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Parere del Comitato economico e sociale riguardante «L'ampliamento dell'Unione europea»

(98/C 19/27)

Il Comitato economico e sociale, in data 20 marzo 1997, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, lettera c), del Regolamento interno, di elaborare il parere riguardante «L'ampliamento dell'Unione europea».

La Sezione «Relazioni esterne, politica commerciale e dello sviluppo», incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Masucci, in data 9 ottobre 1997.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 ottobre 1997, nel corso della 349a sessione plenaria, con 72 voti favorevoli, 21 contrari e 16 astensioni, il seguente parere.

1. L'ampliamento dell'UE è una delle tre grandi sfide di fine secolo, insieme con la riforma del Trattato e l'unione monetaria. Si tratta di perfezionare il compito storico di riunificazione del continente sotto l'aspetto politico, economico, sociale e culturale, compito che segnerà profondamente la vita dell'Unione nei prossimi decenni ed è destinato a cambiare gli equilibri mondiali.

2. I vantaggi che ne deriveranno non saranno automatici, essi costituiscono una sfida per l'Unione europea. Alcuni infatti sono insiti nell'evento, come la maggior competitività che deriva dalle nuove dimensioni del mercato interno o il maggior peso politico che obiettivamente consegue dal mutamento degli equilibri mondiali. Altri invece, come quelli culturali, sociali o anche relativi all'utilizzo politico del maggior peso economico o all'equa ripartizione dei benefici, sono solo potenziali e sono legati:

- alla ricerca di un'identità politica e culturale dell'Europa;

- all'impegno ed alla capacità delle organizzazioni politiche e socioeconomiche, che rappresentano i cittadini;

- all'esistenza, in sostanza, di responsabili politici che abbiano una strategia per l'Europa e siano capaci di suscitare l'adesione e la partecipazione attiva delle popolazioni interessate.

3. Grandi sono anche i problemi da affrontare:

- la situazione nei vari paesi, in particolare per quanto riguarda il livello di democrazia, il rispetto dei diritti fondamentali e delle minoranze etniche, la condizione femminile e la tutela dei minori, il funzionamento delle istituzioni e dell'amministrazione pubblica, il grado di assorbimento dell'acquis comunitario e del modello socioeconomico;

- le scelte relative all'apertura delle trattative;

- le procedure per i negoziati e per i primi ingressi;

- le conseguenze sulle politiche UE;

- le risorse necessarie in futuro al finanziamento delle politiche;

- più in generale, il problema di come gestire e far progredire una Unione allargata a 27 paesi.

L'apertura dei negoziati

4. Questo parere d'iniziativa vuole essere un contributo alle scelte che il Consiglio dovrà fare al Vertice di Lussemburgo del 10 dicembre 1997 sulla base dei pareri della Commissione.

È opportuno che nel frattempo si sviluppi un ampio dibattito, non solo tra gli addetti ai lavori e non solo negli Stati membri dell'Unione, ma soprattutto tra i cittadini dei paesi candidati, per evitare l'errore di affidare la costruzione dell'Unione allargata soltanto ai tecnici della politica, dell'economia e del diritto, senza coinvolgere i cittadini. A questo scopo il Comitato ha realizzato un'audizione affinché le organizzazioni socioeconomiche dei Paesi candidati potessero far valere le proprie opinioni.

5. Il Comitato ricorda, al riguardo, che il Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993 fa seguire la lista dei criteri su cui basarsi per valutare la preparazione dei paesi candidati, dalla considerazione che «la capacità dell'Unione di assorbire nuovi membri, mantenendo nello stesso tempo inalterato il ritmo dell'integrazione europea, riveste parimenti grande importanza».

6. Il Comitato, che ha condiviso il valore generale dei criteri di Copenaghen, ritiene inoltre che nella valutazione si debba dare grande importanza all'adeguamento al modello economico e sociale europeo, che ha come obiettivo non solo l'esercizio della democrazia e l'efficienza economica, ma anche un'alta accettazione sociale, un dialogo sociale sempre attivo tra le parti sociali e con le autorità di governo e la solidarietà sociale con la protezione dei soggetti deboli.

