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Parere in merito ai « Costi d'infrastruttura nel trasporto di merci su strada - Base per un raffronto con altri modi di trasporto »

(96/C 18/08)

Il Comitato economico e sociale, in data 30 marzo 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 23, comma 3, del Regolamento interno, di elaborare un parere in merito ai « Costi d'infrastruttura nel trasporto di merci su strada - Base per un raffronto con altri modi di trasporto ».

La Sezione « Trasporti e comunicazioni » incaricata di elaborare i lavori in materia, ha formulato il parere, all'unanimità, sulla base del rapporto introduttivo del relatore Kielman, in data 29 settembre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 25 ottobre 1995, nel corso della 329a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Con l'adozione delle Direttive 92/81/CEE e 92/82/CEE del Consiglio, è stato realizzato un certo grado di armonizzazione in materia di accise sui carburanti. Con la Direttiva 93/89/CEE del Consiglio, del 25 ottobre 1993, relativa agli autoveicoli adibiti al trasporto di merci, sono state fissate aliquote minime per la tassa di circolazione sugli autoveicoli commerciali. Inoltre, detta direttiva ha stabilito che due o più Stati membri possono collaborare ai fini dell'introduzione di un sistema comune di diritti di utenza applicabile ai propri territori, in riferimento alle (auto)strade. Quest'anno, gli Stati del Benelux, la Repubblica federale di Germania e la Danimarca hanno introdotto tale sistema, il cosiddetto « Eurobollo ».

1.2. Nel presente parere d'iniziativa, i costi delle infrastrutture vengono esaminati in modo più approfondito, in rapporto all'imputazione dei costi di utenza agli autoveicoli pesanti. Inoltre, precorrendo la pubblicazione del Libro verde della Commissione europea sullo stesso argomento, prevista per la metà del 1996, si dovrebbe effettuare un'attenta disamina dei costi e profitti esterni dei diversi modi di trasporto. Con il presente parere il Comitato intende apportare un contributo significativo alla realizzazione di un'imputazione completa, equa ed equilibrata ai diversi modi di trasporto dei costi di infrastruttura e dei costi esterni, al fine di creare condizioni concorrenziali adeguate.

1.3. Qualche esempio può illustrare l'utilità di tale valutazione :

- La Commissione europea considera che l'obiettivo finale sia l'applicazione del principio di territorialità. Ne consegue l'imputazione dei costi agli autoveicoli adibiti al trasporto di merci, in proporzione all'uso delle infrastrutture.

- Vanno eliminate le distorsioni di concorrenza tra modi di trasporto diversi, come anche quelle interne a uno stesso modo di trasporto. I costi delle infrastrutture devono essere completamente ripercossi sugli utenti, a meno che l'infrastruttura in questione non abbia anche una funzione estranea al trasporto. In linea di principio, i pedaggi costituiscono un'applicazione del principio di territorialità. Tuttavia, quando questi ultimi sono abbinati alla tassa di circolazione sugli autoveicoli e alle accise, ci troviamo dinanzi a una doppia imposizione. Il Comitato aveva già invocato a suo tempo la soppressione degli attuali pedaggi alla scadenza degli accordi esistenti.

- La mera applicazione del principio di territorialità richiede una conoscenza dei costi fissi, dei costi variabili nonché dei costi e dei profitti esterni, che sono connessi all'(uso dell')infrastruttura. Quantificare i costi delle infrastrutture è un'operazione problematica, che diviene vieppiù complicata quando si tratta di calcolare i costi e/o i profitti esterni. Gli effetti esterni sono quelli non correlati al prezzo e che influiscono sul livello di benessere o sul potenziale produttivo rispettivamente dei consumatori e dei produttori a seguito delle attività economiche di altri (in questo caso, degli utenti delle infrastrutture). I costi esterni sono gli effetti esterni negativi, espressi in termini monetari, mentre i profitti esterni sono gli effetti esterni positivi, espressi in termini monetari. L'intervento pubblico generalmente non è necessario nel caso dei profitti esterni poiché questi vengono espressi sul mercato tramite il meccanismo di formazione dei prezzi. Per tale motivo nel resto del documento non si menzioneranno più tali effetti.

- Il sistema dell'« Eurobollo » può essere considerato come una soluzione intermedia. Tale sistema, a prescindere dal numero di chilometri percorsi, prevede che a tutti gli autoveicoli adibiti al trasporto di merci vengano addebitati, oltre alla tassa di circolazione sugli autoveicoli e alle accise, anche i costi per l'uso delle infrastrutture degli Stati partecipanti. In base a tale sistema, a detti automezzi vengono addebitati costi uguali e l'imputazione ha luogo a livello di autorità degli Stati partecipanti, alla luce delle informazioni statistiche relative ai trasporti stradali dei rispettivi territori. Questa è una forma del principio di territorialità, e contribuisce a eliminare distorsioni di concorrenza tra vettori di nazionalità diverse.

