati membri di ridurre le pene detentive quando il terrorista rinuncia all'attività terroristica o fornisce determinate informazioni alle autorità amministrative o giudiziarie. Il testo stabilisce infine norme in materia di competenza giurisdizionale e prevede delle disposizioni per facilitare il coordinamento fra gli Stati membri e la centralizzazione dell'azione penale.

La Commissione ritiene che una riformulazione dell'azione comune 1998/733/JAI dovrebbe in particolare:

-operare un ravvicinamento effettivo nella definizione dei reati e delle sanzioni riguardanti le persone fisiche e giuridiche;

-prevedere un reato specifico per la "direzione di un'organizzazione criminale";

-definire, all'occorrenza, circostanze particolari aggravanti (commissione di un reato in connessione con un'organizzazione criminale) e attenuanti (possibile riduzione della pena per i "pentiti");

-includere delle disposizioni per facilitare la cooperazione fra le autorità giudiziarie e il coordinamento della loro azione.

"Riformattando" l'azione comune sulla partecipazione a un'organizzazione criminale in una decisione quadro, si potrà così ottenere un certo parallelismo indispensabile nella lotta contro i gruppi criminali, che si tratti di organizzazioni terroristiche o della criminalità organizzata. Si tratta di un passo necessario per un'azione più incisiva contro la criminalità organizzata in quanto tale, e contribuirà inoltre a combattere il terrorismo e specialmente il suo finanziamento, in particolare:

-quando l'intento terroristico dell'entità non è ancora individuato;

-quando il gruppo commette atti criminali, in particolare per procurarsi finanziamenti, senza che gli si possano ancora imputare formalmente atti terroristici;

-nei casi di legami, o addirittura di confusione fra organizzazioni terroristiche e gruppi criminali organizzati (uso di metodi terroristici da parte di gruppi criminali, deriva mafiosa di organizzazioni terroristiche).

Il dispositivo legislativo dell'Unione relativo alle organizzazioni criminali deve quindi essere rafforzato e reso coerente con la legislazione introdotta a livello dell'Unione sulla lotta contro il terrorismo: una decisione quadro volta a sostituire l'azione comune 1998/733/JAI costituirà una tappa importante nella lotta contro le forme più gravi di criminalità. Ciò permetterà inoltre di colpire in modo più efficace il fenomeno terroristico nel suo insieme.

La Commissione intende presentare una proposta in questo senso nel corso del 2004.

4. Andrebbe stabilito un elenco delle persone, gruppi ed entitÀ oggetto di misure restrittive nell'ambito della lotta contro il terrorismo o di inchieste penali

Il congelamento dei capitali e di altre risorse finanziarie o economiche delle persone, dei gruppi e delle entità coinvolti in atti di terrorismo è uno dei meccanismi esistenti nell'Unione per combattere il terrorismo. [18]

[18] La posizione comune 2001/931/PESC del Consiglio, del 27 dicembre 2001, prevede ad esempio il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie o economiche delle persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici, nonché il divieto di fornire loro servizi finanziari. Tali persone, gruppi ed entità sono menzionati in un elenco che figura in allegato, e che viene regolarmente aggiornato da nuove posizioni comuni che modificano l'allegato iniziale. Il regolamento (CE) n. 2580/2001 del Consiglio del 27 dicembre 2001 riguarda misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità, destinate a combattere il terrorismo. Tale testo attua il congelamento dei capitali e delle altre attività finanziarie o risorse economiche e il divieto di prestare servizi finanziari alle persone ed entità incluse in un elenco stabilito dal Consiglio. Tale elenco viene modificato e riesaminato regolarmente e riguarda persone fisiche, giuridiche, gruppi o entità che commettono o tentano di commettere atti terroristici, che vi partecipano o che ne facilitano la realizzazione. Il regolamento è attuato da decisioni che comportano elenchi pubblicati sulla Gazzetta ufficiale. Inoltre, la posizione comune 2002/402/PESC del Consiglio, del 27 maggio 2002, concerne misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell'Organizzazione Al-Qaida e dei Taliban e di altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associate. Questo testo prevede in particolare che la Comunità ordini il congelamento dei capitali e delle risorse economiche degli individui e delle entità menzionati nell'elenco stabilito conformemente alle risoluzioni 1267 (1999) e 1333 (2000) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, regolarmente aggiornato dal comitato istituito conformemente alla risoluzione 1267 (1999). Parallelamente, il regolamento (CE) n. 881/2002 del Consiglio, del 27 maggio 2002, prevede misure nei confronti delle stesse persone ed entità. Il testo prevede in particolare il congelamento di tutti i fondi e risorse economiche in possesso di una persona fisica o giuridica, gruppo o entità designati dal comitato per le sanzioni delle Nazioni Unite ed elencato nell'allegato. L'elenco è aggiornato tramite regolamenti successivi.

