31.1.2018   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 28/25

(1)

Con denuncia del 30 novembre 2012, la Commissione è stata informata di varie presunte misure di aiuto cui la Spagna aveva dato esecuzione a favore di Iberpotash SA, divenuta ICL Iberia Súria & Sallent nel 2014 (di seguito denominate entrambe «Iberpotash»). Il 28 dicembre 2012, il 14 e il 24 febbraio e il 6 maggio 2014 e il 27 gennaio 2015 il denunciante, che desidera mantenere l'anonimato, ha integrato la denuncia con informazioni supplementari.

(2)

Il 10 gennaio 2013 la denuncia è stata trasmessa alla Spagna, insieme con una richiesta di informazioni. La Spagna ha risposto l'8 marzo 2013. In seguito, il 14 maggio 2013 e il 16 gennaio e il 26 marzo 2014, sono state trasmesse alla Spagna nuove richieste di informazioni. Con lettere rispettivamente del 13 giugno 2013 e del 14 febbraio e 15 aprile 2014, la Spagna ha trasmesso alla Commissione informazioni aggiuntive in risposta a tali richieste.

(3)

Il 30 gennaio 2015 la Commissione ha trasmesso al denunciante una lettera di valutazione preliminare. In risposta a tale lettera, il denunciante ha presentato informazioni complementari il 5 marzo (di seguito «risposta preliminare») e il 21 aprile 2015 (di seguito «risposta definitiva alla lettera di valutazione preliminare»). Il 9 marzo 2015 si è inoltre tenuta una riunione con il denunciante, il quale ha presentato informazioni integrative in data 4 giugno 2015.

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Il 9 giugno 2015 la risposta definitiva del denunciante alla lettera di valutazione preliminare è stata trasmessa alla Spagna per consentirle di formulare osservazioni, insieme con un'altra richiesta di informazioni supplementari. La Spagna ha trasmesso la sua risposta l'8 luglio 2015. Su richiesta della Spagna, il 31 luglio 2015 è stata trasmessa alle autorità spagnole una versione non riservata della lettera di valutazione preliminare.

(5)

Con lettera del 26 gennaio 2016, la Commissione ha comunicato alla Spagna la propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea in relazione a due presunte misure di aiuto. Nella medesima lettera la Commissione ha concluso che le altre tre misure denunciate non costituiscono un aiuto di stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato.

(6)

La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea  (2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni sulle due presunte misure di aiuto.

(7)

Con lettera del 19 aprile 2016 la Spagna ha presentato le proprie osservazioni sulla decisione di avviare il procedimento. Con lettera del 6 ottobre 2016 la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornire informazioni aggiuntive, le quali sono state presentate dalla Spagna con lettera del 28 novembre 2016.

(8)

La Commissione ha ricevuto osservazioni da tre parti interessate, tra cui Iberpotash, il presunto beneficiario dell'aiuto, e le ha trasmesse alla Spagna, offrendole la possibilità di commentarle; le osservazioni della Spagna sono pervenute con lettere del 27 luglio 2016 e del 6 aprile 2017.

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Iberpotash possiede e gestisce due miniere di potassa situate nel bacino del Llobregat, nel distretto di Bages in Catalogna, una nel comune di Súria e l'altra nei comuni di Sallent e Balsareny. La potassa è utilizzata per la fabbricazione di fertilizzanti. Iberpotash, inoltre, produce e vende sale, principalmente per usi industriali.

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Iberpotash è una filiale della multinazionale israeliana ICL Fertilisers, il maggiore produttore mondiale di fertilizzanti. Le miniere di potassa della zona vengono sfruttate sin dal 1920 e sono state di proprietà dello Stato fino al 1998. Iberpotash ha acquisito le miniere di potassa di Súria e Sallent/Balsareny mediante un contratto di compravendita concluso il 21 ottobre 1998 con la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), un gruppo di imprese di proprietà dello Stato spagnolo.

(11)

Secondo il denunciante, le autorità spagnole avrebbero concesso a Iberpotash aiuti di Stato illegali e incompatibili tramite una serie di misure legate agli obblighi di tutela ambientale dell'impresa relativi alle attività di estrazione nel bacino del Llobregat e alle discariche di scorie saline ivi accumulate in conseguenza dello sfruttamento pluridecennale delle miniere. Le presunte misure di aiuto di Stato comprendono:

(12)

Secondo il denunciante, l'importo totale del presunto aiuto concesso a Iberpotash mediante tali misure sarebbe compreso fra 260 e 407 milioni di EUR.

(13)

Il denunciante ha altresì presentato una denuncia relativa a una presunta violazione della legislazione dell'UE in materia di ambiente. Sulla base di tale denuncia, nel luglio 2014 la Commissione ha trasmesso alla Spagna una lettera di diffida, avviando così la procedura di infrazione per inosservanza degli obblighi derivanti dalla direttiva sui rifiuti di estrazione. Nel settembre 2015 un'ulteriore lettera di diffida ha esteso la procedura di infrazione alla violazione della direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (4) (di seguito «la direttiva sulle acque»). La procedura di infrazione è ancora in corso (5).

(14)

Il 26 gennaio 2016 la Commissione ha adottato la decisione di avviare il procedimento di indagine formale in relazione alle misure 1 e 4 (6) (di seguito «la decisione di avvio»), al fine di sciogliere i dubbi in merito a se tali misure costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e siano compatibili con il mercato interno.

(15)

Al tempo stesso, la Commissione ha concluso che le misure 2, 3 e 5 non costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Poiché tale conclusione non è stata contestata, le misure 2, 3 e 5 non sono oggetto della presente decisione e non saranno esaminate ulteriormente.

(16)

Nella decisione di avvio, la Commissione ha concluso che non si poteva escludere la possibilità che la misura 1 costituisse un aiuto di Stato. In particolare, la Commissione nutriva dubbi in merito a se tale misura comportasse il trasferimento di risorse statali e conferisse un vantaggio economico a Iberpotash e ha quindi invitato le autorità spagnole e i terzi interessati a presentare ulteriori elementi di prova al riguardo.

(17)

Se la misura 1 costituiva un aiuto di Stato, la Commissione dubitava che potesse essere considerata compatibile con il mercato interno.

(18)

Nella decisione di avvio, la Commissione ha concluso che il finanziamento pubblico della copertura della discarica di Vilafruns probabilmente costituisce un aiuto di Stato. In particolare, ha ritenuto che la misura 4 potesse conferire un vantaggio economico selettivo a Iberpotash, garantendo una migliore prevenzione contro l'inquinamento nella discarica di proprietà di quest'ultima e, pertanto, il rispetto dei suoi obblighi di tutela ambientale. La Commissione ha pertanto invitato le autorità spagnole e i terzi interessati a formulare osservazioni su tali conclusioni preliminari.

(19)

Inoltre, poiché i costi d'investimento sono stati interamente finanziati dalle autorità pubbliche e Iberpotash copre solo i costi di manutenzione successivi, la Commissione ha ritenuto che l'intensità di aiuto della misura 4 fosse ben superiore a quelle previste al punto 3.1.1 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (2008/C 82/01) (di seguito «la disciplina ambientale del 2008») (7) per il superamento delle norme comunitarie o per l'innalzamento del livello di tutela ambientale da parte delle imprese in assenza di norme comunitarie. La Commissione ha pertanto espresso dubbi riguardo alla compatibilità dell'aiuto e ha invitato le autorità spagnole e i terzi interessati a formulare osservazioni su questa conclusione preliminare.

(20)

Per la maggior parte, le osservazioni di Iberpotash coincidono con quelle presentate dalla Spagna sulle due misure oggetto dell'indagine.

(21)

Iberpotash segnala altresì che la misura 1 non comporta l'uso di risorse statali, perché a tutt'oggi non ha beneficiato di alcun trasferimento di fondi della Spagna. Il rischio che ciò avvenga è peraltro molto basso, dal momento che Iberpotash non si trova in difficoltà economiche e sarà in grado di sostenere i costi di risanamento ambientale qualora l'importo della garanzia risultasse insufficiente. Iberpotash esprime la stessa opinione della Spagna riguardo alla selettività delle misure e a se conferiscano un vantaggio economico o falsino la concorrenza tra gli Stati membri.

(22)

Iberpotash ribadisce che la misura 4 è compatibile con la disciplina ambientale del 2008 e che l'intensità di aiuto applicabile per il risanamento di siti contaminati è del 100 %.

(23)

La prima parte interessata, che desidera mantenere l'anonimato, sostiene l'avvio del procedimento di indagine formale e gli argomenti esposti dalla Commissione nella decisione di avvio per quanto riguarda entrambe le misure.

(24)

Essa aggiunge che la costituzione di una garanzia insufficiente comporta un onere reale per le autorità pubbliche, le quali devono sostenere il costo degli obblighi di tutela ambientale a carico di Iberpotash. Rileva altresì che Iberpotash ha beneficiato di un vantaggio economico, in quanto ha usato le risorse finanziarie che non ha dovuto sborsare per finanziare le proprie attività economiche.

(25)

La prima parte interessata concorda con la Commissione sul fatto che l'aiuto è incompatibile in quanto costituisce un aiuto al funzionamento.

(26)

Per quanto riguarda la misura 2, la prima parte interessata richiama l'attenzione della Commissione su una decisione del tribunale provinciale (Audiencia Provincial) di Barcellona, del 22 febbraio 2016, che conferma la responsabilità di Iberpotash di ripristinare lo stato dei suoli contaminati dalle sue attività. Fa inoltre notare che la copertura della discarica non è un progetto «pilota», perché nessun documento collegato al finanziamento pubblico della misura lo descrive come tale e perché il metodo impiegato è noto e utilizzato da almeno 15 anni da altre imprese estrattive in discariche analoghe.

(27)

La seconda parte interessata, che desidera mantenere l'anonimato, sostiene la decisione di avvio della Commissione.

(28)

Per quanto riguarda la misura 1, rileva inoltre che stabilire se l'importo della garanzia sia conforme alla legislazione dell'Unione o alla legislazione spagnola è irrilevante, perché l'aiuto consiste nell'assunzione, da parte dello Stato, del rischio finanziario connesso al ripristino degli impianti interessati; la quantificazione di tale rischio è puramente una questione di fatto, non di diritto.

(29)

Peraltro, la seconda parte interessata dubita della disponibilità di Iberpotash di sostenere i costi di ripristino ambientale allorché sorgerà l'obbligo, in quanto le uniche attività di Iberpotash in Spagna sono i suoi impianti minerari, che saranno chiusi e pertanto avranno scarso valore dopo il 2035.

(30)

La seconda parte interessata fa inoltre notare che la costituzione di una garanzia d'importo sufficiente comporterebbe un costo annuo di almeno 2 806 000 EUR per Iberpotash, cifra che difficilmente si può considerare insignificante. Aggiunge che l'attuale importo delle garanzie costituite consente a Iberpotash di evitare di impegnare le sue riserve finanziarie per la relativa copertura.

(31)

Per quanto riguarda la misura 2, la seconda parte interessata osserva che la sentenza della corte suprema (Tribunal Supremo) del 14 maggio 2009, insieme con la direttiva 75/442/CEE del Consiglio (8) e, ove pertinente, la legislazione spagnola, stabiliscono che Iberpotash è la sola responsabile della copertura della discarica di Vilafruns dal momento stesso in cui le sono stati ceduti i diritti di estrazione, a prescindere dal fatto che il sito sia o non sia attivo.

(32)

Riguardo alla misura 4, la seconda parte interessata sostiene che la copertura della discarica di Vilafruns è responsabilità di Iberpotash e che, di conseguenza, l'impresa ha beneficiato di un vantaggio selettivo derivante dal finanziamento pubblico della copertura stessa. Essa non concorda inoltre con la qualificazione della copertura come progetto pilota incentrato su una nuova tecnica di ripristino, sostenendo che la copertura di discariche di scorie saline con geomembrane è una tecnica consolidata e utilizzata da tempo, per esempio da imprese alsaziane e tedesche di estrazione di potassa.