7. Sulla base delle valutazioni contenute in «Agenda 2000», la Commissione giudica che Ungheria, Polonia, Estonia, Repubblica ceca e Slovenia possano costituire il primo gruppo di paesi con i quali iniziare le trattative di adesione.

8. Secondo un'altra impostazione, che si sta facendo strada nel Consiglio, i negoziati dovrebbero iniziare con tutti i paesi candidati contemporaneamente, per non favorire nell'opinione pubblica di questi paesi un sentimento di esclusione e di ostilità.

Si tratta di una posizione cui il Comitato guarda con interesse, perché è un segnale forte di attenzione, costituisce un incoraggiamento a superare anche i ritardi più importanti e contribuisce a superare situazioni politicamente delicate, anche se ha effetto solo relativamente all'apertura dei negoziati. Infatti aprire i negoziati contemporaneamente per tutti non significa assolutamente né procedere con lo stesso ritmo, né chiuderli per tutti allo stesso momento.

9. Quanto a Cipro, secondo la Commissione, in caso di mancato accordo politico interno prima della data d'inizio dei negoziati, - già fissata dal Consiglio a 6 mesi dopo la fine della Conferenza intergovernativa - a questi parteciperà soltanto il governo della Repubblica di Cipro, che ha il riconoscimento delle istituzioni internazionali.

Il Comitato ritiene che sia necessario creare delle condizioni più favorevoli al raggiungimento di un accordo nel quadro delle decisioni che saranno assunte riguardo l'apertura dei negoziati per l'allargamento, lo scopo essendo di realizzare l'integrazione pacifica dell'insieme dell'isola nell'Unione europea.

10. Più complessa la situazione della Turchia. L'unione doganale entrata in vigore il 31 dicembre 1995 funziona in maniera soddisfacente ma la situazione politica non ha permesso, finora, ulteriori progressi e costituisce il problema di maggior peso in vista della candidatura. Non è soddisfacente il rispetto dei diritti fondamentali. Inoltre resta preoccupante l'instabilità macroeconomica.

Il Comitato ritiene che l'UE debba continuare a sostenere gli sforzi della Turchia per il superamento dei suoi problemi, soprattutto svincolando finalmente gli stanziamenti autorizzati nel protocollo finanziario, stringendo ancora di più i legami tra il paese e la Comunità e seguendo attentamente l'evoluzione della situazione interna al paese.

Il lavoro del comitato consultivo misto UE/Turchia formato alla fine del 1995 e composto di 18 membri del CES e di 18 rappresentanti turchi si sta già dimostrando utile in tal senso.

L'avanzamento dei negoziati dovrà comunque essere condizionato dai progressi tangibili nel rispetto della democrazia, dei diritti fondamentali e delle minoranze.

Effetti dell'ampliamento

11. L'analisi dei problemi relativi all'impatto dall'ampliamento sulle politiche dell'UE evidenzia quindi tutta una serie di questioni non facili da risolvere, che richiederanno ingenti contributi economici da parte della Comunità e grande impegno, con notevoli sacrifici anche alle popolazioni e ai lavoratori dei paesi candidati.

12. La proposta di nuovo quadro finanziario dell'Unione, contenuta in «Agenda 2000», risente fortemente dell'attuale clima di austerità come anche della resistenza degli Stati membri ad aumentare le risorse della Comunità. Il Comitato condivide l'opinione della Commissione che «sarà necessario mobilitare risorse finanziarie nazionali ed estere considerevoli, provenienti in particolare dal settore privato».