A questo fine sono stati stabiliti degli elenchi, aggiornati regolarmente e pubblicati sulla Gazzetta ufficiale.

Un ampio numero di persone e di organizzazioni, i cui nomi sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, deve essere oggetto di una particolare vigilanza, in particolare del settore bancario, essendo oggetto di restrizioni finanziarie.

Per costituire una misura pienamente efficace, il congelamento delle risorse deve essere applicato nel modo più adeguato non appena una persona o un'entità viene inserita in un elenco. Una tale misura va in effetti applicata d'urgenza, a titolo cautelare.

A tale riguardo le federazioni del settore bancario europeo, raggruppanti la Federazione bancaria europea (FBE), l'Unione europea delle Casse di risparmio, l'Associazione europea delle banche cooperative e l'EAPB (Associazione europea delle banche pubbliche), hanno istituito un gruppo di esperti allo scopo di elaborare un progetto di elenco elettronico consolidato conforme alle esigenze delle istituzioni bancarie.

Questa iniziativa si basa sul fatto che l'unica fonte attualmente disponibile è costituita dagli elenchi delle persone ed entità oggetto di sanzioni che sono pubblicati regolarmente sulla Gazzetta ufficiale.

Queste organizzazioni ritengono che un elenco elettronico, consolidato e costantemente aggiornato, accessibile alle istituzioni bancarie, permetterebbe di rendere il dispositivo più efficace nella misura in cui i dati relativi alle persone e organizzazioni oggetto di sanzioni sarebbero trattati in modo più rapido.

Gli organi responsabili della prevenzione e della lotta contro il terrorismo potrebbero a loro volta trarre vantaggio da una misura diretta a istituire una banca dati o un elenco consolidato elettronico che riprenda le informazioni pubblicate sulla Gazzetta ufficiale e le informazioni riguardanti le persone, gruppi ed entità oggetto di indagini penali per reati terroristici. Europol e altri organi e servizi competenti in seno all'Unione nel campo della lotta contro il terrorismo potrebbero così guadagnare tempo ed efficacia.

La Commissione accoglie favorevolmente l'impegno del settore privato in questo campo.

Da parte sua, essa farà valutare le soluzioni praticabili per migliorare il sistema attuale, e nel 2004 inserirà la questione nei lavori del Forum sulla prevenzione della criminalità organizzata, in concertazione con gli attori interessati e in particolare con rappresentanti del settore privato.

5. Andrebbe istituito negli Stati membri un efficace sistema nazionale di registrazione dei conti bancari che permetta di rispondere rapidamente alle domande di assistenza giudiziaria relative a conti e movimenti bancari

Le difficoltà incontrate nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria per i reati finanziari sono dovute, in parte, alle difficoltà esistenti nel portare a termine indagini su conti e movimenti bancari. Per questo motivo l'introduzione di mezzi che permettano di individuare i veri beneficiari dei conti e, in particolare, la centralizzazione dei conti bancari, potrebbe permettere di migliorare la tracciabilità dei movimenti di capitali nell'ambito di indagini penali, in particolare nel settore del finanziamento del terrorismo e del riciclaggio. [19]

[19] Alcuni Stati membri hanno introdotto un sistema di centralizzazione dei conti bancari. In Francia si tratta del "Fichier des comptes bancaires et assimilés", denominato FICOBA. Creato all'inizio degli anni '70, questo schedario è stato informatizzato dal 1982 e contiene attualmente circa 270 milioni di conti bancari. È alimentato dalle dichiarazioni obbligatorie degli istituti finanziari, che sono tenuti a indicare i conti gestiti e a fornire su di essi un certo numero di informazioni. Lo schedario è in particolare consultato dai servizi fiscali e dalle autorità giudiziarie. Viene inoltre utilizzato nel quadro della cooperazione giudiziaria per rispondere, attraverso le autorità giudiziarie francesi, alle domande di assistenza giudiziaria provenienti da autorità straniere.

