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Parere in merito alla XXIV Relazione della Commissione sulla politica di concorrenza (1994)

(96/C 39/14)

La Commissione, in data 23 maggio 1995, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla XXIV Relazione della Commissione sulla politica di concorrenza 1994.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Sepi in data 18 ottobre 1995.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 22 novembre 1995, nel corso della 330a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Il Comitato prende atto con compiacimento che la Commissione fornisca quest'anno un'edizione del rapporto sulla concorrenza molto più organizzata e razionale sul piano editoriale, rendendone così più agevole la lettura e la comprensione.

1.2. A più riprese nei precedenti pareri il Comitato aveva sottolineato la necessità di una maggiore leggibilità di questo documento, che resta uno dei punti di riferimento essenziali per valutare non solo l'ambito della politica della concorrenza, ma anche più in generale tutta la politica economica della UE.

1.3. Altrettanto importante per una politica della trasparenza è la pubblicazione, avvenuta in questi giorni, di una sintesi del rapporto dal titolo « La politica della concorrenza nella Comunità europea », destinato ad un pubblico molto più vasto di quello a cui sono dedicate le Relazioni ufficiali.

1.4. Malgrado ciò, e preso atto degli importanti passi avanti compiuti, il Comitato deve constatare che il volume presenta ancora alcuni aspetti di pesantezza e di ripetitività, mentre la sintesi iniziale risulta ancora da perfezionare per permettere una lettura agevole degli orientamenti di fondo della UE.

1.5. La trasparenza è un obiettivo troppo importante per non tentare di proseguire ulteriormente sulla sua strada, magari dividendo in volumi tematici l'attuale assetto editoriale della Relazione ().

2. Il contesto

2.1. La XXIV Relazione della Commissione sulla politica di concorrenza si inserisce in una situazione di contesto in rapido mutamento.

2.2. Innanzitutto la situazione economica, dopo molti anni di recessione, ha cominciato a registrare i primi sintomi di ripresa.

Questo aprirà la strada a nuovi fenomeni che richiederanno parametri di valutazione e un'attenzione particolare da parte della DG IV.

Al nuovo dinamismo dell'espansione deve corrispondere un adeguato rinnovamento operativo al fine di esercitare una vigilanza adeguata in questa nuova fase.

2.3. La Commissione e la UE nel suo complesso sono impegnati nella realizzazione degli obiettivi economici e sociali contenuti nel Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione - Le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo »; il Comitato ritiene necessario anche per quanto riguarda la politica della concorrenza un riorientamento in queste direzioni.

2.4. La progressiva apertura dei mercati culminata nella conclusione dell'Uruguay Round, con la costituzione della WTO, il cui impatto è accentuato dagli accordi di associazione e dalla creazione dello SEE, dall'entrata ormai a pieno titolo di nuovi Stati membri e dagli accordi di associazione con i PECO (), cambia sostanzialmente la cornice di riferimento.

Oltre che quantitativamente questo cambia anche qualitativamente la funzione della concorrenza.

3. Attività della Commissione

3.1. Il 1994 è stato caratterizzato da una forte attività normativa che si è tradotta in numerosi documenti di carattere generale oltre che in un aumento dei provvedimenti amministrativi. Il Comitato incoraggia la Commissione a proseguire su questa attività che fissa le norme di comportamento e i principi a cui si devono attenere gli attori economici e sociali e ciò sia per ragioni di indirizzo istituzionale, sia per snellire il lavoro di accertamento amministrativo caso per caso da parte della DG IV.

3.2. Va sottolineata con favore la volontà della Commissione di vedere la politica della concorrenza inserita negli orientamenti economici generali della UE, come era stato suggerito d'altra parte nel parere del CES () sulla XXIII Relazione.

Come emerge a più riprese nel corso della relazione la Commissione è consapevole che ciò produrrà mutamenti profondi nei suoi compiti e nel suo ruolo.