1.4. Nei pareri del 24 aprile 1991 () e del 25 novembre 1992 (), elaborati dal relatore Moreland in merito ai costi d'infrastruttura, il Comitato aveva approvato i seguenti obiettivi stabiliti dalla Commissione :

- eliminazione delle distorsioni di concorrenza tra i modi di trasporto e all'interno dei medesimi;

- imputazione agli utenti dei costi economici e sociali delle infrastrutture;

- entrate fiscali sufficienti per gli Stati membri;

- libera circolazione delle merci e delle persone all'interno delle Comunità;

- condizioni ragionevoli per il transito con i paesi terzi.

1.5. Il Comitato aveva inoltre sottolineato quanto segue :

- l'imposizione in base al principio di territorialità costituirebbe una soluzione ragionevole a lungo termine per quanto, a giudizio del Comitato, presenti problemi pratici;

- è stata auspicata l'abolizione degli attuali pedaggi stradali, in linea di principio alla scadenza degli accordi contrattuali vigenti. Un'eccezione è possibile nel caso in cui si tratti di metodi di investimento mirati al finanziamento di progetti di infrastruttura (pedaggi per i ponti, i tunnel e i traghetti);

- la soluzione prescelta non dovrebbe né provocare prassi tributarie complicate né comportare formalità amministrative.

1.6. La relazione del comitato d'inchiesta sul trasporto di merci su strada nel mercato europeo (« Il trasporto di merci su strada nel mercato interno europeo », luglio 1994) afferma che :

- è necessario assumere sia i costi di infrastruttura sia i costi esterni;

- l'imposta(le imposte) deve(devono) essere destinata(e) a compensare i costi imputati;

- tale sistema deve essere distinto dall'imposizione destinata unicamente a ricavare introiti;

- il principio di territorialità deve rappresentare il punto di partenza;

- a tal fine sarà necessario fissare norme su scala europea;

- il pagamento di un pedaggio rappresenta la forma di imposizione più appropriata nei casi in cui è possibile misurare l'uso delle strade;

- nei casi in cui ciò non è (ancora) possibile, è opportuno optare per una combinazione di tasse sui veicoli e accise sul carburante.

2. Motivazione del parere d'iniziativa

2.1. Le attuali misure non portano ad una soluzione ottimale del problema. Sulla base della documentazione esistente verranno esaminate più attentamente le questioni dei costi di infrastruttura e dei costi esterni (la cui definizione figura al punto 1.3). L'imputazione incompleta di entrambi i costi a seconda dei diversi modi di trasporto rischia di falsare le condizioni di concorrenza. Fra i costi esterni si possono citare le emissioni di agenti inquinanti e di sostanze maleodoranti, l'inquinamento acustico, gli incidenti stradali, le congestioni del traffico, i problemi di parcheggio (ostacoli, visibilità ridotta) il deturpamento del paesaggio, ecc. Alcuni di questi costi esterni possono essere espressi in termini quantitativi più facilmente di altri. In generale si possono distinguere diversi metodi per la loro definizione :

- il metodo dei costi di ripristino : mirante a definire i costi necessari a rimediare agli effetti esterni o ad attenuarli;

- il metodo delle preferenze : attraverso il quale si valuta l'influenza diretta degli effetti esterni esaminando i prezzi sul libero mercato (ad esempio la diminuzione del valore delle abitazioni), o viene adottato un approccio più soggettivo compiendo indagini fra la popolazione (quale importo destinare alla riduzione degli effetti esterni ?);

- il metodo dei costi della prevenzione : diretto a stabilire i costi da sostenere per prevenire l'insorgere degli effetti esterni.

In generale, per ogni tipo di costo esterno esiste un metodo più appropriato al caso. Alcuni costi sono però pressochè impossibili da calcolare (ad esempio le mutazioni climatiche), a prescindere dal metodo adottato.

2.2. Il presente parere cerca di definire più precisamente la relazione intercorrente fra i metodi applicati nel quadro del principio di territorialità, anche in previsione del Libro verde che la Commissione intende pubblicare nel 1996.

2.3. L'imputazione dei costi di infrastruttura deve avvenire in maniera armoniosa per tutti i modi di trasporto. È auspicabile poter calcolare in anticipo tali costi ai fini della tariffazione.

3. Osservazioni

3.1. Né la Commissione europea, né le autorità nazionali hanno una visione completa delle metodologie di imputazione e dei dati riguardanti i costi delle infrastrutture.

