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Parere in merito al Libro verde - Scelte strategiche per potenziare l`industria europea dei programmi nell`ambito della politica audiovisiva dell`Unione europea (94/C 393/05)

La Commissione, in data 14 aprile 1994, ha deciso, conformemente al disposto dell`articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito al Libro verde - Scelte strategiche per potenziare l`industria europea dei programmi nell`ambito della politica audiovisiva dell`Unione europea.

La Sezione « Industria, commercio, artigianato e servizi », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Flum in data 28 luglio 1994.

Il Comitato economico e sociale ha adottato a maggioranza, con un voto contrario, il 14 settembre 1994, nel corso della 318a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il Libro verde intende indagare « sull`avvenire di un`industria specifica, l`industria europea dei programmi cinematografici e televisivi », in quanto, come si afferma nella premessa del documento, i programmi cinematografici e televisivi sono « vettori privilegiati delle culture europee e testimonianze vive delle tradizioni e dell`identità di ciascun paese ». Il Libro verde deve servire per « una consultazione ampia e approfondita ». Gli autori sintetizzano la problematica centrale nel modo seguente :

« In quali modi l`Unione europea può contribuire allo sviluppo di un`industria europea dei programmi cinematografici e televisivi che sia competitiva sul mercato mondiale, rivolta verso l`avvenire e capace di garantire l`irradiarsi delle culture europee e di creare posti di lavoro in Europa ? »

1.2. Il Libro verde si basa su alcuni documenti precedenti, ad esempio il Libro bianco « Crescita, competitività, occupazione - Le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo » [COM(93) 700 def. del 5. 12. 1993], e il progetto di risoluzione del Consiglio « La televisione digitale - Quadro di una politica comunitaria » [COM(93) 557 def. del 17. 11. 1993], nonché la « Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all`impiego di norme per l`emissione di segnali televisivi () » e il Libro verde « Pluralismo e concentrazione dei media nel mercato interno - Valutazione della necessità di un`azione » [COM(92) 480 def. del 23. 12. 1992].

1.3. Quanto alla tematica, il Libro verde si concentra sullo sviluppo dell`industria europea dei programmi cinematografici e televisivi per due motivi :

- da un lato, il cinema e la televisione sono « vettori privilegiati di cultura e testimonianze vive delle tradizioni e dell`identità di ciascun paese » e per questo « meritano di essere incoraggiati »;

- dall`altro, tenendo conto del fatto che « l`industria dei programmi è un elemento strategico nello sviluppo del settore audiovisivo », queste tendenze dovrebbero essere prese in considerazione : « come mostra l`evoluzione recente, gli operatori più potenti sul mercato mondiale (fabbricanti di attrezzature od operatori di comunicazioni via cavo e di telecomunicazioni) cercano di controllare i cataloghi dei programmi più importanti ».

2. Osservazioni preliminari

2.1. Quello che già si intravede - vale a dire i pericoli che il pluralismo dei programmi e la libertà di opinione corrono a causa dei concorrenti più potenti a livello mondiale e delle possibili contromosse degli europei - resta tuttavia escluso dall`analisi. Il Libro verde si limita a valutare le conseguenze economiche delle diverse « opzioni strategiche ». Pertanto, nel definire gli obiettivi della strategia europea per lo sviluppo dell`industria dei programmi, non vengono prese in considerazione l`influenza e gli interessi divergenti dei grandi gruppi del settore della comunicazione che agiscono sul piano internazionale. La Commissione si basa piuttosto sul fatto che « l`arrivo sulla scena audiovisiva di nuovi operatori finanziariamente potenti offre prospettive di nuovi investimenti e di nuovi sbocchi per l`industria europea dei programmi » e fa riferimento alla previsione del Libro bianco su indicato, nel quale si afferma, in maniera alquanto ottimistica, che nel quadro di uno sviluppo accelerato dell`industria audiovisiva europea « entro il 2000 si potrebbero creare 2 milioni di nuovi posti di lavoro ».