3.3. Il Comitato tuttavia crede sia necessaria una maggiore coerenza tra la politica di concorrenza e le altre politiche della UE, in particolare rispetto alla politica industriale, commerciale, quella dell'occupazione, della coesione sociale e della competitività, contro l'inflazione e per la difesa dei consumatori.

3.4. Il Comitato ritiene che le politiche commerciali e le iniziative di cooperazione con i PECO previste dagli accordi di cooperazione industriale debbano rispettare alcuni parametri sociali per non creare turbative sul piano della concorrenza né favorire fenomeni di delocalizzazione industriale che potrebbero avere nella UE un impatto economico e sociale negativo.

3.5. Sul piano della politica di concorrenza, in senso stretto, la Commissione, anche alla luce del Libro bianco, deve dare una interpretazione adeguata alla nuova situazione e tenere più conto dell'impatto economico o sociale delle decisioni.

3.6. Il Comitato ritiene che vada prevista una normativa specifica sulla concorrenza, sia per quanto riguarda le cooperative che agiscono nel mercato, sia per il settore non profit del mercato e cioè l'economia sociale che interviene in settori lontani dagli interessi delle imprese. In particolare le iniziative di solidarietà sociale e di volontariato a favore degli emarginati, potranno usufruire di aiuti statali e di agevolazioni legislative specifiche senza incorrere nei divieti.

3.7. La Commissione ha pubblicato una comunicazione sull'applicazione delle regole di concorrenza ai sistemi di bonifici transfrontalieri ().

Tale comunicazione precisa i metodi che la Commissione intende applicare per la verifica della compatibilità dei sistemi di bonifico con le regole di concorrenza del Trattato.

La suddetta comunicazione dovrebbe essere esaminata a fondo in un parere che il Comitato dedicherebbe principalmente a tale tema come seguito al parere già emesso durante la sessione plenaria del 31 maggio e 1° giugno 1995 dal titolo « Pagamenti all'interno dell'UE : trasparenza, qualità di esecuzione e stabilità ».

3.8. Il Comitato è consapevole delle difficoltà di mantenere il rigore nell'applicazione delle norme e allo stesso tempo favorire la crescita strutturale e produttiva della UE, tuttavia ritiene che l'orientamento di fondo espresso in sede di enunciazione dei principi debba prevalere anche nel corso concreto.

4. Le intese

4.1. Nella valutazione sulle intese, soprattutto in rapporto al Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione », la Commissione fa una distinzione netta tra intese « difensive », nel senso di intese che tendono a difendere i mercati attraverso limitazioni della concorrenza, e quelle che hanno per obiettivo la crescita di competitività delle imprese attraverso una loro maggiore cooperazione. Le prime sono state sanzionate, le seconde autorizzate.

4.2. La distinzione è chiara, più difficile è l'applicazione nel caso concreto. Recentemente, la proposta di regolamento sui trasferimenti di tecnologia ha presentato, come è stato rilevato nel parere del CES, alcuni aspetti discutibili.

4.3. Sempre in merito all'applicazione pratica di queste norme vanno fatte due considerazioni :

a)

le sanzioni contro i cartelli devono essere commisurate ai vari livelli di intervento di ciascun partecipante;

b)

per quanto riguarda le associazioni di imprese è indispensabile definire chiaramente quando le sanzioni sono applicabili a loro in quanto associazioni o ai propri membri in modo da evitare che si venga imputati due volte per lo stesso fatto.

Nel caso di scambi di informazione sui prezzi a volte riesce molto difficile valutare l'effettivo intento di restringere la concorrenza. In ogni caso le imprese e le associazioni devono essere estremamente precise nell'indicare i mezzi, i metodi e gli obiettivi che si pongono in pratiche di questo genere.

4.4. Il Libro bianco parla a lungo della necessità di intese tra PMI per rendere più dinamico il mercato e far crescere la competitività e l'occupazione.

