Causa T‑426/21

Nizar Assaad

contro

Consiglio dell’Unione europea

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) dell’8 marzo 2023

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Errori di valutazione – Retroattività – Legittimo affidamento – Certezza del diritto – Autorità di cosa giudicata»

1. Procedimento giurisdizionale – Produzione delle prove – Termine – Deposito tardivo delle prove e delle offerte di prova – Presupposti – Elementi di prova prodotti in corso di causa in replica agli argomenti dedotti dal convenuto – Ricevibilità

   [Regolamento di procedura del Tribunale, art. 85, § 1)]

   (v. punti 61, 67)

2. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Obbligo di tener conto di elementi di prova aggiornati

   [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]

   (v. punti 70-76, 88, 89)

3. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti degli imprenditori di spicco che operano in Siria e dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artt. 27, § 2, a), e 28, § 2, a); regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, art. 15, § 1 bis, a)]

   (v. punti 78, 79)

4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Siria – Associazione con il regime siriano – Nozioni

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artt. 27, § 1 e 2, a), e 28, § 1 e 2, a); regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, art. 15, § 1 bis, a), e 1 ter]

   (v. punti 79, 80)

5. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Inserimento del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua qualità di imprenditore di spicco che opera in Siria, della sua associazione con il regime siriano e dei suoi legami con una persona o un’entità interessata dalle misure restrittive – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio – Principio della libera valutazione delle prove

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]

   (v. punti 81, 84-86, 90)

6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti degli imprenditori di spicco che operano in Siria – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artt. 27, § 2, a), e 28, § 2, a); regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, art. 15, § 1 bis, a)]

   (v. 93, 94, 97, 102, 105, 108-118, 120, 124, 126, 127, 173)

7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti delle persone e delle entità associate ai membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artt. 27, § 2 e 3, e 28, § 2 e 3; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, art. 15, § 1 bis e 1 ter]

   (v. punti 131-132, 148, 157-160, 173)

8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artt. 27, § 2, b), e 3, e 28, § 2, b), e 3; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, art. 15, § 1 bis, a)]

   (v. punti 136, 137, 144, 146, 147, 149, 173)

9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Sostegno al regime siriano e vantaggio tratto dal medesimo – Nozione – Criterio giuridico autonomo – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti – Insussistenza

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849, artt. 27, § 1, e 28, § 1; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840, art. 15, § 1, a)]

   (v. punti 161, 166-170, 172, 173)

10. Atti delle istituzioni – Applicazione nel tempo – Retroattività di una norma sostanziale – Presupposti Esame del contenuto dell’atto – Normativa in materia di misure restrittive nominative – Modifica successiva delle informazioni identificative di una persona inserita negli elenchi – Effetto retroattivo degli atti adottati

    [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]

    (v. punti 189-194, 198, 200, 201, 204, 205, 207-211, 244)

11. Atti delle istituzioni – Applicazione nel tempo – Irretroattività – Eccezioni – Presupposti – Conseguimento di un obiettivo di interesse generale e rispetto del legittimo affidamento – Normativa in materia di misure restrittive nominative – Modifica successiva delle informazioni identificative di una persona inserita negli elenchi – Violazione dei principi della certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento

    Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2021/751 e (PESC) 2022/849; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]

    (v. punti 212, 216-219, 225, 226-228, 235, 238, 240, 241, 245-249, 254)

12. Procedimento giurisdizionale – Autorità di cosa giudicata – Portata – Ordinanza del Tribunale che dichiara l’irricevibilità di un ricorso di annullamento avverso atti riguardanti misure restrittive in assenza di interesse ad agire del ricorrente – Modifica successiva e retroattiva delle informazioni identificative riguardanti il ricorrente – Nuova domanda di annullamento degli atti successivi adottati nei suoi confronti – Violazione del principio dell’autorità del giudicato

    [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC), 2021/751 e (PESC) 2022/849; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2021/743 e 2022/840]

    (v. punti 257, 259-264, 268, 270, 271, 273)

13. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte della Corte – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Annullamento in due momenti diversi di due atti contenenti misure restrittive identiche – Rischio di lesione grave della certezza del diritto – Mantenimento degli effetti del primo di tali atti fino al momento in cui diviene efficace l’annullamento del secondo

    [Artt. 264, comma 2, e 280 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 60; decisione del Consiglio (PESC) 2022/849; regolamento del Consiglio 2022/840]

    (v. punti 276-280)

Sintesi

Il ricorrente, sig. Nizar Assaad, è un imprenditore avente cittadinanza siriana, libanese e canadese che, secondo il Consiglio dell’Unione europea, presenta stretti legami con il regime siriano.

