Causa T‑616/18

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione ampliata) del 2 febbraio 2022

«Concorrenza – Abuso di posizione dominante – Mercati del gas dell’Europa centrale e orientale – Decisione che rende vincolanti gli impegni individuali offerti da un’impresa – Articolo 9 del regolamento (CE) n.1/2003 – Adeguatezza degli impegni con riferimento alle preoccupazioni in materia di concorrenza inizialmente individuate nella comunicazione degli addebiti – Rinuncia della Commissione ad esigere impegni relativi ad alcune delle preoccupazioni iniziali – Principio di buona amministrazione – Trasparenza – Obbligo di motivazione – Obiettivi della politica energetica dell’Unione – Principio di solidarietà energetica – Sviamento di potere»

1. Procedimento giurisdizionale – Misure di organizzazione del procedimento – Domanda di produzione di documenti – Potere discrezionale del giudice dell’Unione – Obblighi del richiedente – Identificazione dei documenti richiesti e apporto degli elementi che accreditano la loro utilità ai fini del giudizio

   (Statuto della Corte, art. 24; Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 88 e 89)

   (v. punti 60-64)

2. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Rispetto del principio di proporzionalità – Portata – Assenza di impegni rispondenti a talune preoccupazioni concorrenziali inizialmente individuate dalla Commissione – Obbligo per la Commissione di giustificare la rinuncia agli addebiti nel corso del procedimento – Potere discrezionale

   (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 9, § 1)

   (v. punti 75-85, 93-108)

3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di applicazione delle regole di concorrenza – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003

   (Art. 296 TFUE; Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 9, § 1)

   (v. punti 120-122, 427)

4. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Carattere vincolante nei confronti delle autorità garanti della concorrenza e dei giudici nazionali – Portata

   (Art. 4, § 3, TUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 9, § 1, e 16, § 1)

   (v. punti 130-134)

5. Concorrenza – Ripartizione delle competenze tra la Commissione e le autorità nazionali garanti della concorrenza – Avvio da parte della Commissione di un procedimento per abuso di posizione dominante – Privazione dell’autorità nazionale garante della concorrenza della sua competenza ad applicare le regole di concorrenza dell’Unione – Conseguenza – Messa al riparo delle imprese interessate da azioni giudiziarie parallele

   (Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 11, § 6)

   (v. punti 135, 138)

6. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Rispetto del principio di proporzionalità – Portata – Adeguatezza degli impegni in considerazione delle preoccupazioni concorrenziali inizialmente individuate dalla Commissione – Valutazione

   (Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 9, § 1)

   (v. punti 142-281, 302-399)

7. Procedimento giurisdizionale – Termine per la produzione delle prove – Articolo 85, paragrafi 2 e 3, del regolamento di procedura del Tribunale – Elementi di prova presentati per la prima volta in allegato alle osservazioni della parte ricorrente su una memoria di intervento – Irricevibilità – Eccezione – Prove contrarie volte a rispondere alle prove depositate in allegato alla memoria di intervento

   (Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 85, § 2 e 3)

   (v. punto 243)

8. Concorrenza – Regole dell’Unione – Divieto di intese e di abuso di posizione dominante – Norma di ordine pubblico – Obbligo per i giudici nazionali di applicare d’ufficio tali disposizioni di ordine pubblico – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Lodo arbitrale contrario a una siffatta decisione – Giudici nazionali che possono accogliere una domanda di annullamento di tale lodo

   (Artt. 7 e 194 TFUE; Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 9, § 1)

   (v. punti 289-293)

9. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Presa in considerazione di obiettivi perseguiti dalle disposizioni del Trattato – Presa in considerazione degli obiettivi della politica energetica dell’Unione – Limiti

   (Artt. 7 e 194 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 9, § 1)

   (v. punti 418-420)

10. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Rispetto del principio di parità di trattamento – Insussistenza di situazioni comparabili

    (Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 9, § 1)

    (v. punti 433-440)

11. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Sviamento di potere – Insussistenza

    (Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 9, § 1)

    (v. punti 448-451, 459-470, 506-510)

12. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Cessazione delle infrazioni – Decisione della Commissione che rende vincolanti impegni adottati in forza dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 – Comitato consultivo in materia di intese e di posizioni dominanti – Obbligo di consultazione – Formalità sostanziale – Portata – Insussistenza della violazione

    (Regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 9, § 1, e 14)

    (v. punto 466)

13. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Esame delle denunce – Obblighi della Commissione – Avvio di un procedimento distinto per il trattamento di una denuncia contenente affermazioni oggetto di un’altra indagine – Ammissibilità

    (Regolamento del Consiglio n. 1/2003)