Il protocollo della Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell'Unione europea, stabilito con Atto del Consiglio il 16 ottobre 2001, contiene già disposizioni relative alle domande di informazioni sui conti bancari, alle domande di informazioni sulle transazioni bancarie, e alle domande di monitoraggio delle transazioni bancarie. [20] Le domande di assistenza giudiziaria relative a conti e movimenti bancari, tuttavia, possono essere soddisfatte in condizioni adeguate solo se gli Stati membri si dotano di un sistema efficace di registrazione dei conti bancari che permetta di rispondere rapidamente a tali richieste.

[20] GU C 326 del 21.11.2001 pag. 1.

A tale riguardo, l'istituzione di sistemi nazionali di registrazione dei conti bancari e assimilati che permetta di individuare i titolari di conti in ogni Stato membro potrebbe essere uno strumento prezioso nella lotta contro il terrorismo e la criminalità finanziaria organizzata.

Tali sistemi dovrebbero poter essere accessibili ai servizi incaricati dell'applicazione della legge e alle autorità giudiziarie.

La questione della creazione di tali sistemi è già all'esame nel quadro dei lavori di preparazione di una proposta di terza direttiva anti-riciclaggio. La Commissione continuerà nel 2004 l'esame dei dispositivi esistenti nell'Unione per determinare se convenga elaborare uno strumento giuridico per istituire, negli Stati membri, dei sistemi nazionali di registrazione dei conti bancari che permettano di individuare i titolari di conti e di facilitare le indagini relative a conti e a movimenti bancari.

6. Va introdotto un meccanismo che permetta di raccogliere e trasmettere informazioni per evitare l'infiltrazione di gruppi terroristici in attività lecite

Accade spesso che delle strutture legali siano utilizzate per le necessità di gruppi terroristici, in particolare per garantire il loro finanziamento. Parimenti, i gruppi criminali organizzati si infiltrano in attività lecite per operazioni di riciclaggio.

Una maggiore trasparenza delle persone giuridiche, compresi gli organismi senza scopo di lucro, costituisce un mezzo di prevenzione e di lotta che può rivelarsi efficace sia contro la criminalità organizzata che contro il terrorismo.

A tale riguardo, la Raccomandazione n. 3 della Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio [21] enuncia che: "Gli Stati membri, conformemente alle pertinenti norme relative alla protezione dei dati, si sforzano di raccogliere informazioni riguardo alle persone fisiche che partecipano alla creazione e alla direzione di persone giuridiche registrate nel loro territorio, in quanto mezzo per impedire la penetrazione della criminalità organizzata nel settore pubblico e nel settore privato che opera secondo la legge" [22].

[21] GU C 124 del 3.5.2000 pag. 1.

[22] Sono qui ripresi i termini della Raccomandazione n. 8 del Piano d'azione contro la criminalità organizzata che era stato adottato dal Consiglio il 28 aprile 1997 e che avrebbe dovuto essere attuato per la fine del 1998. Il piano d'azione del 1997 era tuttavia più completo su questo punto nella misura in cui contemplava non solo le informazioni riguardanti le persone fisiche partecipanti alla creazione o alla direzione di persone giuridiche, ma anche le persone fisiche partecipanti al loro finanziamento.

Nello stesso spirito, al paragrafo 54 delle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 viene dichiarato che occorre, tenendo nella debita considerazione la protezione dei dati, migliorare la trasparenza degli assetti societari.

Un documento di lavoro dei servizi della Commissione riguardante le misure e le azioni adottate per attuare le raccomandazioni della Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio sulla prevenzione e il controllo della criminalità organizzata raccomanda l'estensione di questa misura, inizialmente concepita per la lotta contro la criminalità organizzata, al settore del finanziamento del terrorismo. [23]

[23] Documento di lavoro SEC (2003) 378 del 21.3.2003 elaborato conformemente alla raccomandazione n. 39 del documento intitolato "Prevenzione e controllo della criminalità organizzata - Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio' (GU C 124 del 3.5.2000, pag. 1). Esso è stato esaminato dal gruppo pluridisciplinare "Criminalità organizzata" (GPD) che ha elaborato il documento "CRIMORG 36" del 2 giugno 2003 intitolato "Draft report on the measures and steps taken with regard to the implementation of the recommendations of the European Union Strategy for the Beginning of the New Millennium on Prevention and Control of Organised Crime".

Parallelamente la Commissione ha fatto procedere a uno studio comparativo sulle misure esistenti negli Stati membri per prevenire l'infiltrazione della criminalità organizzata e dei gruppi terroristici nelle entità legali. [24]

[24] Studio n. DG.JAI-B2/2003/01 condotto dallo IALS (Institute of advanced legal studies) nel 2003 sotto la direzione di Constantin Stefanou e di Helen Xanthaki.