In questo settore sembra necessario definire delle indicazioni più incisive anche nel quadro della politica di concorrenza, con esenzioni particolari per questa categoria di imprese e una verifica dei meccanismi di incentivo alla cooperazione tra di loro. In questo senso, oltre ai vari capitoli indicati nel rapporto, relativi alla cooperazione nel campo della formazione e della ricerca, si dovrebbero incoraggiare la creazione di strumenti finanziari specifici, di infrastrutture commerciali e di acquisto comuni, sempre nell'ambito di quote di mercato ragionevoli.

5. Le concentrazioni

5.1. Il 1994 è stato un anno di grande attività in questo settore da parte dei servizi della Commissione sia in funzione dei processi di ristrutturazione, sia in funzione della globalizzazione del mercato.

5.2. Le decisioni sui singoli casi si sono dirette ad eliminare eventuali posizioni dominanti, ma anche a fare uso di autorizzazioni quando queste si rivelavano utili alla crescita di competitività settoriale e del sistema d'imprese, all'apertura dei mercati e non pregiudizievoli alla concorrenza spesso intesa in termini globali (BT/MCI - Olivetti : Digital).

5.3. Tuttavia è necessario accelerare la definizione di criteri nuovi che tengano conto della nuova dimensione della concorrenza che richiede più elevati livelli di competitività per l'industria europea nella prospettiva della mondializzazione dei mercati.

5.4. Il Comitato incoraggia perciò la Commissione, dandole atto degli sforzi e delle esperienze già fatte con la task force, ad assumere, nella valutazione dei mercati, un'ottica sempre più mondiale, vigilando anche sulle pratiche sleali messe in atto dalle imprese extracomunitarie in alcuni settori strategici.

5.5. Il Comitato inoltre è preoccupato di una non uniforme valutazione sulle concentrazioni, a causa delle competenze delle autorità nazionali, in tal senso richiama il parere () recentemente approvato che chiede una riduzione delle soglie e quindi un'estensione della competenza degli organi della Commissione.

6. Aiuti di stato

6.1. Il controllo degli aiuti pubblici è un elemento fondamentale per una corretta politica di concorrenza e per rafforzare la convergenza tra le economie degli Stati membri. Gli aiuti ammessi sono stati determinati da considerazioni di carattere sociale o regionale. Per quanto riguarda le imprese in difficoltà l'accento è stato posto soprattutto sulla credibilità dei piani di ristrutturazione evitando aiuti determinanti eccessi di capacità produttiva.

6.2. Con tutto ciò emerge una chiara contraddizione tra un'ipotesi di concorrenza pura e l'intervento finanziario dei singoli stati motivato da ragioni politiche e sociali, tra culture diverse del governo dell'economia e tra situazioni sociali ed economiche strutturali diverse tra le aree comunitarie. È evidente che una mera politica di liberalizzazione dei mercati non risolve i pesanti e aggravati problemi di coesione sociale nei e tra i paesi dell'UE. Si rende necessario un approfondimento in rapporto anche ai contenuti del Libro bianco, approfondimento che la Commissione ha avviato quest'anno per gli aiuti all'occupazione ed alla ricerca e sviluppo.

6.3. Nei singoli stati esistono strutture amministrative e meccanismi di finanziamento molto diversi tra loro, ciò impone un approfondito sforzo di trasparenza e un inventario di tutti gli aiuti e del loro impatto economico.

6.4. Il quarto rapporto sugli aiuti pubblici, recentemente pubblicato dalla Commissione, contiene analisi e dati molto utili. Il Comitato prende nota con compiacimento del fatto che il totale annuo di aiuti pubblici è diminuito dell'8,5 % rispetto al periodo precedente; tuttavia, l'importo di 93,8 miliardi di ECU continua ad essere molto elevato tanto più che la maggior parte degli aiuti pubblici all'industria (l'84 %) è fornita dai quattro più grandi Stati membri dell'UE e, secondo il Comitato, sarebbe auspicabile che nel prossimo periodo di riferimento si riuscisse a ridurlo ulteriormente. Il Comitato esprime la sua perdurante preoccupazione per le eventuali distorsioni di concorrenza derivanti dalle divergenze riscontrabili negli aiuti pubblici tra i vari Stati membri e tra le varie regioni all'interno degli Stati membri. Il Comitato sollecita nuovamente la Commissione ad impegnarsi perché sia assicurata l'applicazione rigorosa delle regole per la concessione degli aiuti pubblici.