(33)

La seconda parte interessata afferma infine che è irrilevante stabilire se Iberpotash sia il solo produttore di potassa in Spagna, in quanto il mercato rilevante della potassa è di portata mondiale. L'effetto sugli scambi è innegabile, poiché, dal punto di vista geografico, Iberpotash compete con i produttori francesi di sale, come risulta evidente dalla vicinanza geografica (meno di 100 km) degli impianti di Súria e Sallent al confine francese.

(34)

Sia la prima sia la seconda parte interessata hanno trasmesso osservazioni anche riguardo alle altre tre misure esaminate nella decisione di avvio [misure relative a: i) nuovo collettore di soluzioni saline; ii) investimenti negli impianti di trattamento delle acque; e iii) studio relativo alla discarica di scorie saline di Cogulló]. Tuttavia, come indicato al considerando 15, la Commissione ha già concluso nella decisione di avvio che tali misure non costituiscono un aiuto di Stato e, di conseguenza, non sono oggetto del procedimento di indagine formale. Le osservazioni dei terzi che riguardano esclusivamente le misure non esaminate nell'ambito del procedimento di indagine formale sono pertanto considerate irrilevanti ai fini della presente decisione.

(35)

Per quanto riguarda la misura 1, la Spagna ritiene che l'importo della garanzia sia sempre stato adeguato e stabilito in conformità con la legislazione spagnola e dell'Unione. Più concretamente, la Spagna afferma che le possibili violazioni della direttiva sui rifiuti di estrazione non comprendono la determinazione di un livello di garanzia troppo basso, motivo per cui non può essersi verificata una violazione della direttiva.

(36)

Inoltre, per quanto riguarda la determinazione dell'importo appropriato della garanzia, la Spagna respinge come poco convincente la dichiarazione fatta dalla signora Assumpta Feran, direttrice della direzione dell'Ambiente del governo autonomo della Catalogna (Generalitat de Cataluña) il 2 ottobre 2013 dinanzi alla commissione per l'ambiente del parlamento catalano, secondo la quale la garanzia finanziaria dovrebbe ammontare a 200 milioni di EUR. Secondo la Spagna, la dichiarazione è stata fatta nel contesto di un dibattito tra partiti politici avversari e, pertanto, era condizionata da considerazioni politiche. La Spagna ritiene inoltre che la sentenza dell'alta corte di giustizia (Tribunal Superior de Justicia) della Catalogna dell'11 ottobre 2011 non sia risolutiva ai fini della determinazione dell'importo appropriato della garanzia, in quanto il giudice stesso ha rinunciato a calcolarlo.

(37)

Peraltro, la Spagna non considera attendibile lo studio presentato dal denunciante e citato dalla Commissione nel considerando 71 della decisione di avvio, in quanto tale studio non calcola l'importo appropriato della garanzia sulla base dei criteri stabiliti nel decreto 202/1994 del 14 giugno, ossia la legislazione applicabile in relazione all'importo della garanzia.

(38)

La Spagna sostiene inoltre che la misura 1 non conferisce a Iberpotash un vantaggio economico selettivo. Qualsiasi presunto vantaggio è stato determinato sulla base di un quadro giuridico applicabile anche a tutti i concorrenti potenziali. I siti di estrazione di Sallent e Súria sono inoltre gli unici attivi in Spagna, pertanto Iberpotash non può aver beneficiato di un vantaggio, dato che non esistono siti di estrazione analoghi sul territorio spagnolo.

(39)

La Spagna afferma che le misure non comportano l'uso di risorse statali, in quanto, qualora l'importo della garanzia risultasse insufficiente, Iberpotash avrà comunque l'obbligo di ripristinare lo stato dei suoli contaminati dalle attività di estrazione. La Spagna può pertanto imporre a Iberpotash di rispettare tale obbligo, mediante il sequestro dei beni e dei diritti di cui l'impresa gode sul territorio spagnolo.

(40)

La Spagna osserva infine che la misura 1 non falsa la concorrenza e non incide sugli scambi tra gli Stati membri, in quanto i costi che Iberpotash dovrebbe sostenere se fosse tenuta a costituire una garanzia di importo più elevato sono insignificanti rispetto alla norma nel settore dell'estrazione di potassa.

(41)

Riguardo alla misura 4, la Spagna afferma che Iberpotash non può aver beneficiato di un vantaggio economico perché, non essendo un inquinatore, non aveva l'obbligo di coprire la discarica di Vilafruns, secondo la legislazione spagnola generalmente applicabile. Inoltre Iberpotash sostiene i costi di manutenzione della copertura e, di conseguenza, anche se grazie al finanziamento pubblico ha potuto realizzare risparmi nella costruzione della discarica, è tenuta a spendere un importo molto più elevato per la sua manutenzione nei prossimi decenni, perdendo così il vantaggio economico ottenuto tramite la misura.

(42)

Secondo la Spagna, la misura 4 non può essere selettiva in quanto Iberpotash è la sola impresa che svolge attività di estrazione di potassa in Spagna.

(43)

La misura non produrrebbe inoltre una distorsione della concorrenza tra gli Stati membri, considerato che, a causa delle difficoltà di trasporto, il sale estratto non può essere trasferito tra gli Stati membri.

(44)

Se, nonostante quanto precede, la Commissione dovesse decidere che la misura 4 costituisce un aiuto di Stato, la Spagna ritiene che essa rientri nei limiti stabiliti per gli aiuti de minimis dai regolamenti della Commissione (CE) n. 1998/2006 (9) e (UE) n. 1407/2013 (10).

(45)

La Spagna chiede infine che la misura 4 sia dichiarata compatibile con il mercato interno sulla base della disciplina ambientale del 2008 e, in particolare, alla luce del carattere innovativo della tecnologia utilizzata per coprire la discarica di Vilafruns, la quale, a differenza di quella usata presso altri impianti minerari, è progettata anche in modo da impedire la fuoriuscita del materiale depositato.

(46)

La Spagna ha risposto alle osservazioni formulate dalle due parti interessate riguardo alla misura 1 segnalando, ancora una volta, il procedimento amministrativo previsto dalla legislazione spagnola per garantire l'adempimento degli obblighi di tutela ambientale a carico di Iberpotash e per il rimborso, da parte di quest'ultima, di qualsiasi importo la Spagna possa aver sborsato qualora la garanzia per il ripristino ambientale risultasse insufficiente. La capacità di Iberpotash di adempiere a tale obbligo significa che non sussistono oneri a carico del bilancio dello Stato né, pertanto, un trasferimento di risorse statali.

(47)

La Spagna ha risposto alle osservazioni formulate dalle due parti interessate riguardo alla misura 4 affermando che la decisione del tribunale provinciale di Barcellona del 22 febbraio 2016 comprende un elenco di ambiti in cui è stato imposto a Iberpotash di adottare misure di ripristino ambientale, nessuna delle quali riguarda la discarica di Vilafruns; nella decisione non è neanche indicato che quest'ultima costituisca una fonte di inquinamento. Inoltre le persone condannate in forza di detta decisione facevano parte dell'impresa che gestiva le miniere prima dell'acquisizione della concessione mineraria da parte di Iberpotash. Tali persone, del resto, sono state condannate per azioni e omissioni che hanno avuto luogo molto tempo prima della copertura della discarica di Vilafruns.

(48)

La Spagna ribadisce inoltre le sue affermazioni relative all'insussistenza dell'obbligo di Iberpotash di coprire la discarica di Vilafruns, a norma della legislazione spagnola.

(49)

La Spagna fa infine notare che la prima parte interessata, pur rilevando che nessun documento relativo al finanziamento pubblico della copertura della discarica descrive l'opera come un progetto «pilota», non contesta però il fatto che la copertura sia stata realizzata con una tecnologia particolare, la quale, a differenza di quella utilizzata in altre miniere di potassa, ha anche lo scopo di impedire la fuoriuscita del materiale depositato. Il fatto che il termine «pilota» non sia menzionato non esclude il carattere innovativo della tecnologia utilizzata.

(50)

La presente decisione valuta innanzitutto se le due misure esaminate configurino un aiuto di Stato a favore di Iberpotash ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e, qualora tale aiuto sia constatato, se sia legittimo e compatibile con il mercato interno.

(51)

A norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

(52)

Per stabilire se le misure in esame costituiscano un aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se siano cumulativamente soddisfatti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (trasferimento di risorse statali e imputabilità allo Stato, vantaggio selettivo, potenziale distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi all'interno dell'Unione).

(53)

Ai sensi del diritto nazionale e, nel caso delle miniere già in funzione il 1o maggio 2008, anche della legislazione dell'Unione, a partire dal 2014 gli operatori di impianti minerari sono tenuti a prestare una garanzia finanziaria destinata ad assicurare la disponibilità di risorse sufficienti per sostenere i costi di ripristino dei terreni una volta cessate le attività di estrazione. Tali risorse possono inoltre essere utilizzate dalle autorità pubbliche, in forza del diritto nazionale applicabile, per finanziare le misure di tutela dell'ambiente che gli operatori sono tenuti ad adottare qualora non adempiano ai loro obblighi. Le garanzie possono essere costituite sotto forma di garanzia bancaria, per la quale l'operatore paga una commissione. Secondo il denunciante, Iberpotash avrebbe beneficiato di un aiuto illegale e incompatibile, in quanto l'importo della garanzia finanziaria stabilito dalle autorità competenti era molto basso.

(54)

La Commissione deve valutare innanzitutto se i livelli delle garanzie finanziarie stabilite dalle autorità spagnole fossero inferiori a quelli previsti dalla normativa applicabile nel periodo pertinente. Si tratta di una condizione necessaria per constatare la presenza di qualsiasi aiuto di Stato in relazione alla misura specifica. Se il livello delle garanzie fosse stato invece stabilito in conformità con le norme applicabili, Iberpotash sarebbe stata trattata come qualsiasi altra impresa che si trovasse in una situazione analoga e non vi sarebbe motivo di ritenere che fosse stata selettivamente favorita mediante l'applicazione concreta delle norme relative alle garanzie finanziarie.

(55)

In primo luogo è dunque necessario riepilogare le pertinenti disposizioni nazionali e dell'Unione applicabili alla costituzione delle garanzie finanziarie.

(56)

A norma dell'articolo 14 della direttiva sui rifiuti di estrazione, «[p]rima dell'avvio di qualunque operazione che comporti l'accumulo o il deposito dei rifiuti di estrazione in una struttura di deposito dei rifiuti, l'autorità competente chiede una garanzia finanziaria (per esempio sotto forma di cauzione, compresi i fondi di garanzia mutualistici finanziati dall'industria) o altro strumento equivalente». La finalità di tale garanzia è che «vengano assolti tutti gli obblighi derivanti dall'autorizzazione rilasciata ai sensi della presente direttiva, comprese le disposizioni relative alla fase successiva alla chiusura» e che «in qualsiasi momento siano prontamente disponibili i fondi per il ripristino del terreno che abbia subito un impatto dalla struttura di deposito dei rifiuti».

(57)

A norma dell'articolo 14, paragrafo 2, della direttiva, l'importo della garanzia deve essere calcolato in base: i) al probabile impatto ambientale della struttura di deposito dei rifiuti, ii) al presupposto che le opere di ripristino necessarie verranno valutate e realizzate da terze parti indipendenti e debitamente qualificate. L'importo della garanzia viene periodicamente adeguato in base alle opere di ripristino necessarie.

(58)

Per quanto riguarda le norme nazionali, la direttiva sui rifiuti di estrazione è stata recepita nella legislazione spagnola mediante il regio decreto 975/2009, del 12 giugno 2009, sulla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive e la tutela e il ripristino degli spazi che abbiano subito un impatto dalle attività di estrazione (di seguito «il regio decreto 975/2009»). Conformemente alla prima disposizione transitoria del regio decreto 975/2009, le disposizioni dello stesso relative alle garanzie finanziarie (in particolare l'articolo 43) si applicano a partire dal 1o maggio 2014 ai giacimenti già in funzione il 1o maggio 2008 (compresi gli impianti di Iberpotash).