Dallo studio emerge che la maggior parte degli Stati membri tengono registri delle società, in cui figurano varie informazioni come il nome dell'entità, la sua forma giuridica, la sede sociale o il luogo di stabilimento, i nomi dei dirigenti. Questi registri sono tenuti o da organismi pubblici legati al Ministero della Giustizia, al Ministero del Commercio e dell'Industria o ai Tribunali, oppure da organismi parastatali come le Camere di Commercio. Il volume medio annuo delle nuove entità giuridiche registrate negli Stati membri è stimato a più di 4.000.000. Il numero annuo di soppressioni è dell'ordine di 1.000.000.

Per garantire un'efficace prevenzione contro le infiltrazioni in settori leciti, lo studio sopra menzionato raccomanda che tutti gli Stati membri introducano, nelle loro legislazioni relative alla costituzione e alla gestione delle persone giuridiche, dei meccanismi di decadenza da diritti e di interdizione nei confronti delle persone fisiche e giuridiche in caso di condanna, in particolare per reati legati al terrorismo o alla criminalità organizzata.

Il dispositivo potrebbe, in effetti, essere pienamente efficace se alle persone interessate vengono applicate misure di interdizione relative alla direzione, gestione, amministrazione o controllo diretto o indiretto di una persona giuridica, e se tali misure si applicano a tutto il territorio dell'Unione.

Un tale meccanismo presupporrebbe:

-l'esistenza di registri nazionali affidabili delle persone giuridiche, che si tratti di società commerciali o di associazioni senza scopo di lucro. Tali registri dovrebbero permettere in particolare di individuare i reali beneficiari delle imprese. A tale riguardo potrebbero essere definiti parametri comuni, per permettere un'omogeneità dei dati registrati e una più efficace consultazione delle informazioni da parte dei servizi nazionali competenti in materia di prevenzione e di lotta contro certe forme di criminalità, in particolare il terrorismo. Ciò faciliterà le indagini e renderà più efficace la cooperazione di polizia e giudiziaria;

-l'introduzione di misure di decadenza da diritti e di interdizioni estese a tutta l'Unione, in particolare relativamente alla creazione, gestione o direzione di persone giuridiche, per le persone fisiche condannate, in particolare per reati legati al terrorismo o alla criminalità organizzata;

-l'introduzione di un meccanismo di scambio di informazioni, per controllare se le persone condannate, in particolare per reati legati al terrorismo o alla criminalità organizzata, tentano di partecipare alla creazione o alla gestione di persone giuridiche, e per applicare le misure di interdizione e decadenza da diritti di cui sono oggetto. [25]

[25] Si vedano le considerazioni relative al casellario giudiziale europeo al capitolo 7 della presente comunicazione.

L'applicazione della Raccomandazione n. 3 della Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio sulla prevenzione e la lotta contro la criminalità organizzata costituisce quindi un'operazione di grande portata.

La Commissione ritiene che l'introduzione di misure dirette ad aumentare la trasparenza delle persone giuridiche sia indispensabile per contrastare l'infiltrazione, in settori che operano nella legalità, di gruppi criminali e in particolare delle organizzazioni terroristiche.

Queste misure dovrebbero essere elaborate in stretta cooperazione con i rappresentanti dei settori interessati. Occorre in effetti assicurare che una maggiore trasparenza a livello di dirigenti, azionisti e reali beneficiari delle imprese non abbia un impatto negativo sulle imprese stesse in termini di efficacia e di aumento dei costi amministrativi, e questo per mantenere un equilibrio fra gli interessi in gioco e la proporzionalità dei mezzi utilizzati.

Nel 2004 la Commissione organizzerà, con i servizi competenti degli Stati membri, un dibattito sulla fattibilità, le modalità, il rapporto costo-efficacia e il tempo necessario per attuare un dispositivo adeguato, equilibrato, proporzionato e conforme ai diritti fondamentali, e in particolare alla protezione dei dati personali. La Commissione intende inoltre trattare questo tema nell'ambito dei lavori del Forum sulla prevenzione della criminalità organizzata.

7. Per una più efficace lotta contro la criminalità e in particolare contro il terrorismo dovrebbe essere anche prevista la creazione di un casellario giudiziale europeo

Una lotta efficace contro le forme più gravi di criminalità e in particolare contro il terrorismo richiede scambi di informazioni sulle condanne, non foss'altro per permettere l'applicazione delle misure di decadenza dall'esercizio di diritti suscettibili di estensione in tutta l'Unione europea, o di misure di confisca di beni o averi della persona condannata.