2.2. Gli ostacoli allo sviluppo di una vera e propria industria europea dei programmi vengono analizzati con maggiore realismo. Le barriere linguistiche, la compartimentazione dei mercati e l`accesso inadeguato alle innovazioni tecnologiche possono impedire lo sviluppo di una tale industria. La Commissione ritiene perciò che l`Unione europea debba « investire nello sviluppo di un`industria dei programmi competitiva sul proprio mercato e sul mercato mondiale, in grado di esprimere la diversità delle sue culture, di creare posti di lavoro e di generare profitti. Si tratta di una politica di medio/lungo termine con l`obiettivo ultimo di ridare a questo settore industriale una redditività in un mercato mondiale aperto e dinamico ».

2.3. Benché nel testo del Libro verde lo sviluppo di un`industria europea dei programmi competitiva venga presentato come una premessa per la « diversità culturale », in queste « scelte strategiche per potenziare l`industria europea dei programmi » mancano considerazioni in merito alla protezione della peculiarità culturale delle produzioni cinematografiche e televisive europee. Da tempo ormai non è più un mistero che nella promozione di tali industrie dei programmi le prospettive di carattere meramente commerciale non favoriscono affatto la diversità culturale, ma avvantaggiano piuttosto produzioni che promettono un`audience possibilmente elevata, risultando con ciò sempre più omogenee. Già solo per questo motivo non bisogna tralasciare di mantenere e sviluppare in Europa la produzione di programmi del servizio pubblico finanziata con i canoni dei telespettatori o dei radioascoltatori, è infatti dimostrato che le emittenti pubbliche hanno trasmesso un numero superiore di programmi culturali rispetto ai loro concorrenti commerciali. Nelle « Scelte strategiche » non viene dedicato alcuno spazio nemmeno a questa importante considerazione.

2.4. Dopo la presentazione degli strumenti esistenti, ad esempio la direttiva « Televisione senza frontiere » la quale fissa il « quadro di riferimento per la libera circolazione dei servizi televisivi », la promozione della produzione europea indipendente e del programma Media, la Commissione passa in rassegna le « opzioni per il futuro ». Non si tratta di « compilare un elenco di misure concrete che potrebbero essere proposte a livello di Unione europea. Il documento presenta piuttosto gli orientamenti di principio cui dovranno essere improntate l`azione dell`Unione europea o le possibili priorità strategiche. La Commissione ritiene inoltre che ciò « imponga un`azione tempestiva ed efficiente » in grado di consentire all`industria europea di trarre vantaggio dalle forze di mercato. Tra i presupposti, la Commissione cita espressamente « la soppressione degli ostacoli al mercato interno » e la tendenza rilevata nel Libro bianco verso una « liberalizzazione e deregolamentazione a livello mondiale », valida anche per il settore audiovisivo. In concreto « l`elaborazione di misure normative specifiche per il settore audiovisivo non deve compromettere il corretto funzionamento del mercato interno ». La Commissione lamenta contemporaneamente la mancanza di trasparenza e riconosce che « la mondializzazione e la globalizzazione del settore rendono sempre più delicata l`analisi delle strategie di affermazione sul mercato di gruppi audiovisivi o multimediali internazionali ».

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Con queste analisi, la Commissione non intende fare delle osservazioni sulla limitazione del potere dei gruppi internazionali sul mercato. Desidera « soprattutto favorire la trasparenza del mercato »; pertanto, essa raccomanda « una migliore cooperazione tra autorità nazionali e comunitarie incaricate dell`applicazione delle norme di concorrenza » e chiede inoltre « un controllo più efficace dell`applicazione del diritto comunitario ».

