COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 17.3.2023

COM(2023) 142 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

concernente l'attuazione del regolamento (CE) n. 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti



Produzione, trattamento e spedizioni transfrontaliere di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti negli Stati membri dell'Unione europea e nel Regno Unito nel periodo 2016-2019

{SWD(2023) 56 final}

1.Introduzione

L'Unione europea ("UE") è parte contraente della convenzione di Basilea del 22 marzo 1989 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento ("la convenzione"). Obiettivo della convenzione è proteggere la salute umana e l'ambiente dagli effetti nocivi dei rifiuti pericolosi.

Il regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti ("il regolamento") recepisce la convenzione nel diritto UE 1 . Nel novembre 2021 la Commissione ha proposto di sostituirlo con un nuovo regolamento 2 . Tale proposta è attualmente all'esame del Parlamento europeo e degli Stati membri dell'UE. 

Ogni anno civile ciascuno Stato membro presenta al segretariato della convenzione, per l'anno civile precedente, una relazione in merito all'attuazione della convenzione stessa. Una copia della relazione ("la relazione di Basilea") è altresì trasmessa alla Commissione, insieme alle informazioni supplementari previste dall'allegato IX del regolamento ("il questionario dell'UE") 3 .

Ogni tre anni la Commissione, basandosi sulle relazioni di Basilea e sui questionari dell'UE, stila a sua volta una relazione sull'attuazione. Questa è la sesta relazione di attuazione, che copre un periodo di quattro anni dal 2016 al 2019; essa costituisce pertanto un'eccezione rispetto alla cadenza triennale normalmente prevista per la presentazione della relazione. Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione sono reperibili informazioni dettagliate sulle relazioni degli Stati membri.

La convenzione utilizza i termini "importazione" ed "esportazione" per le spedizioni in entrata o in uscita dai paesi aderenti alla convenzione. Secondo il diritto dell'UE, tali termini si applicano soltanto alle spedizioni da o verso l'UE. Nel presente documento i termini sono utilizzati in conformità al regolamento.

La presente relazione sull'attuazione fornisce informazioni sulle spedizioni di rifiuti notificati, ossia rifiuti che sono soggetti alle procedure di notifica e autorizzazione preventive scritte come previsto dal regolamento. Rientrano nell'ambito della relazione le spedizioni di rifiuti classificati come rifiuti pericolosi 4 , altri rifiuti notificati 5 e rifiuti non elencati 6 , mentre sono esclusi i rifiuti classificati come "rifiuti verdi" 7 , in quanto gli Stati membri non hanno l'obbligo di riferire in merito al commercio di questo tipo di rifiuti. La relazione pertanto non offre una panoramica del quantitativo totale di rifiuti spediti all'interno dell'UE, esportati al di fuori dell'UE e importati nell'UE. Tutte le cifre fornite nella presente relazione sono approssimative e sono state arrotondate.

2.Relazioni degli Stati membri

26 Stati membri hanno completato le relazioni relative alla convenzione per tutti i quattro anni del periodo di riferimento 2016-2019 (a norma dell'articolo 51, paragrafo 1, del regolamento). Alcuni Stati membri hanno trasmesso le relazioni dopo il termine previsto. Nel documento allegato che accompagna la presente relazione sono reperibili ulteriori informazioni che precisano quali Stati membri abbiano trasmesso relazioni tardive.

25 Stati membri hanno completato le relazioni inerenti al regolamento per tutti i quattro anni del periodo di riferimento 2016-2019 (a norma dell'articolo 51, paragrafo 2, del regolamento). Alcuni Stati membri hanno trasmesso le relazioni dopo il termine previsto. Nel documento allegato che accompagna la presente relazione sono reperibili ulteriori informazioni che precisano quali Stati membri abbiano trasmesso relazioni tardive.

