Causa C‑61/21

JP

contro

Ministre de la Transition écologique
e
Premier ministre

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour administrative d’appel de Versailles)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 dicembre 2022

«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttive 80/779/CEE, 85/203/CEE, 96/62/CE, 1999/30/CE e 2008/50/CE – Qualità dell’aria – Valori limite per le particelle in sospensione (PM10) e per il biossido di azoto (NO2) – Superamento – Piani per la qualità dell’aria – Danni asseritamente causati ad un singolo dal deterioramento dell’aria risultante da un superamento di tali valori limite – Responsabilità dello Stato membro interessato – Condizioni per il sorgere di tale responsabilità – Requisito che la norma del diritto dell’Unione violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli lesi – Insussistenza»

1. Questioni pregiudiziali – Competenza della Corte – Identificazione degli elementi di diritto dell’Unione pertinenti – Riformulazione delle questioni

   (Art. 267 TFUE)

   (v. punto 34)

2. Diritto dell’Unione europea – Diritti conferiti ai singoli – Violazione da parte di uno Stato membro – Obbligo di risarcire il danno cagionato ai singoli – Presupposti – Norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli – Nozione – Direttive che impongono, da un lato, il rispetto da parte degli Stati membri dei valori limite degli inquinanti nell’aria ambiente e, dall’altro, l’adozione di misure appropriate in caso di superamento di tali valori – Esclusione – Possibilità per i singoli direttamente interessati di ottenere dalle autorità nazionali competenti l’adozione di misure appropriate – Irrilevanza

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2008/50, artt. 13, § 1, e 23, § 1; direttiva del Consiglio 80/779, artt. 3 e 7; direttiva del Consiglio 85/203, artt. 3 e 7; direttiva del Consiglio 96/62, artt. 7 e 8; direttiva del Consiglio 1999/30, artt. 4, § 1, e 5, § 1)

   (v. punti 43-62, 65 e dispositivo)

Sintesi

Nell’ambito di un ricorso proposto dinanzi al tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Tribunale amministrativo di Cergy-Pontoise, Francia), JP, residente dell’agglomerato di Parigi, ha chiesto, in particolare, il risarcimento, da parte della Repubblica francese, di un danno derivante dal deterioramento del suo stato di salute che gli sarebbe stato causato dal degrado della qualità dell’aria ambiente in detto agglomerato. Tale degrado risulterebbe dai superamenti dei valori limite di concentrazione per il biossido di azoto (NO2) e per le particelle in sospensione (PM10), fissati dalla direttiva 2008/50 sulla qualità dell’aria ambiente ( 1 ), a causa delle violazioni da parte delle autorità francesi degli obblighi ad esse incombenti in forza degli articoli 13 ( 2 ) e 23 ( 3 ) di tale direttiva.

Poiché il suo ricorso è stato respinto con la motivazione che, sostanzialmente, le disposizioni della direttiva 2008/50 sulla qualità dell’aria ambiente da lui invocate non conferiscono alcun diritto ai singoli ad ottenere il risarcimento di un eventuale danno subito a causa del deterioramento della qualità dell’aria, JP ha interposto appello avverso la sentenza dinanzi alla cour administrative d’appel de Versailles (Corte d’appello amministrativa di Versailles, Francia).

Adita in via pregiudiziale da quest’ultimo giudice, la Corte, riunita in Grande Sezione, precisa le condizioni per il sorgere della responsabilità di uno Stato membro per i danni causati ad un singolo dal deterioramento dell’aria derivante da un superamento dei valori limite di inquinanti nell’aria ambiente.

Giudizio della Corte

Anzitutto, la Corte rileva che la direttiva 2008/50 sulla qualità dell’aria ambiente, invocata da JP, è entrata in vigore l’11 giugno 2008, ossia in parte successivamente ai danni alla salute che gli sarebbero stati asseritamente causati, i quali sarebbero iniziati nel 2003. Pertanto, al fine di esaminare l’eventuale responsabilità della Repubblica francese per i danni di cui trattasi, essa ritiene opportuno prendere in considerazione non solo le disposizioni pertinenti di tale direttiva, ma anche quelle delle direttive che l’hanno preceduta ( 4 ) e che prevedono requisiti analoghi.

La Corte rammenta inoltre che la responsabilità di uno Stato può essere fatta valere dai singoli qualora siano soddisfatte tre condizioni cumulative, cioè che la norma giuridica dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti, che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata, e che esista un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito da detti soggetti.