« L`attuazione delle norme comuni, il controllo dell`osservanza di tali norme da parte degli operatori e l`applicazione di sanzioni efficaci in caso di mancata osservanza sono fondamentali per uno sviluppo armonico della radiodiffusione in Europa. Una diversa applicazione di tali norme negli Stati membri falserebbe infatti la concorrenza nell`ottica della libera circolazione delle trasmissioni televisive stabilita dalla direttiva 'televisione senza frontiere`. »

3.2. La Commissione sacrifica altresì le strategie per limitare la partecipazione sul mercato all`obiettivo di una concorrenza senza distorsioni.

3.3. Nell`ultima parte del Libro verde viene enumerata una serie di questioni relative ad una maggiore trasparenza e alla creazione di incentivi finanziari. La Commissione propone di « cambiare atteggiamento » e a tale scopo prevede di consultare, oltre al Libro verde, anche gli ambienti interessati per « raccogliere le opinioni delle organizzazioni di categoria rappresentative a livello europeo, ma anche dei singoli operatori ». Nel tentativo di dare una risposta a questi problemi e in sede di tali consultazioni è necessario discutere proposte per limitare il potere dei mezzi di comunicazione europei. L`obiettivo di stabilire norme a livello europeo non deve orientarsi secondo la regola del minimo comune denominatore.

4. Osservazioni particolari

4.1. Concentrandosi sul libero funzionamento del mercato interno e sul propagarsi di una « tendenza.... ad una liberalizzazione e deregolamentazione a livello mondiale nel settore dei servizi », nel Libro verde si rinuncia coscientemente a presentare le possibili conseguenze sociali di una concorrenza sfrenata nel settore audiovisivo. A tale proposito non si può negare che i programmi cinematografici, televisivi e radiofonici non sono paragonabili ad altri servizi già soltanto perché rappresentano una parte essenziale dell`identità culturale europea. Pertanto, una concorrenza senza limiti nel settore dei media porterebbe indubbiamente al predominio di pochi gruppi per lo più extraeuropei mettendo così a rischio l`identità culturale.

4.2. Anche per questo motivo nel dicembre 1993 l`Unione europea aveva ottenuto che il settore audiovisivo non venisse inserito nell`accordo commerciale per garantire l`indipendenza e la pluralità culturale dell`Europa nell`ambito del GATT. Se nel Libro verde si adduce il progressivo sviluppo tecnologico - in particolare la futura digitalizzazione e le sue conseguenze per l`industria dei programmi - come argomento per accelerare la « creazione di uno spazio europeo dell`informazione », occorre altresì fare presente che anche i processi di concentrazione nel settore dei mezzi di comunicazione aumentano rapidamente e richiedono urgentemente una regolamentazione. Ad ogni modo tale aspetto non può essere tralasciato fino a quando la Commissione non avrà aderito alle conclusioni emerse dai pareri del Parlamento europeo, del CES e di altre istituzioni in merito al Libro verde « Pluralismo e concentrazione dei mezzi di comunicazione ».

4.3. Inoltre, né le esperienze effettuate con la Direttiva « Televisione senza frontiere » dell`ottobre 1989, né i recenti sviluppi politici impediscono che il documento all`esame si limiti a considerazioni esclusivamente di politica industriale. La regolamentazione delle quote per le emittenti commerciali, chiesta dalla direttiva a favore dei programmi europei, è stata violata. Il Comitato ritiene che tali sviluppi dovrebbero suonare come un campanello d`allarme per la politica audiovisiva dell`Unione europea e portare all`adozione di quelle misure contro la concentrazione dei mezzi di comunicazione in Europa che il CES ha più volte suggerito.

4.4. Il Comitato prende atto con interesse dell`obiettivo della Commissione di rilanciare l`occupazione nel settore audiovisivo. In base alle stime della Commissione, entro il 2000 in questo settore dovrebbero essere creati altri 2 milioni di posti di lavoro.

Per poter seguire concretamente questa evoluzione, la Commissione è invitata a pubblicare una relazione annuale sugli sviluppi registrati.

