Causa T-308/05

Repubblica italiana

contro

Commissione delle Comunità europee

«Fondi strutturali — Cofinanziamento — Regolamenti (CE) nn. 1260/1999 e 448/2004 — Requisiti di ammissibilità degli acconti erogati da organismi nazionali nell’ambito di regimi di aiuti di Stato o relativamente alla concessione di aiuti — Prova dell’utilizzo dei fondi da parte dei destinatari ultimi — Ricorso di annullamento — Atto impugnabile»

Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) 12 dicembre 2007   II - 5096

Massime della sentenza

1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili

   (Artt. 230 CE e 233 CE; regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32, nn. 1, quarto comma, e 3)

2. Procedura – Atto introduttivo del ricorso – Requisiti di forma

   (Regolamento di procedura del Tribunale, art. 44, n. 1)

3. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili

   (Art. 230 CE; regolamento del Consiglio n. 1260/1999)

4. Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamento comunitario – Ammissibilità delle spese effettuate dagli enti nazionali

   (Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32; regolamento della Commissione n. 448/2004, allegato, regola n. 1, punti 1 e 2)

5. Bilancio delle Comunità europee – Contributo finanziario comunitario – Controllo finanziario degli interventi

   [Artt. 10 CE e 274 CE; regolamento del Consiglio n. 1260/1999, artt. 32, n. 1, terzo comma, e 38, n. 1, lett. g); regolamento della Commissione n. 438/2001, artt. 2, n. 1, e 7, n. 2]

6. Atti delle istituzioni – Scelta del fondamento giuridico – Normativa comunitaria – Requisito di chiarezza e di prevedibilità

7. Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamento comunitario – Ammissibilità delle spese effettuate dagli enti nazionali

   (Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32, n. 1, terzo comma)

8. Coesione economica e sociale – Interventi strutturali – Finanziamento comunitario – Ammissibilità delle spese effettuate dagli enti nazionali

   (Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, art. 32, n. 1, terzo comma; regolamento della Commissione n. 448/2004, allegato, regola n. 1, punto 1.3)

1.  L’azione di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni che, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, miri a produrre effetti giuridici.

   A questo proposito, una volta investita di una domanda di pagamento della partecipazione dei fondi strutturali nell’ambito di un regime di aiuti che è ammissibile ai sensi dell’art. 32, n. 3, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, la Commissione non è legittimata a prolungare uno stato di inattività. In funzione delle disponibilità finanziarie, essa deve, infatti, eseguire i pagamenti intermedi corrispondenti a tale domanda entro un termine non superiore a due mesi a decorrere dal ricevimento di quest’ultima, come previsto dall’art. 32, n. 1, quarto comma, del citato regolamento. Di conseguenza, se la Commissione avesse, nella fattispecie, violato tale obbligo di agire, per contestare tale circostanza lo Stato membro interessato avrebbe dovuto presentare un ricorso per carenza. Nell’ipotesi in cui tale ricorso per carenza fosse stato accolto, la Commissione sarebbe stata tenuta, in applicazione dell’art. 233 CE, ad adottare le misure necessarie all’esecuzione della sentenza. Di conseguenza, una lettera della Commissione, nella parte in cui rende noto ad uno Stato membro il rifiuto di agire della medesima in ordine alle domande di pagamento sino a quando non siano pervenute le informazioni relative agli acconti, non produce alcun effetto giuridico che possa essere oggetto di un ricorso d’annullamento presentato in base all’art. 230 CE.

   (v. punti 56, 59, 62)

2.  L’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura del Tribunale prevede che l’atto introduttivo del ricorso debba contenere un’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Esso deve quindi chiarire in cosa consistono i motivi di ricorso e non può limitarsi alla sola enunciazione astratta degli stessi.

   Inoltre, tale esposizione, anche sommaria, dev’essere sufficientemente chiara e precisa al fine di consentire alla parte convenuta di predisporre le proprie difese e al Tribunale di decidere sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni a sostegno. La certezza del diritto e una buona amministrazione della giustizia richiedono, affinché un ricorso o, più nello specifico, un motivo di ricorso siano ricevibili, che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali esso si fonda emergano in modo coerente e comprensibile dal testo stesso dell’istanza.