Per quanto riguarda la prima condizione, relativa al fatto che la norma violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, tali diritti sorgono non solo nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione espressamente li attribuiscono, ma anche in relazione agli obblighi positivi o negativi che le medesime impongono in maniera ben definita sia ai singoli sia gli Stati membri e alle istituzioni dell’Unione. Infatti, la violazione di siffatti obblighi, da parte di uno Stato membro, può ostacolare l’esercizio dei diritti implicitamente conferiti ai singoli dalle disposizioni in questione e quindi alterare la situazione giuridica che tali disposizioni sono destinate a creare per questi ultimi. Per questo motivo la piena efficacia di tali norme e la tutela dei diritti da esse riconosciuti richiede che i singoli abbiano la possibilità di ottenere un risarcimento, e ciò indipendentemente dalla questione se le disposizioni interessate abbiano un effetto diretto, dato che tale qualità non è né necessaria né sufficiente di per sé sola a soddisfare tale prima condizione.

Nel caso di specie, l’articolo 13, paragrafo 1, e l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 sulla qualità dell’aria ambiente, al pari delle disposizioni analoghe delle direttive precedenti, impongono agli Stati membri, in sostanza, da un lato, un obbligo di garantire che i livelli, in particolare, di NO2 e di PM10 non superino, nel loro rispettivo territorio e a decorrere da talune date, i valori limite fissati da tali direttive e, dall’altro, un obbligo di prevedere misure appropriate per rimediare a eventuali superamenti di tali valori, in particolare nell’ambito di piani per la qualità dell’aria. Ne consegue che tali disposizioni prevedono obblighi sufficientemente chiari e precisi quanto al risultato che gli Stati membri devono assicurare. Tuttavia, tali obblighi perseguono un obiettivo generale di protezione della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso e non consentono di ritenere che essi conferiscano implicitamente diritti ai singoli la cui violazione possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per danni che siano stati loro causati. Pertanto, la prima delle tre condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato, condizioni che sono cumulative, non è soddisfatta.

Non è tale da modificare tale constatazione la facoltà riconosciuta ai singoli, dalla giurisprudenza della Corte, di ottenere dalle autorità nazionali, eventualmente rivolgendosi ai giudici competenti, l’adozione di un piano per la qualità dell’aria in caso di superamento dei valori limite di cui alla direttiva 2008/50 nonché alle direttive precedenti. Tale facoltà, derivante in particolare dal principio di effettività del diritto dell’Unione, effettività alla quale i singoli interessati sono legittimati a contribuire, avviando procedimenti amministrativi o giurisdizionali a motivo della loro propria situazione particolare, non implica che gli obblighi derivanti dall’articolo 13, paragrafo 1, e dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, nonché dalle disposizioni analoghe delle direttive precedenti, fossero preordinati a conferire agli interessati diritti individuali, ai sensi della prima delle tre condizioni summenzionate.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, la Corte conclude che l’articolo 13, paragrafo 1, e l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 sulla qualità dell’aria ambiente, nonché le disposizioni analoghe delle direttive precedenti, devono essere interpretati nel senso che non sono preordinati a conferire diritti individuali ai singoli che possono attribuire loro un diritto al risarcimento nei confronti di uno Stato membro, a titolo del principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili.

( 1 ) Direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (GU 2008, L 152, pag. 1).

( 2 ) Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva: «[g]li Stati membri provvedono affinché i livelli di biossido di zolfo, PM10, piombo e monossido di carbonio presenti nell’aria ambiente non superino, nell’insieme delle loro zone e dei loro agglomerati, i valori limite stabiliti nell’allegato XI» e «[p]er quanto riguarda il biossido di azoto e il benzene, i valori limite fissati nell’allegato XI non possono essere superati a decorrere dalle date indicate nel medesimo allegato».

( 3 ) In forza dell’articolo 23, paragrafo 1 della medesima direttiva, «[s]e in determinate zone o agglomerati i livelli di inquinanti presenti nell’aria ambiente superano un valore limite o un valore-obiettivo qualsiasi, più qualunque margine di tolleranza eventualmente applicabile, gli Stati membri provvedono a predisporre piani per la qualità dell’aria per le zone e gli agglomerati in questione al fine di conseguire il relativo valore limite o valore-obiettivo specificato negli allegati XI e XIV».

( 4 ) Ossia gli articoli 3 e 7 della direttiva 80/779/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1980, concernente valori limite e valori guida di qualità atmosferica per l’anidride solforosa e per le particelle in sospensione (GU 1980, L 229, pag. 30), gli articoli 3 e 7 della direttiva 85/203/CEE del Consiglio, del 7 marzo 1985, concernente le norme di qualità atmosferica per il biossido di azoto (GU 1985, L 87, pag. 1), gli articoli 7 e 8 della direttiva 96/62/CE del Consiglio, del 27 settembre 1996, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente (GU 1996, L 296, pag. 55), nonché l’articolo 4, paragrafo 1, e l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 1999/30/CE del Consiglio, del 22 aprile 1999, concernente i valori limite di qualità dell’aria ambiente per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo (GU 1999, L 163, pag. 41).