13. Il Comitato ritiene che Stati membri e cittadini devono essere convinti che vale la pena di compiere uno sforzo finanziario e che questo è nel comune interesse. Se si diffonde la convinzione che i benefici attesi andranno a vantaggio di tutti gli Stati membri e che l'impatto dell'incremento degli scambi e della divisione del lavoro con i PECO verrà distribuito in modo più uniforme di quanto non sia avvenuto finora, l'operazione ne sarà facilitata.

14. A giudizio del Comitato, questa operazione può essere facilitata superando il vizio di origine insito nella strategia di preadesione definita ad Essen, che non ha proposto, tra gli obiettivi, il modello socioeconomico complessivo dell'Unione.

15. L'allargamento provocherà profondi cambiamenti anche nell'organizzazione delle istituzioni comunitarie, nei suoi processi decisionali, nei suoi equilibri interni.

Essi incideranno sui complessi meccanismi della vita comunitaria, ponendo i più vari problemi, da quello linguistico, a quello essenziale della procedura formale delle decisioni.

16. Le conclusioni della Conferenza intergovernativa - che ha consentito di registrare numerosi interessanti progressi - sono state deludenti proprio sugli aspetti che erano giudicati propedeutici all'allargamento, cioè le riforme istituzionali necessarie al completamento dell'Unione politica avviata a Maastricht ed al funzionamento di una Comunità che passa da 15 a 27 Stati membri.

Il Comitato ritiene che il problema di un efficace funzionamento politico e istituzionale dell'Unione si ponga ben prima che il numero dei suoi membri divenga superiore a venti e che una nuova Conferenza intergovernativa debba essere convocata congiuntamente alla decisione d'avvio dei negoziati, per dare una soluzione a tutti gli aspetti sui quali il Vertice di Amsterdam non è stato in grado di concludere.

Il Comitato pensa che lo slancio necessario a superare gli ostacoli e le resistenze possa provenire da un metodo più democratico, che preveda l'accordo politico del Parlamento europeo e il coinvolgimento delle organizzazioni socioeconomiche.

17. Il Comitato inoltre dovrà riflettere sulle ripercussioni che l'allargamento avrà sulla sua composizione e sul suo funzionamento e dovrà prepararsi ad esaminare e risolvere i problemi che ne deriveranno.

Tale riflessione si collocherà nell'ambito di una strategia di «preadesione» definita ed applicata dal Comitato, con un rapporto che la Sezione Relazioni esterne elaborerà ogni anno anche attraverso una audizione delle categorie socioprofessionali.

18. Per quanto riguarda gli effetti sulla PAC, il Comitato ribadisce quanto già sostenuto nel parere d'iniziativa su tale importante questione, in particolare come sia difficile prevedere un costo effettivo della PAC dopo l'ampliamento, ma che comunque i costi finanziari dell'allargamento non devono essere considerati un ostacolo all'adesione.

Pur considerando che i primi ingressi avverranno non prima del 2002, e quindi dopo la scadenza del prossimo bilancio comunitario sembra opportuno accelerare la già prevista riforma della PAC.

Per quanto riguarda il futuro della PAC, il Comitato sta elaborando un parere d'iniziativa in cui esamina gli aspetti relativi all'agricoltura di Agenda 2000.

19. Quanto alla politica strutturale, il trasferimento di fondi in quantità superiore rispetto alla capacità di assorbimento dei sistemi economici e finanziari dei paesi richiedenti potrebbe avere effetti controproducenti, con forti residui passivi, aumenti incontrollati della domanda, incapacità del sistema produttivo di rispondere, difficoltà nei sistemi di controllo amministrativo, moltiplicazione di frodi.

Occorre conciliare allora la grande necessità ed urgenza di finanziamenti strutturali dei paesi candidati, con l'opportuna gradualità nella concessione.

Opportunamente quindi la Commissione propone che essi non superino il 4 % del PIL.

Modello socioeconomico e dialogo sociale

20. Il Comitato ha ripetutamente sottolineato l'importanza che assume, nell'acquis comunitario, il modello sociale europeo e la capacità dei nuovi paesi che aderiscono all'Unione di inserirvisi senza indebolirlo.

