21.11.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 281/1

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Il 27 aprile 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato di Cipro relativo al periodo 2008-2012.

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Negli ultimi anni Cipro ha registrato una forte crescita economica di circa il 4 % in media, in condizioni di quasi piena occupazione e bassa inflazione. Secondo le previsioni intermedie del gennaio 2009 dei servizi della Commissione, la crescita del PIL ha subito un leggero rallentamento scendendo al 3,7 % nel 2008. Sotto il freno costituito dalla caduta della domanda esterna, si prevede che la crescita del PIL subisca un rallentamento collocandosi ad appena sopra l’1 % nel 2009 per poi mantenersi positiva, anche se al disotto del suo potenziale, nel 2010. Dalla fine del 2008, le autorità cipriote hanno adottato diverse misure fiscali, equivalenti a circa l’1½ % del PIL, per stimolare l’attività economica nel 2009 in sintonia con il piano europeo di ripresa economica. Oltre a queste misure discrezionali, il rallentamento dell’economia combinato con un tipo di crescita meno foriero di entrate fiscali metterà sotto pressione le finanze pubbliche. Cipro deve far fronte inoltre ad un importante indebitamento netto nei confronti del resto del mondo, che riflette oltre al basso tasso di risparmio netto del settore privato anche un deterioramento del saldo netto delle amministrazioni pubbliche. Cipro, pertanto, deve affrontare la sfida di un incremento della crescita in condizioni di un grave e prolungato rallentamento economico globale, dovendo contemporaneamente correggere gli esistenti squilibri macroeconomici attraverso il mantenimento di politiche fiscali prudenti. Nel lungo termine il paese deve far fronte alla necessità di rafforzare la sostenibilità delle finanze pubbliche alla luce dell’invecchiamento della popolazione.

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Lo scenario macroeconomico alla base del programma prevede un rallentamento della crescita del PIL reale dal 3,8 % nel 2008 al 2,1 % nel 2009 e una successiva ripresa verso un tasso medio di crescita di quasi il 3 % nella parte restante del periodo di riferimento del programma. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), tale scenario sembra basarsi su ipotesi di crescita ottimistiche per il 2009 e il periodo successivo. In particolare, il previsto spostamento nella composizione della crescita verso un contributo meno negativo delle esportazioni nette si basa su una previsione di crescita positiva delle esportazioni nel 2009, che appare ottimistica alla luce del rallentamento del commercio mondiale e della crescita economica dei principali partner commerciali di Cipro. Inoltre, è previsto un andamento positivo dei consumi privati e degli investimenti dopo il 2009. Grazie a una riduzione graduale del disavanzo della bilancia dei beni e servizi, il programma prevede un lento calo del disavanzo con l’estero che passerebbe dal 12,4 % del PIL nel 2008 al 10,2 % del PIL nel 2012, il che è coerente con la previsione di una crescita più moderata della domanda interna. Le proiezioni del programma relative all’inflazione appaiono realistiche.

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Per quanto riguarda il saldo attivo delle pubbliche amministrazioni si stima che sia sceso all’1 % nel 2008, rispetto al 3,4 % del PIL nel 2007, mentre nel caso del saldo strutturale (cioè corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee ricalcolato dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni contenute nel programma) la stima è di un calo dal 3½ % del PIL a ¾ %. Queste variazioni riflettono principalmente la diminuzione delle entrate, dovuta alla ridotta attività nel settore immobiliare e, in misura minore, agli sforamenti di spesa. Più precisamente, i sussidi e gli altri tipi di spesa hanno rappresentato ciascuno un aumento della spesa di circa ½ punto percentuale del PIL. Fra questi ultimi, l’aumento della spesa dovuta alla siccità e le spese connesse al mantenimento dell’approvvigionamento idrico nonché le compensazioni versate agli agricoltori rappresentano ¾ di punto percentuale del PIL. Inoltre, i trasferimenti sociali e le altre misure di coesione sociale (a pensionati, disabili e altri beneficiari di misure di assistenza) hanno rappresentato quasi ½ punto percentuale del PIL di aumento ulteriore di spesa. L’avanzo del 2008 è comunque superiore all’obiettivo dello 0,5 % del PIL stabilito nel programma di stabilità del 2007, avendo beneficiato di entrate superiori al previsto, del pagamento di interessi più bassi e dell’effetto base positivo del 2007, quando l’avanzo di bilancio finale è salito al 3,4 % del PIL rispetto ad un risultato previsto dell’1,5 %. Benché il considerevole declino del saldo strutturale abbia risentito della perdita di reddito dovuta agli effetti della composizione della crescita, complessivamente è stata applicata una politica di bilancio prociclica in un contesto ancora favorevole.