Il Comitato insiste affinché in tali statistiche vengano inseriti solo i nuovi posti di lavoro creati e non i trasferimenti da un settore dei media ad un altro che dovessero intervenire nel corso di questa evoluzione.

4.5. Il Comitato deve tuttavia constatare che sono state ancora una volta disattese le numerose osservazioni ed esortazioni che ha presentato negli ultimi anni, sullo sviluppo di prospettive future per una cultura europea democratica dei mezzi di comunicazione. Prima della pubblicazione del Libro verde, la consultazione è stata limitata ai rappresentanti degli industriali e degli utenti, nonostante il Comitato avesse dichiarato ripetutamente la sua disponibilità a partecipare alle discussioni preliminari.

5. Possibili risposte agli interrogativi posti nel Libro verde « Scelte strategiche per potenziare l`industria europea dei programmi nell`ambito della politica audiovisiva dell`Unione europea »

5.1. Come rendere più efficace il controllo e l`applicazione del diritto comunitario ? ()

La trasparenza dei rapporti di proprietà dei mezzi di comunicazione audiovisivi in ambito europeo è la premessa di ogni controllo nell`applicazione del diritto comunitario. Con le possibilità tecniche della digitalizzazione e le relative opzioni quasi illimitate per la riproduzione dei programmi, aumenta la necessità di evitare concentrazioni sempre più potenti. A tal fine è necessario che vengano fissati l`obbligo per gli Stati membri di palesare i rapporti di proprietà nel settore audiovisivo e i confini concreti per la partecipazione in questo campo (vedi il parere del CES in merito al Libro verde della Commissione : Pluralismo e concentrazione dei mezzi di comunicazione di massa nel mercato interno - valutazione della necessità di un`azione comunitaria, del 22. 9. 1993).

5.2. Come tener conto della diversità dei tipi di servizio ? Come stimolare la circolazione dei programmi all`interno dell`Europa ? Occorre adottare definizioni comuni più precise ?

Bisogna privilegiare incentivi all`investimento nella produzione di programmi o nell`acquisto di diritti rispetto ai meccanismi basati sul tempo di diffusione ? ()

È possibile favorire la diversità dei tipi di servizio attraverso la necessaria limitazione dei processi di concentrazione a livello sia nazionale sia europeo e attraverso misure di appoggio concrete.

Innanzitutto è possibile una circolazione dei programmi all`interno dell`Europa, per esempio, favorendo la creazione di emittenti sovrannazionali come ARTE. Sarebbe opportuno che ciò avvenisse nelle strutture di diritto pubblico, poiché probabilmente i programmi in diverse lingue spaventano i produttori commerciali. In secondo luogo, programmi di portata europea, come Media, potrebbero avere un influsso positivo sulle strutture della programmazione e della produzione.

Per vari motivi sarebbe sensato e necessario adottare definizioni comuni : innanzitutto, per tracciare i limiti dei processi di concentrazione nel settore dei media, e, secondariamente, per stabilire le condizioni della promozione. In sostanza, gli incentivi all`investimento dovrebbero essere concentrati sulla promozione della produzione di programmi culturalmente validi o sull`acquisto dei relativi diritti.

5.3. Tenendo conto della necessità di massimizzare i proventi della diffusione e incentivare nuovi supporti e nuovi servizi per permettere loro di affermarsi, bisogna mantenere un sistema comunitario di ordine di passaggio nei media ?

Occorre modificare il sistema esistente, estendendolo soprattutto a forme di diffusione diverse dalla radiodiffusione ? ()

In merito all`ordine di passaggio nei media : data la grande varietà di interessi e di rapporti di dipendenza nella produzione dei film e dato il moltiplicarsi dei canali di programmazione dovuto al processo di digitalizzazione, è necessario procedere ad un esame approfondito delle regole in materia.

