Cause riunite C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19

Asociația «Forumul Judecătorilor din România» e a.

(domande di pronuncia pregiudiziale proposte, rispettivamente, dal Tribunalul Olt, dalla Curtea de Apel Piteşti, dalla Curtea de Apel Bucureşti, dalla Curtea de Apel Braşov, dalla Curtea de Apel Piteşti nonché dal Tribunalul Bucureşti)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 18 maggio 2021

«Rinvio pregiudiziale – Trattato di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea – Atto relativo alle condizioni di adesione all’Unione della Repubblica di Bulgaria e della Romania – Articoli 37 e 38 – Misure appropriate – Meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione – Decisione 2006/928/CE – Natura ed effetti giuridici del meccanismo di cooperazione e verifica e delle relazioni redatte dalla Commissione sulla base del medesimo – Stato di diritto – Indipendenza della giustizia – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Leggi e decreti governativi d’urgenza adottati in Romania negli anni 2018 e 2019 in materia di organizzazione del sistema giudiziario e di responsabilità dei giudici – Nomina ad interim ai posti dirigenziali dell’Ispettorato giudiziario – Istituzione presso il pubblico ministero di una sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario – Responsabilità patrimoniale dello Stato e responsabilità personale dei giudici in caso di errore giudiziario»

1. Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Atti delle istituzioni – Nozione – Decisione 2006/928 e relazioni redatte sulla base di tale decisione – Inclusione

   (Art. 267 TFUE; decisione della Commissione 2006/928)

   (v. punti 148‑151, dispositivo 1)

2. Diritto dell’Unione europea – Valori e obiettivi dell’Unione – Valori – Rispetto dello Stato di diritto – Portata – Adesione all’Unione – Non regressione nel livello di tutela dei valori dell’Unione – Trattato di adesione della Romania all’Unione europea – Ambito di applicazione – Decisione 2006/928 – Inclusione

   (Artt. 2, 4, § 3, 19, § 1, comma 2, e 49 TUE; Atto di adesione del 2005, artt. 2, 37 e 38; decisione della Commissione 2006/928)

   (v. punti 160‑165, 169‑172, 175‑178, dispositivo 2)

3. Diritto dell’Unione europea – Valori e obiettivi dell’Unione – Valori – Rispetto dello Stato di diritto – Portata – Adesione all’Unione – Non regressione nel livello di tutela dei valori dell’Unione – Trattato di adesione della Romania all’Unione europea – Decisione 2006/928 – Ambito di applicazione – Normative nazionali che disciplinano l’organizzazione della giustizia – Inclusione

   (Artt. 2, 4, § 3, 19, § 1, comma 2, e 49 TUE; Trattato di adesione del 2005; decisione della Commissione 2006/928)

   (v. punti 184, 185, dispositivo 3)

4. Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Nomina ad interim ai posti dirigenziali dell’Ispettorato giudiziario – Esercizio dell’azione disciplinare nei confronti dei giudici e dei procuratori – Inosservanza della procedura ordinaria di nomina prevista dal diritto nazionale – Inammissibilità

   (Artt. 2 e 19 TUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47, comma 2)

   (v. punti 188‑192, 194‑200, 205, dispositivo 4)

5. Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Istituzione presso il pubblico ministero di una sezione per le indagini sui reati commessi all’interno del sistema giudiziario – Sezione che dispone di competenza esclusiva a condurre le indagini – Inammissibilità – Giustificazioni

   (Artt. 2 e 19, § 1, comma 2, TUE; Trattato di adesione del 2005; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 48; decisione della Commissione 2006/928)

   (v. punti 213, 214, 216, 219‑221, 223, dispositivo 5)

6. Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Responsabilità patrimoniale dello Stato e responsabilità personale dei giudici in caso di errore giudiziario – Accertamento della sussistenza di un simile errore compiuto in sede di esame della responsabilità patrimoniale dello Stato, senza audizione del giudice interessato – Accertamento vincolante in sede di azione di rivalsa avente ad oggetto la responsabilità personale del giudice interessato – Mancanza di garanzie necessarie a evitare una pressione sull’attività giurisdizionale e ad assicurare il rispetto dei diritti della difesa del giudice interessato – Inammissibilità

   (Artt. 2 e 19, § 1, comma 2, TUE)

   (v. punti 226, 227, 229, 232‑237, 241, dispositivo 6)

