Causa C‑284/21 P

Commissione europea

contro

Anthony Braesch e a.

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 31 gennaio 2023

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articoli 107 e 108 TFUE – Aiuto alla ristrutturazione – Settore bancario – Fase di esame preliminare – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno – Piano di ristrutturazione – Impegni assunti dallo Stato membro interessato – Misure di condivisione degli oneri – Conversione di crediti subordinati in capitale proprio – Detentori di obbligazioni – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Articolo 263, quarto comma, TFUE – Legittimazione ad agire – Persona fisica o giuridica che l’atto riguarda direttamente e individualmente – Violazione dei diritti procedurali degli interessati – Mancato avvio del procedimento d’indagine formale – Articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Nozione di “interessati” – Regolamento (UE) 2015/1589 – Articolo 1, lettera h) – Nozione di “interessato” – Misure nazionali prese in considerazione dalla Commissione europea – Irricevibilità del ricorso»

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Ricevibilità – Presupposti

   [Artt. 108, § 2, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]

   (v. punti 50-54)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Procedimento amministrativo – Interessato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Nozione – Impresa che non si trova in rapporto di concorrenza diretta con il beneficiario dell’aiuto – Necessità per tale impresa di dimostrare l’incidenza concreta dell’aiuto sulla sua situazione

   [Art. 108, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]

   (v. punti 58-60)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Procedimento amministrativo – Interessato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Nozione – Ricorrente che deduce una perdita economica sostanziale derivante da impegni proposti dall’autorità nazionale che ha notificato le misure di aiuto – Impegni che non sono stati imposti dalla Commissione e che non costituiscono parte integrante delle misure di aiuto – Perdita economica non derivante dalla decisione della Commissione che ha constatato la compatibilità delle misure di aiuto con il mercato interno – Ricorrente non rientrante nella nozione di interessato – Possibilità per quest’ultimo di adire un giudice nazionale al fine di contestare la compatibilità degli impegni di cui trattasi con il diritto dell’Unione

   [Art. 108, §§ 2 e 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]

   (v. punti 68-81, 103-110)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti autorizzati dalla Commissione – Utilizzo abusivo da parte del beneficiario – Nozione

   [Art. 108, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, artt. 1, g), e 20]

   (v. punti 84, 85)

5. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Orientamenti adottati nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale della Commissione – Natura giuridica – Regole di condotta indicative comportanti un’autolimitazione del potere discrezionale della Commissione – Comunicazione sul settore bancario – Effetti vincolanti nei confronti degli Stati membri – Assenza

   [Artt. 107, § 3, b), e 108, § 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01]

   (v. punti 90-95)

6. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Compatibilità di un aiuto con il mercato interno – Potere discrezionale – Rispetto della coerenza tra le disposizioni che disciplinano gli aiuti di Stato e altre disposizioni del diritto dell’Unione – Settore bancario – Aiuto che deve rispettare le condizioni derivanti dalla direttiva 2014/59 – Obbligo limitato alle modalità dell’aiuto inscindibilmente connesse al suo oggetto – Esame delle condizioni di ricapitalizzazione di un ente creditizio

   (Artt. 106, 107 e 108 TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/59, art. 32)

   (v. punti 96-103)

Sintesi

Nel 2008 la banca italiana Monte dei Paschi di Siena (in prosieguo: la «BMPS») ha effettuato un aumento di capitale di EUR 950 milioni, interamente sottoscritto dalla J.P. Morgan Securities Ltd (in prosieguo: la «JPM») in forza di contratti conclusi tra le medesime (in prosieguo: i «contratti FRESH»). La JPM ha ottenuto i fondi necessari per finanziare tale operazione presso la Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (in prosieguo: la «MUFJ»), che ha emesso, a tal fine, obbligazioni denominate FRESH per un importo di EUR 1 miliardo. I detentori di tali obbligazioni percepiscono, dal canto loro, canoni sotto forma di cedole loro trasmessi dalla MUFJ.

