Causa T‑249/20

Abdelkader Sabra

contro

Consiglio dell’Unione europea

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 16 marzo 2022

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali – Errori di valutazione – Criterio dell’imprenditore di spicco che opera in Siria – Presunzione di legame con il regime siriano – Inversione della presunzione»

1. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate

   [Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punti 36‑42, 224)

2. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in Siria – Associazione con il regime siriano – Nozioni

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, artt. 27, § 1, 2, a), e 3, e 28, § 1, 2, a), e 3; regolamento del Consiglio n. 36/2012, come modificato dai regolamenti 2015/1828, 2020/211 e 2020/716, art. 15, § 1, a), 1 bis, a), e 1 ter]

   (v. punti 43, 128)

3. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Iscrizione del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata a causa della sua qualità di imprenditore di spicco che opera in Siria e della sua associazione con il regime siriano – Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punto 46)

4. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione

   [Art. 263 TFUE; decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punti 49, 50)

5. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Ricorso di annullamento proposto da un imprenditore di spicco che opera in Siria e nei cui confronti è stata adottata una decisione di congelamento dei capitali – Ripartizione dell’onere della prova – Decisione fondata su un insieme di indizi – Valore probatorio – Portata

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punti 53, 56, 81, 82, 85, 96, 107, 127)

6. Procedimento giurisdizionale – Prova – Prova documentale – Valore probatorio – Valutazione da parte del giudice dell’Unione – Criteri

   (v. punti 63, 155)

7. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti degli imprenditori di spicco che operano in Siria – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria – Testimonianze – Portata

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punti 130‑134, 139‑142, 156‑162, 164, 165, 170, 171, 182‑188)

8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Ricorso di annullamento proposto da una persona associata al regime siriano e nei cui confronti è stata adottata una decisione di congelamento dei capitali – Ripartizione dell’onere della prova – Decisione fondata su un insieme di indizi – Valore probatorio – Portata

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punti 189, 196, 201‑203, 208, 209)

9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Criteri di adozione delle misure restrittive – Sostegno al regime siriano e vantaggio tratto dal medesimo – Nozione – Criterio giuridico autonomo – Inserimento negli elenchi fondato su un insieme di indizi precisi, concreti e concordanti

   [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

   (v. punti 191, 192)

10. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti della Siria – Congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Ricorso di annullamento proposto da una persona che trae vantaggio dalle politiche condotte dal regime siriano e che è oggetto di una decisione di congelamento dei capitali – Ripartizione dell’onere della prova – Decisione fondata su un insieme di indizi – Valore probatorio – Portata

    [Decisione del Consiglio 2013/255/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2015/1836, (PESC) 2020/212 e (PESC) 2020/719, allegato I; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2020/211 e 2020/716, allegato II]

    (v. punti 210, 214‑216, 221, 223)

Sintesi

Il ricorrente, il sig. M. Abdelkader Sabra, è un imprenditore di cittadinanza siriana e libanese avente soprattutto interessi economici nei settori marittimo e turistico.

Il suo nome era stato inserito nel 2020 negli elenchi delle persone ed entità interessate dalle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica araba siriana dal Consiglio ( 1 ), poi vi era stato mantenuto ( 2 ), con la motivazione che, secondo il Consiglio, egli era un imprenditore di spicco operante in Siria, traeva vantaggio dai suoi legami con il regime siriano per espandere le sue attività nel settore immobiliare e forniva sostegno finanziario ed economico al regime, in qualità di maggiore armatore e di socio d’affari prossimo del sig. Rami Makhlouf, sostenitore del regime e cugino di Bashar Al-Assad, mediante la sua partecipazione nella società Cham Holding. Il Consiglio aveva altresì ritenuto che il sig. Abdelkader Sabra fosse stato coinvolto nel riciclaggio di capitali e in attività commerciali a sostegno del regime siriano. Tale motivazione si basava, da un lato, sul criterio dell’imprenditore di spicco che opera in Siria, definito all’articolo 27, paragrafo 2, lettera a), e all’articolo 28, paragrafo 2, lettera a), della decisione 2013/255 ( 3 ), come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché all’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera a), del regolamento n. 36/2012 ( 4 ), come modificato dal regolamento 2015/1828 e, dall’altro, sul criterio dell’associazione con il regime siriano, definito all’articolo 27, paragrafo 1, e all’articolo 28, paragrafo 1, di detta decisione, nonché all’articolo 15, paragrafo 1, lettera a), del suddetto regolamento.

Il Tribunale accoglie il ricorso di annullamento proposto dal ricorrente constatando, per la prima volta, l’inversione della presunzione di legame tra gli imprenditori di spicco che operano in Siria e il regime siriano, precisando nel contempo, in relazione al criterio dell’associazione con il regime siriano, lo standard di prova richiesto per riconoscere che una persona o un’entità sostiene o trae vantaggio dal regime siriano.