7. Stati membri – Obblighi – Predisposizione dei mezzi di ricorso necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva – Rispetto del principio dell’indipendenza dei giudici – Primato – Effetto diretto – Obblighi dei giudici nazionali – Normativa nazionale di rango costituzionale che vieta a un giudice di rango inferiore di disapplicare una disposizione nazionale contraria al diritto dell’Unione – Inammissibilità

   (Artt. 2 e 19, § 1, comma 2, TUE; Trattato di adesione del 2005; decisione della Commissione 2006/928)

   (v. punti 244‑248, 250‑252, dispositivo 7)

Sintesi

La Corte di giustizia si pronuncia su una serie di riforme rumene relative all’organizzazione giudiziaria, al regime disciplinare dei magistrati nonché alla responsabilità patrimoniale dello Stato e alla responsabilità personale dei giudici a seguito di un errore giudiziario

Sei domande di pronuncia pregiudiziale sono state presentate da giudici rumeni nell’ambito di controversie tra persone giuridiche o persone fisiche e autorità o organi quali l’Ispettorato giudiziario rumeno, il Consiglio superiore della magistratura e la procura presso l’Alta Corte di cassazione e di giustizia.

I procedimenti principali si inseriscono nel contesto di una vasta riforma in materia di giustizia e di lotta contro la corruzione in Romania, riforma che costituisce oggetto di un monitoraggio a livello dell’Unione europea a partire dal 2007 in forza del meccanismo di cooperazione e di verifica istituito dalla decisione 2006/928 in occasione dell’adesione della Romania all’Unione ( 1 ) (in prosieguo: l’«MCV»).

Nel contesto dei negoziati in vista della sua adesione all’Unione, la Romania aveva adottato, nel corso del 2004, tre leggi, dette «leggi sulla giustizia», vertenti sullo statuto dei giudici e dei procuratori, sull’organizzazione giudiziaria e sul Consiglio superiore della magistratura, allo scopo di migliorare l’indipendenza e l’efficienza della giustizia. Nel corso degli anni dal 2017 al 2019, sono state apportate modifiche alle leggi suddette mediante leggi e decreti governativi d’urgenza adottati sulla base della Costituzione rumena. I ricorrenti nel procedimento principale contestano la compatibilità con il diritto dell’Unione di alcune di tali modifiche legislative. A sostegno dei loro ricorsi, essi richiamano taluni pareri e relazioni redatti dalla Commissione europea sui progressi realizzati dalla Romania a titolo dell’MCV, documenti che censurano, ad avviso dei ricorrenti, le disposizioni adottate dalla Romania negli anni dal 2017 al 2019 alla luce dei requisiti di efficacia della lotta contro la corruzione e di garanzia dell’indipendenza del potere giudiziario.

In tale contesto, i giudici del rinvio si interrogano sulla natura e sugli effetti giuridici dell’MCV nonché sulla portata delle relazioni redatte dalla Commissione a titolo di quest’ultimo. Secondo tali giudici, il contenuto, il carattere e la durata di detto meccanismo dovrebbero considerarsi rientranti nell’ambito di applicazione del Trattato di adesione e i requisiti formulati in tali relazioni dovrebbero avere carattere obbligatorio per la Romania. Al riguardo, tuttavia, detti giudici menzionano una giurisprudenza nazionale secondo la quale il diritto dell’Unione non prevarrebbe sull’ordinamento costituzionale rumeno e la decisione 2006/928 non potrebbe costituire una norma di riferimento nell’ambito di un controllo di costituzionalità, dal momento che tale decisione è stata adottata prima dell’adesione della Romania all’Unione e che la questione se il suo contenuto, la sua natura e la sua durata rientrino nell’ambito di applicazione del Trattato di adesione non è stata oggetto di alcuna interpretazione da parte della Corte.

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte, riunita in Grande Sezione, dichiara che la decisione 2006/928 e le relazioni redatte dalla Commissione sulla base di tale decisione costituiscono atti adottati da un’istituzione dell’Unione, suscettibili di interpretazione ai sensi dell’articolo 267 TFUE. La Corte afferma, poi, che detta decisione, per quanto riguarda la sua natura giuridica, il suo contenuto e i suoi effetti nel tempo, rientra nell’ambito di applicazione del Trattato di adesione, in quanto costituisce una misura adottata sul fondamento dell’Atto di adesione che vincola la Romania dalla data della sua adesione all’Unione.

