Causa C‑106/22

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.

contro

Innovációs és Technológiai Miniszter

(domanda di pronuncia pregiudiziale
proposta dalla Fővárosi Törvényszék)

Sentenza della Corte (Seconda Sezione) del 13 luglio 2023

«Rinvio pregiudiziale – Libera circolazione dei capitali – Libertà di stabilimento – Regolamento (UE) 2019/452 – Normativa di uno Stato membro che istituisce un meccanismo di controllo degli investimenti esteri in società residenti considerate come “strategiche” – Decisione adottata in base a tale normativa, che vieta l’acquisizione da parte di una società residente della totalità delle quote di un’altra società residente – Società acquisita considerata come “strategica” sulla base del rilievo che la sua attività principale concerne l’estrazione mineraria di determinate materie prime di base, quali la ghiaia, la sabbia e l’argilla – Società acquirente considerata come un “investitore estero” sulla base del rilievo che essa fa parte di un gruppo di società la cui società capogruppo è stabilita in un paese terzo – Pregiudizio o rischio di pregiudizio a un interesse nazionale, alla pubblica sicurezza o all’ordine pubblico dello Stato membro – Obiettivo volto a garantire la sicurezza dell’approvvigionamento di materie prime di base a vantaggio del settore edile, in particolare a livello regionale»

1. Politica commerciale comune – Controllo degli investimenti diretti esteri nell’Unione – Regolamento 2019/452 – Ambito di applicazione – Investimenti effettuati da imprese di uno Stato membro soggette all’influenza determinante di una impresa di un paese terzo – Esclusione

   (Regolamento 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio)

   (v. punti 32-34)

2. Libertà di stabilimento – Società costituita conformemente alla normativa di uno Stato membro e avente in quest’ultimo la sua sede sociale o la sua sede effettiva – Determinazione dell’appartenenza all’ordinamento giuridico di uno Stato membro – Ubicazione della sede sociale, dell’amministrazione centrale o del centro di attività principale delle società – Accertamento del diritto della società di esercitare la libertà di stabilimento – Criteri – Luogo della sede sociale e appartenenza all’ordinamento giuridico – Nazionalità degli azionisti – Irrilevanza

   (Art. 54 TFUE)

   (v. punti 45-49)

3. Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Limiti – Questione presentata in relazione ad una controversia circoscritta al territorio di un solo Stato membro – Società acquirente e società acquisita che risiedono nel medesimo Stato membro – Società acquirente che fa parte di un gruppo di società stabilite segnatamente in diversi Stati membri – Competenza alla luce dell’assetto proprietario transfrontaliero della società residente acquirente all’interno dell’Unione

   (Art. 54 TFUE)

   (v. punti 50-52, 56)

4. Libertà di stabilimento – Società – Controllo degli investimenti diretti esteri nell’Unione – Imprese residenti considerate come strategiche – Interesse di garantire l’approvvigionamento in materie prime di base – Acquisizione da parte di una società residente della totalità delle quote di un’altra società residente – Impresa acquisita considerata come strategica tenuto conto della sua attività principale, legata all’approvvigionamento in materie prime di base – Impresa acquirente considerata come un investitore straniero tenuto conto della sua partecipazione ad un gruppo di società riunite in una società capogruppo stabilita in un paese terzo – Acquisizione vietata sulla base dell’eventuale pregiudizio all’interesse di garantire l’approvvigionamento – Inammissibilità

   (Artt. 49-54 TFUE)

   (v. punti 58, 60, 61, 64-68, 74, e dispositivo)

Sintesi

La Janes és Társa è una società di diritto ungherese che svolge come attività principale l’estrazione mineraria di ghiaia, sabbia e argilla nella sua cava situata a Lázi (contea di Győr-Moson-Sopron, distretto di Pannonhalma, Ungheria).

A causa di tale attività, la Janes és Társa è qualificata come «società strategica», ai sensi di una legge che istituisce un meccanismo di controllo degli investimenti esteri. La sua quota di mercato sul mercato ungherese della produzione delle materie prime di cui trattasi sarebbe pari allo 0,52%.

La Xella Magyarország è un’altra società di diritto ungherese che fa parte di un gruppo di società la cui società capogruppo è stabilita alle Bermuda e che appartiene, in ultima istanza, a un cittadino irlandese. Essa opera sul mercato ungherese dei materiali edili e ha come attività principale la fabbricazione di prodotti in calcestruzzo per l’edilizia. Essa acquista circa il 90% della produzione annua della Janes és Társa onde trasformare tali materie prime in pietra arenaria calcarea nel suo stabilimento vicino alla cava.