Ciò vale anche nell'ambito della prevenzione e della lotta contro la criminalità organizzata: l'esclusione di persone che hanno commesso determinati reati dalla possibilità di partecipare alle gare d'appalto pubbliche indette negli Stati membri e nella Comunità, e il rigetto delle loro domande di licenze o aiuti governativi, sono inefficaci senza una diffusione, a livello dell'Unione, di informazioni relative alle persone condannate. [26]

[26] La Raccomandazione n. 7 del Piano d'azione del 1997 contro la criminalità organizzata prevede che le persone che abbiano commesso reati connessi alla criminalità organizzata siano escluse dalla partecipazione a gare d'appalto indette negli Stati membri e nella Comunità, e che le loro richieste di licenze o aiuti governativi siano respinte. La Raccomandazione n. 2 della Strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio riprende la stessa idea.

L'instaurazione di un meccanismo efficace di trasmissione di informazioni sulle condanne e le decadenze da diritti costituisce inoltre uno dei perni di un dispositivo che permetta di raccogliere e di trasmettere informazioni per evitare l'infiltrazione di gruppi terroristici e di organizzazioni criminali in attività lecite.

L'introduzione di un casellario giudiziale in cui siano registrate le condanne penali a livello europeo è stata presa in considerazione nella comunicazione della Commissione riguardante il riconoscimento reciproco delle decisioni definitive in materia penale [27], e nelle misure da 2 a 4 del programma di misure del Consiglio e della Commissione per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali [28] [29].

[27] COM (2000) 495 def., 26.7.2000, sezione 5.

[28] GU C 12 del 15.1.2001, pag. 10.

[29] La misura n. 2 riguarda l'"adozione di uno o più strumenti volti ad introdurre il principio secondo cui il giudice di uno Stato membro deve essere in grado di tener conto delle decisioni penali definitive rese negli altri Stati membri per valutare i precedenti penali del delinquente, prendere in considerazione la recidiva e determinare la natura delle pene e le modalità di esecuzione applicabili." Per quanto riguarda la presa in considerazione delle condanne straniere quale prevista dalla misura sopra citata, la situazione varia considerevolmente secondo gli Stati membri. L'articolo 56 della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla validità internazionale dei giudizi repressivi stabilisce che: "Ciascuno Stato Contraente adotterà le misure legislative che riterrà appropriate per permettere ai suoi tribunali, al momento di emanare una sentenza, di prendere in considerazione qualsiasi precedente sentenza penale europea emanata per un altro reato, avendo udito l'imputato, al fine di aggiungere a tale sentenza tutti o alcuni degli effetti che le proprie leggi prevedono per sentenze emanate nel proprio territorio. Esso determinerà le condizioni in cui tale sentenza viene presa in considerazione." Tuttavia, solo quattro Stati membri hanno ratificato la Convenzione del 1970 senza emettere riserve sull'applicazione dell'articolo 56 (Austria, Danimarca, Spagna e Svezia). La misura n. 3 indica che occorre, "al fine di agevolare l'informazione reciproca, introdurre un modello uniforme di richiesta di precedenti giudiziari tradotto nelle diverse lingue dell'Unione, basandosi sul modello elaborato in ambito Schengen". Per quanto riguarda il modello uniforme di richiesta di precedenti giudiziari previsto da questa misura, la Commissione ritiene auspicabile combinarlo con il modello contenuto nella proposta di decisione quadro relativa al mandato europeo diretto all'acquisizione di oggetti, documenti e dati da utilizzare a fini probatori nei procedimenti penali. In base a questa proposta, le procedure di assistenza giudiziaria utilizzate per ottenere i casellari giudiziari sarebbero sostituite da un mandato europeo rilasciato da un'autorità giudiziaria ed eseguito conformemente al principio del reciproco riconoscimento. La misura n. 4 consiste nel "realizzare uno studio di fattibilità che consenta di determinare il modo migliore per pervenire, tenendo pienamente conto delle esigenze in materia di libertà individuali e di protezione dei dati, all'informazione delle autorità competenti nell'Unione europea in merito alle condanne penali pronunciate nei confronti di una persona. Tale studio dovrà riguardare, in particolare, i possibili tipi di condanna interessati ed individuare il migliore tra i seguenti metodi: a) agevolazione degli scambi bilaterali d'informazioni; b) collegamento in rete degli archivi nazionali; c) costituzione di un vero e proprio archivio centrale europeo".