Per quanto riguarda gli effetti giuridici della decisione 2006/928, la Corte osserva che quest’ultima presenta carattere vincolante in tutti i suoi elementi per la Romania a partire dalla sua adesione all’Unione e la obbliga a rispettare i parametri di riferimento, anch’essi vincolanti, contenuti nel suo allegato. Tali parametri, definiti sulla base delle carenze individuate dalla Commissione prima dell’adesione della Romania all’Unione, mirano in particolare a garantire il rispetto, da parte di tale Stato membro, del valore dello Stato di diritto. La Romania è quindi tenuta ad adottare le misure appropriate per rispettare detti parametri e ad astenersi dall’attuare qualsiasi misura che rischi di compromettere il rispetto dei medesimi.

Per quanto riguarda gli effetti giuridici delle relazioni redatte dalla Commissione sulla base della decisione 2006/928, la Corte precisa che esse formulano obblighi nei confronti della Romania e rivolgono «raccomandazioni» a detto Stato membro ai fini del rispetto dei parametri di riferimento. Conformemente al principio di leale cooperazione, la Romania deve tenere in debito conto detti obblighi e raccomandazioni e deve astenersi dall’adottare o dal mantenere misure nei settori coperti dai parametri di riferimento che rischino di compromettere il risultato prescritto da questi stessi obblighi e raccomandazioni.

Le nomine ad interim ai posti dirigenziali dell’Ispettorato giudiziario

In secondo luogo, dopo aver dichiarato che le normative che disciplinano l’organizzazione della giustizia in Romania rientrano nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928, la Corte ricorda che l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è inerente al valore dello Stato di diritto, che è tutelato dal Trattato sull’Unione europea. Essa sottolinea inoltre che ogni Stato membro deve garantire che gli organi rientranti, in quanto «giurisdizione», nel suo sistema di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva. Dal momento che si applicano ai giudici ordinari chiamati a pronunciarsi su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione, le normative nazionali di cui trattasi devono quindi soddisfare tali requisiti. A tale riguardo, la preservazione dell’indipendenza dei giudici in questione è di primaria importanza, al fine di metterli al riparo da interventi o pressioni esterni, e di escludere così qualsiasi influenza diretta ma anche le forme di influenza più indiretta che possano orientare le decisioni dei giudici interessati.

Infine, la Corte rileva, per quanto riguarda le norme che disciplinano il regime disciplinare dei giudici, che il requisito dell’indipendenza impone di prevedere le garanzie necessarie per evitare che tale regime sia utilizzato come sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. Una normativa nazionale non può quindi far sorgere dubbi nei singoli quanto all’utilizzo delle prerogative di un organo giudiziario incaricato delle indagini e delle azioni disciplinari nei confronti dei giudici e dei procuratori come strumento di pressione sull’attività di questi ultimi o come strumento di un simile controllo.

Alla luce di tali considerazioni generali, la Corte dichiara che una normativa nazionale può far sorgere dubbi del genere qualora essa abbia, anche in via provvisoria, l’effetto di consentire al governo dello Stato membro interessato di procedere a nomine ai posti dirigenziali dell’organo che ha il compito di effettuare le indagini disciplinari e di esercitare l’azione disciplinare nei confronti dei giudici e dei procuratori, in violazione della procedura ordinaria di nomina prevista dal diritto nazionale.

La creazione di una sezione speciale del pubblico ministero con competenza esclusiva per i reati commessi da magistrati

In terzo luogo, e sempre alla luce delle medesime considerazioni generali, la Corte esamina la compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che prevede la creazione di una sezione specializzata del pubblico ministero la quale dispone di una competenza esclusiva per svolgere indagini sui reati commessi dai giudici e dai procuratori. La Corte precisa che, per essere compatibile con il diritto dell’Unione, una siffatta normativa deve, da un lato, essere giustificata da esigenze oggettive e verificabili relative alla buona amministrazione della giustizia e, dall’altro, garantire che tale sezione non possa essere utilizzata come strumento di controllo politico dell’attività di detti giudici e procuratori ed eserciti la propria competenza rispettando i requisiti della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Qualora non soddisfacesse questi requisiti, tale normativa potrebbe essere percepita come diretta a istituire uno strumento di pressione e di intimidazione nei confronti dei giudici, il che pregiudicherebbe la fiducia dei singoli nella giustizia. La Corte aggiunge che la normativa nazionale in questione non può avere l’effetto di violare gli obblighi specifici gravanti sulla Romania in forza della decisione 2006/928 in materia di lotta contro la corruzione.