Con riferimento sia ai rifiuti pericolosi sia a tutti i rifiuti notificati sono state osservate discrepanze nei quantitativi dichiarati come spediti da e verso gli Stati membri dell'UE. Per quanto concerne tutti i rifiuti notificati, l'anno di riferimento meno accurato è stato il 2018, nel quale i quantitativi in uscita dagli Stati membri hanno superato di 3,7 milioni di tonnellate i quantitativi spediti verso gli Stati membri. Per quanto riguarda i rifiuti pericolosi l'anno meno accurato è stato il 2016, nel quale i quantitativi in uscita dagli Stati membri hanno superato di 1,1 milioni di tonnellate i quantitativi spediti verso gli Stati membri.

3.Produzione di rifiuti pericolosi e di altri rifiuti notificati

I dati più recenti e pertinenti relativi alla produzione di rifiuti pericolosi nell'UE sono reperibili nelle pubblicazioni e nelle banche dati della Commissione europea 8 . Secondo i dati comunicati dagli Stati membri ai sensi del regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti, l'UE ha prodotto 95 milioni di tonnellate di rifiuti pericolosi nel 2016 e 102 milioni di tonnellate nel 2018. La produzione di rifiuti pericolosi pro capite nell'UE è stata di 197 kg nel 2016 e di 210 kg nel 2018.

Nel 2016 sono state prodotte nell'UE 2,2 miliardi di tonnellate di rifiuti notificati; il dato è identico per il 2018.

4.Spedizioni di rifiuti in uscita dagli Stati membri

Rifiuti pericolosi

Nel periodo 2016-2019 la quantità media annua di tutti i rifiuti notificati in uscita dall'UE‑27 è stata di 19,3 milioni di tonnellate, di cui in media 6,9 milioni (il 36 %) erano rifiuti pericolosi. Dal 2001 al 2019 il quantitativo totale di rifiuti pericolosi spediti all'interno e all'esterno dell'UE è raddoppiato.

Il 65 % dei rifiuti pericolosi in uscita dagli Stati membri dell'UE nel periodo 2016-2019 è stato trattato in un'operazione di recupero (ossia riciclato o trattato in un'altra operazione di recupero). Il dato del 65 % riferito al periodo 2016-2019 è inferiore rispetto a quello registrato nel periodo di riferimento 2013-2015 (76 %). Poiché in precedenza la percentuale di rifiuti pericolosi spediti al di fuori degli Stati membri e trattati in un'operazione di recupero era stata relativamente costante nei periodi di riferimento 2010‑2012 e 2013-2015, la diminuzione registrata nel periodo 2016-2019 rappresenta un cambiamento di tendenza.

Nel frattempo la percentuale di rifiuti pericolosi spediti a fini di smaltimento è rimasta pressoché costante: il 21 % nel periodo 2016-2019, rispetto al 22 % nel periodo 2013‑2015. Nel corso dello stesso periodo si è registrato un aumento della percentuale di rifiuti dichiarati come spediti per essere sottoposti a trattamento "misto" (ossia una combinazione di smaltimento e recupero) (dal 2 % al 13 %).

Nella tabella 1 sono riportate le operazioni di gestione dei rifiuti per le quali sono stati spediti rifiuti pericolosi al di fuori degli Stati membri.

Tabella 1. Rifiuti pericolosi in uscita dagli Stati membri per operazione di gestione dei rifiuti (1 000 tonnellate)

Come nei periodi di riferimento precedenti, gli Stati membri che hanno spedito le maggiori quantità di rifiuti pericolosi nel periodo 2016-2019 sono stati la Francia e l'Italia (rispettivamente 6,8 e 3,9 milioni di tonnellate nell'arco dei quattro anni), seguite dalla Germania (3,6 milioni di tonnellate).

Esportazione dall'UE

Nel periodo di riferimento 2016-2019 il 10 % dei rifiuti pericolosi è stato esportato al di fuori dell'UE. Tali rifiuti sono stati esportati esclusivamente verso paesi dell'OCSE, giacché è vietata la loro esportazione verso paesi non-OCSE.

Altri rifiuti notificati

Table Nella tabella 2 sono riportate le spedizioni di altri rifiuti notificati, suddivise per tipo di rifiuto. Si osservi che i rifiuti delle categorie Y46 (ossia rifiuti domestici) e Y47 (residui dell'incenerimento di rifiuti domestici) sono sottoinsiemi della categoria "altri rifiuti notificati".