3.2. La problematica dei costi delle infrastrutture presenta inoltre i seguenti elementi :

- definizione del concetto di « costi d'infrastruttura »;

- fissazione dei costi d'infrastruttura per paese (metodologia);

- raccolta dei dati necessari;

- ripartizione dei costi d'infrastruttura a seconda della nazionalità del vettore;

- imputazione dei costi (delle infrastrutture stradali) ai trasporti di merci e agli altri utenti della strada;

- la funzione dell'infrastruttura stradale non può essere considerata separatamente dall'uso dell'infrastruttura degli altri modi di trasporto;

- imputazione dei costi di infrastruttura a seconda dell'itinerario e nel tempo.

3.3. Senza dover procedere ad una definizione formale, è importante delimitare il concetto di costi d'infrastruttura in modo tale da creare una base di paragone dei costi delle infrastrutture per i diversi modi di trasporto.

Le infrastrutture sono costituite dai seguenti elementi :

- le opere civili (strade, ferrovie, vie navigabili) e quelle correlate : viadotti, ponti, chiuse, canali di drenaggio;

- le infrastrutture portuarie (a terra e in mare) e le vie d'accesso;

- i dispositivi di regolazione, direzione e protezione del traffico (segnali, sistemi di direzione del traffico, barriere di protezione, cartelli di segnalazione, polizia stradale, polizia marittima e fluviale, impianti di trasformazione e di trasporto dell'energia elettrica ecc.).

I costi d'infrastruttura possono essere suddivisi come segue :

- i costi di investimento, ovvero i costi della creazione dell'infrastruttura, che riguardano i costi di ammortamento, gli interessi ecc.;

- i costi di manutenzione e di rinnovo (costi di gestione);

- i costi relativi alla polizia, ovvero quelli della polizia stradale, marittima, fluviale e ferroviaria;

- i costi generali.

3.4. I costi di investimento, i costi di manutenzione, i costi di polizia ed i costi generali devono essere definiti per paese (Problema 1). Poiché la definizione dell'ultima voce è molto difficile e l'uniformazione fra i diversi paesi è praticamente impossibile, nel determinare i costi delle infrastrutture, normalmente, non si considerano i costi generali.

3.5. Per i tre tipi succitati di costi è opportuno distinguere in base al tipo di strada : autostrada, strada provinciale, strada regionale o locale, strada che attraversa un centro urbano. Tale distinzione in effetti non è indispensabile per il calcolo in sé, ma si può affermare che nella pratica è molto più facile determinare i costi delle autostrade e delle strade provinciali che di quelle locali ed interne a città e paesi. La ripartizione a seconda del tipo di strada limita in tal modo la stima (indubbiamente necessaria) dei dati mancanti. È necessario inoltre prendere in considerazione altri aspetti, fra cui :

- le differenze nell'intensità di utilizzo, non solo a seconda del tipo di strada, ma anche del momento (ore di punta, ore di traffico normale);

- le possibili differenze nei costi delle infrastrutture a seconda della velocità media del traffico;

- l'importanza delle differenze di temperatura, clima, tipo di sottosuolo e simili;

- il fatto che le autostrade sono state concepite in modo da essere più adatte all'uso da parte del traffico pesante rispetto alle strade provinciali o locali.

Un altro problema è rappresentato dal trasporto di sostanze pericolose. In alcuni casi le infrastrutture vengono provviste di dispositivi supplementari per permettere, migliorare o proteggere il trasporto di tali sostanze, e l'addebito di questi costi ai veicoli che lo effettuano è teoricamente possibile, ma praticamente difficile.

3.6. Per quanto riguarda la definizione dei costi stessi delle infrastrutture, si può citare una serie di difficoltà :

- Non è facile determinare i costi delle strade che esistono da molti anni. In ogni caso sarà necessario ricorrere ad un metodo di capitalizzazione, e ciò solleva problematiche come il periodo di ammortamento da adottare, i tassi di interesse ecc. Per rendere possibile la comparabilità è necessario servirsi di un periodo di ammortamento uniforme. Rimane comunque insoluto il problema di come valutare le strade esistenti.

- Occorre partire dalle stesse basi per tutti i modi di trasporto onde ottimizzare il confronto, necessario per creare le condizioni di un'equa concorrenza.

- Le norme di qualità adottate per la costruzione e la manutenzione delle strade non sono le stesse in tutti i paesi. Le norme nazionali di qualità vanno mantenute oppure è necessario utilizzare un metodo di valutazione uniforme e non discriminatorio, ai fini di un confronto ottimale ?

- Le divergenze fra le definizioni riscontrabili nei diversi paesi e le differenze fra i dati disponibili (non per tutte le strade o non per gli anni più recenti, ecc.).

- Un problema a sé è costituito dalla determinazione dei costi di polizia, in cui entra in gioco anche la mancanza di dati statistici.

- La disponibilità di dati varia notevolmente da un paese all'altro, ma anche all'interno di uno stesso paese. Nel caso dei Paesi Bassi ad esempio, si stima che i costi delle autostrade possono essere calcolati senza problemi, mentre al contrario è difficile o quasi impossibile quantificare i costi delle strade che attraversano i centri abitati. In questo caso si dovranno adottare importi standard (ad esempio per km, per tipo di rivestimento stradale, ecc.).