Il suo nome era stato inserito nel 2011 negli elenchi delle persone ed entità sottoposte alle misure restrittive adottate dal Consiglio nei confronti della Repubblica araba siriana ( 1 ); in seguito, in mancanza di precisa identificazione, dopo la correzione e l’aggiunta di informazioni identificative complementari ( 2 ), il Consiglio aveva ritenuto che egli non fosse interessato da detti atti. Egli era stato nuovamente inserito negli elenchi nel 2020 ( 3 ), quindi mantenuto nei medesimi nel 2021 e nel 2022 ( 4 ), con la motivazione che, secondo il Consiglio, egli era un imprenditore di spicco avente stretti legami con il regime, che era associato alle famiglie Assad e Makhlouf e che, in quanto fondatore e dirigente della società Lead Contracting -Trading Ltd., era uno dei principali investitori nel settore petrolifero.

Tali motivi si basavano, da un lato, sul criterio dell’imprenditore di spicco che opera in Siria ( 5 ), dall’altro, sul criterio dell’associazione con il regime siriano ( 6 ) e, infine, sul criterio del legame con una persona o un’entità sottoposta alle misure restrittive, in ragione, secondo il Consiglio, del legame del ricorrente con membri delle famiglie Assad e Makhlouf ( 7 ).

Il ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento avverso gli atti adottati nel 2021 e nel 2022 nella parte in cui essi lo riguardano. Il Tribunale accoglie tale ricorso affrontando segnatamente e per la prima volta la questione se il Consiglio possa legittimamente attribuire un effetto retroattivo ad atti adottati nell’ambito di un regime di misure restrittive. Il Tribunale affronta altresì la questione dell’autorità di cosa giudicata di una decisione giurisdizionale precedente alla luce della questione se il Consiglio e il Tribunale siano vincolati dalla constatazione effettuata dalla stessa quanto all’identità di una persona inserita negli elenchi.

Giudizio del Tribunale

Per quanto riguarda, in primo luogo, il motivo vertente su errori di valutazione, il Tribunale esamina anzitutto il criterio dello status di imprenditore di spicco che opera in Siria alla luce dei motivi di inserimento presi in considerazione dal Consiglio nei confronti del ricorrente. Sebbene dagli elementi di prova prodotti dal Consiglio emerga che il ricorrente è stato certamente un investitore nel settore petrolifero siriano, da un lato, il ricorrente ha dimostrato di non avere più interessi nella società Lead Syria ( 8 ), che era in liquidazione alla data di adozione degli atti impugnati, e, dall’altro, il Consiglio non ha dedotto alcun argomento volto a mettere in discussione l’attendibilità degli elementi di prova forniti dal ricorrente o a contestare le sue dimissioni dalla società Lead UAE ( 9 ), cosicché si può ritenere che il ricorrente non fosse più coinvolto in tale società. Lo stesso vale per quanto riguarda la mancanza di coinvolgimento del ricorrente in numerose altre entità siriane e la sua partecipazione a varie camere di commercio. Il Consiglio non ha pertanto suffragato in modo giuridicamente sufficiente il fatto che il ricorrente avesse interessi commerciali in Siria o fosse membro di taluni organismi connessi al commercio. Il Tribunale ne conclude che il Consiglio non ha dimostrato, alla data di adozione degli atti impugnati, che il ricorrente fosse un imprenditore di spicco che opera in Siria conformemente al criterio di cui alla decisione 2013/255.

Inoltre, per quanto riguarda i legami del ricorrente con taluni membri della famiglia Assad, il Tribunale rileva che il ricorrente non è membro di tale famiglia e che i legami attribuitigli dal Consiglio hanno natura meramente professionale, in particolare a causa di attività nel settore petrolifero. L’esame delle prove prodotte dal Consiglio a tal riguardo porta tuttavia il Tribunale a concludere che il Consiglio non ha fornito un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti atto a suffragare tale conclusione. Esso giunge ad una conclusione analoga per quanto riguarda l’assenza di legami del ricorrente con la famiglia Makhlouf.