    (v. punti 476-479)

14. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Comunicazione degli addebiti – Partecipazione dei denuncianti al procedimento – Obbligo per la Commissione di fornire loro una versione non riservata della comunicazione degli addebiti – Diritto dei denuncianti di depositare osservazioni relative a tale documento – Portata

    (Regolamento della Commissione n. 773/2004, art. 6, § 1)

    (v. punti 484-499)

Sintesi

Il Tribunale rigetta il ricorso avverso la decisione della Commissione che rende vincolanti gli impegni presentati dalla Gazprom al fine di rimediare alle preoccupazioni concorrenziali della Commissione relative ai mercati nazionali di fornitura all’ingrosso di gas a monte nei paesi dell’Europa centrale ed orientale.

La decisione che approva tali impegni non è viziata dagli errori di procedura o di merito dedotti dalla ricorrente

Tra il 2011 e il 2015, la Commissione europea ha adottato diverse misure al fine di indagare sul funzionamento dei mercati del gas in Europa centrale e orientale. In tale contesto, essa ha avviato un’indagine nei suoi confronti della Gazprom PJSC e della Gazprom export LLC (in prosieguo, considerate congiuntamente: la «Gazprom»), in merito alla fornitura di gas in otto Stati membri, vale a dire la Bulgaria, la Repubblica ceca, l’Estonia, la Lettonia, la Lituania, l’Ungheria, la Polonia e la Slovacchia (in prosieguo: i «paesi interessati»).

Il 22 aprile 2015 la Commissione ha inviato una comunicazione degli addebiti ( 1 ) alla Gazprom, con cui le contestava di abusare della propria posizione dominante sui mercati nazionali della fornitura all’ingrosso di gas a monte nei paesi interessati al fine di impedirvi la libera circolazione del gas, in violazione dell’articolo 102 TFUE che vieta un siffatto abuso.

Nella comunicazione degli addebiti, la Commissione ha ritenuto, più in particolare, che la strategia della Gazprom comprendesse tre insiemi di pratiche potenzialmente anticoncorrenziali:

Per risolvere tali problemi di concorrenza, la Gazprom ha presentato un progetto formale di impegni alla Commissione, e dopo aver ricevuto le osservazioni delle parti interessate, un progetto modificato di impegni (in prosieguo: gli «impegni finali»).

Parallelamente a detto procedimento, la ricorrente, il 9 marzo 2017, ha presentato una denuncia relativa alle pratiche abusive della Gazprom che coincidevano, in gran parte, con le preoccupazioni già espresse nella comunicazione degli addebiti. Tale denuncia è stata tuttavia respinta dalla Commissione ( 2 ).

Con decisione del 24 maggio 2018 (in prosieguo: la «decisione impugnata») ( 3 ) la Commissione ha approvato e reso vincolanti gli impegni finali presentati dalla Gazprom e ha chiuso il procedimento amministrativo, conformemente all’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 ( 4 ).

La ricorrente ha proposto al Tribunale un ricorso di annullamento di tale decisione, ritenendo che la Commissione avesse, in particolare, violato sotto diversi profili l’articolo 9 del regolamento n. 1/2003 e il principio di proporzionalità, in quanto gli impegni sarebbero incompleti e insufficienti, e avesse violato diverse disposizioni del trattato FUE, segnatamente in quanto la decisione sarebbe contraria all’articolo 194 TFUE e agli obiettivi della politica energetica dell’Unione ( 5 ).

Tale ricorso è respinto dall’Ottava Sezione ampliata del Tribunale

Giudizio del Tribunale

Il Tribunale ritiene che la decisione impugnata non sia viziata da nessuno degli errori, di procedura o di merito, dedotti dalla ricorrente nell’ambito dei suoi sei motivi

In particolare, in primo luogo, il Tribunale respinge il motivo con il quale viene contestato alla Commissione di aver accettato gli impegni finali sebbene i medesimi non rispondano alle censure Yamal.

A tal proposito, il giudice rileva che, nell’ambito del procedimento concernente gli impegni previsto dall’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, i requisiti derivanti dal rispetto del principio di proporzionalità non possono implicare che tutte le preoccupazioni concorrenziali esposte in una valutazione preliminare, anche ove detta valutazione assuma, come nella fattispecie, la forma di una comunicazione degli addebiti, debbano necessariamente ottenere una risposta negli impegni proposti dalle imprese interessate. Tuttavia, la Commissione doveva giustificare l’assenza di impegni rispondenti alle censure Yamal nel caso di specie.