   (v. punti 71, 72)

3.  Una lettera della Commissione ad uno Stato membro con cui si chiede a quest’ultimo di integrare le dichiarazioni di spesa presentatele che corredavano le domande di pagamento della partecipazione dei fondi strutturali, in quanto rinvia ad una nota interpretativa inerente all’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, secondo la quale, nell’ambito di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione di aiuti, gli acconti versati dagli organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, non ha modificato il campo d’applicazione della disciplina comunitaria e non può, sotto questo profilo, rappresentare un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.

   (v. punti 102, 114)

4.  In quanto una lettera della Commissione ad uno Stato membro è fondata su di una nota interpretativa inerente all’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, secondo la quale, nell’ambito di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione di aiuti, gli acconti versati dagli organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, per rifiutare di porre a carico dei fondi gli importi corrispondenti ad acconti non giustificati da prove documentali relativamente al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi, tale lettera è conforme all’art. 32 del citato regolamento n. 1260/1999 e alla norma n. 1, punti 1 e 2, dell’allegato del regolamento n. 448/2004, che modifica il regolamento n. 1685/2000, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1260/1999 per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali.

   (v. punti 103, 148)

5.  La Commissione esercita la funzione di esecuzione del bilancio generale dell’Unione europea ai sensi dell’art. 274 CE. Poiché tale articolo non opera alcuna distinzione in base alla modalità di gestione applicata, la Commissione continua ad esercitare tale responsabilità generale nell’ambito della gestione comune dei fondi strutturali. Dagli artt. 10 CE e 274 CE risulta oltretutto che, nella gestione comune dei fondi strutturali, gli Stati membri sono tenuti a cooperare con la Commissione per garantire che i fondi comunitari siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria. Le norme citate sono richiamate dall’art. 38, n. 1, lett. g), del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, relativo al controllo finanziario degli interventi.

   Qualora i sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri risultino affidabili e garantiscano un’«adeguata pista di controllo» ai sensi dell’art. 7, n. 2, del regolamento n. 438/2001, recante modalità di applicazione del citato regolamento n. 1260/1999 per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei fondi strutturali, la certificazione, da parte dello Stato membro interessato, delle spese dichiarate fornisce alla Commissione, in linea di principio, una garanzia sufficiente in merito alla correttezza, alla regolarità e all’ammissibilità delle domande di contributi comunitari, come risulta dall’art. 2, n. 1, del citato regolamento n. 438/2001.

   Tuttavia, nel caso in cui la Commissione e uno Stato membro forniscano interpretazioni divergenti di un testo che determina le condizioni d’ammissibilità di talune spese, l’affidabilità del sistema nazionale di gestione e di controllo non garantisce più alla Commissione che le spese dichiarate da tale Stato membro corrispondano interamente a spese ammissibili ai sensi della disciplina applicabile. Spetta quindi allo Stato membro interessato, nell’esercizio delle sue responsabilità in materia di certificazione delle spese e nell’ambito di una cooperazione leale con le istituzioni comunitarie, consentire alla Commissione di procedere all’esecuzione del bilancio sotto la propria responsabilità, fornendole tutti gli elementi informativi che essa giudica necessari per consentirle di effettuare pagamenti conformi all’art. 32, n. 1, terzo comma, del citato regolamento n. 1260/1999. Qualsiasi altra soluzione arrecherebbe pregiudizio all’effetto utile dell’art. 38, n. 1, di quest’ultimo regolamento e, più estesamente, degli artt. 10 CE e 274 CE.

   (v. punti 109, 111, 112)

6.  La legislazione comunitaria dev’essere chiara e la sua applicazione dev’essere prevedibile per tutti gli interessati. Il principio di certezza del diritto, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, esige che ogni atto inteso a produrre effetti giuridici tragga il proprio valore giuridico da una norma del diritto comunitario, che va esplicitamente indicata come fondamento normativo e che prescrive la forma giuridica di cui l’atto dev’essere rivestito. Tuttavia, l’omissione del riferimento al preciso fondamento normativo di un atto può non costituire un vizio sostanziale qualora sia possibile determinarlo con l’ausilio di altri elementi dell’atto. Detto espresso riferimento è però indispensabile quando la sua omissione lascia gli interessati e il giudice comunitario competente nell’incertezza circa il preciso fondamento normativo.