Nonostante l'insistenza del Comitato, la Commissione non ha ritenuto di dover proporre ai paesi candidati, su questa materia, una guida analoga a quella relativa al mercato unico, in contrasto con i progressi registrati nelle varie redazioni dei Trattati della CE e ultimamente anche nel Trattato di Amsterdam, e con il dibattito in corso sulla riforma e lo sviluppo dello Stato sociale.

Anche i pareri presentati dalla Commissione in «Agenda 2000» non dedicano molto spazio di analisi a questi aspetti e quel poco che si dice desta molta preoccupazione, soprattutto in riferimento ad alcune valutazioni di carattere generale.

21. L'allargamento comporterà quindi per gli Stati membri dell'Unione alcuni rischi di carattere generale:

- un abbassamento del livello dei salari e della protezione sociale;

- una maggiore flessibilità non contrattata sul mercato del lavoro;

- difficoltà nello sviluppo delle politiche comunitarie (in particolare sulla parità, diritto del lavoro, coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale) specie nei casi in cui serve l'unanimità.

22. Quanto al dialogo sociale e alle relazioni tripartite nei paesi candidati, in numerose occasioni create dal Comitato le organizzazioni economiche e sociali, salvo qualche eccezione, hanno più volte lamentato il loro mancato coinvolgimento nel processo di preadesione e in particolare nella formulazione del programma nazionale di preparazione previsto dal Libro bianco sul mercato unico.

Il Comitato coglie l'occasione per ricordare che il riconoscimento delle organizzazioni economiche e sociali ed il loro coinvolgimento nel processo di decisione politica sono tra gli elementi basilari del modello di società scelto dall'Unione europea.

23. A parere del Comitato i problemi che emergono dall'analisi delle difficoltà dell'inserimento dei paesi candidati nel modello sociale europeo devono essere risolte al momento dell'adesione in due direzioni:

- da un lato individuando i punti chiave nel corso dei negoziati e facendone oggetto di uno specifico impegno nel quadro della strategia rafforzata di preadesione, guidata da un apposito Libro bianco che stabilisca tappe e priorità;

- dall'altra, sul versante dell'UE, portando a compimento il dibattito sull'aggiornamento dello stato sociale e facendo dell'estensione del voto a maggioranza qualificata uno degli aspetti centrali della prossima CIG.

Il dialogo strutturale, sia a livello ministeriale che dei gruppi di lavoro, andrebbe intensificato.

24. In particolare dovrebbe essere incoraggiata la creazione di Comitati economici e sociali misti tra l'Unione e i paesi candidati - sull'esempio di quelli esistenti con l'Ungheria o la Turchia - per inserire sempre di più e più velocemente le organizzazioni socioeconomiche nello spirito, nel lavoro e nelle procedure consultive della Comunità.

La strategia rafforzata di preadesione e Phare

25. La Commissione propone in «Agenda 2000» una strategia di preadesione rafforzata, per sostenere l'impegno straordinario dell'Unione e dei paesi candidati, concentrando gli sforzi di adeguamento in quei settori che sono decisivi per mettere in condizione i candidati di aderire senza destabilizzazioni economiche e sociali e senza mettere in pericolo l'agibilità del mercato unico.

Il Comitato ritiene che tale strategia rafforzata di preadesione sia importante, auspica che venga applicata con perseveranza e suggerisce in tale contesto di rilevare annualmente i progressi compiuti dai singoli paesi.

26. Per coinvolgere e responsabilizzare pienamente le amministrazioni candidate, la gestione di Phare sarà più decentrata. Nell'ambito del partenariato per l'adesione, saranno le autorità di ciascun paese a realizzare i programmi decisi nell'accordo quadro. In particolare, per dare alla costruzione istituzionale la sua piena efficacia, sarà indispensabile coinvolgere, oltre le amministrazioni regionali e locali, anche le parti sociali.