Alla fine del 2016, la BMPS ha presentato una domanda di sostegno finanziario pubblico straordinario sotto forma di ricapitalizzazione precauzionale ai sensi della normativa italiana. Facendo seguito a tale domanda, le autorità italiane hanno notificato alla Commissione europea un aiuto alla ricapitalizzazione della BMPS per un importo di EUR 5,4 miliardi. Tale aiuto doveva aggiungersi ad un sostegno alla liquidità individuale di quindici miliardi di euro a favore della BMPS, che la Commissione aveva temporaneamente approvato con decisione del 29 dicembre 2016.

Con decisione del 4 luglio 2017 ( 1 ), la Commissione ha approvato, al termine della fase di esame preliminare, sia il sostegno alla liquidità di quindici miliardi di euro a favore della BMPS sia l’aiuto alla ricapitalizzazione precauzionale di quest’ultima per un importo di EUR 5,4 miliardi (in prosieguo: la «decisione controversa»). Tali misure di aiuto, accompagnate da un piano di ristrutturazione della BMPS e da impegni proposti dalle autorità italiane, sono state considerate aiuti di Stato compatibili con il mercato interno per motivi di stabilità finanziaria ( 2 ).

Il piano di ristrutturazione della BMPS prevedeva, in particolare, la possibilità di annullare i contratti FRESH conclusi tra quest’ultima e la JPM. A seguito dell’annullamento di detti contratti, diversi detentori di obbligazioni FRESH hanno proposto dinanzi al Tribunale un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa. A sostegno dei loro ricorsi, tali ricorrenti facevano valere, in particolare, di aver subito una perdita economica sostanziale a causa dell’annullamento dei contratti FRESH e che tale annullamento derivava dal piano di ristrutturazione che accompagnava le misure di aiuto notificate dalla Repubblica italiana.

Dinanzi al Tribunale, La Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità per il motivo che i ricorrenti non hanno né interesse ad agire né legittimazione ad agire, ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Poiché tale eccezione di irricevibilità è stata respinta dal Tribunale ( 3 ), la Commissione ha proposto impugnazione dinanzi alla Corte limitata alla sola questione della legittimazione ad agire. Accogliendo tale impugnazione, la Grande Sezione della Corte precisa i contorni della nozione di «interessato» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, che conferisce la legittimazione ad agire in quanto persona che l’atto riguarda direttamente e individualmente, ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Giudizio della Corte

Con il suo motivo unico, la Commissione contesta, in sostanza, al Tribunale di aver commesso un errore di diritto dichiarando che, in quanto «interessati» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589 ( 4 ), i ricorrenti dispongono della legittimazione ad agire per l’annullamento, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE ( 5 ), della decisione controversa al fine di garantire la salvaguardia dei diritti procedurali che essi trarrebbero dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

A tal riguardo, la Corte ricorda che dalla sua giurisprudenza risulta che un «interessato», ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, è legittimato a proporre un ricorso diretto all’annullamento di una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti di un aiuto di Stato notificato, adottata al termine della fase di esame preliminare, a condizione che esso intenda salvaguardare i diritti procedurali che gli derivano da quest’ultima disposizione. Orbene, dal momento che la decisione controversa è stata adottata al termine della fase di esame preliminare, senza avviare il procedimento di indagine formale previsto al paragrafo 2 dell’articolo 108 TFUE, e che i ricorrenti intendono salvaguardare i diritti procedurali che essi trarrebbero da tale disposizione, correttamente il Tribunale ha esaminato la loro qualità di «interessati» al fine di determinare se il loro ricorso sia ricevibile ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Per contro, il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel concludere che i ricorrenti abbiano la qualità di «interessati» nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti notificati, come condotto dalla Commissione ai sensi dell’articolo 108 TFUE.

Il regolamento 2015/1589 definisce la nozione di «interessato», che è analoga a quella di «interessato» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, come riferita a qualsiasi persona, impresa o associazione di imprese i cui interessi possano essere lesi dalla concessione di un aiuto. Poiché tale nozione riceve un’interpretazione estensiva nella giurisprudenza, essa può includere qualsiasi persona in grado di dimostrare che la concessione di un aiuto di Stato rischi di incidere concretamente sulla sua situazione.