(59)

Tuttavia, prima dell'entrata in vigore del regio decreto 975/2009, che ha recepito la direttiva sui rifiuti di estrazione, nella Comunità autonoma di Catalogna le autorizzazioni, i piani di ripristino e le garanzie applicabili alle imprese estrattive erano disciplinate dalla legge 12/1981, che stabilisce norme supplementari di tutela dei siti naturali che hanno subito un impatto dalle attività di estrazione (di seguito «la legge 12/1981») (11), e dal decreto 202/1994, che stabilisce criteri per determinare le garanzie relative ai programmi di ripristino delle attività estrattive (di seguito «il decreto 202/1994») (12). A norma dell'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981, l'ammontare della cauzione deve essere stabilito in funzione della superficie da ripristinare o del costo globale di tale ripristino. L'articolo 2 del decreto 202/1994 quantifica l'importo delle cauzioni per ettaro relative a diverse misure di ripristino normalizzate e indica che per ogni altro tipo di misura specifica l'importo deve tenere conto dei rispettivi costi (13). L'articolo 3 del decreto 202/1994 stabilisce inoltre che per le attività estrattive che non sono ubicate in siti naturali di particolare interesse (compresi gli impianti di Iberpotash), l'importo risultante, definito in funzione delle disposizioni di cui all'articolo 2, è ridotto del 50 %.

(60)

Sulla base delle disposizioni nazionali citate, il 9 novembre 2006 Iberpotash ha ottenuto dal governo autonomo della Catalogna una licenza per esercitare le sue attività di estrazione di potassa nella miniera di Súria e il 28 aprile 2008 in quella di Balsareny/Sallent. Tali licenze costituiscono decisioni amministrative individuali, che stabiliscono garanzie finanziarie di 1 130 128 EUR per il sito di Balsareny/Sallent e di 773 682,28 EUR (salita a 828 013,24 EUR nel 2008) per quello di Súria. Gli importi delle garanzie non sono stati rivisti fino al 2015, quando le autorità spagnole hanno proposto importi notevolmente più elevati, ossia 6 979 471,83 EUR per Balsareny/Sallent (effettivo solo in seguito all'approvazione dell'alta corte di giustizia della Catalogna nel dicembre 2016; cfr. infra) e 6 160 872,35 EUR per Súria (effettivo a partire da maggio 2015). Tali importi sono stati fissati mediante decisioni individuali e specifiche, adottate dal governo autonomo della Catalogna nei riguardi di Iberpotash.

(61)

A questo proposito, va ricordato che spetta in primo luogo alle autorità competenti in materia di ambiente determinare e approvare gli importi delle garanzie finanziarie nel quadro delle norme nazionali o regionali applicabili nel caso in esame. Sebbene la Commissione sia responsabile di garantire la corretta attuazione e applicazione della direttiva sui rifiuti di estrazione, applicabile alle garanzie finanziarie di Iberpotash a partire dal 1o maggio 2014, detta direttiva lascia agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità per determinare l'importo preciso delle garanzie. Per questo motivo, la Commissione si è astenuta dal valutare i livelli corretti delle garanzie finanziarie alla luce della direttiva sui rifiuti di estrazione e limita la sua valutazione all'esame degli elementi disponibili a riprova dell'insufficienza delle garanzie finanziarie, poiché un insieme di indizi lascia supporre che l'importo delle garanzie stabilite dalle autorità pubbliche nel 2006 e nel 2008 fosse effettivamente inferiore a quello previsto dalla legislazione applicabile.

(62)

Riveste somma importanza il fatto che l'alta corte di giustizia della Catalogna abbia stabilito, l'11 ottobre 2011, che l'importo della garanzia finanziaria relativa alla discarica di Cogulló presso gli impianti di Iberpotash a Balsareny/Sallent, ammontante a 585,153 EUR, era inferiore a quello necessario. Nella sentenza si afferma che l'importo della garanzia non rispetta i parametri giuridici e normativi stabiliti dalla legislazione nazionale, citando, in particolare, l'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981 e il decreto 202/1994. Secondo la sentenza, anche in assenza di «una prova risolutiva accertata» dell'importo corretto della garanzia, il giudice può concludere che l'importo della garanzia, ammontante a soli 585,153 EUR, è in palese contrasto con tali disposizioni. Il giudice ritiene inoltre che la garanzia sia insufficiente e non conforme con la legislazione applicabile e ordina alle autorità spagnole di stabilire un nuovo livello di garanzia finanziaria. Tale sentenza è stata pienamente confermata in appello dalla sentenza della corte suprema del 9 luglio 2014. Infine, come segnalato dalle autorità spagnole, con sentenza del 14 dicembre 2016, l'alta corte di giustizia della Catalogna ha confermato che il nuovo importo proposto, pari a 6 979 471,83 EUR, era adeguato per la totalità del sito di estrazione di Balsareny/Sallent.

(63)

Alla luce della sentenza dell'alta corte di giustizia della Catalogna dell'11 ottobre 2011, competente a interpretare le norme nazionali pertinenti, la Commissione considera dimostrato che l'importo iniziale della garanzia finanziaria stabilita nel 2006 per gli impianti di Iberpotash a Balsareny/Sallent, ammontante a 1 130 128 EUR (compresi 585 153 EUR per la discarica di Cogulló), era palesemente insufficiente. Nelle sue conclusioni del 2016, la corte ha confermato che l'importo totale destinato a Balsareny/Sallent in realtà si sarebbe dovuto fissare a un livello almeno sei volte maggiore, e probabilmente anche più elevato nel periodo precedente l'annuncio del piano Phoenix nel 2011 (cfr. considerando 73, 80 e 81).

(64)

Sebbene non vi siano altre sentenze che riguardino la garanzia per il giacimento di Súria, sussistono prove convincenti del fatto che, qualora fosse stata promossa un'azione giudiziaria, la constatazione di un livello di garanzia palesemente insufficiente sarebbe stata altrettanto probabile. L'importo della garanzia originale di 773 682,28 EUR (elevato a 828 013,24 EUR nel 2008) riflette proporzionalmente la minore estensione del giacimento di Súria rispetto a quello di Balsareny/Sallent in termini di volume dei rifiuti e superficie totale delle discariche (14). La garanzia per Súria è stata inoltre aumentata in modo significativo, raggiungendo l'importo di 6 160 872,35 EUR, contemporaneamente a quella per Balsareny/Sallent (cioè solo in seguito alla sentenza dell'alta corte e alla sua conferma in appello) e in proporzione persino maggiore (più di sette volte superiore). In mancanza di qualsiasi altro fattore atto a spiegare la differenza tra gli importi delle garanzie per Súria e per Balsareny/Sallent, si può quindi considerare insufficiente anche l'importo della garanzia per Súria.

(65)

Sia le autorità spagnole sia Iberpotash confermano nelle loro osservazioni che l'alta corte di giustizia della Catalogna ha considerato insufficiente la garanzia per El Cogulló. Tentano di ridimensionare la sentenza adducendo che la corte: i) ha riconosciuto che, almeno in parte, la situazione risale al 1929; ii) ha ammesso di non disporre di prove conclusive; e iii) non avrebbe constatato alcuna particolare violazione di una norma giuridica specifica. Tuttavia nessuno di questi argomenti riguardanti la sentenza altera la conclusione che il livello della garanzia era insufficiente. Di fatto, dopo la conferma della sentenza in cassazione le autorità spagnole hanno rivisto l'importo della garanzia e lo hanno sottoposto all'approvazione dell'alta corte, il che dimostra la pertinenza della sentenza. Nella sentenza dell'11 ottobre 2011 si fa inoltre esplicito riferimento alle disposizioni legislative pertinenti, cioè l'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981 e il decreto 202/1994.

(66)

Oltre alla pronuncia autorevole di un organo giurisdizionale nazionale, l'indagine ha portato alla luce vari altri elementi di prova che confortano la conclusione secondo cui il livello originale delle garanzie finanziarie era troppo basso.

(67)

In primo luogo, i terzi hanno presentato le trascrizioni ufficiali dell'audizione svoltasi in seno alla commissione per l'ambiente del parlamento della Catalogna il 2 ottobre 2013, contenenti la dichiarazione esplicita della direttrice generale dell'Ambiente del governo autonomo della Catalogna, secondo la quale le garanzie erano palesemente insufficienti. La direttrice generale osservava che la garanzia necessaria avrebbe potuto raggiungere la cifra di 200 milioni di EUR. Le trascrizioni del dibattito politico in seno al parlamento non contengono una giustificazione rilevante di detto importo e devono pertanto essere trattate con cautela, ma gli ordini di grandezza e la differenza rispetto all'importo reale confermano le conclusioni degli esperti del settore, i quali hanno considerato palesemente insufficienti gli importi effettivi delle garanzie stabilite nel 2006 e nel 2008.

(68)

In secondo luogo, il denunciante ha presentato uno studio dell'agosto 2012, affidato a esperti in materia di ambiente (di seguito «lo studio FER»), i quali hanno raccolto e analizzato una grande quantità di informazioni disponibili (giuridiche, accademiche o provenienti da indagini di mercato) sul caso in esame. Lo studio FER analizza la situazione attuale in termini di impatto ambientale dei giacimenti di Iberpotash e stima l'evoluzione dei quantitativi totali di materiale depositato nelle discariche in futuro, e giunge alla conclusione che l'impatto di tali discariche sull'ambiente è significativo e destinato ad aumentare.

(69)

Sulla base delle informazioni disponibili, lo studio FER prevede la seguente evoluzione del volume di rifiuti accumulati nelle discariche di Súria e Sallent fino alla cessazione delle attività di estrazione nel 2035: incremento netto annuo del volume (in kt/anno).

Tabella 1

Accumulo stimato di rifiuti nelle discariche di Súria e Sallent

(70)

Lo studio FER analizza inoltre le possibili opzioni per il ripristino delle discariche, tra cui: i) la collocazione dei rifiuti nei vuoti di miniera; ii) la dissoluzione del sale presente nelle discariche tramite pompaggio di acqua e lo smaltimento della risultante soluzione salina mediante evacuazione in mare o nel sottosuolo; iii) la copertura delle discariche con un materiale che impedisca l'infiltrazione di acqua piovana ed eviti la fuoriuscita di sali nell'ambiente. Lo studio conclude che nel caso dei giacimenti di Iberpotash il metodo più appropriato è la copertura delle discariche. Si tratta di un metodo semplice e ben conosciuto, già utilizzato in una serie di casi, anche dalle stesse autorità catalane. È anche il metodo di ripristino più appropriato per le pubbliche amministrazioni nel caso in cui l'impresa estrattiva non adempia ai propri obblighi, in quanto a differenza di altri sistemi non comporta l'installazione di un'importante infrastruttura industriale integrativa. Lo studio FER calcola quindi una stima dei costi del ripristino dei giacimenti di Iberpotash mediante la copertura delle discariche.

(71)

Il calcolo dei costi previsti si basa sull'analisi dei costi unitari delle singole componenti necessarie per la copertura della discarica, come risultano da un'indagine di mercato condotta dagli esperti presso i fornitori di opere e materiali pertinenti, e sui dati relativi ai prezzi del 2012 pubblicati dall'Instituto de Tecnologia de la Construcció de Catalunya (ITeC). A fini comparativi, lo studio utilizza anche i costi totali di ripristino comportati da diverse opzioni, stimati nello studio effettuato dal Symonds Group nel 2001 per la DG Ambiente della Commissione europea (15). Include anche i costi di manutenzione e di controllo delle discariche da sostenere nei dieci anni successivi al completamento della copertura. I costi unitari si applicano quindi alla quantità stimata di materiale residuo accumulato nelle discariche in tre momenti distinti: i) importi reali nel 2012; ii) importi previsti per il 2015 (anno di inizio previsto per la produzione di sale derivante dai rifiuti di un nuovo impianto a Súria); e iii) importi previsti nel 2035 (quando dovrebbero cessare le attività di estrazione di Iberpotash). I risultanti costi totali di ripristino in tali periodi sono riepilogati nella tabella seguente:

Tabella 2

Stima dei costi di ripristino secondo lo studio FER

(72)

Su tali basi, secondo lo studio FER, l'importo della garanzia finanziaria, alla luce delle nuove norme del regio decreto 975/2009, di sicuro non dovrebbe essere inferiore ai costi di ripristino nel 2012, pari a 71 milioni di EUR per entrambi i siti di estrazione, e, tenendo conto della totalità dei costi futuri, dovrebbe anzi aggirarsi sui 100 milioni di EUR.