Nell'ambito di questo programma sono stati svolti due studi [30] finanziati grazie a programmi gestiti dalla Commissione, e un altro studio recente da essa commissionato [31]. Tali studi hanno affrontato un ampio numero di questioni sollevate dall'istituzione di un registro europeo delle condanne.

[30] "Blueprint for an EU criminal records database: Legal, politico-institutional & practical feasibility" (Prof. Gert Vermeulen e Prof. Tom Vander Beken, Università di Gand; progetto Grotius 2001/GRP/024). "A European Criminal Record as a means of combating organised crime" (coordinato dalla Dott.ssa Helen Xanthaki, IALS, Londra; progetto Falcone 2000/FAL/168).

[31] Studio DG.JAI-B2/2003/01 condotto dallo IALS (Institute of advanced legal studies) nel 2003 sotto la direzione di Constantin Stefanou e Helen Xanthaki.

Da tali studi emerge che gli Stati membri tengono registri nazionali delle condanne penali ma che vi sono differenze considerevoli, in particolare per quanto riguarda il servizio responsabile della tenuta di questi casellari giudiziali, il loro contenuto e le norme che disciplinano l'accesso ai dati.

In alcuni Stati membri questi registri sono tenuti dai servizi di polizia, mentre in altri sono di competenza del Ministero della Giustizia.

Vi sono differenze relative ai tipi di condanne e decadenze da diritti registrate nei casellari nazionali. Non tutti gli Stati membri, ad esempio, registrano le condanne delle persone giuridiche, e non tutti gli Stati membri registrano le condanne di propri cittadini pronunciate da tribunali stranieri.

Vi sono anche considerevoli differenze nelle norme relative alla cancellazione delle iscrizioni nei casellari giudiziali.

Risultano molto diverse anche le disposizioni esistenti nei dieci nuovi Stati membri che entreranno nell'Unione europea nel 2004.

D'altra parte, attualmente, l'ottenimento di informazioni sulle condanne penali richiede il ricorso all'assistenza giudiziaria.

Un registro europeo delle condanne e dei provvedimenti di decadenze da diritti avrebbe il vantaggio di eliminare questa procedura e porterebbe a un notevole risparmio di tempo, ma richiede che sia affrontato un certo numero di problemi pratici e giuridici.

Prima di impegnarsi in questo lavoro, occorre determinare chiaramente le finalità di un tale registro.

Il programma di misure sopra menzionato indica due tipi di utilizzo: individuare i casi di recidiva e trarne le debite conseguenze quanto all'individualizzazione della sanzione (sezione 1.2 del programma), ed estendere l'efficacia delle sanzioni di decadenza da diritti a tutto il territorio dell'Unione europea (sezione 3.4 del programma).

Possono essere prese in considerazione anche altre finalità: l'applicazione, da parte del giudice, del principio "ne bis in idem" in caso di condanna per gli stessi reati in un altro Stato membro, ma anche la prevenzione dell'infiltrazione, nel settore pubblico e nel settore privato che opera nella legalità, di gruppi terroristici e della criminalità organizzata.

Occorre pertanto decidere se un tale registro dovrebbe fornire informazioni per inchieste condotte da autorità istruttorie (che possono essere autorità di polizia o giudiziarie, a seconda del paese e del tipo di indagine), o anche per inchieste svolte da autorità amministrative incaricate di controllare l'accesso alle diverse attività (ad esempio il lavoro con i bambini, gli appalti pubblici) che sono vietate alle persone che hanno commesso reati.

A tale riguardo, lo studio sopra citato sulle misure esistenti negli Stati membri per prevenire l'infiltrazione della criminalità organizzata e dei gruppi terroristici nelle entità legali raccomanda l'istituzione di un registro europeo delle condanne e dei provvedimenti di decadenza da diritti, riguardante le persone fisiche e giuridiche condannate per fatti di criminalità organizzata o di terrorismo (Raccomandazione 7).

Lo studio raccomanda un accesso diretto per le autorità pubbliche incaricate di raccogliere dati sulle persone giuridiche per prevenire infiltrazioni da parte del terrorismo e della criminalità organizzata (Raccomandazione 14). Aggiunge che un tale registro deve essere accessibile alle autorità giudiziarie, alle autorità responsabili dell'azione penale, ai servizi di polizia e alle istanze pubbliche incaricate di tenere i registri delle persone giuridiche. [32]

[32] Studio DG.JAI-B2/2003/01 condotto dallo IALS (Institute of advanced legal studies) nel 2003 sotto la direzione di Constantin Stefanou e Helen Xanthaki.