Tabella 2. Altri rifiuti notificati in uscita dagli Stati membri, periodo 2016-2019 (1 000 tonnellate)

Dal 2001 al 2019 il quantitativo totale di altri rifiuti notificati spediti all'interno dell'UE ed esportati dall'UE è aumentato del 463 %. Table Nella tabella 3 sono riportate le spedizioni di altri rifiuti notificati, suddivise per operazione di gestione dei rifiuti.

Tabella 3. Altri rifiuti notificati in uscita dagli Stati membri per operazione di gestione dei rifiuti (1 000 tonnellate)

Rifiuti non elencati

Nella presente sezione sono elencati i dati relativi alle spedizioni di rifiuti non elencati. Tali dati sono compresi nei dati sulle spedizioni di rifiuti pericolosi oppure nei dati sulle spedizioni di altri rifiuti notificati, classificati in base al codice dell'elenco europeo dei rifiuti (LoW) o a un altro elemento di informazione, fornito con i dati sulle spedizioni, che identifica i rifiuti come pericolosi o non pericolosi. Nel periodo 2016-2019 è stato spedito un quantitativo medio di 9,5 milioni di rifiuti non elencati, destinati per lo più ad operazioni di recupero.

5.Spedizioni di rifiuti in entrata negli Stati membri

Tutti gli Stati membri hanno trasmesso informazioni sui rifiuti in entrata nel loro territorio a norma dell'articolo 51, paragrafo 1, del regolamento per tutti i quattro anni del periodo di riferimento 2016-2019. 26 Stati membri hanno segnalato tali spedizioni di rifiuti nel periodo 2016-2019; soltanto Malta ha dichiarato di non avere ricevuto rifiuti pericolosi o altri rifiuti notificati.

Nel 2001 il quantitativo di tutti i rifiuti notificati spediti negli Stati membri dell'UE ammontava a 7 milioni di tonnellate, mentre nel periodo 2016-2019 il quantitativo medio annuo è risultato di 24 milioni di tonnellate, con un aumento del 231 % tra il 2001 e il periodo 2016-2019. Sebbene non si osservino oscillazioni nei quantitativi da un anno all'altro, la media per il periodo 2013-2015 è pari 22 milioni di tonnellate con un aumento del 10 % rispetto all'ultimo periodo di riferimento. Inoltre nel 2016 e nel 2017 i quantitativi in entrata negli Stati membri (rispettivamente pari a 26,1 e 26,6 milioni di tonnellate) sono stati i più elevati dal 2001. Prosegue pertanto la tendenza generale all'aumento progressivo delle spedizioni di rifiuti in entrata.

Come nei periodi di riferimento precedenti, la Germania è lo Stato membro a cui era destinata la maggior parte dei rifiuti notificati, con 24 milioni di tonnellate ricevute nel periodo 2016-2019. Nell'arco dei quattro anni il secondo posto è stato occupato dalla Francia (18 milioni di tonnellate in entrata), seguita dalla Svezia (12 milioni di tonnellate in entrata).

Confermando la tendenza osservata nei periodi di riferimento precedenti, la quasi totalità dei rifiuti pericolosi e degli altri rifiuti notificati in entrata negli Stati membri dell'UE nel periodo 2016-2019 proveniva dal territorio dell'UE o da paesi EFTA. Nel loro insieme queste due fonti hanno rappresentato il 99 % di tutte le spedizioni di rifiuti notificati.

Rifiuti pericolosi

Nel periodo 2016-2019 il quantitativo medio annuo di rifiuti pericolosi spediti verso gli Stati membri è stato di 10,2 milioni di tonnellate (pari al 43 % dei rifiuti notificati "importati"). Nel loro insieme gli Stati membri e i paesi EFTA hanno rappresentato il 98 % dei rifiuti pericolosi in entrata negli Stati membri dell'UE nel periodo 2016-2019, in lieve aumento rispetto al periodo 2013-2015, nel quale detta percentuale era stata del 97 %.

La quantità di rifiuti pericolosi importati da paesi terzi non appartenenti all'OCSE in termini di percentuale del quantitativo totale di rifiuti in entrata varia, negli anni, dall'1 % al 2 %.

