Causa C‑321/21 P

Ryanair DAC

contro

Commissione europea

Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 28 settembre 2023

«Impugnazione – Aiuto di Stato – Articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE – Mercato danese del trasporto aereo – Aiuto concesso dal Regno di Danimarca a favore di una compagnia aerea nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato – Garanzia pubblica su una linea di credito rinnovabile – Decisione della Commissione europea di non sollevare obiezioni – Aiuto destinato a ovviare ai danni subiti da una sola vittima – Principi di proporzionalità e di non discriminazione – Libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi»

1. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali – Garanzia su una linea di credito rinnovabile a favore di una sola compagnia aerea nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Inclusione – Garanzia di cui non beneficiano tutte le compagnie aeree danneggiate – Irrilevanza

   [Art. 107, §2, b), TFUE]

   (v. punti 18-33)

2. Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Erronea valutazione dei fatti e degli elementi probatori – Irricevibilità – Sindacato della Corte sulla valutazione dei fatti e degli elementi probatori – Esclusione, salvo il caso di snaturamento – Motivo vertente sullo snaturamento dei fatti – Necessità di indicare in modo preciso gli elementi snaturati e di dimostrare gli errori di analisi che hanno condotto a tale snaturamento – Necessità che lo snaturamento risulti manifestamente dai documenti del fascicolo

   [Art. 256, § 1, comma 2, TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 58, comma 1; regolamento di procedura della Corte, art. 168, § 1, d)]

   (v. punti 53-59)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali – Garanzia su una linea di credito rinnovabile a favore di una sola compagnia aerea nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Valutazione della proporzionalità rispetto all’importo dell’aiuto

   [Art. 107, § 2, b), TFUE]

   (v. punti 63-67, 71-74)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali – Garanzia su una linea di credito rinnovabile a favore di una sola compagnia aerea nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Compatibilità della garanzia con il mercato interno nonostante il suo carattere esclusivo – Presupposti

   (Art. 107 TFUE)

   (v. punti 89-96)

5. Diritto dell’Unione europea – Principi – Parità di trattamento – Discriminazione in base alla nazionalità – Divieto ai sensi dell’articolo 18 TFUE – Carattere sussidiario rispetto ai divieti specifici di discriminazione stabiliti dal Trattato FUE – Articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE recante tali disposizioni specifiche

   (Artt. 18 e 107, § § 2 e 3, TFUE)

   (v. punti 97-100)

6. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali – Garanzia su una linea di credito rinnovabile a favore di una sola compagnia aerea nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE – Valutazione dell’aiuto alla luce della libera prestazione di servizi e della libertà di stabilimento – Presupposti

   [Artt. 49, 56, e 107, § 2, b), TFUE]

   (v. punti 118-124)

7. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali – Garanzia su una linea di credito rinnovabile a favore di una sola compagnia aerea nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE – Decisione della Commissione che dichiara la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Violazione dei diritti procedurali degli interessati – Presupposti – Interessati a cui spetta dimostrare l’esistenza di dubbi sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno

   [Art. 107, § 2, b), TFUE]

   (v. punti 131-140)

8. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni a proposito di un regime di aiuti o di una misura di aiuto – Obbligo di motivazione – Portata

   [Artt. 107, § 2, b), e 296 TFUE]

   (v. punti 144-149)

Sintesi

Nell’aprile 2020, il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia hanno notificato alla Commissione europea due misure di aiuto distinte a favore della compagnia aerea SAS AB consistenti ciascuna in una garanzia su una linea di credito rinnovabile per un importo massimo di 1,5 miliardi di corone svedesi (in prosieguo: le «misure in questione»). Tali misure erano volte a compensare parzialmente la SAS per il danno derivante dalla cancellazione o dalla riprogrammazione dei suoi voli a seguito dell’introduzione di restrizioni di viaggio nel contesto della pandemia di COVID‑19.

La notifica della misura di aiuto svedese faceva immediatamente seguito all’approvazione da parte della Commissione, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE ( 1 ), di un regime svedese di garanzie di prestiti a sostegno di talune compagnie aeree nel contesto della pandemia di COVID‑19 ( 2 ). A tal proposito, la Svezia aveva confermato che la SAS, la quale aveva difficoltà ad ottenere prestiti da istituti di credito nell’ambito del regime svedese di garanzie di prestiti, avrebbe beneficiato o di un aiuto in forza di tale regime, o della nuova garanzia notificata, ma non delle due misure congiuntamente.

Con decisioni del 15 aprile 2020 ( 3 ) e del 24 aprile 2020 ( 4 ), la Commissione ha qualificato le misure in questione come aiuti di Stato compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE. Conformemente a tale disposizione, gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali sono compatibili con il mercato interno.