Giudizio del Tribunale

Per quanto riguarda, in primo luogo, la presunzione relativa di legame con il regime siriano applicata agli imprenditori di spicco che operano in Siria, il Tribunale esamina anzitutto le prove fornite dal Consiglio al fine di determinare quali siano i legami tra le attività economiche del ricorrente e il regime siriano. Esso osserva che i soli elementi addotti dal Consiglio al riguardo, oltre al ricorso alla presunzione di legame con il regime siriano, attengono, da un lato, alla conclusione di un contratto da parte della società Phoenicia Tourism Company, appartenente al ricorrente, con il ministero del Turismo siriano, relativo alla realizzazione di un progetto turistico. Dall’altro lato, essi si riferiscono al fatto che la società Cham Holding, appartenente al sig. Rami Makhlouf, di cui il ricorrente possedeva quote ma aveva dimostrato di aver lasciato il consiglio di amministrazione, ha legami con il regime siriano. Per quanto riguarda la società Phoenicia Tourism Company, il Tribunale dichiara che, per dimostrare il legame con il regime siriano, nel senso definito dal considerando 6 della decisione 2015/1836, il Consiglio non può avvalersi di un contratto, benché concluso con un ministero siriano, se le circostanze che accompagnano la conclusione di tale contratto e la sua attuazione non sono chiare. Per quanto riguarda la Cham Holding e il sig. Rami Makhlouf, esso constata che il Consiglio non spiega come il ricorrente, pur essendosi allontanato dalla Cham Holding, manterrebbe legami particolari con questi ultimi e, più in generale, con il regime siriano. Il Tribunale conclude che il Consiglio si avvale soltanto della presunzione di legame con il regime siriano per dimostrare il legame tra il ricorrente e detto regime e che spetta quindi ad esso valutare se gli elementi addotti dal ricorrente possano o meno rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano.

Per quanto riguarda le diverse dichiarazioni presentate dal ricorrente al riguardo, il Tribunale ricorda che queste ultime devono essere valutate alla luce del principio del libero apprezzamento della prova, quale sancito dalla giurisprudenza. Per quanto riguarda le quattro testimonianze a favore del ricorrente, che sono state fornite da quest’ultimo e che provengono da terzi, il Tribunale constata che le dichiarazioni di cui trattasi sono state redatte dai loro autori all’attenzione espressa del Tribunale ai fini del presente procedimento - senza che si possa presumere che questi ultimi si siano accordati tra loro a tal fine - e che esse concordano tutte nel descrivere il ricorrente come apertamente critico nei confronti del regime siriano e come una persona che ha fornito assistenza finanziaria a favore di organizzazioni umanitarie e civili a sostegno dei rifugiati siriani. Poiché elementi oggettivi presenti nel fascicolo corroborano il loro contenuto, il Tribunale riconosce la ragionevolezza e l’affidabilità di dette dichiarazioni. Atteso che il Consiglio non ha, inoltre, addotto alcun elemento volto a screditare il contenuto di dette dichiarazioni, il Tribunale perviene alla conclusione che tali dichiarazioni dimostrano che il ricorrente ha preso le distanze dal regime siriano e che egli finanzia missioni umanitarie che assistono i rifugiati siriani.

Poiché il ricorrente ha altresì utilmente messo in dubbio l’affermazione secondo cui egli sarebbe un socio d’affari prossimo del sig. Rami Makhlouf, il Tribunale ritiene poco probabile che il ricorrente abbia legami con il regime siriano, sicché non vi è certezza che il ricorrente, a causa delle misure restrittive adottate nei suoi confronti, sia indotto a esercitare sul regime siriano l’influenza necessaria per aumentare la pressione su quest’ultimo affinché modifichi la sua politica repressiva. Atteso che una delle possibilità a disposizione di una parte ricorrente per rovesciare la presunzione di legame con il regime siriano è quella di fornire un complesso di indizi dell’assenza di influenza sul regime siriano, esso constata che il ricorrente è riuscito a rovesciare detta presunzione e che il primo motivo di inserimento del nome del ricorrente, legato allo status di imprenditore «di spicco» che opera in Siria, non è quindi sufficientemente suffragato sotto il profilo giuridico.

Per quanto riguarda, in secondo luogo, il secondo motivo di inserimento relativo all’associazione con il regime siriano, il Tribunale precisa che è necessario, al fine di suffragare detto motivo, che il Consiglio dimostri in modo giuridicamente sufficiente che è proprio a causa di legami con il regime siriano che il ricorrente ha ottenuto il contratto con il ministero del Turismo siriano. Non si può ammettere, infatti, che il semplice fatto di vincere una gara d’appalto, quand’anche abbia condotto alla conclusione di un contratto con un ministero del regime siriano, sia sufficiente per pervenire alla conclusione dell’esistenza di legami che consentono all’interessato di trarre vantaggio da tale regime, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, e dell’articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836. Il Tribunale conclude che il Consiglio non ha dimostrato in modo giuridicamente sufficiente che il ricorrente avesse tratto vantaggio dai suoi legami con il regime siriano per ottenere detto contratto ed espandere in tal modo le sue attività nel settore del turismo.

Esso annulla, di conseguenza, gli atti impugnati nella parte in cui riguardano il ricorrente.

( 1 ) Decisione di esecuzione (PESC) 2020/212 del Consiglio, del 17 febbraio 2020, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2020, L 43 I, pag. 6), e regolamento di esecuzione (UE) 2020/211 del Consiglio, del 17 febbraio 2020, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2020, L 43 I, pag. 1).

( 2 ) Decisione (PESC) 2020/719 del Consiglio, del 28 maggio 2020, che modifica la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2020, L 168, pag. 66), e regolamento di esecuzione (UE) 2020/716 del Consiglio, del 28 maggio 2020, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2020, L 168, pag. 1).

( 3 ) Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, p. 14), come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 75).

( 4 ) Regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 1).