Causa T‑167/21

European Gaming and Betting Association

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 15 novembre 2023

«Aiuti di Stato – Misura statale che proroga talune licenze per giochi d’azzardo concesse dai Paesi Bassi – Decisione che constata l’insussistenza di un aiuto di Stato – Mancato avvio del procedimento di indagine formale – Serie difficoltà – Diritti procedurali delle parti interessate»

Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio in caso di serie difficoltà – Circostanze che attestano l’esistenza di tali difficoltà – Insufficienza o incompletezza dell’esame condotto dalla Commissione

(Art. 108, §§ 2 e 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 4)

(v. punti 29-39, 44-51)

Sintesi

La normativa dei Paesi Bassi relativa ai giochi d’azzardo è basata su un sistema di autorizzazioni esclusive, o licenze, secondo cui è vietato organizzare o promuovere giochi d’azzardo, a meno che non sia stata rilasciata a tale scopo un’autorizzazione amministrativa.

In applicazione di una norma di politica generale, adottata dal segretario di Stato dei Paesi Bassi alla Sicurezza e alla Giustizia, l’Autorità dei Paesi Bassi per i giochi d’azzardo ha rinnovato sei licenze che erano in procinto di scadere, relative, in particolare, all’organizzazione di lotterie e di scommesse sugli eventi sportivi e sulle corse ippiche (in prosieguo, considerate congiuntamente: la «misura contestata»).

Ritenendo che tale norma di politica generale e il rinnovo delle sei licenze esclusive costituissero un aiuto di Stato a vantaggio dei titolari storici, un’associazione che riunisce operatori europei di giochi e scommesse on line, la European Gaming and Betting Association (in prosieguo: la «ricorrente») ha depositato una denuncia presso la Commissione europea.

Tale denuncia è stata respinta dalla Commissione senza l’avvio del procedimento di indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE ( 1 ).

Nella sua decisione, la Commissione ha considerato che, in assenza di un vantaggio conferito ai titolari delle licenze, la misura contestata non integrava un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. A tal riguardo, la Commissione ha sottolineato che la normativa dei Paesi Bassi obbligava i titolari delle licenze di cui trattasi a versare gli introiti prodotti dalle attività di gioco d’azzardo ad organismi di interesse generale specificati nelle licenze, detratte le loro spese e ragionevoli costi.

Adito con un ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente, il Tribunale annulla tale decisione della Commissione con la motivazione che quest’ultima non ha esaminato la questione se la misura contestata abbia procurato un vantaggio indiretto agli organismi ai quali i titolari delle licenze dovevano versare una parte dei loro introiti e, così facendo, ha escluso che tale questione possa suscitare serie difficoltà nella qualificazione di tale misura come aiuto di Stato, cosa che soltanto il procedimento di indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE avrebbe consentito di chiarire. In tal contesto, il Tribunale fornisce precisazioni quanto all’estensione dell’esame che deve essere effettuato dalla Commissione quando è indotta a verificare se una particolare misura integri un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Giudizio del Tribunale

A sostegno del suo ricorso, la ricorrente ha invocato segnatamente la violazione dei suoi diritti procedurali, a causa del rifiuto della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale, previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, mentre l’esame preliminare ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE non consentiva di eliminare tutti i dubbi relativi all’esistenza di un aiuto. A tale titolo, la ricorrente ha dedotto, in sostanza, che la Commissione aveva concluso a torto nella decisione impugnata che non sussisteva alcun dubbio in ordine alla questione se la misura contestata conferisse un vantaggio ai suoi beneficiari.

Secondo una giurisprudenza costante, la legittimità di una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni, fondata sull’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 ( 2 ), dipende dalla questione se la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva o poteva disporre, al momento della fase di esame preliminare, dovesse obiettivamente suscitare dubbi in ordine alla compatibilità di una misura di aiuto con il mercato interno, tenendo presente che simili dubbi, se esistono, devono dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale.

In tal contesto, la ricorrente ha affermato in particolare che la Commissione disponeva di informazioni e di elementi di prova che consentivano di sospettare l’esistenza di un vantaggio indiretto a beneficio degli organismi ai quali i titolari delle licenze dovevano versare una parte dei loro introiti prodotti dalle attività di giochi d’azzardo. Orbene, omettendo di esaminare tale circostanza, la Commissione non sarebbe stata in grado di eliminare tutti i dubbi in ordine all’esistenza di un aiuto di Stato.

A tal riguardo, il Tribunale constata che dalla normativa dei Paesi Bassi sui giochi d’azzardo, sottoposta alla valutazione della Commissione, risulta chiaramente che i titolari delle licenze dovevano versare una parte dei loro introiti agli organismi di interesse generale designati in tali licenze.

Il Tribunale sottolinea, inoltre, che la Commissione ha basato la sua analisi relativa all’assenza di un vantaggio per i titolari delle licenze per l’appunto sull’obbligo ad essi incombente di versare una parte dei loro introiti ad organismi di interesse generale.

Ne consegue che, all’atto dell’adozione della decisione impugnata, la Commissione disponeva di informazioni che avrebbero dovuto indurla a chiedersi se la normativa dei Paesi Bassi relativa ai giochi d’azzardo non fosse concepita in modo tale da orientare il versamento degli introiti prodotti dall’attività dei titolari delle licenze di cui trattasi essenzialmente verso gli organismi di interesse generale designati da tali licenze, il che poteva costituire un vantaggio indiretto e, quindi, un aiuto di Stato per questi ultimi.

Peraltro, il punto 115 della comunicazione della Commissione sulla nozione di «aiuto di Stato» ( 3 ) precisa che il vantaggio indiretto può essere conferito a imprese diverse da quelle alle quali le risorse statali sono state direttamente trasferite. Inoltre, il punto 116 di tale comunicazione prevede che la nozione di «vantaggio indiretto» copre la situazione in cui la misura è concepita in modo da trasferire i suoi effetti secondari a imprese o gruppi di imprese identificabili.

Pertanto, la Commissione avrebbe dovuto porsi la questione se la misura contestata non procurasse un vantaggio indiretto agli organismi di interesse generale e non costituisse, di conseguenza, un aiuto per questi ultimi.

Orbene, data la totale assenza di adeguata istruzione in ordine a tale questione da parte della Commissione, nella fase dell’esame preliminare, e ciò sebbene il versamento di una parte degli introiti prodotti dall’attività dei titolari delle licenze ad organismi di interesse generale designati da tali licenze costituisse una delle caratteristiche principali della normativa controversa, il Tribunale conclude che il mancato esame di tale questione nella decisione impugnata non consente di escludere l’esistenza di serie difficoltà riguardo ad essa.

Di conseguenza, il Tribunale accoglie la censura vertente sulla violazione dei diritti procedurali della ricorrente a causa dell’assenza di valutazione, da parte della Commissione, in merito alla questione se le licenze non conferissero un vantaggio indiretto agli organismi ai quali i titolari di dette licenze dovevano riversare una parte dei loro introiti prodotti dalle attività di giochi d’azzardo.

( 1 ) Decisione C(2020) 8965 final della Commissione, del 18 dicembre 2020, relativa al caso SA.44830 (2016/FC) – Paesi Bassi – Proroga delle licenze per i giochi d’azzardo nei Paesi Bassi (in prosieguo: la «decisione impugnata»), menzionata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 15 gennaio 2021 (GU 2021, C 17, pag. 1).

( 2 ) Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9).

( 3 ) Comunicazione sulla nozione di «aiuto di Stato» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] (GU 2016, C 262, pag. 1).