Il Comitato ritiene che la linea di tendenza debba essere quella di ridurre progressivamente gli aiuti pubblici diretti e indiretti nei singoli Stati, per aumentare invece le risorse comunitarie dirette alla riduzione degli squilibri territoriali e sociali.

6.5. In particolare andrebbero rilevati i nuovi schemi di comportamento nel caso di aiuti indiretti e tracciate nuove linee direttrici nel caso di aiuti di stato per ristrutturazioni o salvataggi di impresa, in quanto esiste il rischio che possano essere usati come aiuti indiretti per restringere i confini di una corretta politica della concorrenza.

6.6. È cresciuto in questi anni il volume di aiuti concessi direttamente dalla UE Il Comitato ritiene utile che nel nuovo rapporto essi vengano iscritti accanto agli altri aiuti pubblici.

6.7. Le inchieste formali avviate dovrebbero essere oggetto di tempestiva informazione alle parti sociali ed al CES, sia pure senza generare una procedura formale di consultazione.

7. Liberalizzazione nel settore pubblico

7.1. Il Libro bianco auspica l'apertura di tutti i settori alla concorrenza, anche per il fatto che in numerosi paesi industrializzati europei il settore pubblico ha registrato, negli ultimi decenni, un costante sviluppo, nonostante alcune privatizzazioni che hanno suscitato grande interesse nella pubblica opinione. Il radicamento nei singoli stati di prescrizioni, di regolamentazioni che stabiliscano situazioni di monopolio per certi servizi tradizionalmente affidati al settore pubblico, rende difficile l'apertura alla concorrenza anche perché dietro queste indicazioni esistono valori, abitudini e culture giuridiche e sociali diverse. O perché non sempre il monopolio pubblico si dimostra inefficace.

7.2. Il Comitato è consapevole che una liberalizzazione in questi settori possa tradursi in un vantaggio per i consumatori, attraverso una riduzione dei prezzi ed un migliore servizio, tuttavia questa considerazione non va dogmatizzata. È necessario stabilire con molta cautela e caso per caso dove e come questi effetti positivi possano prodursi, al fine di evitare che la liberalizzazione possa produrre effetti contrari a quelli auspicati. Il Comitato chiede alla Commissione un esame sugli effetti che si sono avuti dove questi regimi sono stati introdotti.

7.3. Il Comitato ritiene inoltre che debba essere mantenuta l'universalità del servizio oggi garantito dalla sua appartenenza al settore pubblico, evitando che la liberalizzazione e l'introduzione della concorrenza si traduca in un restringimento del suo utilizzo che escluda determinate categorie e regioni geografiche, magari non remunerative sul piano economico. Con tutti i suoi svantaggi di efficienza e di costi, tuttavia il servizio pubblico stabiliva una certa solidarietà tra le varie situazioni. Il Comitato ritiene che comunque debba essere garantito l'accesso di tutti i cittadini a questi servizi, anche dopo l'introduzione di regimi di concorrenza.

7.4. Alcuni di questi monopoli di stato erano stati creati per sostenere investimenti le cui ricadute in termini di profitti erano molto lontane nel tempo e quindi interessavano meno le imprese private. Nello scegliere la liberalizzazione si dovrà tenere conto anche di questa esigenza.

7.5. Anche se non è detto che i processi di liberalizzazione debbano necessariamente creare una riduzione strutturale di mano d'opera, essi possono produrre comunque a breve termine problemi sociali, che devono essere tenuti nella massima considerazione attivando tutti i possibili strumenti comunitari.