A tal riguardo, il Tribunale ha ritenuto che gli impegni delle autorità italiane riguardanti il piano di ristrutturazione della BMPS, che accompagnavano le misure di aiuto notificate e che avrebbero comportato, secondo i ricorrenti, una perdita economica rilevante per i detentori delle obbligazioni FRESH, costituiscano parte integrante delle misure di aiuto notificate, dal momento che la Commissione, con la decisione controversa, aveva reso vincolanti dette misure, cosicché tale decisione riguarda sia le misure di aiuto notificate sia gli impegni delle autorità italiane. Il Tribunale ne ha dedotto che la concessione degli aiuti notificati e, pertanto, l’adozione della decisione controversa hanno avuto un’incidenza concreta sulla situazione dei ricorrenti, cosicché essi devono essere qualificati come «interessati» ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589.

Orbene, così statuendo, il Tribunale ha violato le norme del diritto dell’Unione che disciplinano la portata della decisione controversa.

Su tale punto, la Corte precisa che, qualora una misura di aiuto notificata recepisca, su proposta dello Stato membro interessato, impegni assunti da quest’ultimo, da ciò non deriva tuttavia che tali impegni debbano essere considerati imposti in quanto tali dalla Commissione e che i loro eventuali effetti nocivi su terzi siano quindi attribuibili alla decisione adottata da tale istituzione.

Infatti, con una decisione adottata al termine della fase di esame preliminare, la Commissione non può imporre o vietare nulla allo Stato membro interessato, ma è unicamente legittimata ad approvare, con una decisione di non sollevare obiezioni, il progetto di aiuto quale notificato da tale Stato membro, dichiarando detto aiuto compatibile con il mercato interno.

Ne consegue che, con la decisione controversa, la Commissione si è limitata ad autorizzare la Repubblica italiana a dare esecuzione agli aiuti di Stato notificati prendendo atto del contesto fattuale previamente definito da tale Stato membro nel piano di ristrutturazione della BMPS e negli impegni che quest’ultimo ha notificato al fine di dissipare ogni dubbio quanto alla compatibilità di tali aiuti con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Non si può pertanto ritenere che gli impegni proposti dalla Repubblica italiana nell’ambito del procedimento di esame preliminare siano stati imposti dalla stessa decisione controversa, in quanto detti impegni risultano unicamente da atti adottati da tale Stato membro.

Pertanto, l’annullamento dei contratti FRESH, in sede di attuazione del piano di ristrutturazione che accompagnava gli aiuti notificati, non può essere considerato come un effetto obbligatorio della decisione controversa, in quanto non risulta dall’attuazione di detti aiuti in quanto tali. Esso deriva, per contro, dalle misure, certamente connesse nei fatti, ma giuridicamente distinte, adottate dallo Stato membro che ha notificato tali aiuti alla Commissione. La circostanza che dette misure siano state adottate, in particolare, da tale Stato membro allo scopo di ottenere dalla Commissione una decisione che autorizzasse detti aiuti e che esse siano oggetto di impegni presi in considerazione in una siffatta decisione di tale istituzione è irrilevante al riguardo.

Contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, quindi, gli impegni di cui alla decisione controversa non sono stati imposti o resi vincolanti dalla Commissione in tale decisione, ma costituiscono misure puramente nazionali notificate dalla Repubblica italiana, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, sotto la propria responsabilità, che sono state prese in considerazione dalla Commissione quale elemento di fatto al fine di valutare se gli aiuti in questione, in assenza di qualsiasi dubbio al riguardo, potessero essere dichiarati compatibili con il mercato interno al termine della fase di esame preliminare.