È importante inoltre che nella gestione di Phare si rafforzi il ruolo delle parti sociali. Finora però i programmi di dialogo sociale non sono stati portati avanti in maniera soddisfacente per la debolezza e la non chiara struttura associativa dei partner sociali, specialmente degli imprenditori. È importante quindi per il futuro che il programma Phare promuova realmente un partenariato sociale forte.

27. Il Comitato accoglie infine con interesse la proposta della Commissione sulla costituzione di una Conferenza di tutti gli Stati europei che hanno vocazione all'adesione e che sono legati all'Unione con un accordo di associazione, perché potrebbe essere il luogo idoneo per concertare posizioni comuni su questioni molto sensibili e urgenti nell'ambito della PESC, della giustizia e della sicurezza interna.

Bruxelles, 29 ottobre 1997.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

ALLEGATO al Parere del Comitato economico e sociale

I seguenti emendamenti, pur avendo ottenuto più di un quarto dei voti espressi, sono stati respinti nel corso della discussione:

Pagina 2, punto 3

Riformulare il secondo trattino come segue:

«la rispondenza ai criteri di selezione per l'apertura delle trattative e la loro inadeguatezza per quanto riguarda la dimensione sociale».

Motivazione

La frase risulta così più significativa, dato che i criteri di selezione in se stessi non costituiscono un grave problema da risolvere. Il Comitato riconosce anche espressamente il valore dei criteri nel punto 6.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 38, voti contrari: 56, astensioni: 7.

Punto 8

Nella prima frase sopprimere quanto segue:

«che si sta facendo strada nel Consiglio,».

Motivazione

Quest'indicazione è ormai superata visto lo stadio raggiunto dai negoziati in seno al Consiglio.

Nel caso il testo rimanente del punto 8 rimanesse invariato, occorrerebbe completarlo con la seguente aggiunta:

«Se i negoziati dovessero iniziare solo con un gruppo di paesi, occorrerà almeno garantire il pieno coinvolgimento di tutti i candidati all'adesione nel processo di ampliamento (attraverso partenariati di adesione, rapporti riepilogativi e di previsione annuali da parte della Commissione e l'impegno ad avviare negoziati di adesione non appena si siano compiuti determinati progressi).»

Motivazione

Il Comitato dovrebbe adeguare il proprio parere alle aspettative più realistiche in vista del Vertice di Lussemburgo.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 43, voti contrari: 49, astensioni: 9.

Punto 8

Sostituire con quanto segue:

«Secondo un'altra impostazione, caldeggiata da alcuni Stati membri, i negoziati dovrebbero essere avviati con un maggior numero o addirittura con tutti i paesi candidati, per ridurre nell'opinione pubblica di tali Stati un sentimento di esclusione e di ostilità. Si tratta di una possibilità cui il Comitato guarda con interesse.»

Motivazione

1. Questa formulazione rispecchia con maggior precisione la posizione del Consiglio.

2. Non propone di avviare i negoziati con tutti i paesi candidati contemporaneamente, visto che tale procedura creerebbe nuovi problemi e potrebbe persino ritardare l'adesione di uno di tali paesi.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 30, voti contrari: 55, astensioni: 14.

Punto 14

Al fine di attenuare la formulazione attuale, modificare come segue:

«... che non ha proposto, tra gli obiettivi, la progressiva adozione del modello socioeconomico dell'Unione.»

Motivazione

Poiché il grado di sviluppo della maggior parte dei paesi candidati è tuttora molto basso, come segnala giustamente il parere sul documento «Agenda 2000», non è realistico prevedere l'adozione del modello socioeconomico complessivo dell'Unione al momento dell'adesione. Si renderanno indispensabili disposizioni transitorie flessibili.

Esito della votazione

Voti favorevoli: 24, voti contrari: 52, astensioni: 10.