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L’aggiornamento prevede per il 2009 un disavanzo di bilancio pari allo 0,8 % del PIL, ampiamente in linea con le previsioni intermedie dei servizi della Commissione. Rispetto all’obiettivo di un avanzo dell’1 % del PIL definito nella legge di bilancio per il 2009 (approvata dal Parlamento il 18 dicembre 2008), ciò rappresenta una correzione verso il basso di 1¾ punti percentuali del PIL. La spiegazione risiede nella correzione verso il basso delle previsioni del totale delle entrate, che è coerente con le prospettive di una crescita più lenta. L’aggiornamento prevede un calo del rapporto entrate/PIL di 1½ punti percentuali nel 2009 rispetto al risultato del 2008, dovuto principalmente alla ridotta attività nel settore immobiliare e alla diminuita redditività delle imprese nonché all’assenza di dividendi delle società semi-pubbliche. La spesa pubblica dovrebbe registrare solo un leggero aumento. I trasferimenti sociali più elevati sono compensati dai risparmi nei pagamenti degli interessi. Nel complesso, in linea con il piano europeo di ripresa economica, nel 2009 la politica di bilancio avrà un orientamento espansionistico dell'ordine dell'1½ % del PIL.

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Il programma prevede un deterioramento graduale del disavanzo nominale da un obiettivo dello 0,8 % nel 2009 al 2,2 % nel 2012. L’avanzo primario diminuirà contemporaneamente dall’1,5 % del PIL nel 2009 allo 0,2 % nel 2011 e si trasformerà in un disavanzo dello 0,2 % nel 2012. Il disavanzo strutturale punta ad un deterioramento da un disavanzo di ¾ % del PIL nel 2009 ad un disavanzo di circa il 2 % del PIL nel 2012 in un contesto di prevista crescita effervescente. Secondo la metodologia concordata, il saldo strutturale indica una significativa deviazione dall’OMT, stabilito come bilancio in pareggio in termini strutturali, a partire dal 2009. Il previsto aumento del disavanzo pubblico si spiega principalmente con un aumento della spesa primaria corrente, in particolare pagamenti sociali, stipendi e altre spese. Le proiezioni prevedono che il debito pubblico lordo, stimato nel 2008 al 49,3 % del PIL, scenderà nel 2012 al 44,2 % del PIL, beneficiando di avanzi primari sostenuti anche se in rapido calo.

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I risultati di bilancio potrebbero essere meno buoni del previsto. In particolare, lo scenario macroeconomico previsto nell’aggiornamento sembra basarsi su ipotesi di crescita ottimistiche per tutto il periodo di riferimento del programma. Sul lato delle entrate, i rischi per le finanze pubbliche, in particolare nel biennio 2009-2010, sono più elevati rispetto agli anni precedenti e sono associati alla possibilità di una contrazione più severa e ad un riequilibrio della crescita economica verso un tipo di crescita meno foriera di entrate fiscali. Alla luce del previsto rallentamento dell’economia e delle pressioni per stimolare la domanda interna attraverso un aumento della spesa pubblica, non si può trascurare il rischio di potenziali sforamenti. L’andamento del rapporto debito/PIL può risultare meno favorevole di quanto previsto nell’aggiornamento, dati i rischi per lo scenario macroeconomico e gli obiettivi di bilancio.

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L’impatto di bilancio a lungo termine prodotto dall’invecchiamento della popolazione è ben al di sopra della media UE, principalmente in conseguenza di un incremento relativamente elevato della spesa per le pensioni, in percentuale del PIL nei prossimi decenni, in parte dovuto al fatto che il regime pensionistico si trova ancora in una fase di maturazione. Il programma introduce una riforma pensionistica di recente adozione finalizzata a ridurre l’aumento della spesa in questo settore. Tuttavia, fino a quando le proiezioni dell’aggiornamento non saranno convalidate in via definitiva dal comitato di politica economica, possono essere considerate solo come «proiezioni nazionali». Mentre la posizione di bilancio nel 2008 deve aver contribuito a compensare in parte il previsto impatto a lungo termine dell’invecchiamento della popolazione, gli sviluppi finanziari previsti nel programma avrebbero un effetto contrario. Il miglioramento del saldo primario nel medio periodo e l’attuazione di misure supplementari dirette a contenere il rilevante aumento della spesa connessa all’invecchiamento della popolazione contribuirebbero a ridurre i rischi elevati per la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.