In risposta all’argomento dei ricorrenti vertente sull’obbligo incombente alla Commissione di verificare la conformità delle misure di aiuto notificate dalla Repubblica italiana con il diritto dell’Unione nel suo insieme, la Corte ricorda, inoltre, che, secondo una giurisprudenza consolidata, il procedimento di cui all’articolo 108 TFUE non deve mai condurre ad un risultato che sia contrario alle disposizioni specifiche del Trattato. Pertanto, un aiuto che, in quanto tale o per talune sue modalità, violi disposizioni o principi generali del diritto dell’Unione, non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno. In tal senso, conformemente a tale giurisprudenza, la Commissione ha controllato, nella decisione controversa, che gli aiuti notificati fossero conformi alla direttiva 2014/59 ( 6 ). In tale contesto, la Commissione, in particolare, ha verificato che le misure di condivisione degli oneri previste dal piano di ristrutturazione proposto dalla Repubblica italiana, che hanno comportato l’annullamento dei contratti FRESH, fossero adeguate al fine di limitare l’importo dell’aiuto concesso al minimo necessario per realizzare l’obiettivo consistente nel ricapitalizzare la BMPS.

Per contro, la Commissione non era tenuta a verificare se tali misure di condivisione degli oneri violassero esse stesse i diritti che i ricorrenti affermano di trarre dal diritto dell’Unione o dal diritto nazionale. Infatti, una siffatta violazione, anche a supporla dimostrata, deriverebbe non già dall’aiuto in quanto tale, dal suo oggetto o dalle sue modalità inscindibili, bensì dalle misure adottate dalla Repubblica italiana al fine di ottenere dalla Commissione una decisione che autorizzasse detto aiuto al termine della fase di esame preliminare.

In tali circostanze, il fatto che le misure di condivisione degli oneri si inseriscano nell’ambito di un piano di ristrutturazione che richiede il versamento di aiuti statali, notificati dalla Repubblica italiana alla Commissione al fine di chiedere la loro approvazione al termine della fase di esame preliminare, non conferisce ai ricorrenti, che si ritengono lesi da tali misure, la qualità di «interessato», ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589, nell’ambito del procedimento condotto da tale istituzione ai sensi dell’articolo 108 TFUE. Se i ricorrenti ritengono che, a causa dell’adozione delle misure di condivisione degli oneri previste dal piano di ristrutturazione della BMPS, la Repubblica italiana abbia violato il diritto dell’Unione, è dinanzi al giudice nazionale, il solo competente a tal riguardo, che essi devono contestare la legittimità di tali misure, fermo restando che detto giudice ha la facoltà, o rispettivamente l’obbligo se si pronuncia in ultima istanza, di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, se necessario, per interrogarla in merito all’interpretazione o alla validità delle disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione. Orbene, è proprio questa la situazione nel caso di specie, dal momento che i ricorrenti non sostengono di essere lesi dagli aiuti in questione, ma affermano soltanto di subire l’incidenza delle misure di condivisione degli oneri previste dal piano di ristrutturazione considerato nella decisione controversa.

Alla luce di tali precisazioni, la Corte accoglie il motivo unico dedotto dalla Commissione nella sua impugnazione e annulla la sentenza del Tribunale. Poiché lo stato degli atti consente di statuire sulla controversia, la Corte accoglie, inoltre, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione in primo grado e, pertanto, respinge il ricorso dei ricorrenti in quanto irricevibile.

( 1 ) Decisione C(2017) 4690 final della Commissione, del 4 luglio 2017, relativa all’aiuto di Stato SA.47677 (2017/N) – Italia, nuovi aiuti e modifica del piano di ristrutturazione della Banca Monte dei Paschi di Siena.

( 2 ) A norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, relativo agli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro.

( 3 ) Sentenza del 24 febbraio 2021, Braesch e a./Commissione (T‑161/18, EU:T:2021:102).

( 4 ) Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU 2015, L 248, pag. 9).

( 5 ) L’articolo 263, quarto comma, TFUE prevede due ipotesi in cui è riconosciuta la legittimazione ad agire a una persona fisica o giuridica per proporre un ricorso di annullamento contro un atto dell’Unione di cui essa non sia destinataria. Da un lato, un simile ricorso può essere proposto a condizione che tale atto la riguardi direttamente e individualmente. Dall’altro lato, una siffatta persona può proporre un ricorso contro un atto regolamentare che non comporti misure di esecuzione, se questo la riguarda direttamente.

( 6 ) Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190).