   (v. punti 123, 124)

7.  L’art. 32, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, e le relative disposizioni di applicazione non riconoscono alla Commissione alcun margine discrezionale quanto alla determinazione dei requisiti di ammissibilità degli acconti. Decidendo, in una lettera ad uno Stato membro, che gli acconti versati dagli organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi e dichiarati, a titolo di pagamenti intermedi, da tale Stato non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, la Commissione non ha potuto agire in violazione dei principi di proporzionalità, di parità di trattamento o di certezza del diritto.

   (v. punto 150)

8.  Né il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, su cui sono fondati l’art. 32 del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali e le modalità di attuazione del medesimo, né una nota interpretativa della Commissione inerente all’art. 32, n. 1, terzo comma, del citato regolamento, secondo la quale, nell’ambito di regimi di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87 CE o relativamente alla concessione di aiuti, gli acconti versati dagli organismi nazionali non accompagnati dai documenti giustificativi relativi al loro utilizzo da parte dei destinatari ultimi non erano ammissibili alla partecipazione dei fondi, contravvengono ai principi di proporzionalità, di parità di trattamento o di certezza del diritto.

   Infatti, per quanto riguarda il principio di proporzionalità, nell’ambito del sistema istituito dall’art. 32 del citato regolamento n. 1260/1999, il principio del rimborso delle spese, a titolo di pagamenti intermedi e di pagamenti del saldo, contribuisce a garantire un utilizzo dei fondi comunitari conforme ai principi di buona gestione finanziaria enunciati dall’art. 274 CE. Esso consente di evitare che la Comunità eroghi contributi finanziari rilevanti che essa non potrebbe più recuperare in seguito, ovvero solamente a fronte di rilevanti difficoltà, nell’ipotesi in cui questi ultimi non siano utilizzati conformemente alla loro destinazione, limitando il rischio affrontato dal bilancio comunitario ad un importo pari al 7% della partecipazione di fondi all’intervento in questione. Il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, nonché la menzionata nota interpretativa, che attua tale principio, non possono pertanto essere considerati come misure manifestamente inidonee.

   Quanto al principio di parità di trattamento, la norma n. 1, punto 1.3, dell’allegato del regolamento n. 448/2004, che modifica il regolamento n. 1685/2000 recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1260/1999 per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali, la quale stabilisce che gli aiuti di Stato concessi sotto forma di versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia sono considerati come spese effettivamente sostenute ai sensi del citato art. 32, n. 1, terzo comma, a condizione che i fondi in questione ottemperino ai requisiti di cui alle norme 8 e 9 di detto allegato, effettua un’applicazione particolare del principio di rimborso delle spese a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, per tener conto della specificità dei finanziamenti in favore del capitale-investimento di imprese. Tali finanziamenti sono concessi alle piccole e medie imprese da entità giuridiche indipendenti, che agiscono in veste di intermediari. Contrariamente agli acconti, i finanziamenti in favore del capitale-investimento alimentano fondi che hanno lo scopo di facilitare l’accesso dei destinatari ultimi alle fonti di finanziamento. È in base a tale specifica situazione, non comparabile a quella degli acconti, che i versamenti erogati ai fondi di capitale di rischio, ai fondi per mutui e ai fondi di garanzia sono considerati come spese effettivamente sostenute ai sensi del medesimo art. 32, n. 1, terzo comma.

   Infine, il principio di certezza del diritto non può essere considerato violato nel caso di specie, in quanto sia il principio del rimborso delle spese, a titolo dei pagamenti intermedi e dei pagamenti del saldo, sia la citata nota interpretativa rappresentano un’applicazione conforme della disciplina applicabile.

   (v. punti 155-157, 159-162)