5.4. Come ottimizzare il rapporto tra lo sviluppo di nuovi tipi di servizi e dell`industria europea dei programmi ?

Occorre elaborare norme specifiche per promuovere i nuovi modi di trasmissione dei programmi audiovisivi (soprattutto quelli che operano su richiesta individuale, distinti dai servizi di radiodiffusione in senso stretto, basati su un sistema di comunicazione « point to multipoint ») ? Quali sarebbero le disposizioni adeguate ? ()

Secondo il Comitato non è necessario elaborare norme per promuovere i nuovi modi di trasmissione dei programmi audiovisivi - e in particolare la possibilità di farli operare su richiesta individuale. Infatti non tutte le innovazioni nel settore audiovisivo vanno anche incentivate, soprattutto quando non contribuiscono ad ovviare a qualche evidente carenza nel settore delle comunicazioni. Sembra altresì necessario evitare, sin dal principio, con norme specifiche in questo settore, le grandi concentrazioni di mezzi di comunicazione che stanno emergendo su scala europea.

5.5. Occorre predisporre gli incentivi finanziari in base a un`impostazione orizzontale che coinvolga ciascuna fase del processo di creazione/produzione/utilizzazione o è preferibile concentrare le risorse finanziarie su alcuni settori prioritari per avviare un processo complessivo di ristrutturazione ? In caso affermativo, quali ? ()

In particolare :

Come migliorare lo sviluppo dei progetti in una prospettiva europea ? Come incentivare una distribuzione paneuropea dei programmi e superare la compartimentazione dei mercati nazionali ?

Come promuovere doppiaggio e sottotitoli di ottima qualità ? Come stimolare gli investimenti ?

Come sviluppare una formazione che prenda in considerazione le tendenze del mercato e le nuove tecnologie ?

Per dare un`impostazione orizzontale alla predisposizione di incentivi finanziari per tutto il campo audiovisivo europeo, occorre determinare le esigenze dei singoli settori. A tal fine dovrebbero essere analizzate le prospettive di sviluppo sia tecnologico che finanziario, promovendo in particolare quelle iniziative che non si basano esclusivamente sull`occupazione delle ultime nicchie del mercato disponibili da parte dei grandi gruppi di media.

Delle informazioni intensive sui prodotti nelle lingue europee più importanti - o meglio in tutte - possono segnatamente fungere come incentivi per una distribuzione paneuropea dei programmi. Un « pool » di traduttori per tale scopo potrebbe costituire uno degli investimenti più importanti e, in pari tempo, stabilire anche nuovi standard per la qualità del doppiaggio. Esso potrebbe essere finanziato, per esempio, da una parte delle entrate derivate dalla pubblicità televisiva, (tassa supplementare) tanto più che tutti i partecipanti ne fruirebbero. Il Comitato ritiene che finora la Commissione non abbia rivolto sufficiente attenzione a questo aspetto.

5.6. Occorre concedere incentivi finanziari continuando a selezionare singoli progetti (di creazione, produzione o diffusione) ?

o

Bisogna privilegiare le imprese, tenendo conto di tutte le loro attività ? ()

Affermare che un`incentivazione globale delle attività delle imprese costituisce una strategia di crescita, potrebbe risultare oltremodo rischioso. Nella storia economica vi sono infatti numerose prove del fatto che l`atomizzazione degli incentivi non raggiunge nemmeno lontanamente l`efficacia dello stimolo concreto che deriva dal finanziamento di singoli progetti.

5.7. Per strutturare efficacemente l`industria dei programmi su scala europea, i meccanismi da istituire devono poggiare su una dimensione realmente europea e disporre di risorse sufficienti, a concorrenza della massa critica necessaria per conseguire gli obiettivi entro un periodo di tempo ragionevole ();

A tale proposito si rimanda alle osservazioni contenute al punto 5.5. e relative alle domande in merito al tema « distribuzione paneuropea dei programmi » come premessa per qualsiasi altro incentivo.