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Il quadro di bilancio di Cipro in passato si è dimostrato positivo superando gli obiettivi di bilancio in un contesto di crescita economica effervescente. Recentemente, il quadro è stato migliorato con l’adozione del Financial Management Accounting System (FIMAS), l’adozione graduale a partire dal 2006 di un quadro di bilancio a medio termine triennale (MTBF) e dall’introduzione nel 2007 di un Programme and Performance Budgeting (PPB). La pratica seguita finora di adottare dei bilanci suppletivi nel corso dell’anno, ha comportato un aumento della spesa corrente oltre la riallocazione di fondi voluta. Secondo il programma, il nuovo quadro di bilancio dovrebbe porre fine a questa pratica una volta pienamente applicato e portare ad un processo di bilancio più efficiente, contribuendo al contenimento della spesa. Al tempo stesso, il nuovo processo di bilancio stabilirebbe una base solida per la riallocazione della spesa a favore di attività che stimolano la crescita coerentemente con le priorità fissate dal programma nazionale di riforma. Il nuovo quadro, tuttavia, è ancora in una fase iniziale di attuazione e si prevede che sarà pienamente a regime solo nel 2012.

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Il governo cipriota non ha adottato alcun pacchetto specifico per stabilizzare il settore finanziario. Tuttavia, per migliorare la fiducia nel sistema bancario la soglia di garanzia dei depositi è stata innalzata da 40 000 EUR a 100 000 EUR. Inoltre, nel gennaio 2009, il governo ha emesso dei buoni del tesoro, con scadenza ottobre 2009, poi prorogata a dicembre 2009, per finanziare il proprio fabbisogno di cassa a breve termine (flussi di tesoreria) e per migliorare le condizioni della liquidità nel sistema bancario. Il valore totale è dell’ordine di 1,4 miliardi di euro (8 % del PIL) di cui la metà circa verrà depositata presso banche e istituti di credito.

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Il governo cipriota ha adottato misure di bilancio discrezionali per rispondere al rallentamento dell’economia. Il pacchetto di stimolo per il 2009 è in linea con il piano europeo di ripresa economica e rappresenta una risposta adeguata al rallentamento dell’economia, fornendo un sostegno temporaneo all’attività economica nel 2009. Il costo di bilancio totale è pari a circa 1½ % del PIL, di cui ¼ di punto percentuale è già stato incluso nel bilancio 2009. Questa misura è diretta a mitigare l’impatto della crisi sui settori economici più esposti, in particolare quello dell’edilizia (1¼ % del PIL) e quello del turismo (circa ¼ % del PIL). Il governo ha inoltre adottato un provvedimento diretto alla concessione di mutui a condizioni agevolate alle famiglie a basso reddito per l’acquisto della prima casa, con un impatto stimato sul debito di circa l’1 % del PIL nel periodo 2009-2013. Nel complesso si tratta di un pacchetto di misure tempestivo, mirato e temporaneo che risponde ampiamente ai principali obiettivi politici in termini di prospettive a breve termine. L’aggiornamento include inoltre una serie di misure strutturali, che rientrano nell’agenda di riforma politica a più lungo termine, ma che contribuiscono anche ad affrontare le sfide poste dalla contrazione dell’economia. Queste misure sono collegate all’agenda di riforme a medio termine e alle raccomandazioni specifiche per paese presentate dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione. Esse mirano ad incrementare il potenziale di crescita, rafforzare la competitività e accrescere il capitale materiale e umano.

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L’orientamento di bilancio complessivo sarà espansionistico per tutta la durata del periodo di riferimento. Più specificamente, si registra un notevole aumento del disavanzo pubblico a partire dal 2009 che implica una significativa deviazione dall'OMT, il che risulta problematico alla luce dell’ampio squilibrio dei conti con l’estero dell’economia cipriota. Considerando che i rischi nel medio termine sono rivolti verso il basso, gli obiettivi di bilancio potrebbero essere peggiori del previsto. Dato che, a causa dell’alto livello di indebitamento netto nei confronti del resto del mondo, Cipro dispone solo di un margine di manovra limitato in termini di bilancio, un ulteriore deterioramento negli ultimi anni del programma non è compatibile con la correzione degli squilibri del paese e l’aggiustamento necessario per centrare l’OMT.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma fornisce tutti i dati obbligatori e gran parte dei dati facoltativi (3).

i)

ad attuare la politica di bilancio 2009, come programmato, in linea con l’EERP e nel quadro del PSC, evitando al tempo stesso un ulteriore deterioramento delle finanze pubbliche nel 2009 rispetto all’obiettivo fissato;

ii)

a rinunciare al previsto aumento del disavanzo pubblico nel 2010 e oltre, limitando l'aumento delle spese al fine di assicurare una sana posizione di bilancio a medio termine;

iii)

in considerazione del previsto impatto dell’invecchiamento della popolazione sulla spesa pubblica, a rafforzare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, perseguendo la riforma del sistema sanitario e di quello pensionistico.