8. Il principio di sussidiarietà

8.1. Il Comitato sottolinea la volontà della Commissione di affidare alle autorità degli stati una parte dell'applicazione del diritto della concorrenza. Già nel parere sulla XXIII Relazione il Comitato aveva sollevato il problema « sull'efficacia dell'azione degli Stati membri ». La Commissione sembra tuttavia orientata a proporre una ripartizione precisa, che tuttavia non elimina il problema di una « applicazione diversificata », se si manterrà un solo livello di intervento e quello del conflitto di interesse con le autorità nazionali su cui il Comitato si è espresso nel parere sulla XXIII Relazione.

8.2. Ciò richiede una crescente attività normativa da parte degli organi comunitari e in particolare da parte della Commissione, in stretta collaborazione con le autorità degli Stati membri laddove esse esistano.

8.3. Il Comitato si esprimerà con maggiori approfondimenti su questa materia non appena sarà pubblicata la comunicazione preannunciata dalla Commissione.

9. Globalizzazione e politica della concorrenza

9.1. Una serie di avvenimenti elencati nel paragrafo 2.4 accelereranno nei prossimi anni l'apertura dei mercati a livello continentale e intercontinentale. Di qui l'esigenza sottolineata nella XXIV Relazione di « un vero corpo di regole sulla concorrenza » a livello mondiale, che dovranno poi trovare strumenti di effettiva applicazione.

9.2. Il Comitato incoraggia la Commissione a proseguire su questa strada; ritiene tuttavia, in attesa della definizione di regole precise che richiederà sicuramente molto tempo, che sia necessario trovare un consenso a partire da alcuni principi della concorrenza.

9.3. Tra queste regole, e in particolare nell'ambito della OMC, dovrà trovare posto un minimo di regole relative ai diritti dei lavoratori e dei sindacati, non con intenti protezionisti, ma con l'obiettivo del progresso civile a livello mondiale come indicato nel documento finale della Conferenza ONU di Copenaghen e la necessaria difesa del modello sociale vigente nella UE. Infatti da questi documenti internazionali risulta evidente che il ricorso a pratiche di violazione di livelli minimi dei diritti dei lavoratori configura una vera e propria distorsione delle regole di concorrenza fra le imprese.

9.4. Un'attenzione particolare dovrà essere dedicata in questo ambito ai trattati di associazione e alla politica commerciale della UE con i PECO per evitare turbative derivanti dall'esistenza in questi paesi di architetture istituzionali, strumenti di politica industriale e regolamentazione dell'offerta di lavoro incompatibili con una corretta politica della concorrenza.

9.5. Nel frattempo vanno perseguiti gli sforzi per instaurare accordi bilaterali con le autorità antitrust dei paesi che hanno maggiori legami economici con la UE. In particolare, il Comitato incoraggia la Commissione a proseguire nella collaborazione con le autorità antitrust degli USA, del Canada e dell'Australia, mentre ritiene che ulteriori e forti pressioni vadano esercitate sul governo giapponese con cui il dialogo sembra oggi molto difficile.

9.6. Una stretta vigilanza deve essere in ogni caso mantenuta sui comportamenti dei principali partner commerciali della UE stabilendo negli accordi bilaterali la possibilità di controllo sui comportamenti concreti.

10. Le procedure di consultazione

10.1. Il Comitato non può non apprezzare la volontà della Commissione di rendere più trasparenti e partecipati i suoi processi decisionali, va evidenziato che molti pareri del CES hanno chiaramente influenzato tali processi.

10.2. Vanno però fatte due considerazioni : la prima è che anche per quanto riguarda la consultazione sulla politica della concorrenza, la Commissione dovrebbe cercare un dialogo anche con i sindacati europei e le altre organizzazioni economiche e sociali dell'UE interessate oltre che con il BEUC e l'UNICE che ne hanno fatto richiesta.

10.3. La seconda considerazione è che il dialogo in corso tra la Commissione e il CES potrebbe essere migliorato, in particolare ricorrendo più sovente alla possibilità di informare il CES delle linee a cui la DG IV intende ispirarsi, ancor prima delle decisioni e della loro pubblicazione.