(73)

Infine lo studio FER analizza l'impatto del progetto di estrazione e commercializzazione del sale presente nelle discariche sulla base del piano Phoenix, annunciato di recente, la cui applicazione è iniziata nel 2012. Tenendo conto delle diverse ipotesi relative alla produzione futura prevista di potassa e di sale (compresi i piani più ambiziosi di Iberpotash di vendere 1,5 milioni di tonnellate di sale l'anno), lo studio FER conclude che in tutti i casi il piano Phoenix si limiterebbe a rallentare la continua crescita annua dei rifiuti totali accumulati nei siti di estrazione di Iberpotash, ma non la arresterebbe. Nel caso più ottimista, il piano Phoenix permetterebbe di ridurre al massimo di 1 213 kt l'anno i rifiuti depositati nelle discariche (rispetto a 1 979 kt in assenza del piano). Per questo motivo, pur avendo un impatto apprezzabile che consentirà di ridurre l'accumulo di rifiuti fino al 40 %, secondo lo studio FER il piano Phoenix non può essere considerato una misura di ripristino sufficiente di per sé, ma solo un fattore attenuante, in quanto al massimo rallenterebbe la crescita delle discariche esistenti, senza però eliminarle.

(74)

Iberpotash sostiene che lo studio FER non può servire come base per il calcolo dell'importo della garanzia, in quanto esso stesso ammette di non basarsi sulle disposizioni pertinenti del decreto 202/1994 e perché contiene valutazioni e dati imprecisi e inesatti.

(75)

La Commissione riconosce che lo studio non segue le disposizioni pertinenti del decreto 202/1994 e verte piuttosto sulle condizioni stabilite nel regio decreto 975/2009, che dà attuazione alla direttiva sui rifiuti di estrazione, concentrandosi sui costi di ripristino previsti. Tuttavia, i risultati relativi ai costi di ripristino stimati per ciascun giacimento di Iberpotash si basano su un metodo coerente e su ipotesi ragionevoli, descritte nei considerando da 68 a 73, e sono quindi pertinenti per il calcolo delle garanzie, anche a norma del decreto 202/1994, come risulta, in particolare, dall'articolo 2, paragrafo 4, lettera h), del medesimo, che fa riferimento ai costi di qualsiasi altra misura di ripristino possa rendersi necessaria e pertanto non limita il calcolo alle misure enumerate nei punti precedenti dell'articolo 2 (16).

(76)

La pertinenza dell'entità dei danni all'ambiente e dei costi di ripristino previsti risulta evidente, almeno in modo implicito, anche dal tenore della sentenza dell'alta corte di giustizia della Catalogna dell'11 ottobre 2011, nella quale, riguardo all'importo delle garanzie finanziarie, si fa notare che: «il principio cardine e fondamentale nella fattispecie è l'articolo 8, paragrafo 2, della legge 12/1981 […], il quale dispone che in qualsiasi caso, per quanto riguarda il ripristino, l'ammontare deve essere stabilito in funzione della superficie da ripristinare, del costo complessivo del ripristino o tenendo conto di entrambi gli aspetti […])» e si conclude che l'autorizzazione non è conforme alla legislazione applicabile, in quanto «non ha stabilito una cauzione adeguata alla situazione entro i limiti di legge […])». Infine, tali costi di ripristino previsti sono chiaramente pertinenti ai fini del calcolo della garanzia a norma delle disposizioni di cui all'articolo 43 del regio decreto 975/2009, applicabile a Iberpotash a partire dal 1o maggio 2014.

(77)

La Commissione osserva inoltre che, al di là delle critiche generali sulla presunta imprecisione e inesattezza delle ipotesi formulate nello studio FER, né le autorità spagnole né Iberpotash identificano tali ipotesi imprecise ed erronee, o adducono argomenti precisi, o propongono una propria stima alternativa dell'importo totale dei costi di ripristino per i giacimenti di Iberpotash.

(78)

Le autorità spagnole sostengono che gli importi delle garanzie rispettavano i criteri previsti dalla legislazione nazionale, tenendo conto dei costi previsti secondo il piano di ripristino esistente in tale momento. Iberpotash ha inoltre presentato un proprio studio, effettuato da periti, a dimostrazione che la garanzia era sufficiente in considerazione dei due criteri indicati nella legislazione nazionale, ossia la superficie della zona interessata e la previsione dei costi di ripristino.

(79)

Tuttavia, come già spiegato, la conformità ai criteri stabiliti nel diritto nazionale non è stata confermata dalla sentenza della corte. Le misure contenute nel piano di ripristino e prese in considerazione nello studio presentato da Iberpotash peraltro si limitavano alla costruzione di canali perimetrali, bacini di decantazione per la soluzione salina raccolta e misure simili destinate a limitare l'inquinamento, ma che ovviamente non assicuravano un ripristino a lungo termine delle discariche. Pertanto, nel calcolo dei costi previsti, lo studio non include né quantifica misure di ripristino adeguate. Dato che i costi di ripristino reali previsti sono pertinenti ai fini del calcolo della garanzia finanziaria, sia nel quadro della legislazione catalana (cfr. il considerando 75) sia a norma di quella europea, le conclusioni dello studio proposto da Iberpotash non possono servire come base per il calcolo dell'importo totale e corretto delle garanzie. Come evidenziato non solo dallo studio FER, ma anche dagli esempi di discariche simili in Francia o in Germania (17), tale ripristino di norma comporta: a) la rimozione completa della discarica (per esempio, collocando i rifiuti nei vuoti di miniera), b) la graduale desalinizzazione della discarica mediante pompaggio di acqua e raccolta della soluzione salina, o c) la copertura permanente della discarica. Tali misure di ripristino adeguate sono tuttavia molto più costose rispetto alla costruzione di canali perimetrali, bacini di decantazione per la soluzione salina raccolta e misure simili destinate a limitare l'inquinamento. Ciò è dimostrato anche dal costo di copertura della discarica di Vilafruns, ammontante a 7,9 milioni di EUR (senza includere i costi annuali di manutenzione). Considerato che Vilafruns, con circa 3 milioni di tonnellate di materiale contenente sale, è una discarica di piccole dimensioni rispetto a quella attiva di El Cogulló (Balsareny/Sallent, 41 milioni di tonnellate), o a quella di Fusteret (Súria, 22 milioni di tonnellate), i costi totali comportati dal ripristino di queste miniere attive e dalla copertura delle rispettive discariche possono essere notevolmente superiori a quelli di Vilafruns.

(80)

Iberpotash sostiene inoltre che la quantità di rifiuti nelle discariche si ridurrà notevolmente grazie al piano Phoenix annunciato nel 2011, il cui obiettivo è il trattamento dei rifiuti nelle discariche ai fini della produzione di sale tecnico destinato alla vendita sul mercato. Nell'ambito di tale progetto, Iberpotash prevede di costruire un impianto di estrazione di sale sottovuoto, a partire dai rifiuti prodotti durante le attività di estrazione di potassa, e di vendere poi il sale sul mercato. Prevede di cominciare immettendo sul mercato circa 750 000 tonnellate di sale l'anno, quantitativo che dovrebbe poi aumentare fino a raggiungere 1,5 milioni di tonnellate annue.

(81)

Tuttavia, sebbene il piano di trattamento e commercializzazione di almeno parte dei rifiuti possa, in linea di principio, ridurre il volume e la salinità delle discariche e, di conseguenza, anche i costi di ripristino attesi, tale piano è stato annunciato da Iberpotash solo nel 2011 e la sua applicazione, iniziata nel 2012, è ancora in corso. È quindi evidente che il piano Phoenix non avrebbe dovuto essere preso in considerazione per stabilire l'importo delle garanzie nel 2006 e nel 2008, dato che in quel momento era ancora estremamente incerto.

(82)

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le prove raccolte e le relazioni di esperti presentate confermino la constatazione dell'organo giurisdizionale nazionale, secondo cui gli importi iniziali delle garanzie finanziarie erano palesemente insufficienti per assicurare un ripristino adeguato.

(83)

La Commissione ritiene pertanto che le garanzie finanziarie stabilite dalle autorità spagnole nel 2006 e nel 2008 fossero effettivamente inferiori al livello di norma richiesto in conformità con la legislazione nazionale applicabile. È stato pertanto concesso a Iberpotash un vantaggio economico, consistente nella riduzione delle commissioni bancarie addebitate ogni anno per la garanzia finanziaria. Dato che, secondo Iberpotash, tali commissioni ammontavano all'1 % dell'importo annuale delle garanzie, il livello complessivo notevolmente inferiore delle garanzie ha ridotto di conseguenza le commissioni bancarie a carico dell'impresa e ha quindi comportato costi minori rispetto a quelli sostenuti da altri operatori le cui garanzie rispettavano la legislazione. In sostanza, la Commissione ritiene che Iberpotash abbia beneficiato di un vantaggio economico derivante dalla riduzione del livello delle garanzie finanziarie.

(84)

Gli argomenti delle autorità spagnole e di Iberpotash, secondo cui le autorità pubbliche non avrebbero concesso all'impresa alcun vantaggio o trattamento preferenziale in quanto avrebbero applicato con rigore le norme pertinenti, non possono essere accolti poiché è stato accertato che le decisioni delle autorità pubbliche hanno determinato un livello di garanzie finanziarie inferiore a quello abitualmente richiesto. D'altro canto, l'affermazione secondo cui la normativa catalana era, di fatto, più severa di altre norme analoghe vigenti a livello nazionale o in altre comunità autonome della Spagna non è pertinente, perché tali costi sono specifici per ciascun sito di estrazione e le norme relative alle garanzie finanziarie che Iberpotash era tenuta a fornire dovevano essere quelle applicabili in Catalogna, dove sono ubicate le discariche. Le autorità pubbliche hanno autorizzato Iberpotash a mantenere garanzie finanziarie inferiori a quelle abitualmente previste dalla normativa catalana applicabile, motivo per cui l'impresa ha beneficiato di un vantaggio selettivo sotto forma di riduzione delle commissioni bancarie dovuta alle minori garanzie fornite rispetto agli altri operatori che si trovavano in una situazione simile.

(85)

La Commissione conclude pertanto che la misura 1 ha concesso a Iberpotash un vantaggio economico selettivo.

(86)

Per quanto riguarda il criterio delle risorse statali, il denunciante sostiene che una garanzia troppo bassa, che non copra la totalità dei costi di ripristino, presuppone un (potenziale) trasferimento di risorse statali e presumibilmente comporta il rischio che, qualora Iberpotash non adempia ai propri obblighi relativi al ripristino delle zone di estrazione, lo Stato debba farsi carico dei rispettivi costi. Il denunciante rimanda alla decisione della Commissione nel caso Georgsmarienhütte (18), nella quale la Commissione ha ritenuto che l'esonero concesso a un produttore siderurgico dagli obblighi di tutela ambientale concernenti il riciclaggio e lo smaltimento di polveri industriali costituisse un aiuto di Stato.

(87)

Le autorità spagnole e Iberpotash sostengono che, anche nel caso in cui la garanzia fosse inferiore a quella richiesta, Iberpotash dovrebbe comunque rispettare l'obbligo generale di ripristinare lo stato dei suoi giacimenti e sarebbe tenuta a sostenere i costi di ripristino. Tali costi non sono limitati in alcun modo dall'importo della garanzia finanziaria e pertanto lo Stato non esonera Iberpotash dai suoi obblighi finanziari. Peraltro il rischio che in futuro Iberpotash non sia in grado di coprire tutti i costi e che lo Stato debba intervenire con risorse statali è estremamente remoto e poco probabile, considerata la sana situazione finanziaria dell'impresa madre di Iberpotash. Le autorità spagnole affermano che, qualora in futuro Iberpotash non dovesse adempiere ai propri obblighi, le attività dell'impresa in Spagna sono sufficienti a coprire i costi di ripristino e possono essere confiscate dalle autorità competenti.

