Causa T‑657/20

Ryanair DAC

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Decima Sezione ampliata) del 22 giugno 2022

«Aiuti di Stato – Mercato finlandese del trasporto aereo – Aiuto concesso dalla Finlandia alla Finnair nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Ricapitalizzazione di una compagnia aerea effettuata dai suoi proprietari pubblici e privati in proporzione all’assetto proprietario preesistente – Decisione di non sollevare obiezioni – Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato – Misura destinata a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Deroga a taluni requisiti di cui al quadro temporaneo – Assenza di bilanciamento degli effetti benefici dell’aiuto e dei suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata – Parità di trattamento – Libertà di stabilimento – Libera prestazione dei servizi – Obbligo di motivazione

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Ricorso volto alla salvaguardia dei diritti procedurali degli interessati – Ricevibilità

   [Artt. 108, § 2, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, artt. 1, h), 4, § 3, e 6, § 1]

   (v. punti 11‑18)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio in caso di serie difficoltà – Circostanze che attestano l’esistenza di tali difficoltà – Sindacato giurisdizionale – Onere della prova

   (Artt. 107 e 108 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, artt. 4, § 3, e 4)

   (v. punti 20‑23)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Valutazione – Misure di aiuto a favore di una compagnia aerea importante per l’economia finlandese nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Ricapitalizzazione della compagnia aerea da parte dei suoi proprietari pubblici e privati in proporzione all’assetto proprietario preesistente – Misura necessaria per porre rimedio a un grave turbamento dell’economia finlandese

   [Artt. 107, § 3, b), TFUE]

   (v. punti 27‑58)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Comunicazioni adottate dalla Commissione – Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Natura giuridica – Regole di condotta indicative comportanti un’autolimitazione del potere discrezionale della Commissione – Possibilità per la Commissione di discostarsene

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2020/C 91 I/01]

   (v. punti 61, 62)

5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Valutazione – Misure di aiuto a favore di una compagnia aerea importante per l’economia finlandese nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Decisione della Commissione che constata la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno – Decisione che deroga a taluni requisiti enunciati dalla Commissione nella sua comunicazione sul quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Ammissibilità

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2020/C 91 I/01]

   (v. punti 63‑102)

6. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE – Criteri – Bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata – Criterio non necessario

   [Artt. 107, § 3, b), TFUE]

   (v. punti 106‑110)

7. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Valutazione – Misure di aiuto a favore di una compagnia aerea importante per l’economia finlandese nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Valutazione alla luce della comunicazione della Commissione sul quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Commissione che conclude per l’assenza di un notevole potere di mercato della compagnia aerea – Insussistenza di errori di valutazione

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2020/C 91 I/01, punto 72]

   (v. punti 114‑131)

8. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Valutazione – Misure di aiuto a favore di una compagnia aerea importante per l’economia finlandese nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE – Violazione del principio di non discriminazione – Insussistenza

   [Art. 107, § 3, b), TFUE]

   (v. punti 134‑148)

9. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Valutazione – Misure di aiuto a favore di una compagnia aerea importante per l’economia finlandese nel contesto della pandemia di COVID‑19 – Aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE – Violazione della libera prestazione dei servizi e della libertà di stabilimento – Insussistenza

   [Artt. 49, 58, § 1, 100, § 2, e 107, § 3, b), TFUE]

   (v. punti 152‑156)

10. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti di una misura nazionale – Obbligo di motivazione – Violazione – Insussistenza

    [Artt. 107, § 3, b), e 296 TFUE]

    (v. punti 160‑167)

Sintesi

Il ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione della Commissione che ha approvato l’aiuto concesso dalla Finlandia alla compagnia aerea Finnair è integralmente respinto

La Commissione poteva legittimamente approvare la ricapitalizzazione della Finnair effettuata dai suoi proprietari pubblici e privati in proporzione all’assetto proprietario preesistente senza avviare il procedimento d’indagine formale

Il 3 giugno 2020, la Repubblica di Finlandia ha notificato alla Commissione europea una misura di aiuto a favore della compagnia aerea Finnair, Plc, di cui è azionista di maggioranza. Secondo la misura notificata, la Finlandia intendeva sottoscrivere, in proporzione alle sue quote esistenti, le nuove azioni proposte a tutti gli azionisti della Finnair ai fini di una ricapitalizzazione della stessa (in prosieguo: la «misura in questione») ( 1 ).

Senza avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, la Commissione ha approvato, con decisione del 9 giugno 2020 ( 2 ), la misura in questione in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, ai sensi del quale gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno.