Infine, per controllare l'accesso a determinate professioni, occorre decidere se prevedere o meno la possibilità, per una persona, di chiedere un certificato che attesti che l'interessato non figura sul registro.

Alla luce di quanto sopra esposto, la discussione sulla creazione di un casellario giudiziale europeo dovrebbe vertere almeno sulle questioni esposte nel riquadro in appresso.

-La tutela dei dati. Occorre stabilire come sarà garantita la protezione dei dati di un tale registro. Dovranno in effetti essere prese disposizioni precise per determinare i diritti d'accesso ai dati della persona interessata, il diritto di correggerli, e la supervisione da parte di un organo di controllo.

-L'accesso. Occorre stabilire chi avrebbe accesso, per che scopi e a quali condizioni. Bisognerebbe in particolare decidere se, a parte le autorità giudiziarie, anche le autorità di polizia e le autorità amministrative potrebbero accedere direttamente o indirettamente a un tale registro. Occorre inoltre esaminare se debba essere accordato l'accesso a Eurojust, a Europol, e all'OLAF.

-Il contenuto. Tenuto conto degli obiettivi perseguiti, occorre decidere quali condanne dovrebbero figurare sul registro europeo: tutte le condanne e i provvedimenti di decadenza da diritti, oppure solo certe condanne corrispondenti alla commissione di reati particolarmente gravi (in particolare il terrorismo e la criminalità organizzata). Occorre inoltre interrogarsi sull'inclusione delle persone giuridiche nel dispositivo, e sulle norme da seguire a questo riguardo.

-La cancellazione dei dati. Per quanto riguarda la cancellazione di una condanna dal registro, la soluzione più semplice sarebbe quella di lasciare ogni Stato membro applicare le proprie norme.

-L'organizzazione. Per aumentarne la rapidità e l'efficacia, il registro europeo dovrebbe essere accessibile in tempo reale per via elettronica. Tuttavia, questo repertorio centralizzato non presupporrebbe necessariamente un computer centrale contenente tutti i dati utili, ma potrebbe essere sufficiente la creazione di link con i repertori nazionali. Occorrerebbe comunque risolvere la questione della responsabilità dell'introduzione e dell'aggiornamento delle informazioni. Qualunque sia la soluzione prescelta, occorrerebbe determinare qual è l'istanza più adatta per gestire il registro a livello europeo. Gli studi sopra menzionati indicano diverse possibilità, in particolare Europol o Eurojust. Bisogna inoltre riflettere sui controlli a cui il funzionamento del registro andrebbe sottoposto.

-Il finanziamento. La questione del finanziamento necessario per coprire le spese della creazione e del funzionamento di un tale registro costituisce chiaramente un aspetto chiave.

Sulla base delle principali questioni relative alla creazione di un registro europeo delle condanne e dei provvedimenti di decadenza da diritti, la Commissione organizzerà a breve termine un dibattito con gli Stati membri in vista di una proposta legislativa per l'istituzione di un casellario giudiziale europeo entro la fine del 2004.

8. Lo scambio di informazioni fra gli Stati membri e gli organi dell'Unione responsabili della lotta contro il terrosismo deve essere totale

Senza aspettare l'introduzione di un registro europeo delle condanne e dei provvedimenti di decadenza, che richiede un'analisi approfondita e per la quale occorrerà del tempo, è comunque necessario compiere passi avanti per migliorare lo scambio di informazioni fra gli Stati membri e gli organi incaricati di combattere il terrorismo a livello dell'Unione europea.

La decisione 2003/48/JAI del Consiglio, del 19 dicembre 2002, relativa all'applicazione di misure specifiche di cooperazione di polizia e giudiziaria per la lotta al terrorismo, costituisce già una tappa importante.

Questo testo, adottato sulla base di un'iniziativa del Regno di Spagna, contribuisce in effetti a migliorare gli scambi di informazioni relative alle indagini e ai procedimenti penali riguardanti "le persone, i gruppi e le entità" figuranti nell'allegato della posizione comune 2001/931/PESC del Consiglio del 27 dicembre 2001.

Occorre tuttavia compiere un passo supplementare ampliando il campo d'applicazione di questi scambi di informazioni ed estendendolo a tutti i reati terroristici ai sensi della decisione quadro 2002/475/JAI, senza limitarli all'elenco figurante nell'allegato della posizione comune 2001/931/PESC.