Pertanto, conformemente all’obbligo ad essa incombente a tal proposito, la Commissione ha presentato le ragioni per le quali essa non aveva imposto siffatti impegni. A tal proposito, la Commissione ha fatto riferimento, in particolare, ad una decisione dell’Urząd Regulacji Energetyki (Ufficio polacco di regolamentazione energetica) adottata nel maggio del 2015, che certificava, nell’ambito della normativa dell’Unione europea relativa al settore del gas ( 6 ), il gestore del tratto polacco del gasdotto Yamal, la Gaz-System S.A., come gestore di sistema indipendente (in prosieguo: la «decisione di certificazione»). Pertanto, anche se la Gazprom aveva cercato di rafforzare il suo controllo sulla gestione degli investimenti del tratto polacco del gasdotto Yamal, in fase di approvazione degli impegni finali, conformemente alla decisione di certificazione, era tuttavia la Gaz-System a esercitare un controllo decisivo su tali investimenti ed erano stati realizzati, inoltre, alcuni importanti investimenti relativi a tale tratto.

Pertanto, la decisione di certificazione era idonea a dissipare le preoccupazioni oggetto delle censure Yamal. Di conseguenza, tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispone la Commissione nell’ambito dell’accettazione di impegni a titolo dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003, la medesima era legittimata ad accettare gli impegni finali, benché essi non includessero alcuna misura rispondente alle censure Yamal.

Accettando gli impegni finali nonostante l’assenza di impegni relativi alle censure Yamal, la Commissione non ha nemmeno violato il principio di leale cooperazione. A tal proposito, il Tribunale respinge l’argomento secondo cui la Commissione ha impedito alle autorità garanti della concorrenza e ai giudici nazionali di agire avverso le pratiche a cui si riferiscono dette cesure. Infatti, anche se i medesimi non possono adottare decisioni in contrasto con la decisione impugnata, la Commissione non ha constatato l’assenza di una violazione del diritto dell’Unione in materia di concorrenza. Tale decisione lascia dunque impregiudicati la facoltà delle autorità garanti della concorrenza e dei giudici nazionali di intervenire per quanto riguarda la condotta della Gazprom relativa alle cesure Yamal e il loro potere di applicare gli articoli 101 e 102 TFUE.

In secondo luogo, il Tribunale respinge il motivo che censura l’accettazione, da parte della Commissione, degli impegni finali nonostante i medesimi non rispondano adeguatamente alle censure concernenti le pratiche tariffarie. A tal proposito, la Gazprom si è impegnata a introdurre, nei contratti di fornitura di gas, di una durata di almeno tre anni, conclusi con i suoi clienti nei cinque paesi interessati, un nuovo processo di revisione delle formule tariffarie che determinano i prezzi contrattuali. Tale nuovo processo prevede segnatamente la conformità di tali formule a orientamenti tariffari inseriti in detti impegni e la possibilità di rinviare le eventuali controversie in materia ad un collegio arbitrale istituito nell’ambito dell’Unione. Secondo il Tribunale, la Commissione non ha commesso un errore manifesto di valutazione a tal proposito, nemmeno accettando un impegno che prevede detto nuovo processo di revisione invece di imporre una modifica immediata delle formule tariffarie nei contratti interessati.

La Commissione non ha nemmeno commesso un errore di diritto constatando, nella decisione impugnata, che un collegio arbitrale istituito nell’ambito dell’Unione sarebbe tenuto ad osservare e ad applicare il diritto dell’Unione in materia di concorrenza. Infatti, nella sua sentenza Eco Swiss ( 7 ), la Corte ha confermato che gli articoli 101 e 102 TFUE costituiscono disposizioni di ordine pubblico, che devono essere applicate d’ufficio dai giudici nazionali, i quali devono accogliere una domanda di annullamento di un lodo arbitrale qualora ritengano che il medesimo sia contrario ai detti articoli. Alla luce di tali considerazioni e poiché il regolamento n. 1/2003 concerne l’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, il Tribunale dichiara che i giudici nazionali possono accogliere una domanda di annullamento di un lodo arbitrale anche se ritengono che tale lodo sia contrario ad una decisione relativa a impegni adottata in base all’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.

In terzo luogo, il Tribunale respinge il motivo con cui viene contestata l’accettazione, da parte della Commissione, degli impegni finali nonostante i medesimi non rispondessero adeguatamente alle censure concernenti le restrizioni territoriali. Secondo il Tribunale, la Commissione non ha commesso un errore manifesto di valutazione a tal proposito, nemmeno per quanto riguarda l’impegno che instaura un meccanismo di modifica del punto di consegna del gas.

In quarto luogo, il Tribunale respinge il motivo secondo cui la Commissione ha disatteso gli obiettivi della politica energetica dell’Unione, quali enunciati all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE.