Il ricorso di annullamento proposto avverso tale decisione dalla compagnia aerea Ryanair DAC (in prosieguo: la «ricorrente») è respinto dalla Decima Sezione ampliata del Tribunale. In tale occasione, il Tribunale convalida la scelta della Commissione di discostarsi, ai fini del suo esame della compatibilità della misura in questione con il mercato interno, da taluni requisiti enunciati nella sua comunicazione intitolata «Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza della Covid‑19» ( 3 ).

Giudizio del Tribunale

A sostegno del suo ricorso di annullamento, la ricorrente addebita, in sostanza, alla Commissione di non avere avviato il procedimento d’indagine formale nonostante i dubbi che avrebbe dovuto nutrire in sede di esame preliminare della compatibilità dell’aiuto notificato con il mercato interno.

Secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe in particolare violato i principi di parità di trattamento, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento rinunciando, ai fini dell’esame della misura in questione, ad applicare taluni requisiti previsti dalla sezione 3.11 del quadro temporaneo relativa alle misure di aiuto sotto forma di ricapitalizzazione, vale a dire:

Ad avviso della ricorrente, l’inosservanza dei requisiti previsti dal quadro temporaneo rivelerebbe l’esistenza di dubbi che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale.

Pur confermando l’obbligo della Commissione di avviare un procedimento d’indagine formale in caso di dubbi circa la compatibilità di un aiuto notificato con il mercato interno, il Tribunale respinge i vari argomenti dedotti a tal riguardo dalla ricorrente.

Per quanto riguarda il valore giuridico del quadro temporaneo, il Tribunale rileva anzitutto che, sebbene la sua adozione comporti un’autolimitazione del potere discrezionale di cui la Commissione dispone nell’esame della compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno, tale adozione non la dispensa tuttavia dall’obbligo di esaminare le specifiche circostanze eccezionali che uno Stato membro invoca, in un caso particolare, al fine di chiedere l’applicazione diretta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

Il Tribunale sottolinea, inoltre, che il quadro temporaneo è stato adottato alcuni giorni dopo l’adozione da parte degli Stati membri delle prime misure di contenimento, per permettere a questi ultimi di agire con l’urgenza che la situazione richiedeva. Detto quadro, non potendo prendere in considerazione tutte le misure che gli Stati membri avrebbero potuto adottare, è stato modificato a più riprese. Pertanto, conformemente all’annuncio fatto in tal senso nella decisione impugnata, il quadro temporaneo è stato nuovamente modificato, circa venti giorni dopo l’adozione di tale decisione, per tenere conto del tipo di misure di aiuto temporanee come quella di cui trattasi nel caso di specie.

Il Tribunale osserva poi che la misura in questione presenta varie caratteristiche molto particolari che la Commissione non aveva previsto al momento dell’adozione dei requisiti enunciati alla sezione 3.11 del quadro temporaneo dai quali essa si è discostata nella decisione impugnata.

Per quanto riguarda, in primo luogo, l’obbligo di prevedere un meccanismo di incremento della remunerazione per le azioni acquisite dallo Stato, il Tribunale ricorda che l’obiettivo di tale meccanismo consiste nell’incentivare il beneficiario dell’aiuto a riacquistare i conferimenti statali e, di conseguenza, nel garantire il ripristino dello status quo ante. Orbene, poiché la Finlandia intendeva acquistare nuove azioni in proporzione alla sua precedente partecipazione nel capitale della Finnair, l’applicazione del meccanismo di incremento della sua remunerazione tenderebbe, nel caso di specie, a modificare la struttura del capitale della Finnair, il che andrebbe oltre l’obiettivo del suddetto obbligo.

Il Tribunale sottolinea, inoltre, che le nuove azioni sono offerte con uno sconto sul prezzo sufficientemente elevato per ritenere che la Finlandia sia adeguatamente remunerata.

Per quanto riguarda, in secondo luogo, il divieto di acquisizioni previsto dal quadro temporaneo, la ricorrente contestava la decisione della Commissione di non vietare alla Finnair di acquisire una partecipazione superiore al 10% in imprese concorrenti finché non fosse stato riscattato almeno il 75% dell’aiuto e di approvare invece il divieto, imposto dalla Finlandia alla Finnair, di procedere ad acquisizioni per un periodo di tre anni a decorrere dalla data del conferimento di capitale.

Tuttavia, dal momento che l’applicazione del divieto di acquisizione previsto dal quadro temporaneo avrebbe avuto nuovamente lo scopo di costringere la Finlandia a ridurre la sua quota nel capitale della Finnair ad un livello inferiore a quello che deteneva prima della pandemia di COVID‑19, il Tribunale ritiene che la Commissione potesse legittimamente rinunciarvi.