Infine, per quanto riguarda l’asserita associazione del ricorrente con il regime siriano, che risulterebbe dal sostegno da esso apportato a tale regime o dal beneficio che trarrebbe dalle politiche condotte da quest’ultimo, il Tribunale constata, anzitutto, che non è a causa delle sue attività commerciali in Siria o dei suoi legami con membri delle famiglie Makhlouf e Assad, e neppure a causa di altre responsabilità o dell’attività della società Lead Syria che il ricorrente può essere associato al regime siriano. Al contrario, egli avrebbe preso le distanze da tale regime, in particolare dal 2012. Il Consiglio non ha quindi dimostrato in modo giuridicamente sufficiente l’associazione del ricorrente con il regime siriano e, di conseguenza, il Tribunale accoglie il primo motivo del ricorrente relativo all’infondatezza dei motivi di inserimento negli elenchi presi in considerazione dal Consiglio per quanto riguarda il ricorrente.

Per quanto attiene, in secondo luogo, alla menzione da parte del Consiglio, negli atti impugnati, della data di inserimento iniziale del ricorrente, il 23 agosto 2011, il Tribunale verifica, in una prima fase, se tali atti abbiano, in ragione del loro contenuto, un effetto retroattivo. Ciò vale per gli atti adottati nel 2021, che si inseriscono nella continuità di atti anteriori ai quali essi apportano modifiche e che sono stati adottati dopo che il Consiglio ha ammesso di aver commesso un errore circa l’identità della persona interessata. La modifica, in tali atti, della data dell’inserimento iniziale del ricorrente produce realmente un effetto retroattivo sulla sua situazione giuridica. Ciò vale, da un lato, con riferimento alla sua reputazione e alla sua onorabilità e, dall’altro, con riferimento alla sua situazione giuridica in Francia, alla luce di una decisione ministeriale del 12 febbraio 2020, basata sugli atti del 2019, che aveva proceduto al congelamento dei suoi capitali in tale Stato membro.

Il Tribunale valuta, in una seconda fase, l’eventuale violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento in ragione di tale retroattività. In merito all’eventuale esistenza di un interesse generale, esso sottolinea che la certezza del diritto può essere garantita, e l’effetto utile delle misure restrittive assicurato, solo se le persone e le entità interessate sono chiaramente individuate dal Consiglio negli atti di cui trattasi. È quindi legittimo e necessario che il Consiglio possa correggere gli errori commessi in merito all’identità di una persona, al fine di consentire la realizzazione degli obiettivi delle misure restrittive, consentendo ai terzi di sapere chi è sottoposto a tali misure e alla persona interessata di proporre, se del caso, un ricorso avverso le misure stesse. Quanto all’esistenza di un legittimo affidamento in capo al ricorrente, vertente sulla situazione anteriore alla correzione di detto errore di identificazione, il Tribunale ricorda che non è necessario che il ricorrente sia stato il destinatario di atti costitutivi di diritti soggettivi affinché egli possa invocare la tutela del suo legittimo affidamento, così come non è tenuto a dimostrare di aver ricevuto assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, tali da dimostrare l’esistenza di un siffatto legittimo affidamento per quanto lo riguarda. Alla luce delle circostanze del caso di specie, vale a dire gli scambi di corrispondenza tra il Consiglio e i rappresentanti del ricorrente, gli atti rettificativi adottati dal Consiglio in ragione di tali scambi ( 10 ) e la posizione assunta dal Consiglio nell’ambito di una precedente causa Assaad/Consiglio ( 11 ), il Tribunale constata che il Consiglio ha dichiarato al ricorrente, a più riprese, che egli non era la persona inizialmente indicata dagli atti adottati nel 2011. Al riguardo, il Tribunale contesta l’argomento del Consiglio secondo cui qualsiasi conclusione quanto all’identità di una persona interessata da misure restrittive avrebbe un mero valore dichiarativo e rileva che le lettere di cui trattasi, unitamente ai diversi atti adottati dal Consiglio, hanno ingenerato, in capo al ricorrente, l’aspettativa di non essere la persona interessata. Il Tribunale conclude che il Consiglio non ha rispettato il legittimo affidamento del ricorrente, né il principio della certezza del diritto, adottando, nei suoi confronti, misure aventi effetto retroattivo.