La compagnia aerea Ryanair ha proposto ricorsi diretti all’annullamento di tali decisioni, che sono stati tuttavia respinti con due sentenze del Tribunale ( 5 ).

Le impugnazioni proposte dalla Ryanair avverso tali sentenze sono respinte dalla Corte ( 6 ), la quale conferma, in tale contesto, che misure di aiuto adottate al fine di fornire una risposta alle conseguenze della pandemia di COVID-19 possono essere legittimamente riservate a una sola impresa, benché anche i suoi concorrenti siano colpiti da tale pandemia.

Giudizio della Corte

Anzitutto, la Corte conferma l’analisi del Tribunale secondo cui un aiuto concesso ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE e destinato a far fronte ad un evento eccezionale può, come nel caso di specie, essere limitato a una sola impresa, ad esclusione di tutte le altre imprese danneggiate.

A tal riguardo, la Corte rileva che dalla formulazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, letto alla luce del suo obiettivo, non risulta affatto che possa essere dichiarato compatibile con il mercato interno soltanto un aiuto concesso a tutte le imprese che abbiano subito danni causati da un evento eccezionale.

È pur vero che una misura di aiuto ai sensi di tale disposizione non potrebbe essere dichiarata compatibile con il mercato interno, qualora, in occasione dell’esame di detta misura, la Commissione dovesse constatare che la selezione del beneficiario non è conforme all’obiettivo di compensare gli svantaggi causati direttamente da un evento eccezionale e risponde quindi ad altre considerazioni estranee a tale obiettivo.

Tuttavia, il solo fatto che un aiuto sia concesso a una sola impresa, tra più imprese potenzialmente danneggiate da un evento eccezionale, non implica però che tale aiuto miri necessariamente ad altri obiettivi ad esclusione di quello perseguito dall’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE o che esso sia concesso in modo arbitrario.

Ciò premesso, la Corte respinge altresì l’argomento della Ryanair vertente sul fatto che l’obiettivo di tale disposizione presuppone che lo Stato membro interessato agisca come «assicuratore di ultima istanza» che offre la stessa tutela a tutte le imprese esposte a determinati eventi eccezionali, in quanto una siffatta interpretazione non risulta né dal tenore letterale né dall’obiettivo dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Pertanto, il Tribunale non è incorso in alcun errore di diritto stabilendo che, sebbene non tutte le imprese che avevano subito danni causati dalla pandemia di COVID 19 avessero beneficiato delle misure in questione, la Commissione era legittimata a qualificarle come aiuti compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto dalla Ryanair, il fatto che la Commissione avesse dichiarato il regime svedese di garanzie di prestiti compatibile con il mercato interno in forza dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE non le impediva di dichiarare la nuova garanzia notificata dal Regno di Svezia compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE. Infatti, poiché un evento come la pandemia di COVID-19 può essere qualificato sia come «evento eccezionale», ai sensi di quest’ultima disposizione, sia come evento che dà luogo a un «grave turbamento dell’economia», ai sensi della prima disposizione, il Trattato FUE non osta a un’applicazione concomitante di dette disposizioni, purché le loro rispettive condizioni di applicazione siano soddisfatte.

Nell’ambito del controllo della proporzionalità, poi, pur confermando che un aiuto individuale concesso ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE non può essere superiore alle perdite subite dal suo beneficiario a causa dell’evento eccezionale di cui trattasi, la Corte respinge le censure della Ryanair secondo le quali il Tribunale avrebbe dovuto tener conto di una possibile sovracompensazione della SAS rispetto ai danni subiti dalle altre compagnie aeree operanti in Svezia e in Danimarca. Su tale punto la Corte sottolinea, da un lato, che la questione se, o in quale misura, anche altre compagnie abbiano subito danni a causa della pandemia di COVID-19 risulta chiaramente irrilevante ai fini della valutazione di un’eventuale sovracompensazione a favore della SAS. Poiché il Regno di Danimarca e il Regno di Svezia non erano tenuti, dall’altro lato, a prendere in considerazione tutti i danni causati dalla pandemia di COVID-19 o ad accordare l’aiuto a tutte le imprese danneggiate, l’autorizzazione a concedere, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, un aiuto ad esclusivo beneficio della SAS non può essere subordinata alla dimostrazione, da parte della Commissione, che il danno causato da tale pandemia arrecava pregiudizio solo a tale impresa.