10.4. Per quanto riguarda poi gli aiuti ai processi di ristrutturazione aziendale sarebbe utile rendere sistematica l'acquisizione del parere delle organizzazioni rappresentative dei lavoratori e delle imprese subfornitrici, non solo come « Terzi » interessati. La Commissione potrebbe infatti acquisire non solo il parere di una parte decisiva nei progetti di ristrutturazione, ma anche elementi di informazione utili per il suo giudizio.

10.5. Il Comitato si rammarica che in occasione del recente accordo fra la Commissione e l'Autorità antitrust degli USA non ci sia stata una sufficiente consultazione né del CES né delle parti sociali.

11. L'efficienza operativa

11.1. Spesso l'azione della Commissione si è rivelata troppo lenta in rapporto alle esigenze degli ambienti economici e sociali interessati. Il Comitato incoraggia la Commissione a migliorare la trasparenza e la celerità della sua azione. La Commissione chiede a questo proposito maggiori risorse per accelerare e ampliare le sue attività.

11.2. Il Comitato non può non prendere atto della crescita quantitativa e qualitativa dell'azione della Commissione in questo settore. L'entrata di nuovi Stati membri, le nuove normative e la globalizzazione dei mercati giustificano questo maggiore impegno.

Si ritiene tuttavia che una semplificazione delle norme e l'applicazione del principio di sussidiarietà attraverso opportune soluzioni sulle soglie possano ovviare almeno in parte a queste esigenze.

11.3. Ciò richiede un'estensione in tutti gli Stati membri di efficienti Autorità per la concorrenza, con il compito di applicazione delle direttive della DG IV.

12. Indipendenza dell'applicazione del diritto della concorrenza

12.1. La DG IV svolge un ruolo non solo di accertamento e di istruzione, ma anche di decisione sia pure in ambito amministrativo. In alcuni paesi europei l'autorità antitrust è invece autonoma rispetto alle istituzioni dei poteri esecutivi.

12.2. Il Comitato prende atto della discussione in corso all'interno degli organi della UE e delle proposte avanzate da uno Stato membro di modificare in questo senso l'assetto istituzionale comunitario.

12.3. Tuttavia esso ritiene che, sulla base di una linea ribadita nei pareri espressi anno dopo anno nei precedenti rapporti e ripresa con forza nel presente parere, la politica della concorrenza deve essere coerente con le altre politiche della UE e che debba essere omogenea ai nuovi obiettivi strategici.

Pertanto ritiene in contrasto con questa sua posizione di fondo le proposte che tendono a rendere autonoma la funzione di decisione amministrativa.

13. Altri elementi di turbativa della concorrenza

13.1. L'efficacia della concorrenza è oggi minacciata da nuovi fenomeni di turbativa su cui il Comitato invita la Commissione a riflettere, per individuare gli strumenti necessari ad attenuarne o eliminarne la portata.

13.2. Il Comitato ritiene che almeno in due di questi fenomeni la Commissione deve essere particolarmente vigile :

a)

la destabilizzazione sui tassi di interesse e sulle monete dovuta alla speculazione sui mercati finanziari;

b)

una politica di concorrenza non può escludere dal suo campo d'intervento fenomeni di dumping sociale che potrebbero verificarsi tra aree deboli ed aree forti in mancanza di regole minime sull'offerta di lavoro, soprattutto se si estenderà l'allargamento della CEE, per cui è necessario attuare un'articolazione coerente che si applichi in tutti gli Stati membri tra i capitoli della politica sociale nel corpo del trattato, così come previsto dai pareri del Comitato relativi alla politica sociale dopo il trattato di Maastricht.

Bruxelles, 22 novembre 1995.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() Per esempio si potrebbe dividere in quattro volumi : 1. Sintesi; 2. Intese e Concentrazioni; 3. Aiuti di Stato; 4. Annessi.

() PECO - Paesi dell'Europa Centrale ed Orientale.

() GU n. C 397 del 31. 12. 1994.

() GU n. C 251 del 27. 9. 1995.

() GU n. C 388 del 31. 12. 1994.