L'obbligo di informazione non sarà così definito in riferimento a un elenco di persone ed entità, per quanto ampio possa essere, ma sarà applicabile a tutti i reati contemplati dalla decisione quadro 2002/475/JAI sulla lotta contro il terrorismo di cui gli Stati membri siano a conoscenza: reati terroristici, reati riconducibili a organizzazioni terroristiche, compresa ogni forma di finanziamento delle loro attività, reati connessi alle attività terroristiche come l'istigazione, il concorso e il tentativo.

Questi scambi di dati devono inoltre riguardare tutte le fasi dei procedimenti, comprese le condanne penali, mentre la decisione 2003/48/JAI non contempla le informazioni relative alle condanne.

I destinatari di queste informazioni - che si tratti di dati relativi ad indagini, ad azioni penali o a condanne per reati terroristici - dovrebbero essere Europol ed Eurojust.

Queste informazioni dovrebbero permettere di alimentare le inchieste in corso e di operare ogni confronto utile e ogni collegamento con procedimenti in corso.

Una proposta di decisione a tal fine è allegata alla presente comunicazione.

9. CONCLUSIONI

La lotta contro il terrorismo e le forme più gravi di criminalità richiede sforzi accresciuti. È necessario un miglioramento qualitativo e quantitativo degli scambi di informazioni. Al tempo stesso, devono essere tenuti in considerazione il rispetto dei diritti fondamentali - in particolare la tutela dei dati personali - , e la realizzabilità delle misure.

La Commissione propone un approccio per fasi successive.

-È essenziale, in materia di lotta contro il terrorismo, che i servizi interessati possano disporre di informazioni il più possibile complete e aggiornate, secondo i loro settori di competenza, e anche per quanto riguarda le condanne. Per rispondere a questa esigenza la Commissione presenta una proposta di decisione, allegata alla presente comunicazione.

-Il dispositivo legislativo dell'Unione relativo alle organizzazioni criminali deve essere rafforzato e reso coerente con la legislazione introdotta a livello dell'Unione in materia di lotta contro il terrorismo. A tal fine la Commissione elaborerà entro la fine del 2004 una decisione quadro che avrà come oggetto la sostituzione dell'azione comune del 1998.

-Nell'ambito del Forum sulla prevenzione della criminalità organizzata la Commissione avvierà nel 2004 dei lavori sulla costituzione di una banca dati o di un elenco consolidato delle persone, gruppi ed entità oggetto di misure restrittive nell'ambito della lotta contro il terrorismo, oppure oggetto di inchieste penali per reati terroristici. Tali lavori saranno condotti in partenariato con il settore privato e insieme ad Europol.

-La Commissione farà procedere nel 2004 a uno studio sui dispositivi esistenti nell'Unione, per determinare se convenga elaborare uno strumento giuridico europeo che porti gli Stati membri a dotarsi di sistemi nazionali di registrazione dei conti bancari che permettano di identificare i titolari dei conti e di facilitare le inchieste relative a conti e movimenti bancari.

-La Commissione ritiene che l'introduzione di misure dirette ad aumentare la trasparenza delle persone giuridiche sia indispensabile per combattere l'infiltrazione dei gruppi criminali e in particolare delle organizzazioni terroristiche nei settori che operano nella legalità. Tali misure devono essere elaborate in stretta cooperazione con i rappresentanti dei settori interessati. Nel 2004 la Commissione organizzerà un dibattito con gli Stati membri sulla fattibilità, le modalità, il rapporto costo-efficacia e il tempo necessario per attuare un dispositivo adeguato, equilibrato, proporzionato e conforme ai diritti fondamentali, e in particolare alla protezione dei dati personali. La Commissione intende inoltre trattare questo tema nell'ambito dei lavori del Forum sulla prevenzione della criminalità organizzata.

-La Commissione ritiene che l'introduzione di un meccanismo efficace di scambio di informazioni sulle condanne e le decadenze dall'esercizio di diritti costituisca un mezzo per lottare contro l'infiltrazione di gruppi terroristici e di organizzazioni criminali in attività lecite. A tale riguardo sono state individuate le principali questioni relative alla creazione di un registro delle condanne e dei provvedimenti di decadenza da diritti a livello europeo. La Commissione proseguirà la sua analisi e cercherà le soluzioni più adeguate prima di presentare una proposta per l'istituzione di un tale registro. Nel 2004 organizzerà a tal fine un dibattito con gli Stati membri sulla base di un questionario.