(88)

La Commissione osserva che, per quanto riguarda l'importo delle commissioni non riscosse, le garanzie in questione non si esaminano alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato in funzione del rischio o dell'esposizione del garante (cioè, una banca privata, non lo Stato), bensì in funzione del rischio per lo Stato nel caso in cui l'importo garantito sia inferiore al costo reale dei danni ambientali e l'entità garantita non paghi o non possa pagare la totalità dei costi di ripristino.

(89)

Riguardo al precedente addotto dal denunciante, il caso Georgsmarienhütte era molto diverso, in quanto il Land Bassa Sassonia si era chiaramente assunto la responsabilità dello smaltimento delle polveri industriali e aveva effettivamente pagato 64,64 milioni di DEM per lo smaltimento definitivo. Non è questa la situazione nel caso in esame, giacché, a prescindere dall'importo della garanzia, Iberpotash continua a essere responsabile del ripristino dei giacimenti e le autorità spagnole finora non si sono impegnate a sostenere i costi di ripristino in luogo di Iberpotash. Di conseguenza, il caso Georgsmarienhütte non può essere considerato un precedente nella fattispecie.

(90)

La garanzia finanziaria di Iberpotash è fornita sotto forma di garanzia bancaria, che non è gratuita per lo Stato. Può essere utilizzata solo per misure definite con rigore dalla legge, in particolare per il finanziamento della rimozione dei rifiuti, il ripristino dei giacimenti e altre misure ambientali nel caso in cui Iberpotash non adempia ai propri obblighi al riguardo. Lo Stato non percepisce alcun interesse sui fondi di garanzia né ottiene altri vantaggi finanziari che si riducano in caso di riduzione dell'importo della garanzia. Finora, inoltre, in nessun caso lo Stato ha dovuto far ricorso alla garanzia per una delle finalità summenzionate. Tuttavia, anche se a tutt'oggi la riduzione dell'importo della garanzia non ha prodotto un effetto reale sulle risorse statali, di per sé ciò non esclude l'esistenza di un effetto potenziale su tali risorse dovuto al rischio più elevato che lo Stato sia costretto a spenderle in futuro.

(91)

In realtà, la creazione di un rischio concreto che imponga un onere supplementare per lo Stato in futuro è sufficiente per soddisfare la nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (19). Anche la Corte di giustizia ha stabilito che il nesso e l'effetto di una misura di aiuto di Stato sulle risorse statali non devono essere diretti perché tale criterio sia soddisfatto.

(92)

La finalità ultima di tali garanzie finanziarie è assicurare che le imprese estrattive dispongano di risorse sufficienti per coprire i futuri costi di ripristino, indipendentemente dalla loro situazione finanziaria in futuro (solitamente piuttosto lontano). È quindi evidente che, nel caso in cui l'importo della garanzia sia notevolmente inferiore ai costi di ripristino previsti, sussiste quanto meno un rischio maggiore che si debba fare ricorso alle risorse statali in futuro. Tale rischio di potenziali costi a carico del bilancio pubblico è chiaramente superiore rispetto a se l'importo garantito fosse stato fissato in modo corretto, in conformità con la legislazione applicabile, tenendo debitamente conto dei costi di ripristino previsti. Se le risorse disponibili sono notevolmente inferiori a quelle necessarie, alla fine saranno le risorse dello Stato a coprire gran parte dei costi nel caso in cui, per qualsiasi motivo, Iberpotash non fosse disposta o in grado di farlo. Inoltre, qualora Iberpotash non sia in condizione di sostenere i costi di ripristino in futuro, la facoltà delle autorità spagnole di confiscare le attività di Iberpotash ha scarse probabilità di apportare risorse supplementari significative, dato che le uniche attività dell'impresa (e di tutto il gruppo ICL) in Spagna sono gli impianti di estrazione di potassa. Il valore di tali attività, tuttavia, non è affatto certo, una volta chiuse le miniere di potassa.

(93)

Il fatto che lo Stato sia tenuto ad agire autonomamente nel caso in cui Iberpotash non voglia o non possa adottare le misure di ripristino necessarie per quanto riguarda le sue discariche è espressamente stabilito dalla legislazione applicabile.

(94)

In primo luogo, a norma dell'articolo 102 della legge 39/2015, lo Stato può procedere all'esecuzione in vece del soggetto giuridicamente tenuto ad adottare le misure (20). La Spagna dovrebbe: i) invitare Iberpotash ad adottare misure specificamente definite; ii) informare Iberpotash che in caso contrario l'amministrazione adotterà essa stessa tali misure, indicandone il costo; iii) realizzare le misure; iv) tentare di recuperare il costo presso Iberpotash, il che, per definizione, non sarà possibile se la Spagna dovrà escutere una garanzia finanziaria insufficiente. Anche se formalmente questa decisione è facoltativa, qualora Iberpotash non ottemperasse all'obbligo di ripristinare i propri giacimenti, la Spagna non potrebbe fare altro che pagare tale ripristino in anticipo, poiché altrimenti non potrebbe adempiere ai propri obblighi.

(95)

In secondo luogo, come indicato nel considerando 13, la Spagna potrebbe venir meno ai suoi obblighi a norma della direttiva sui rifiuti delle industrie estrattive e della direttiva sulle acque. Pertanto, nel caso in cui Iberpotash abbandonasse i propri impianti dopo aver esaurito le risorse minerarie e non ripristinasse i siti, data la garanzia insufficiente, la Spagna, per adempiere agli obblighi che le incombono a norma di dette direttive e, in definitiva, evitare di pagare penalità giornaliere inflitte dalla Corte di giustizia europea, non potrà fare altro che sostenere le spese di rimozione delle discariche o provvedere a un ripristino altrettanto efficace.

(96)

In terzo luogo, secondo le disposizioni della legge 27/2006, del 18 luglio 2006 (21), le autorità spagnole possono essere chiamate ad adempiere ai loro obblighi in forza della legislazione in materia di ambiente. Qualsiasi organizzazione non governativa che soddisfi i criteri enunciati nella legge 27/2006 può, in caso di una violazione delle norme ambientali di cui all'articolo 18, paragrafo 1, della medesima (comprese, per esempio, le violazioni degli obblighi in materia di protezione delle acque), ricorrere agli organi giurisdizionali affinché impongano all'amministrazione di rispettare gli obblighi di tutela ambientale.

(97)

In quarto luogo, la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (22) indica, all'articolo 6, paragrafo 3, che se un operatore responsabile di adottare le misure di riparazione relative a un danno ambientale non si conforma agli obblighi previsti, l'autorità competente ha facoltà di adottare essa stessa tali misure, qualora non le rimangano altri mezzi. Inoltre, a norma dell'articolo 5, paragrafo 3, l'autorità competente può, qualora l'operatore non lo faccia, adottare le misure di prevenzione necessarie al fine di eliminare una minaccia imminente che si verifichi un danno ambientale. Se Iberpotash non adotta le misure di riparazione necessarie una volta concluse le attività di estrazione, le discariche possono trasformarsi in una minaccia imminente per l'ambiente che comporta interventi di correzione o prevenzione da parte dell'autorità pubblica competente qualora non le rimangano altri mezzi.

(98)

Infine, le stesse autorità spagnole indicano (23) che, conformemente all'articolo 9 della legge 12/1981, nel caso in cui l'operatore non adempia ai propri obblighi, il governo autonomo può procedere all'esecuzione forzata delle misure, sostenendo i costi a carico dell'operatore. Segnalano che, in pratica, l'amministrazione applica le misure corrispondenti, che sono poi finanziate per mezzo della garanzia finanziaria o, nel caso in cui quest'ultima non sia sufficiente, mediante la vendita delle attività dell'operatore. Per questo motivo, qualora la garanzia finanziaria sia notevolmente inferiore a quella richiesta, l'amministrazione si espone al rischio che le attività dell'operatore non siano sufficienti per finanziare le pertinenti misure eseguite. Ciò conferma che un livello di garanzia finanziaria eccessivamente basso accresce il rischio che le misure di ripristino adottate dall'amministrazione non siano coperte in modo sufficiente dalle attività dell'operatore (soprattutto se non ha altre attività in Spagna, come nel caso di Iberpotash) e debbano essere finanziate mediante risorse statali.

(99)

Un livello di garanzia notevolmente inferiore a quello necessario, secondo quanto previsto dalla legislazione, espone lo Stato al rischio concreto di gravare le proprie risorse di oneri supplementari. Il maggior rischio di gravare lo Stato di oneri supplementari è dunque abbastanza concreto da avere quanto meno un effetto potenziale sulle risorse statali, dovuto al livello eccessivamente basso della garanzia finanziaria.

(100)

Il livello delle garanzie finanziarie che Iberpotash deve fornire è stato stabilito da decisioni amministrative del governo autonomo della Catalogna, con le quali sono state approvate le autorizzazioni a svolgere attività di estrazione di potassa. Poiché la nozione di Stato (membro) ai fini dell'applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE comprende tutti i livelli di autorità pubbliche, che siano nazionali, regionali o locali, la decisione di applicare una riduzione del livello delle garanzie finanziarie è imputabile allo Stato.

(101)

Per questo motivo la Commissione conclude che la misura 1 ha comportato un trasferimento di risorse imputabile allo Stato.

(102)

La Commissione ritiene che la riduzione dei costi a carico di Iberpotash dovuta al livello di garanzia finanziaria inferiore a quello previsto dalla legislazione applicabile possa falsare la concorrenza sui mercati in cui opera l'impresa (principalmente quelli della potassa e del sale). Come spiegato più avanti (cfr. considerando 110 e seguenti), tale riduzione ammonta, per il periodo pertinente, a circa 1,8 milioni di EUR, cifra che, a differenza di quanto affermano le autorità spagnole, non è affatto trascurabile.

(103)

Inoltre, il fatto che Iberpotash sia l'unico produttore spagnolo di potassa non esclude una possibile distorsione della concorrenza, in quanto il mercato geografico rilevante è chiaramente più vasto del mercato nazionale spagnolo. Già nel 1993 la Commissione riteneva che il mercato della potassa non comprendesse soltanto la Spagna, ma si estendesse alla Francia, al Regno Unito e ad altri Stati membri, tranne la Germania (24). Peraltro, nella relazione sulla sostenibilità del 2014 (25) Iberpotash indica che solo il 23 % della sua produzione di potassa e di sale era commercializzato in Spagna, mentre il 50 % era destinato ad altri paesi europei, il 18 % al Sud America e ulteriori vendite erano realizzate in Nord America, Africa e Asia. In tutte queste zone Iberpotash compete con altri produttori di potassa e di sale e la riduzione artificiosa dei costi a carico dell'impresa può falsare tale concorrenza.

(104)

Infine, la potenziale distorsione della concorrenza non è messa in dubbio dall'argomento di Iberpotash, secondo cui, a prescindere dal livello delle garanzie finanziarie, gli obblighi di tutela ambientale a suo carico restano gli stessi (cioè provvedere al ripristino dei siti di estrazione ed evitare l'inquinamento) e in ogni caso è necessario disporre di riserve finanziarie per far fronte a eventuali responsabilità di carattere ambientale. Al di là di queste disposizioni contabili, l'obbligo di mantenere garanzie finanziarie specifiche, in conformità con la legislazione pertinente, in realtà comporta costi d'esercizio normali, ma specifici, sostenuti da Iberpotash (o da qualsiasi altra società mineraria assoggettata alle stesse norme) in conseguenza delle commissioni addebitate dalle banche per la costituzione e il mantenimento della garanzia, il cui livello inadeguato potrebbe quindi favorire Iberpotash e falsare la concorrenza.

(105)

La Commissione conclude pertanto che la misura 1 può falsare la concorrenza.