Per quanto riguarda, in terzo e ultimo luogo, il motivo vertente su una violazione dell’autorità di cosa giudicata, nella fattispecie dell’ordinanza pronunciata nella precedente causa Assaad/Consiglio, che aveva dichiarato l’irricevibilità del ricorso del ricorrente in quanto, non essendo egli la persona indicata negli elenchi del 2011, era privo di interesse ad agire, il Tribunale constata che, affermando negli atti impugnati che il ricorrente era interessato dagli atti del 2011, il Consiglio fa coesistere nell’ordinamento giuridico dell’Unione una decisione e taluni atti che sono contrari, se non incompatibili, quanto ai loro effetti e ha pertanto violato il principio dell’autorità di cosa giudicata della citata ordinanza per quanto riguarda gli atti del 2011. Per contro, poiché il principio dell’autorità di cosa giudicata non può essere esteso in modo tale da far sì che un’ordinanza disciplini questioni relative ad un altro complesso di atti giuridici, adottati sulla base di altri elementi di prova e vertenti su diversi atti di base, il Tribunale conclude che il ricorrente non è legittimato a sostenere che gli atti impugnati siano stati adottati, a partire dal 2020, in violazione del principio dell’autorità di cosa giudicata.

Alla luce di quanto precede, il Tribunale annulla gli atti impugnati nella parte in cui riguardano il ricorrente, pur mantenendo nei suoi confronti gli effetti della decisione 2022/849 fino alla data di scadenza del termine di impugnazione o, se entro tale termine è proposta un’impugnazione, fino all’eventuale rigetto dell’impugnazione stessa.

( 1 ) Decisione di esecuzione 2011/515/PESC del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua la decisione 2011/273/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 218, pag. 20), e regolamento di esecuzione (UE) n. 843/2011 del Consiglio, del 23 agosto 2011, che attua il regolamento n. 442/2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 218, pag. 1)

( 2 ) Decisione 2011/735/PESC del Consiglio, del 14 novembre 2011, che modifica la decisione 2011/273/PESC (GU 2011, L 296, pag. 53), e regolamento (UE) n. 1150/2011 del Consiglio, del 14 novembre 2011, che modifica il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2011, L 296, pag. 1)

( 3 ) Decisione (PESC) 2020/719 del Consiglio, del 28 maggio, 2020, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2020, L 168, pag. 66), e il regolamento di esecuzione (UE) 2020/716 del Consiglio, del 28 maggio 2020, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2020, L 168, pag. 1).

( 4 ) Decisione di esecuzione (PESC) 2021/751 del Consiglio, del 6 maggio 2021, che attua la decisione 2013/255/PESC (GU 2021, L 160, pag. 115) e regolamento di esecuzione (UE) 2021/743 del Consiglio, del 6 maggio 2021, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2021, L 160, pag. 1); decisione (PESC) 2022/849 del Consiglio, del 30 maggio 2022, che modifica la decisione 2013/255/PESC (GU 2022, L 148, pag. 52) e regolamento di esecuzione (UE) 2022/840 del Consiglio, del 30 maggio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2022, L 148, pag. 8) (in prosieguo: gli «atti impugnati»).

( 5 ) V. articolo 27, paragrafo 2, lettera a), e articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, nonché articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento (UE) n. 36/2012, come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828.

( 6 ) V. articolo 27, paragrafo 1, e articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, nonché articolo 15, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 36/2012, come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828.

( 7 ) V. articolo 27, paragrafo 2, ultima frase, e articolo 28, paragrafo 2, ultima frase, della decisione 2013/255/PESC, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, nonché articolo 15, paragrafo 1 bis, ultima frase, del regolamento (UE) n. 36/2012, come modificato dal regolamento 2015/1828.

( 8 ) Lead Contracting and Trade Company.

( 9 ) Lead Contracting and Trading Limited.

( 10 ) Decisione 2011/735/PESC che modifica la decisione 2011/273/PESC (GU 2011, L 296, pag. 53), e regolamento (UE) n. 1150/2011 del Consiglio, del 14 novembre 2011, che modifica il regolamento n. 442/2011 (GU 2011, L 296, pag. 1), nonché rettifiche alla decisione di esecuzione 2013/185/PESC del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua la decisione 2012/739/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria, e al regolamento di esecuzione (UE) n. 363/2013 del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua il regolamento n. 36/2012 (GU 2013, L 123, pag. 28).

( 11 ) Ordinanza del 24 maggio 2012, Assaad/Consiglio (T-550/11, non pubblicata, EU:T:2012:266).