La quantità di rifiuti pericolosi in entrata nell'UE è aumentata del 265 % tra il 2001 e il 2019, con un incremento leggermente superiore rispetto all'aumento percentuale relativo a tutti i rifiuti notificati in entrata negli Stati membri (214 %).

Nel periodo 2016-2019 gli Stati membri hanno spedito al di fuori dell'UE 2,6 milioni di tonnellate di rifiuti pericolosi, mentre nello stesso periodo 11 milioni di tonnellate sono state spedite nell'UE da paesi terzi. L'UE rimane pertanto un importatore netto di rifiuti pericolosi.

La Francia è stata il principale paese di destinazione di rifiuti pericolosi nel periodo 2016‑2019 (17 milioni di tonnellate), seguita dalla Germania (10 milioni di tonnellate).

Nel periodo 2016-2019 il 78 % dei rifiuti pericolosi in entrata negli Stati membri è stato trattato in un'operazione di recupero e il 16 % in un'operazione di smaltimento, mentre il 6 % è stato classificato nella categoria dei rifiuti sottoposti a trattamento "misto". La percentuale di rifiuti dichiarati come destinati allo smaltimento è leggermente diminuita rispetto al periodo 2013-2015 (del 3 %), mentre i rifiuti dichiarati come destinati al recupero hanno registrato un lieve aumento percentuale (dell'1 %).

Nel periodo 2016-2019 il 53 % di tutti i rifiuti pericolosi spediti a fini di smaltimento nell'UE aveva come destinazione la Germania. Si tratta di un aumento rispetto al periodo 2013-2015, durante il quale tale paese aveva ricevuto il 46 % di tutti i rifiuti pericolosi destinati allo smaltimento. L'elevata percentuale di rifiuti pericolosi spediti in Germania a fini di smaltimento è dovuta probabilmente al fatto che, rispetto ad altri Stati membri, tale paese possiede un numero proporzionalmente maggiore di impianti di smaltimento dei rifiuti pericolosi.

Il 49 % dei rifiuti pericolosi spediti a fini di recupero ha avuto come destinazione la Francia. Si tratta di un notevole aumento rispetto al periodo 2013-2015, quando la Francia, che era comunque il principale paese di destinazione dei rifiuti pericolosi destinati al recupero, ne aveva ricevuto il 32 %.

Altri rifiuti notificati

Il 59 % di tutti i rifiuti notificati in entrata negli Stati membri è costituito da altri rifiuti notificati. Dal 2001 al 2019 il quantitativo totale di altri rifiuti notificati in entrata negli Stati membri è aumentato del 189 %.

6. Spedizioni illegali, ispezioni e misure di esecuzione

Spedizioni illegali

Nel periodo 2016-2019 gli Stati membri hanno segnalato 5 502 spedizioni illegali di rifiuti. Il numero di spedizioni illegali segnalate ogni anno è aumentato rispetto al periodo di riferimento precedente; mentre nel periodo 2013-2015 erano state segnalate in media ogni anno 933 spedizioni illegali, nel periodo 2016-2019 sono state segnalate 1 376 spedizioni illegali all'anno.

Rispetto al periodo di riferimento precedente si registra un miglioramento nella segnalazione del numero di controlli/ispezioni a campione effettuati. Per il periodo 2013‑2015 soltanto 11 Stati membri hanno effettuato le segnalazioni utilizzando il formato del questionario dell'UE, mentre nel periodo 2016-2019 27 Stati membri hanno utilizzato il formato corretto.

I motivi per i quali le spedizioni risultano illegali sono di vario tipo: si rilevano ad esempio inesattezze apparentemente dovute a semplici errori amministrativi ma anche evidenti comportamenti dannosi per l'ambiente. Uno dei problemi amministrativi comunemente segnalati dagli Stati membri è l'assenza della documentazione di accompagnamento delle spedizioni a norma dell'allegato VII del regolamento. In particolare la Danimarca segnala molti casi in cui sono state irrogate sanzioni pecuniarie perché i moduli previsti dall'allegato VII erano incompleti. Un altro problema segnalato è l'assenza della notifica. La Francia e la Germania (due tra gli Stati membri che hanno segnalato il maggior numero di spedizioni illegali) hanno segnalato molti casi in cui il trasporto è stato effettuato senza notifica.