Nell’ottobre 2020 la Xella Magyarország ha stipulato un contratto di compravendita ai fini dell’acquisizione della totalità delle quote della Janes és Társa e ha chiesto al Ministro competente di prendere nota dell’operazione in esame o di confermare che tale formalità non era necessaria tenuto conto del suo assetto proprietario. Con decisione nel luglio 2020, detto Ministro ha vietato l’esecuzione dell’operazione giuridica notificata, qualificando la Xella Magyarország come «investitore estero», essendo essa detenuta indirettamente dalla LSF10 XL Investments, una società registrata alle Bermuda.

Inoltre, il medesimo Ministro ha sostenuto che la sicurezza e la prevedibilità dell’estrazione e dell’approvvigionamento in materie prime avevano importanza strategica, in particolare in considerazione delle gravi perturbazioni del funzionamento delle reti di approvvigionamento globali causate dalla pandemia di COVID-19. A suo avviso, la produzione di aggregati per il settore edile, come la sabbia, la ghiaia e la pietra frantumata, era già dominata da produttori ungheresi a capitale estero. Di conseguenza, qualora la Janes és Társa divenisse indirettamente di proprietà di una società registrata alle Bermuda, sussisterebbe un rischio a più lungo termine per la sicurezza dell’approvvigionamento in materie prime, quali quelle di cui trattasi nel caso di specie, il che potrebbe nuocere all’«interesse nazionale» in senso ampio.

Con la sua sentenza, la Corte dichiara che le disposizioni del Trattato FUE in materia di libertà di stabilimento ostano al meccanismo di controllo degli investimenti esteri in esame. Infatti, tale meccanismo consente di vietare l’acquisizione della proprietà di una società residente considerata come strategica da parte di un’altra società residente facente parte di un gruppo di società stabilite in più Stati membri, nella quale un’impresa di un paese terzo dispone di un’influenza determinante. Pertanto, la Corte respinge l’argomento addotto dal governo ungherese in base al quale tale acquisizione pregiudica o rischia di pregiudicare l’interesse nazionale consistente nel garantire la sicurezza dell’approvvigionamento a favore del settore edile, in particolare a livello locale, per quanto riguarda determinate materie prime di base.

Giudizio della Corte

Anzitutto, la Corte rileva che una normativa nazionale che consente alle autorità di uno Stato membro di vietare a una società dell’Unione, a titolo di sicurezza e ordine pubblico, l’acquisizione di una partecipazione in una società residente «strategica» che le consenta di esercitare una sicura influenza sulla gestione e il controllo di quest’ultima società costituisce manifestamente una restrizione alla libertà di stabilimento di tale società dell’Unione, nel caso di specie, una restrizione particolarmente grave.

La Corte esamina, poi, se tale restrizione possa essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale. A tal riguardo, la Corte ricorda che, in virtù della sua giurisprudenza, una siffatta giustificazione presuppone che la restrizione sia idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo da essa perseguito e non vada al di là di quanto necessario per ottenerlo.

Nel caso di specie, l’interesse specifico di cui trattasi nella fattispecie, volto a garantire la sicurezza e la continuità di approvvigionamento a favore del settore edile per quanto concerne talune materie prime di base, potrebbe rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 52, paragrafo 1, TFUE. Infatti, tale disposizione prevede che una restrizione alla libertà di stabilimento possa essere giustificata da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.

Tuttavia, secondo la giurisprudenza, se è pur vero che gli Stati membri restano liberi di determinare, conformemente alle loro necessità nazionali, le esigenze dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, queste ultime possono essere invocate solo in caso di minaccia effettiva e sufficientemente grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività.

Per quanto riguarda specificamente l’obiettivo connesso alla sicurezza dell’approvvigionamento a favore del settore edile, in particolare a livello locale, in relazione a determinate materie prime di base, la Corte rileva che esso non può costituire un motivo di pubblica sicurezza e, quindi, giustificare se del caso una limitazione alla libertà di stabilimento di cui trattasi nel procedimento principale, nella fattispecie particolarmente grave. Infatti, non si può ritenere che tale obiettivo rientri tra gli «interessi fondamentali della collettività», ai sensi della giurisprudenza della Corte.

Inoltre, non risulta che l’acquisizione vietata dalla decisione controversa nel procedimento principale sia effettivamente tale da determinare una «minaccia effettiva e sufficientemente grave», conformemente alla giurisprudenza della Corte. Infatti, da un lato, prima di tale acquisizione, circa il 90% della produzione delle materie prime di base di cui trattasi provenienti dalla cava della società acquisita era già acquistato dalla società acquirente, mentre il restante 10% era acquistato da imprese locali del settore edile. Dall’altro, è noto che tali materie prime di base hanno, per loro natura, un valore commerciale relativamente basso rispetto, soprattutto, alle loro spese di trasporto. Pertanto, il rischio di esportazione di una parte rilevante della produzione di dette materie prime appare poco probabile, se non addirittura escluso in pratica.