A tal proposito, il Tribunale rileva che, per quando riguarda un procedimento concernente gli impegni, la Commissione può, nell’ambito della sua valutazione preliminare, tener conto degli obiettivi perseguiti da altre disposizioni del trattato, in particolare per concludere, provvisoriamente, per l’assenza di violazione delle regole di concorrenza. Tuttavia, per quanto riguarda l’esame degli impegni presentati, la Commissione si limita a verificare, da un lato, se tali impegni rispondano alle preoccupazioni di cui essa ha informato l’impresa interessata e, dall’altro, se quest’ultima non abbia offerto impegni meno onerosi che rispondano in modo altrettanto adeguato a tali preoccupazioni, anche se il procedimento non può giungere ad un risultato che si ponga in contrasto con le disposizioni specifiche dei trattati.

Inoltre, e in ogni caso, la ricorrente non ha dimostrato che gli impegni finali siano, in quanto tali, contrari agli obiettivi della politica energetica o al principio di solidarietà energetica.

In quinto luogo, per quanto riguarda le asserite irregolarità procedurali legate al trattamento delle censure Yamal, secondo il Tribunale, la Commissione non ha commesso una siffatta irregolarità nell’ambito della sua consultazione del comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti prevista all’articolo 14 del regolamento n. 1/2003. Infatti, anche se la consultazione del comitato costituisce una formalità sostanziale, nel caso di specie non si può configurare un comportamento della Commissione che ha impedito a tale comitato di rendere il proprio parere con piena cognizione di causa, né quindi una violazione che inficia la legittimità della decisione impugnata. In tale contesto, il Tribunale respinge parimenti l’argomento secondo cui la Commissione ha indotto in errore le parti interessate nell’ambito della consultazione del mercato.

In sesto luogo, il Tribunale respinge gli argomenti della ricorrente vertenti sulla violazione di diversi diritti procedurali nel trattamento della sua denuncia del 9 marzo 2017 con cui essa contestava asserite pratiche abusive della Gazprom che riproducevano, in gran parte, le preoccupazioni esposte nella comunicazione degli addebiti.

Per quanto riguarda la decisione della Commissione di non trattare tale denuncia nell’ambito del procedimento amministrativo concluso con la decisione impugnata, il Tribunale considera che l’avvio, nella fattispecie, di un procedimento distinto per il trattamento della denuncia non era irregolare di per sé, alla luce dei motivi legittimi dedotti dalla Commissione, vertenti su un’economia procedurale e sulla sua volontà di non ritardare, attraverso l’ampliamento del suo oggetto, l’istruzione di un caso che si trovava in una fase avanzata.

Il Tribunale precisa tuttavia che l’avvio di un procedimento distinto per trattare la denuncia non può privare la ricorrente del beneficio del suo diritto di ricevere, in quanto denunciate, una copia della versione non riservata della comunicazione degli addebiti e di presentare osservazioni scritte nell’ambito del procedimento concernente gli impegni. A tal proposito, se, nell’ambito dello svolgimento in parallelo dei due procedimenti, la Commissione ha mantenuto un’ambiguità quanto alla partecipazione della ricorrente al procedimento concernente gli impegni nonché al suo diritto di ricevere una copia della comunicazione degli addebiti e a depositare osservazioni relative a tale documento nell’ambito di tale procedimento, tali circostanze non sono state tali da pregiudicare l’esercizio effettivo dei suoi diritti in detto procedimento, concluso con la decisione impugnata.

( 1 ) Conformemente all’articolo 10 del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione del 7 aprile 2004 relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2004, L 123, pag. 18).

( 2 ) Decisione C(2019) 3003 final della Commissione, del 17 aprile 2019, relativa al rigetto di una denuncia (caso AT.40497 – Prezzi del gas in Polonia). Il ricorso di annullamento di tale decisione è stato accolto dal Tribunale nella sua sentenza del 2 febbraio 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Commissione (Rigetto della denuncia) (T 399/19).

( 3 ) Decisione C(2018) 3106 final della Commissione europea del 24 maggio 2018, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 102 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dell’articolo 54 dell’accordo SEE (Caso AT.39816 — Forniture di gas a monte in Europa centrale e orientale) (GU 2018, C 258, pag. 6).

( 4 ) Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1).

( 5 ) La Repubblica di Polonia e la Repubblica di Lituania, in particolare, sono intervenute in tale procedimento a sostegno delle conclusioni della ricorrente

( 6 ) Direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (GU 2009, L 211, pag. 94).

( 7 ) Sentenza del 1o giugno 1999, Eco Swiss, (C‑126/97, EU:C:1999:269).