Inoltre, il Tribunale ha giustamente dichiarato che, nel caso di un aiuto sotto forma di garanzia su una linea di credito, l’importo dell’aiuto concesso al beneficiario che la Commissione deve prendere in considerazione per accertare l’esistenza di un’eventuale sovracompensazione corrisponde, in linea di principio, alla differenza di tasso accordato a detto beneficiario con o senza la garanzia alla data di adozione della sua decisione. Per contro, ai fini di tale accertamento, la Commissione non deve tener conto di un eventuale vantaggio che il beneficiario avrebbe indirettamente tratto da ciò, come il vantaggio concorrenziale eventualmente risultante dal fatto di essere il solo beneficiario dell’aiuto.

La Corte conferma altresì la conclusione del Tribunale secondo cui le misure in questione non sono contrarie al principio di non discriminazione per il solo fatto della loro intrinseca esclusività, in quanto il diritto dell’Unione consente agli Stati membri di concedere aiuti individuali, purché siano soddisfatte tutte le condizioni previste dall’articolo 107 TFUE.

A tal proposito, la Corte ricorda che, sebbene l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE stabilisca il principio dell’incompatibilità con il mercato interno delle misure che soddisfano le condizioni contemplate da tale disposizione, tra le quali figura il requisito di selettività, tuttavia i paragrafi 2 e 3 del medesimo articolo prevedono talune deroghe a detto principio. Ne consegue che aiuti di Stato concessi ai fini di un obiettivo riconosciuto da tali deroghe e nei limiti di quanto è necessario e proporzionato alla realizzazione di tale obiettivo non possono essere considerati incompatibili con il mercato interno alla luce delle sole caratteristiche o degli effetti inerenti a qualsiasi aiuto di Stato, vale a dire, in particolare, per ragioni legate al fatto che l’aiuto è selettivo o falserebbe la concorrenza.

In tale contesto, la Corte respinge, inoltre, l’affermazione della Ryanair secondo cui il Tribunale ha commesso un errore di diritto in quanto non ha applicato il principio di non discriminazione in base alla nazionalità sancito all’articolo 18 TFUE, ma ha esaminato le misure in questione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, l’articolo 18 TFUE è destinato ad applicarsi autonomamente solo nelle situazioni disciplinate dal diritto dell’Unione per le quali il Trattato FUE non stabilisca divieti specifici di discriminazione. Orbene, secondo la Corte, le deroghe previste dall’articolo 107, paragrafi 2 e 3, TFUE costituiscono disposizioni specifiche di tal genere.

Il Tribunale non è incorso in errori di diritto neppure nel respingere le censure della Ryanair vertenti su una violazione delle disposizioni relative alla libera prestazione di servizi e alla libertà di stabilimento. A tal riguardo, la Corte rileva che, per dimostrare che le misure in questione costituivano, in quanto esse andavano ad esclusivo beneficio della SAS, un ostacolo alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi, la Ryanair avrebbe dovuto provare che producevano effetti restrittivi che andavano al di là di quelli inerenti a un aiuto di Stato concesso conformemente ai requisiti previsti dall’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE. Tuttavia, nel suo argomento la Ryanair si era limitata a criticare la scelta della SAS quale unica beneficiaria delle misure in questione e le conseguenze di tale scelta, sebbene quest’ultima sia insita nella selettività di tali misure.

Infine, la Corte respinge il motivo di impugnazione vertente sul fatto che il Tribunale non avrebbe preso in considerazione i requisiti di motivazione delle decisioni della Commissione di non sollevare obiezioni rispetto alle misure in questione e, di conseguenza, le due impugnazioni della Ryanair nella loro interezza.

( 1 ) A norma di tale disposizione, gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro possono considerarsi compatibili con il mercato interno.

( 2 ) Decisione C(2020) 2366 final, relativa all’aiuto di Stato SA.56812 (2020/N) – Svezia – COVID‑19: regime di garanzie di prestiti a favore delle compagnie aeree (GU 2020, C 269, pag. 1).

( 3 ) Decisione C(2020) 2416 final della Commissione, del 15 aprile 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.56795 (2020/N) – Danimarca – Compensazione dei danni arrecati alla SAS dalla pandemia di COVID‑19 (GU 2020, C 220, pag. 7).

( 4 ) Decisione C(2020) 2784 final della Commissione, del 24 aprile 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.57061 (2020/N) – Svezia – Compensazione dei danni causati alla SAS dalla pandemia di COVID‑19 (GU 2020, C 220, pag. 9).

( 5 ) Sentenze del 14 aprile 2021, Ryanair/Commissione (SAS, Danimarca; Covid-19) (T‑378/20, EU:T:2021:194) e Ryanair/Commissione (SAS, Svezia; Covid-19) (T‑379/20, EU:T:2021:195).

( 6 ) L’impugnazione proposta avverso la sentenza nella causa T-379/20 è respinta dalla sentenza della Corte nella causa C-320/21 P. L’impugnazione proposta avverso la sentenza nella causa T-378/20 è respinta dalla sentenza della Corte nella causa C-321/21 P.