3.7. È opportuno stabilire una metodologia per l'imputazione dei costi delle infrastrutture stradali al settore dei trasporti merci su strada in base al principio di territorialità : i costi devono essere imputati all'utente individuale dell'infrastruttura. Fintantoché l'imputazione diretta all'utente non sarà (tecnicamente) possibile, gli Stati dovranno procedere ad una compensazione reciproca. A tal fine, è importante disporre di dati statistici sulla nazionalità dei trasportatori. All'imputazione di costi sono legati i seguenti problemi :

- l'imputazione dei costi d'infrastruttura alle diverse categorie di veicoli, fra cui l'imputazione della parte spettante al trasporto di merci su strada, nonché un metodo di misurazione uniforme (Problema 2);

- l'imputazione ai trasportatori nazionali o esteri, ovvero la ripartizione dei chilometri percorsi in ogni paese, in base alla nazionalità del trasportatore (Problema 3).

3.8. L'imputazione dei costi d'infrastruttura alle categorie di veicoli deve avvenire in base a variabili come :

- il chilometraggio del veicolo;

- il peso totale del veicolo;

- il numero di assi del veicolo.

3.9. Nel determinare i costi, è necessario considerare che :

- i mezzi pesanti (camion) contribuiscono più di qualsiasi altro ai costi di costruzione e di manutenzione delle strade;

- di conseguenza, sarebbe opportuno imporre una tassa basata sul peso totale e sul numero di assi allo scopo di coprire i costi delle infrastrutture;

- il principio di territorialità può costituire la miglior base per l'imposizione di tale tassa, che prenderebbe la forma di una tassa variabile per chilometro. Una tassa variabile sotto forma di accisa sul carburante presenta l'inconveniente di poter essere aggirata non effettuando il rifornimento nel paese in causa.

3.10. Per giungere ad una soluzione, i tre problemi menzionati vanno situati al centro del dibattito.

- Il problema 1 consiste nell'individuare un metodo per la determinazione dei costi di investimento, di manutenzione, di polizia e, quando possibile, i costi generali delle strade. Nel loro insieme, essi formano i costi d'infrastruttura totali.

- Il problema 2 è rappresentato dall'imputazione dei costi d'infrastruttura alle diverse categorie di veicoli, e dall'addebito univoco della parte spettante al trasporto di merci su strada.

- Il problema 3 è dato dalla ripartizione dei chilometri percorsi in ogni paese in funzione della nazionalità del trasportatore.

4. Trasporto su strada, navigazione interna e trasporto ferroviario

4.1. L'eliminazione delle distorsioni di concorrenza e la completa armonizzazione dell'imputazione dei costi d'infrastruttura al settore del trasporto stradale di merci sono condizionate dalla ripartizione completa ed uniforme dei costi d'infrastruttura fra i diversi modi (strada, navigazione interna, ferrovia, navigazione marittima ed aerea). Il presente documento pone l'accento sui tre modi di trasporto terrestri, poiché questi possono trovarsi in diretta concorrenza.

4.2. Oltre ai costi d'infrastruttura è necessario imputare anche i costi esterni di tutti i modi di trasporto.

4.3. Ciascuno dei modi di trasporto menzionati possiede la propria peculiarità che in un certo senso lo rende unico e, per certi versi ed in certe circostanze, non intercambiabile o quasi. Per tale motivo un semplice paragone tra i costi d'infrastruttura dei trasporti su strada, per via navigabile e per ferrovia fornisce un quadro incompleto.

5. Conclusioni

È auspicabile la completa imputazione dei costi d'infrastruttura e dei costi esterni ai diversi modi di trasporto in maniera equa ed uniforme. L'internalizzazione di tali costi può contribuire a far sì che i modi di trasporto utilizzino al meglio le infrastrutture e che si giunga ad una ripartizione ottimale del volume di traffico tra i suddetti modi di trasporto. Nell'attuare tali disposizioni è raccomandabile limitare al minimo le formalità amministrative.

La determinazione e l'imputazione dei costi d'infrastruttura e dei costi esterni ai diversi modi di trasporto implica i seguenti problemi :

- la metodologia da adottare per la determinazione;

- la raccolta dei dati necessari;

- la necessità di giungere ad un accordo sulle componenti dei costi d'infrastruttura e dei costi esterni;

- fintantochè l'imputazione diretta al singolo utente non sarà (tecnicamente) possibile, sarà necessario procedere ad una perequazione tra i vari Stati.

Bruxelles, 25 ottobre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 159 del 17. 6. 1991, pag. 18.

() GU n. C 19 del 25. 1. 1993, pag. 71.