5.8. Come può l`Unione tener conto della specificità dei paesi con area linguistica o capacità di produzione limitate ?

In particolare, è opportuno prendere in considerazione questa specificità nell`ambito di meccanismi d`applicazione generali o occorre sviluppare meccanismi specifici ? In caso affermativo, quali ? ()

Il Comitato approva qualsiasi ulteriore misura volta a garantire, anche nei paesi con area linguistica o capacità di produzione limitate, la salvaguardia e il mantenimento del pluralismo e della specificità culturali.

L`« importanza culturale » del settore audiovisivo, sottolineata dalla Commissione nel documento, non può essere stralciata dalla sfera di competenze dell`Unione europea lasciando che siano unicamente i meccanismi del mercato a regolarla.

Nella recente comunicazione intitolata « La via europea verso la società dell`informazione « Piano d`azione » [doc. COM(94) 347 fin.], la Commissione sottolinea per la prima volta, con l`enfasi auspicata dal Comitato economico e sociale, che i programmi cinematografici, televisivi e radiofonici sono « prodotti culturali » che non possono « essere trattati come gli altri prodotti ».

5.9. Nella prospettiva di uno sviluppo del mercato audiovisivo nei paesi dell`Europa centrale e orientale :

L`azione dell`Unione europea deve limitarsi a dispositivi volti a sostenere lo sviluppo e la ricostruzione in tutti i settori industriali (e quindi, potenzialmente, nel settore audiovisivo) ?

o

Bisogna rendere accessibili agli operatori del settore audiovisivo di quei paesi gli incentivi istituiti a livello comunitario ?

o

Occorre sviluppare strumenti specifici, a seconda del paese, volti segnatamente a incoraggiare iniziative di imprese comunitarie in uno spirito di associazione operativa ? ()

Gli operatori del settore audiovisivo nei paesi dell`Europa centrale e orientale dovrebbero avere accesso ai meccanismi per lo sviluppo di incentivi finanziari già soltanto per il fatto che tali scambi contribuirebbero alla diversità dei programmi negli stessi Stati membri. Ciò non esclude la promozione di iniziative concrete da parte di imprese comunitarie sotto forma di associazioni operative, posto che anche tali imprese partecipino in misura sufficiente.

5.10. È bene istituire un quadro cooperativo di scambi e di riflessione per migliorare i sistemi nazionali di sostegno all`industria dei programmi e promuovere una loro eventuale convergenza ?

Quali dovrebbero essere i temi prioritari di riflessione e di scambi di esperienze ?

Una iniziativa del genere dovrebbe promuovere :

- priorità comuni nei sistemi nazionali di sostegno ?

- una loro apertura progressiva ad una dimensione europea ?

- un dibattito sulle loro modalità di finanziamento ? ()

Per i motivi suddetti, il Comitato appoggia con vigore l`istituzione di un quadro operativo di scambi e di riflessioni, al fine di promuovere la convergenza dei sistemi nazionali di sostegno. Prioritarie, in tali programmi, dovrebbero essere le riflessioni relative a un sistema paneuropeo dei prelievi come presentato al paragrafo 5.3.2 - e in particolare alla lettera ii) - del Libro verde.

Obiettivo di tali riflessioni dovrebbe essere stabilire misure concrete per incentivi finanziari alla produzione di programmi audiovisivi nell`ambito della cultura europea a livello comunitario, ma anche più ampio. È giunto il momento di agire in tal senso.

Bruxelles, 14 settembre 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

() GU n. C 341 del 18. 12. 1993.

() Libro verde - domanda a pagina 41.

() Libro verde - domanda a pagina 44.

() Libro verde - domanda a pagina 45.

() Libro verde - domanda a pagina 46.

() Libro verde - domanda a pagina 48.

() Libro verde - domanda a pagina 49.

() Libro verde - domanda a pagina 50.

() Libro verde - domanda a pagina 51.

() Libro verde - domanda a pagina 53.

() Libro verde - domanda a pagina 58.