(106)

Come già rilevato, i mercati della potassa e del sale sono chiaramente transfrontalieri, in quanto il 50 % della produzione di Iberpotash è esportata in altri paesi europei. Di conseguenza, il livello ridotto delle garanzie finanziarie può incidere sugli scambi commerciali tra gli Stati membri dell'UE.

(107)

L'argomento addotto da Iberpotash, secondo cui i mercati del sale sarebbero solo nazionali o addirittura regionali in ragione delle spese di trasporto elevate, non è quindi confermato dalle cifre indicate nella relazione sulla sostenibilità del 2014, visto che circa l'80 % della produzione di sale dell'impresa è esportato non solo in altri paesi europei, ma anche in Asia, Nord Africa e America. Le osservazioni di Iberpotash sulla decisione di avvio sono inoltre contraddittorie riguardo a questo punto, in quanto sostengono, da un lato, che il mercato del sale è nazionale o persino regionale e, dall'altro, che un produttore francese di sale è concorrente diretto dell'impresa e tenta di escluderla dal mercato.

(108)

La Commissione conclude pertanto che la misura 1 incide sugli scambi all'interno dell'UE.

(109)

Per determinare l'importo effettivo dell'aiuto si deve innanzitutto stabilire perlomeno un importo «corretto» delle garanzie finanziarie a norma delle disposizioni legislative applicabili nel periodo di riferimento. Dopodiché l'importo dell'aiuto corrisponderà alla differenza tra l'importo previsto delle commissioni bancarie che Iberpotash avrebbe dovuto pagare per la costituzione di una garanzia fissata correttamente e l'importo reale delle commissioni bancarie pagate dall'impresa.

(110)

I terzi sostengono che l'importo dell'aiuto non si limita alle sole minori commissioni bancarie, ma deve anche tenere conto della necessità di fornire alla banca garanzie sufficienti sotto forma di riserve finanziarie. Ciononostante, considerato che l'importo «corretto» delle garanzie, stimato di seguito, è relativamente modesto rispetto al fatturato annuo di Iberpotash (intorno a 300 milioni di EUR) e del gruppo ICL nel suo insieme (5 400 milioni di USD), è poco probabile che la costituzione di una garanzia di importo superiore avrebbe comportato costi supplementari significativi per l'impresa.

(111)

Dato che, secondo le autorità spagnole, nel dicembre 2016 l'alta corte di giustizia della Catalogna ha constatato che l'importo maggiorato, pari a 6 979 471,83 EUR, per Balsareny/Sallent rispettava la legislazione vigente, la Commissione ritiene che, allo stato attuale, l'importo «corretto» delle garanzie per Balsareny/Sallent corrisponda a tale importo approvato dalla corte e attualmente applicabile.

(112)

Per analogia, la Commissione stima inoltre (cfr. anche il considerando 64) che anche l'importo maggiorato, pari a 6 160 872,35 EUR, per la garanzia relativa a Súria, applicabile dal 2015, possa essere considerato conforme alla legislazione applicabile. Sebbene non esista una pronuncia giudiziaria autorevole riguardo a quest'ultimo giacimento, l'aumento dell'importo della garanzia per un sito di piccole dimensioni come quello di Súria è di fatto pressoché paragonabile a quello approvato per Balsareny/Sallent. Ciò conferma che l'importo si può considerare adeguato e conforme alla legislazione applicabile.

(113)

Allo stato attuale, l'importo corretto delle garanzie finanziarie ammonta quindi complessivamente a 13 140 344,18 EUR.

(114)

Il calcolo di tale importo, tuttavia, tiene conto del piano Phoenix annunciato nel 2011 e applicato gradualmente a partire dal 2012. Il progetto prevede, fra l'altro, investimenti in un impianto di produzione di sale sottovuoto al fine di trattare e commercializzare il sale contenuto nei rifiuti di estrazione di potassa. Secondo il progetto, Iberpotash dovrebbe arrivare a vendere circa 1,5 milioni di tonnellate di sale l'anno.

(115)

La Commissione concorda con lo studio FER, secondo il quale il piano Phoenix, di per sé, non può essere considerato una misura di ripristino e di fatto non arresterà la crescita delle discariche durante il periodo di sfruttamento delle miniere. La Commissione riconosce tuttavia anche gli argomenti di Iberpotash e delle autorità spagnole a sostegno del fatto che il progetto influisce sul totale dei costi di ripristino. Lo studio FER non tiene conto del fatto che la trasformazione e la vendita di sale con tutta probabilità continueranno anche dopo la cessazione delle attività di estrazione di potassa. Il piano Phoenix potrebbe quindi contribuire alla graduale rimozione della discarica in futuro e, pertanto, può essere preso in considerazione per stabilire il livello appropriato delle garanzie, come è avvenuto nel caso dell'aumento dei livelli di garanzia proposti nel 2015 e, almeno per Balsareny/Sallent, come confermato dall'organo giurisdizionale nazionale.

(116)

Ciò significa tuttavia che il livello attuale delle garanzie finanziarie non può essere considerato adeguato per il periodo precedente l'inizio del piano Phoenix nel 2012. Anche se Iberpotash, prima di annunciare il piano, trattava e vendeva quantitativi piuttosto modesti di sale proveniente dalle sue discariche, la maggior parte delle scorie saline veniva semplicemente accumulata nella speranza che potessero essere utilizzate in futuro a fini commerciali (26). Ciononostante, non esistevano piani concreti in merito a come e quando ampliare gli impianti di trattamento del sale per incrementare la quantità di scorie saline così smaltite affinché potesse avere un'incidenza sostanziale sui futuri costi di ripristino. Per questo motivo, per quanto riguarda il periodo precedente l'avvio del piano Phoenix, tale riduzione futura e relativamente ipotetica delle discariche, derivante dalla trasformazione e dalla vendita di grandi quantitativi di sale, non deve essere tenuta in considerazione.

(117)

Di conseguenza, la Commissione deve esaminare altri elementi di prova disponibili per stimare l'importo «corretto» delle garanzie nel periodo 2006-2011, sulla base dei costi di ripristino calcolati secondo quanto prevedibile in detto periodo, senza tenere conto dell'impatto del piano Phoenix.

(118)

Come già spiegato (cfr. considerando da 68 a 81), le previsioni più attendibili del costo totale di ripristino (senza il piano Phoenix) sono raccolte nello studio FER presentato dal denunciante. La Commissione ritiene che le ipotesi formulate dai periti in tale relazione siano credibili, in quanto si basano in larga misura su indagini di mercato e sulla valutazione dei risultati ottenuti in impianti analoghi in altre regioni del mondo. Per contro, come già rilevato, lo studio prodotto da Iberpotash non può essere considerato una stima attendibile dei costi di ripristino perché non contempla misure di ripristino adeguate (cfr. il considerando 79).

(119)

Secondo lo studio FER, i costi di ripristino ammontano complessivamente ad almeno 71 milioni di EUR. Del resto, tutte le altre indicazioni di possibili importi corretti tratte dallo studio FER o provenienti da altre fonti (cfr. il punto 5.1.1.1) sono ancora maggiori. La Commissione ritiene pertanto che, in mancanza di stime migliori per il periodo 2006-2011, i costi di ripristino previsti pertinenti da prendere in considerazione ammontino a 71 milioni di EUR (24,8 milioni per Súria e 46,2 milioni per Balsareny/Sallent).

(120)

Infine, ai sensi dell'articolo 3 del decreto 202/1994 (la legislazione applicabile in tale periodo), l'importo della garanzia finanziaria calcolato a norma dell'articolo 2 (cioè sulla base dei costi di ripristino previsti) è ridotto del 50 % in caso di attività di estrazione non ubicate in siti naturali di particolare interesse (compresi i giacimenti di Iberpotash).

(121)

Pertanto, sulla base degli elementi di prova disponibili, la Commissione ritiene che l'importo «corretto» delle garanzie finanziarie per le attività di estrazione di Iberpotash ammonti ad almeno 12,4 milioni di EUR per Súria (periodo 2006-2011) e 23,1 milioni di EUR per Balsareny/Sallent (periodo 2008-2011).

(122)

Secondo Iberpotash, i costi della garanzia attuali ammontano all'1 % dell'importo annuale della stessa. Utilizzando i suddetti importi di garanzia corretti per i due periodi corrispondenti, l'aiuto totale concesso a Iberpotash sotto forma di riduzione delle commissioni di garanzia corrisponde annualmente all'1 % della differenza tra l'importo «corretto» e l'importo reale determinato per l'anno in questione, come illustrato nella tabella seguente.

Tabella 3

Calcolo dell'importo dell'aiuto

(123)

Pertanto, l'importo totale dell'aiuto concesso a Iberpotash sotto forma di minori commissioni bancarie dovute alla riduzione delle garanzie per l'intero periodo 2006-2016 ammonta a 1 864 622 EUR.

Tale aiuto è stato accordato nel momento in cui le autorità spagnole hanno concesso le autorizzazioni ambientali nelle quali è stata stabilita la riduzione delle garanzie, ossia il 6 novembre 2006 per Súria e il 29 aprile 2008 per Balsareny/Sallent.

(124)

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la misura 1 costituisca un aiuto di Stato e procede quindi alla valutazione della sua legittimità e della sua compatibilità con il mercato interno.

(125)

Il 17 dicembre 2007 il ministero dell'Ambiente spagnolo e il governo autonomo della Catalogna hanno siglato un accordo nel quale hanno convenuto di cooperare e condividere i costi di un progetto destinato a coprire la discarica di Vilafruns e ridurne così l'impatto negativo sull'ambiente. Il ministero delle Finanze ha deciso di contribuire ai costi d'investimento con 4 milioni di EUR, mentre l'Agencia Catalana del Agua, un'impresa pubblica gestita dal governo autonomo della Catalogna, si sarebbe fatta carico della parte restante. La realizzazione del progetto è iniziata nell'agosto 2008 ed è durata 18 mesi. I costi d'investimento totali ammontavano a 7 887 571 EUR e sono stati interamente finanziati dalle autorità pubbliche, come convenuto nell'accordo del 2007.

(126)

Il progetto è consistito nella copertura della discarica di Vilafruns con una membrana impermeabile destinata a sigillarla e a isolare le scorie saline da qualsiasi contatto con l'acqua proveniente dall'esterno, evitando così le fuoriuscite di sale dalla discarica. Le membrane impermeabili sono state protette con prodotti geotessili e ricoperte di terra per consentire la crescita della vegetazione sopra la discarica.

(127)

La discarica di Vilafruns è ubicata presso gli impianti minerari di Iberpotash ed è di proprietà dell'impresa. Le è stata ceduta nell'ambito del contratto di vendita del 21 ottobre 1998, con il quale Iberpotash ha acquisito le attività di estrazione in Catalogna dalla Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), una holding pubblica spagnola. Alla data del trasferimento la discarica di Vilafruns non era più in funzione dal 1973, anno di cessazione dello sfruttamento della miniera cui apparteneva.

(128)

Come già rilevato, l'investimento relativo alla copertura della discarica di Vilafruns nei siti di proprietà di Iberpotash è stato integralmente finanziato dalle autorità pubbliche. Iberpotash si fa carico dei soli costi di manutenzione dell'impianto durante la sua esistenza.

(129)

La copertura, realizzata nel periodo 2008-2009, riguarda una discarica di proprietà di Iberpotash dal 1998, quando gli impianti sono stati privatizzati insieme con altre miniere di potassa della zona. La discarica appartiene a una miniera che ha cessato di funzionare nel 1973 e della quale Iberpotash si è fatta carico nel momento in cui l'ha acquisita. Per questo motivo, Iberpotash sostiene di non avere alcun obbligo, a norma della legislazione nazionale o dell'Unione, di adottare misure per evitare l'inquinamento provocato dalla discarica, in quanto non è l'inquinatore originale.