Per quanto riguarda i casi di rilevanza penale, sono spesso menzionati i rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE) e i veicoli fuori uso (ELV). Ad esempio la maggior parte delle spedizioni illegali segnalate dal Belgio è costituita da RAEE pericolosi, mentre la Repubblica ceca segnala casi di RAEE erroneamente identificati come apparecchiature elettriche ed elettroniche (AEE) destinate al riutilizzo (non di scarto); la Repubblica ceca segnala anche alcuni casi di ELV spediti come vetture di seconda mano.

Nel periodo 2016-2019 la Germania ha segnalato il maggior numero complessivo di spedizioni illegali con 1 850 casi, pari al 34 % del numero totale di casi segnalati nell'UE in tale periodo. Tale dato comprende tuttavia un elevato numero di "violazioni minori" e circa 480 casi di reimportazione di rifiuti 9 . Escludendo tali casi di reimportazione e le violazioni minori, le spedizioni illegali della Germania relative al periodo 2016-2019 scendono a 163 casi (il 4 % dei casi totali).

Il Belgio è il secondo Stato membro per numero di spedizioni illegali con 952 casi, pari al 25 % del numero totale di casi segnalati nell'UE tra il 2016 e il 2019. Al terzo posto per numero di spedizioni si trova la Francia, con 625 casi (16 %).

Il Belgio ha segnalato il numero più elevato di spedizioni illegali nel periodo 2013-2015 e i Paesi Bassi il secondo numero più elevato di tali spedizioni nello stesso periodo di riferimento. Poiché i Paesi Bassi non hanno comunicato dati per il 2018 e il 2019, non è possibile fornire il numero totale di spedizioni illegali per il periodo di riferimento 2016‑2019. Tuttavia i Paesi Bassi hanno comunicato cifre elevate per il 2016 e il 2017 che collocano tale paese al quarto posto per numero di segnalazioni nel periodo 2016-2017 (dopo la Germania, il Belgio e la Francia).

Ispezioni

In base alle relazioni del 2019, 20 Stati membri (dei 26 che hanno trasmesso informazioni) hanno comunicato di aver effettuato ispezioni usando il nuovo formato e hanno fornito dati disaggregati in primo luogo in base ai controlli fisici di stabilimenti, imprese, intermediari e commercianti collegati alle spedizioni di rifiuti e, in secondo luogo, in base alle ispezioni delle spedizioni di rifiuti, compresi controlli fisici. La maggior parte degli Stati membri ha fornito cifre e informazioni di base per le due categorie di ispezioni, mentre alcuni hanno trasmesso informazioni più dettagliate.

Tra gli Stati membri che hanno fornito informazioni più dettagliate figurano:

·la Germania, che ha fornito i dati sulle ispezioni delle spedizioni di rifiuti disaggregandoli per ispezioni federali e ispezioni statali;

·il Belgio, che ha comunicato il numero dei controlli su strada;

·la Finlandia, che ha fornito i dati sulle ispezioni disaggregandoli in base alle diverse autorità nazionali che le hanno effettuate;

·la Grecia, che ha comunicato il numero di controlli incrociati di dati; e

·il Portogallo, dove le ispezioni delle spedizioni di rifiuti comprendono sia ispezioni dei veicoli sia controlli dei documenti amministrativi unici.

Le incongruenze rilevate nelle comunicazioni, e il fatto che, anche quando è utilizzato il nuovo formato, non è chiaro quali tipologie di ispezioni gli Stati membri includano nelle relazioni, indicano che il numero delle ispezioni comunicato varia notevolmente da uno Stato membro all'altro e che non è possibile confrontare tali dati tra i vari Stati membri. Inoltre manca tuttora un'interpretazione comune su quali attività di controllo dovrebbero rientrare nel computo dei "controlli a campione" 10 .