In terzo luogo, per quanto riguarda l’assenza di divieto per la Finnair di pagare dividendi fino a quando la misura in questione non sia stata integralmente riscattata, il Tribunale rileva che tale assenza è giustificata dal fatto che la Finlandia non aumenta la propria partecipazione nel capitale della Finnair, data la concomitante partecipazione di azionisti e di investitori privati alla ricapitalizzazione della compagnia aerea, il che comporta una riduzione dell’entità dell’aiuto. Pertanto, i dividendi pagati agli azionisti privati e agli investitori privati non sono altro che la remunerazione del loro ingente investimento nella Finnair, in circostanze di crisi e in un clima sfavorevole agli investimenti.

Atteso che la misura in questione si distingue quindi dalle situazioni indicate nella sezione 3.11 del quadro temporaneo, il Tribunale conclude che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la Commissione non ha violato i principi di parità di trattamento, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. Il solo fatto che la Commissione abbia derogato all’applicazione di taluni requisiti previsti dalla sezione 3.11 del quadro temporaneo per tenere conto delle circostanze specifiche della misura in questione non può quindi essere sufficiente a dimostrare che essa avrebbe dovuto nutrire dubbi circa la compatibilità di tale misura con il mercato interno.

Il Tribunale respinge, inoltre, l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione avrebbe violato la regola, prevista dal quadro temporaneo, secondo cui, se il beneficiario di una misura di ricapitalizzazione superiore a 250 milioni di EUR è un’impresa che dispone di un notevole potere di mercato su almeno uno dei mercati rilevanti in cui opera, gli Stati membri devono proporre misure supplementari per preservare una concorrenza effettiva su questi mercati. A tale proposito, la ricorrente contestava alla Commissione, più in particolare, di avere commesso un errore di valutazione concludendo per l’assenza di un notevole potere di mercato della Finnair.

A questo proposito, il Tribunale precisa che, poiché la misura in questione è intesa a mantenere per quanto possibile tutte le attività della Finnair e non riguarda specifiche rotte, la Commissione poteva esaminare la presenza di una pressione concorrenziale esercitata su tale compagnia aerea negli aeroporti in cui essa deteneva bande orarie. Nella specie, la Commissione ha effettuato tale valutazione sulla base, in particolare, del livello di congestione dell’aeroporto di Helsinki, principale base e piattaforma (hub) della Finnair, nonché della quota di bande detenute dalla Finnair in tale aeroporto. Orbene, tale quota era inferiore al 25% del totale delle bande orarie di detto aeroporto nel 2019. Inoltre, sono disponibili bande orarie, in qualsiasi ora del giorno, per i nuovi entranti, compresi quelli che intendano fare concorrenza alla Finnair su una rotta o su un’altra. Ne consegue che la quota di bande orarie detenuta dalla Finnair non le consente di perturbare i diversi mercati di servizi di trasporto aereo di passeggeri da o verso l’aeroporto di Helsinki.

Sulla base di tali considerazioni, il Tribunale conclude che la ricorrente non ha neppure presentato alcun indizio probante dell’esistenza di dubbi circa la compatibilità della misura in questione con il mercato interno relativamente alla valutazione, da parte della Commissione, del potere di mercato della Finnair sui mercati di cui trattasi.

Dopo avere parimenti respinto tutte le altre censure volte a dimostrare l’esistenza di dubbi che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale, il Tribunale respinge il motivo di ricorso vertente su un difetto di motivazione e, di conseguenza, il ricorso nella sua interezza.

( 1 ) Tale misura fa seguito alla concessione di una garanzia statale a favore della Finnair a copertura del 90% di un prestito di 600 milioni di EUR ottenuto da quest’ultima presso un fondo pensionistico, che la Commissione ha qualificato come aiuto di Stato compatibile con il mercato interno mediante decisione C(2020) 3387 final, del 18 maggio 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.56809 (2020/N) – Finlandia COVID‑19: Garanzia statale concessa alla Finnair. Con sentenza del 14 aprile 2021, Ryanair/Commissione (Finnair I; Covid‑19) (T‑388/20, con impugnazione pendente, EU:T:2021:196), il Tribunale ha respinto il ricorso proposto dalla Ryanair DAC avverso tale decisione.

( 2 ) Decisione C(2020) 3970 final della Commissione, del 9 giugno 2020, relativa all’aiuto di Stato SA.57410 (2020/N) – Finlandia COVID‑19: Ricapitalizzazione della Finnair; in prosieguo: la «decisione impugnata».

( 3 ) Comunicazione della Commissione relativa al quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza della Covid‑19 (GU 2020, C 91 I, pag. 1), modificata il 3 aprile e l’8 maggio 2020 (in prosieguo: il «quadro temporaneo»).