(130)

Le autorità spagnole non concordano con Iberpotash e affermano che l'impresa ha l'obbligo generale di adottare misure adeguate per evitare l'inquinamento provocato dalla discarica di sua proprietà e di gestirla in conformità con le disposizioni giuridiche applicabili. Iberpotash è quindi responsabile di adottare le misure necessarie per garantire la tutela dell'ambiente a norma della legislazione pertinente, nonché dei danni ambientali causati dalla discarica.

(131)

Inoltre i terzi, nelle loro osservazioni, rilevano che Iberpotash ha la responsabilità di gestire la discarica di Vilafruns dal momento in cui ha acquisito i diritti di sfruttamento minerario. Tale responsabilità discende dalla legge 6/1993 spagnola, del 15 luglio 1993, che disciplina la gestione dei rifiuti, nonché dal regio decreto legge 1/2001, del 20 luglio 2001, recante approvazione della rifusione della legge sulle acque spagnola. Secondo i terzi, il fatto che Vilafruns non fosse più in funzione all'epoca della sua acquisizione da parte di Iberpotash è irrilevante, in quanto chiunque sia titolare di una concessione mineraria è tenuto a gestire i rifiuti di estrazione nel loro insieme, cioè compresi tutti i rifiuti prodotti prima dell'acquisizione della concessione da parte del titolare.

(132)

A parere della Commissione, il fatto che la miniera all'origine della discarica di Vilafruns abbia cessato l'attività nel 1973 non esclude la responsabilità di Iberpotash, in quanto proprietaria, di garantire un ripristino adeguato. Come confermato dalle autorità spagnole, tutti i piani di ripristino, compreso quello del 2008, contenevano misure specifiche che Iberpotash era tenuta ad adottare in relazione alla discarica di Vilafruns. Ai sensi dell'articolo 121 della legge sulle attività estrattive del 1973, l'inadempimento degli obblighi previsti dal piano di ripristino costituisce una violazione grave. Le autorità spagnole confermano inoltre che, conformemente alla legislazione applicabile in materia di protezione delle acque, Iberpotash è in ogni caso tenuta ad adottare le misure necessarie per evitare l'inquinamento idrico provocato da tutti i suoi impianti, compresa la discarica di Vilafruns. La Commissione segnala altresì che, a norma dell'articolo 4 della direttiva sui rifiuti delle industrie estrattive, l'operatore è tenuto a fare tutto il necessario per impedire o ridurre il più possibile gli effetti negativi per l'ambiente, compresa la gestione di qualsiasi struttura di deposito dei rifiuti anche dopo la chiusura.

(133)

Iberpotash peraltro afferma che il contratto di vendita dell'impianto contiene una clausola che può essere interpretata nel senso che esclude la responsabilità dell'impresa derivante da attività precedenti il 1997, compresa cioè qualsiasi responsabilità relativa alla discarica. Iberpotash, al riguardo, rimanda a una sentenza della corte suprema del 14 maggio 2009, che cita una clausola del contratto di vendita secondo la quale il venditore è tenuto a compensare l'acquirente per tutti gli obblighi risultanti da diritti di terzi in relazione a fatti precedenti la cessione, che non figurino nel bilancio e che non siano venuti alla luce con l'esercizio della dovuta diligenza. Iberpotash sostiene che gli obblighi relativi al ripristino di Vilafruns non erano evidenti prima della vendita e che nel bilancio non figuravano riserve al riguardo poiché all'epoca tale obbligo giuridico non esisteva.

(134)

Le autorità spagnole indicano tuttavia che l'accordo di vendita delle azioni del 1998 non conteneva disposizioni specifiche che obbligassero il venditore a farsi carico delle responsabilità dell'acquirente dopo la cessione delle quote azionarie.

(135)

La Commissione segnala inoltre che la disposizione citata nella sentenza della corte suprema è più che altro una clausola contrattuale standardizzata che tutela il venditore contro successive pretese di terzi relative a fatti non noti al momento della vendita. Iberpotash non può comunque affermare di non essere stata al corrente della discarica di Vilafruns, che acquisiva nell'ambito della transazione, o della responsabilità generale del proprietario dei rifiuti di garantire la corretta gestione delle strutture di deposito degli stessi. Il fatto che Iberpotash abbia accettato gli obblighi di tutela ambientale relativi alla discarica di Vilafruns in vari piani di ripristino conferma che era consapevole di tali responsabilità.

(136)

La Commissione ritiene pertanto che, in conseguenza dell'acquisizione dell'attività di estrazione di potassa in Catalogna nel 1998, Iberpotash fosse responsabile di garantire una gestione adeguata della discarica di Vilafruns, nel rispetto delle disposizioni giuridiche applicabili.

(137)

Ciononostante, pur accettando questa conclusione, le autorità spagnole sostengono che gli obblighi di Iberpotash non comprendevano la copertura della discarica di Vilafruns. Secondo le autorità spagnole, Iberpotash avrebbe potuto adempiere ai propri obblighi con misure molto meno costose, contenute nel piano di ripristino originale del 2008 (ossia l'installazione di un sistema di condotte di drenaggio e altre misure di protezione e ripristino, per un costo totale di circa […] (*1) EUR). Per questo motivo sostengono, assieme a Iberpotash, che gli investimenti pubblici nella copertura della discarica non costituiscono un vantaggio economico per Iberpotash, in quanto i costi risparmiati dall'impresa ([…] EUR) sono più che controbilanciati dai costi di manutenzione che essa deve sostenere per l'intero periodo di vita dell'impianto (pari a […] EUR per il solo periodo compreso tra marzo 2015 e marzo 2016) e dal costo opportunità sostenuto a causa dell'impossibilità di trasformare e vendere il sale della discarica coperta di Vilafruns, come prevede di fare con le sue altre discariche (30).

(138)

La Commissione ritiene che, a prescindere dall'entità degli obblighi di Iberpotash relativi a Vilafruns, non sia ammissibile che l'investimento pubblico di 7,9 milioni di EUR in una misura di tutela ambientale notevolmente migliore, equivalente in linea di principio al ripristino dell'impianto senza alcun costo d'investimento a carico di Iberpotash, di fatto non abbia conferito all'impresa alcun vantaggio economico. La copertura è stata realizzata allo scopo di ridurre notevolmente l'inquinamento causato dalle fuoriuscite della discarica di Vilafruns. In assenza dell'aiuto, le misure alternative non avrebbero assicurato una protezione altrettanto efficace e duratura e avrebbero esposto Iberpotash al rischio di dover far fronte alle conseguenze dell'inquinamento (come dimostrano le sentenze penali del 18 dicembre 2014 e del 25 febbraio 2015 relative ad altri giacimenti dell'impresa; cfr. considerando 27 e 94 della decisione di avvio). Di conseguenza, la costruzione dell'impianto finanziata con risorse pubbliche ha permesso a Iberpotash di assicurare una migliore prevenzione dell'inquinamento, ha ridotto i rischi ambientali futuri cui è esposta e ha garantito il ripristino duraturo della discarica (in linea con il ripristino di discariche di scorie saline analoghe in Francia e Germania, come già spiegato nei considerando 26 e 32). In ultima analisi Iberpotash sarebbe stata obbligata ad assicurare il ripristino adeguato della discarica di Vilafruns.

(139)

Infine, la Commissione ritiene che la misura sia selettiva, in quanto specificamente destinata al finanziamento pubblico della copertura della discarica di Vilafruns, di proprietà di Iberpotash. Secondo le autorità spagnole, la misura non può essere selettiva, in quanto Iberpotash è l'unica impresa di estrazione di potassa in Spagna e di conseguenza non si possono eseguire confronti con altri operatori. Tuttavia, il fatto che Iberpotash sia l'unica impresa di estrazione di potassa in Spagna non altera il carattere selettivo della misura, che è chiaramente destinata a una struttura di deposito dei rifiuti specifica e a nessun altra.

(140)

La Commissione conclude pertanto che la misura 4 ha concesso a Iberpotash un vantaggio economico selettivo.

(141)

I costi d'investimento relativi alla copertura della discarica di Vilafruns sono stati integralmente sostenuti dalle pubbliche amministrazioni: 4 milioni di EUR dal ministero dell'Ambiente spagnolo e i restanti 3 887 571 EUR dall'Agencia Catalana del Agua, impresa pubblica gestita dal governo autonomo della Catalogna che, pertanto, ottempera all'impegno di coprire i restanti costi d'investimento assunto dal governo autonomo nel quadro dell'accordo del 17 dicembre 2007.

(142)

Né le autorità spagnole né Iberpotash hanno sostenuto l'assenza di risorse statali in relazione a questa misura.

(143)

Inoltre, la decisione di finanziare la copertura della discarica di Vilafruns con fondi pubblici è stata adottata dal ministero dell'Ambiente e dal governo autonomo della Catalogna ed è quindi chiaramente imputabile allo Stato.

(144)

Per questo motivo la Commissione conclude che la misura 4 ha comportato un trasferimento di risorse statali ed è imputabile allo Stato.

(145)

Come descritto in precedenza (cfr. considerando 103 e 105), Iberpotash compete con altri produttori di potassa e di sale. Il fatto che l'adempimento dei suoi obblighi di tutela ambientale relativi a Vilafruns sia stato almeno in parte finanziato con risorse pubbliche può quindi falsare la concorrenza mediante la riduzione artificiosa dei costi a carico di Iberpotash e conferirle così un indebito vantaggio rispetto ai concorrenti.

(146)

La Commissione conclude pertanto che la misura 4 può falsare la concorrenza.

(147)

Sia la potassa sia il sale sono commercializzati nell'Unione europea (cfr. considerando 106 e 107) e, pertanto, la Commissione conclude che la misura 4 incide sugli scambi all'interno dell'Unione.

(148)

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la misura 4 costituisca un aiuto di Stato di importo pari a 7 887 571 EUR e procede quindi alla valutazione della sua legittimità e della sua compatibilità con il mercato interno.

(149)

Sia la misura 1 sia la misura 4 sono state concesse in violazione degli obblighi di notifica e di sospensione di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE. La Commissione ritiene pertanto che entrambe le misure costituiscano un aiuto di Stato illegale.

(150)

Né le autorità spagnole né Iberpotash hanno proposto alcun motivo a sostegno della compatibilità degli aiuti concessi sotto forma di garanzie finanziarie inferiori a quelle previste dal diritto applicabile.

(151)

La Commissione ritiene che la misura costituisca un aiuto al funzionamento a favore di Iberpotash, in quanto ha fatto sì che i costi delle commissioni di garanzia risultassero inferiori a quelli normalmente applicabili nel periodo compreso tra il 2006 e il 2016.

(152)

La Commissione non ha individuato alcun possibile motivo a sostegno della compatibilità di tali aiuti al funzionamento concessi senza perseguire un obiettivo di interesse comune evidente e conclude pertanto che la misura consistente nella riduzione delle garanzie finanziarie di Iberpotash costituisce un aiuto incompatibile con il TFUE sotto forma di riduzione delle commissioni bancarie risultante dal livello indebitamente basso delle garanzie finanziarie.

(153)

Le autorità spagnole sostengono che, qualora la copertura della discarica di Vilafruns costituisse un aiuto di Stato, tale aiuto sarebbe compatibile in forza del punto 3.1.1 della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale del 2008, relativo agli aiuti per il superamento delle norme comunitarie o per l'innalzamento del livello di tutela ambientale da parte delle imprese in assenza di norme dell'Unione.

(154)

Esse sostengono che la copertura della discarica è un progetto pilota destinato a dimostrare una nuova tecnologia atta a evitare fuoriuscite dalle discariche di scorie saline. Stando a quanto asserito, il giacimento di Vilafruns sarebbe stato scelto per il progetto pilota in virtù delle sue caratteristiche particolari (quantitativi modesti, prima discarica ubicata a monte del Llobregat, il fatto che fosse inattivo da decenni). Fornendo alle autorità dati sui risultati reali, permetterà loro di affrontare meglio il problema generale delle discariche di scorie saline nella regione. In tal modo, il progetto dovrebbe contribuire alla conservazione, alla tutela e al ripristino ambientale nel bacino del Llobregat e pertanto persegue un obiettivo di interesse comune.