Spetta al giudice nazionale verificare che la riforma che ha condotto, in Romania, alla creazione di una sezione specializzata del pubblico ministero per le indagini nei confronti dei giudici e dei procuratori nonché le norme relative alla nomina dei procuratori assegnati a detta sezione non siano tali da rendere detta sezione permeabile alle influenze esterne. Per quanto riguarda la Carta, spetta al giudice nazionale verificare che la normativa nazionale di cui trattasi non osti a che le ragioni dei giudici e dei procuratori interessati possano essere sentite entro un termine ragionevole.

La responsabilità patrimoniale dello Stato e la responsabilità personale dei giudici per errore giudiziario

In quarto luogo, la Corte dichiara che una normativa nazionale che disciplina la responsabilità patrimoniale dello Stato e la responsabilità personale dei giudici per i danni causati da un errore giudiziario può essere compatibile con il diritto dell’Unione solo nei limiti in cui l’affermazione, nell’ambito di un’azione di rivalsa, della responsabilità personale di un giudice a causa di un siffatto errore giudiziario sia limitata a casi eccezionali e sia inquadrata da criteri oggettivi e verificabili, attinenti a esigenze relative alla buona amministrazione della giustizia, nonché da garanzie dirette a evitare qualsiasi rischio di pressioni esterne sul contenuto delle decisioni giudiziarie A tal fine, norme chiare e precise che definiscano i comportamenti idonei a far sorgere la responsabilità personale dei giudici sono essenziali al fine di garantire l’indipendenza inerente al loro compito e di evitare che essi siano esposti al rischio che la loro responsabilità personale possa sorgere per il solo fatto della loro decisione. Il fatto che una decisione contenga un errore giudiziario non può, di per sé solo, essere sufficiente a far sorgere la responsabilità personale del giudice interessato.

Quanto alle modalità per far valere la responsabilità personale dei giudici, la normativa nazionale deve prevedere in modo chiaro e preciso le garanzie necessarie che assicurino che né l’indagine destinata a verificare l’esistenza dei presupposti e delle circostanze che possono far sorgere tale responsabilità né l’azione di rivalsa appaiano potenzialmente idonee a trasformarsi in strumenti di pressione sull’attività giurisdizionale. Al fine di evitare che tali modalità possano dispiegare un effetto dissuasivo nei confronti dei giudici nell’esercizio del loro compito di giudicare in piena indipendenza, le autorità competenti ad avviare e condurre tale indagine nonché a esercitare detta azione devono a loro volta essere autorità che agiscono in modo obiettivo e imparziale, e le condizioni sostanziali così come le modalità procedurali devono essere tali da non poter far sorgere dubbi legittimi quanto all’imparzialità delle suddette autorità. Occorre parimenti che i diritti sanciti dalla Carta, in particolare i diritti della difesa del giudice, siano pienamente rispettati e che l’organo competente a statuire sulla responsabilità personale del giudice sia un organo giurisdizionale. In particolare, l’accertamento dell’esistenza di un errore giudiziario non può essere vincolante nell’ambito dell’azione di rivalsa esercitata dallo Stato nei confronti del giudice interessato laddove quest’ultimo non sia stato sentito nel corso del precedente procedimento diretto a far valere la responsabilità patrimoniale dello Stato.

Il principio del primato del diritto dell’Unione

In quinto luogo, la Corte dichiara che il principio del primato del diritto dell’Unione osta a una normativa nazionale di rango costituzionale che privi un giudice di rango inferiore del diritto di disapplicare, di propria iniziativa, una disposizione nazionale rientrante nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928 e contraria al diritto dell’Unione. La Corte ricorda che, secondo giurisprudenza consolidata, gli effetti derivanti dal principio del primato del diritto dell’Unione si impongono a tutti gli organi di uno Stato membro, senza che le disposizioni interne relative alla ripartizione delle competenze giurisdizionali, ivi comprese quelle di rango costituzionale, possano opporvisi. Ricordando altresì che i giudici nazionali sono tenuti a dare al diritto interno, per quanto possibile, un’interpretazione conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, o a disapplicare, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione nazionale che non possa essere oggetto di una siffatta interpretazione conforme, la Corte dichiara che, in caso di accertata violazione del Trattato UE o della decisione 2006/928, il principio del primato del diritto dell’Unione esige che il giudice del rinvio disapplichi le disposizioni in questione, siano esse di origine legislativa o costituzionale.

( 1 ) Decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione (GU 2006, L 354, pag. 56).