Misure di esecuzione

13 Stati membri hanno fornito informazioni dettagliate sulle sanzioni che possono essere irrogate ai sensi della rispettiva legislazione nazionale, comprese sanzioni pecuniarie (Belgio, Croazia, Estonia, Francia, Irlanda, Italia, Lettonia, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia e Slovenia) e pene detentive (Belgio, Croazia, Estonia, Francia, Germania, Italia e Malta). Per quanto riguarda le sanzioni comminate, non si rilevano cambiamenti significativi rispetto al periodo di riferimento precedente.

Come nel periodo di riferimento 2013-2015, la sanzione pecuniaria più elevata è quella segnalata dalla Repubblica ceca, pari a 2 milioni di EUR, che può essere comminata sia alle persone fisiche sia alle persone giuridiche. Anche la pena detentiva più severa citata (10 anni) continua ad essere quella comminata in Germania per gravi danni all'ambiente. Come nel periodo 2013-2015, una condanna penale a due anni è una sanzione comune.

I dati non sono tali da permettere di ricavare conclusioni quanto alla possibilità che sanzioni più elevate e pene detentive più severe disincentivino la spedizione illegale di rifiuti. E il Belgio, paese che registra il maggior numero totale di spedizioni illegali, prevede la seconda e terza sanzione più elevata (fino a 500 000 EUR nelle Fiandre e fino a 1 000 000 EUR in Vallonia) e l'irrogazione di pene detentive (cinque anni).

7.Prossime tappe

Il 30 gennaio 2020 la Commissione ha pubblicato una valutazione del regolamento 11 . A seguito di tale valutazione, il 17 novembre 2021 la Commissione ha presentato una proposta di nuovo regolamento relativo alle spedizioni di rifiuti. Tale proposta è attualmente all'esame dei colegislatori del Parlamento europeo e del Consiglio.

(1)  Regolamento (CE) n. 1013/2006 relativo alle spedizioni di rifiuti (GU L 190 del 12.7.2006, pag.1).

(2) https://ec.europa.eu/environment/publications/proposal-new-regulation-waste-shipments_en

(3) Articolo 51, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1013/2006.

(4) Il regolamento definisce i rifiuti pericolosi con riferimento alla direttiva 91/689/CEE relativa ai rifiuti pericolosi, che a sua volta rimanda a un elenco di rifiuti pericolosi da stabilirsi; tale elenco è stato redatto attraverso l'elenco europeo dei rifiuti, in cui i rifiuti pericolosi sono contrassegnati da un asterisco. I rifiuti non pericolosi sono definiti come rifiuti che non classificati come rifiuti pericolosi. Poiché il regolamento è conforme alla convenzione, tutti i rifiuti classificati come pericolosi dalla convenzione sono classificati come pericolosi dal regolamento.

(5) L'espressione "altri rifiuti notificati" designa i rifiuti non pericolosi elencati nell'allegato II della convenzione. Rientrano in tale categoria i rifiuti domestici (voce Y46) e i residui dell'incenerimento di rifiuti domestici (voce Y47). Tali categorie di rifiuti sono soggette a controlli simili a quelli previsti per i rifiuti pericolosi ai sensi della convenzione.

(6) Sebbene non siano disponibili di per sé dati sulla produzione di rifiuti non elencati, le informazioni su questo tipo di rifiuti saranno integrate o nella categoria dei rifiuti pericolosi o nella categoria degli altri rifiuti notificati.

(7) I "rifiuti verdi" costituiscono la maggior parte dei rifiuti non pericolosi, che possono essere spediti a fini di recupero senza essere sottoposti alla procedura di notifica e autorizzazione preventive scritte da parte delle autorità competenti.

(8) Cfr. https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_wasgen/default/table?lang=en.

(9) I casi di reimportazione di rifiuti sono considerati casi minori purché non sia irrogata una sanzione significativa.

(10) Il regolamento (UE) n. 660/2014, che modifica il regolamento (CE) n. 1013/2006, ha sostituito nel regolamento l'espressione "controllo a campione" con il termine "ispezione". Il regolamento si applica da gennaio 2016.

(11) https://ec.europa.eu/environment/pdf/waste/shipments/SWD_2020_26_F1_SWD_EVALUATION_EN_V4_P1_1064541.pdf .