(155)

D'altra parte, le autorità spagnole spiegano che il progetto fa parte di un piano generale di miglioramento della gestione dei bacini idrografici catalani che comprende diverse misure, alcune delle quali finanziate con risorse pubbliche e altre da fonti private.

(156)

La Commissione ritiene che la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale del 2008 stabilisca le basi per la valutazione della compatibilità dell'aiuto nel caso in esame. In particolare, il punto 205 di tale disciplina, in combinato disposto con il punto 248 della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell'ambiente e dell'energia 2014-2020 (31), consente alla Commissione di applicare agli aiuti di Stato illegittimamente concessi nel periodo 2009-2011 le norme stabilite nella disciplina ambientale del 2008.

(157)

Secondo il punto 3.1.1 della disciplina ambientale del 2008, gli aiuti agli investimenti che permettono alle imprese di superare il livello di tutela ambientale stabilito dalle norme dell'Unione o di innalzare tale livello in assenza di norme dell'Unione sono considerati compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE [ora articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE], purché siano rispettate le condizioni stabilite ai punti da 74 a 84 e alla sezione 3.2 della disciplina stessa.

(158)

Le norme dell'Unione applicabili nella fattispecie sono stabilite dalla direttiva sui rifiuti di estrazione. A norma dell'articolo 24, paragrafo 4, della direttiva, tuttavia, l'articolo 5, l'articolo 6, paragrafi da 3 a 5, gli articoli 7 e 8, l'articolo 12, paragrafi 1 e 2, e l'articolo 14, paragrafi da 1 a 3, non si applicano alle strutture di deposito che hanno smesso di accettare rifiuti prima del 1o maggio 2006, come nel caso della discarica di Vilafruns. Nella fattispecie non esistono dunque norme specifiche dell'Unione che stabiliscano il livello di tutela ambientale che la discarica di Vilafruns deve raggiungere.

(159)

Uno dei terzi interessati sostiene che già nel periodo 2008-2009 Iberpotash aveva l'obbligo giuridico immediato di coprire la discarica, ma non ha presentato elementi specifici a sostegno di questa affermazione. In ogni caso, la Commissione ritiene che, anche se Iberpotash in ultima analisi sarebbe stata obbligata a garantire un ripristino adeguato della discarica di Vilafruns in futuro, nel periodo 2008-2009 tale obbligo non sussisteva e, in assenza dell'aiuto, Iberpotash avrebbe potuto continuare a gestire la discarica nel rispetto dei propri obblighi in base al piano di ripristino applicabile.

(160)

A norma del punto 79 della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, l'intensità di tale aiuto nel caso delle grandi imprese non può superare il 50 % dei costi ammissibili. Qualora l'investimento riguardi l'acquisto di attivi ecoinnovativi o il varo di un progetto ecoinnovativo, l'intensità di aiuto può essere aumentata del 10 %, se sono soddisfatte le condizioni di cui al punto 78 della disciplina. Tale intensità può inoltre raggiungere il 100 % nel caso in cui gli aiuti all'investimento siano concessi tramite una procedura di gara autenticamente competitiva, basata su criteri chiari, trasparenti e non discriminatori, che garantisca effettivamente che gli aiuti si limitano al minimo necessario per raggiungere il beneficio ambientale (cfr. il punto 77 della disciplina). Detta procedura di gara, non discriminatoria, deve essere aperta alla partecipazione di un numero sufficiente di imprese. Inoltre, il bilancio a fronte della procedura di gara deve costituire un vincolo imprescindibile, nel senso che gli aiuti non potranno essere concessi a tutti i partecipanti.

(161)

A norma del punto 80 della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, i costi ammissibili, limitati ai sovraccosti d'investimento necessari a raggiungere un livello di tutela ambientale superiore, sono calcolati al netto di qualsiasi profitto operativo e costo operativo durante i primi cinque anni. In mancanza di norme dell'Unione, tali sovraccosti d'investimento corrispondono ai costi d'investimento supplementari necessari per conseguire un livello di tutela ambientale superiore a quello che verrebbe raggiunto dall'impresa interessata in assenza di qualsiasi aiuto ambientale (cfr. il punto 84, lettera c), della disciplina).

(162)

Nel caso in esame, le autorità spagnole sostengono che, prima degli investimenti nella copertura della discarica, il piano di ripristino di Iberpotash applicabile conteneva misure specifiche di ripristino della discarica di Vilafruns, destinate a limitarne le fuoriuscite e ridurne al minimo l'impatto sull'ambiente. I costi previsti di tali misure, che rappresentano la situazione controfattuale in assenza di aiuti di Stato ai sensi del punto 81, lettera a), della disciplina degli aiuti di Stato per la tutela ambientale del 2008, ammontavano a […] EUR. A quanto risulta alla Commissione, le autorità spagnole hanno considerato le misure sufficienti a garantire l'adempimento degli obblighi di tutela ambientale applicabili all'epoca alla discarica inattiva di Vilafruns.

(163)

Inoltre, come hanno spiegato le autorità spagnole, la copertura della discarica di Vilafruns era considerata un «progetto pilota» finalizzato alla dimostrazione pratica dell'idoneità del metodo di ripristino per far fronte ai problemi ambientali nel distretto del Llobregat. La copertura non è stata quindi realizzata per adempiere a un obbligo giuridico, bensì ai fini dell'interesse pubblico generale di individuare il metodo di ripristino più appropriato che in futuro potrebbe essere applicato a tutte le altre discariche che producono un impatto sull'ambiente nella regione.

(164)

La copertura della discarica di Vilafruns nel periodo 2008-2009 ha quindi consentito a Iberpotash di innalzare il livello di tutela ambientale risultante dalle sue attività in assenza di norme dell'Unione, conformemente al punto 74, lettera b), della disciplina del 2008.

(165)

Alla luce di quanto precede, i sovraccosti d'investimento del progetto ammontano ai costi di investimento di 7 887 571 EUR meno i costi di […] EUR nella situazione controfattuale. Poiché la discarica di Vilafruns non è in funzione da molti anni, la copertura della stessa non genera alcun profitto operativo. Secondo le autorità spagnole, nell'ultimo anno i costi operativi per la manutenzione dell'impianto sono ammontati a […] EUR. Supponendo che rimangano allo stesso livello durante i primi cinque anni, l'importo totale dei costi operativi da aggiungere ai costi ammissibili sarebbe di […] EUR. Il totale dei costi ammissibili ammonterebbe quindi a 7 804 922,60 EUR (32).

(166)

L'importo dell'aiuto ammonta al totale dei costi d'investimento, pari a 7 887 571 EUR, il che significa più del 100 % dei costi ammissibili.

(167)

Le autorità spagnole non hanno fornito elementi a sostegno del fatto che la discarica di Vilafruns sia stata selezionata tramite una procedura di gara autenticamente competitiva, basata su criteri chiari, trasparenti e non discriminatori, tra un numero maggiore di altri possibili progetti. Di fatto, la discarica è stata scelta dalle autorità spagnole solo in virtù delle sue caratteristiche, considerate adeguate per il progetto (cfr. il considerando 154). Nella fattispecie non è quindi possibile richiamarsi al punto 77 della disciplina ambientale del 2008, in base al quale l'intensità di aiuto può raggiungere il 100 %.

(168)

La Commissione ritiene inoltre che il metodo di ripristino di una discarica basato sulla copertura con uno strato impermeabile che ne garantisca l'isolamento dall'acqua non possa essere considerato un progetto ecoinnovativo ai sensi del punto 78 della disciplina ambientale del 2008. Nonostante gli argomenti proposti dalle autorità spagnole a sostegno del fatto che la copertura è unica e innovativa, tale metodo non può essere considerato una novità né un sensibile miglioramento rispetto allo stato dell'arte di questo settore nell'Unione per i motivi seguenti.

(169)

Possono esistere differenze tecniche tra la copertura di Vilafruns e quella delle discariche dell'Alsazia, come spiegato in un contributo tecnico dell'Agencia Catalana del Agua. Tuttavia sono già state applicate metodologie analoghe per coprire e sigillare le discariche con materiali impermeabili, in particolare in Germania. Secondo un libro di un esperto tedesco che si occupa specificamente delle tecnologie disponibili nel settore della potassa (33), esiste una lunga esperienza, ormai trentennale, nella copertura di discariche delle industrie di estrazione della potassa in Germania per evitare le infiltrazioni di acqua e ridurre così al minimo le fuoriuscite. Il libro spiega che le coperture sperimentali delle discariche in Germania risalgono agli anni '50 e che a partire dal 1970, ma in particolare negli anni '90, varie discariche, soprattutto di medie dimensioni, sono state coperte in Germania, sperimentando diversi tipi di materiali e di tecniche. La relazione annuale del 2015 dell'impresa tedesca di estrazione di potassa K+S indica che sono state coperte condutture di rifiuti in disuso di piccole e medie dimensioni nell'ambito della strategia aziendale relativa alle vecchie discariche, al fine di prevenirne e ridurne al minimo le ripercussioni a lungo termine sulla natura e sull'ambiente. In tutto, 41 condutture di rifiuti in disuso in Bassa Sassonia e 2 nel Baden-Wurtemberg sono attualmente soggette a manutenzione; 15 di esse sono state ricoperte di vegetazione e altre 6 sono in fase di copertura (34).

(170)

Pertanto, anche se i particolari tecnici dei progetti possono variare in funzione delle condizioni specifiche di ciascun giacimento, il progetto in questione non può essere considerato ecoinnovativo ai sensi del punto 3.1.1 della disciplina del 2008.

(171)

L'intensità massima dell'aiuto a favore di Iberpotash, in quanto grande impresa ai sensi del punto 76 della disciplina del 2008, è quindi pari al 50 % dei costi ammissibili.

(172)

Di conseguenza, l'importo massimo dell'aiuto che la Commissione considera compatibile con il mercato interno alla luce della disciplina ambientale del 2008, quale aiuto agli investimenti che consente a Iberpotash di superare il livello di tutela ambientale richiesto, ammonta a 3 902 461,30 EUR.

(173)

Ne consegue che la Commissione considera la parte restante dell'importo totale dell'aiuto a favore di questa misura (ossia 3 985 109,70 EUR) un aiuto di Stato illegale e incompatibile.

(174)

Conformemente al trattato e alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l'incompatibilità di un aiuto col mercato interno, è competente a decidere che lo Stato membro interessato deve abolire o modificare tale aiuto (35). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l'obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino dello status quo ante (36).

(175)

La Corte ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell'aiuto è ripristinata (37).

(176)

In linea con la giurisprudenza citata, l'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 2015/1589 del Consiglio stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario […]» (38).

(177)

Pertanto, poiché le misure in questione:

(178)

La Commissione conclude che la Spagna ha dato illegittimamente esecuzione all'aiuto concesso a Iberpotash nell'ambito della misura 1, sotto forma di commissioni di garanzia indebitamente basse risultanti dal livello indebitamente basso delle garanzie per il periodo 2006-2016, per un importo di 1 864 622 EUR, in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. La Commissione ritiene che tale aiuto sia incompatibile con il mercato interno e debba essere recuperato.

(179)

La Commissione conclude che la Spagna ha dato illegittimamente esecuzione all'aiuto agli investimenti che ha consentito a Iberpotash di superare il livello di tutela ambientale richiesto mediante la copertura della discarica di Vilafruns (misura 4), in violazione delle disposizioni di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

(180)

La Commissione tuttavia constata che parte della misura 4, per un importo di 3 902 461,30 EUR, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), poiché è conforme alla disciplina ambientale del 2008.

(181)

Per contro, la Commissione ritiene che la parte restante dell'importo totale dell'aiuto per la misura 4, che eccede l'intensità massima di aiuto, ossia 3 985 109,70 EUR, sia incompatibile con il mercato interno e debba essere recuperata,

a)

l'importo complessivo (capitale e interessi) che dev'essere recuperato presso il beneficiario;

b)

una descrizione dettagliata delle misure già adottate e di quelle previste per conformarsi alla presente decisione;

c)

la documentazione attestante che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l'aiuto.