Causa T‑143/20

PT Pelita Agung Agrindustri
e
PT Permata Hijau Palm Oleo

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 14 dicembre 2022

«Sovvenzioni – Importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia – Regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092 – Dazio compensativo definitivo – Articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) 2016/1037 – Sottoquotazione dei prezzi – Pressione sui prezzi – Articolo 8, paragrafo 5, del regolamento 2016/1037 – Nesso di causalità – Articolo 3, punto 1, lettera a), iv), e punto 2, del regolamento 2016/1037 – Azione consistente nell’“incaricare” o nel “dare ordine” a un ente privato di svolgere una funzione che costituisce un contributo finanziario – Corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato – Sostegno al reddito o ai prezzi – Articolo 3, punto 2, e articolo 6, lettera d), del regolamento 2016/1037 – Vantaggio – Articolo 3, punto 1, lettera a), i), e punto 2, del regolamento 2016/1037 – Trasferimento diretto di fondi – Articolo 7 del regolamento 2016/1037 – Calcolo dell’importo del vantaggio – Articolo 8, paragrafi 1 e 8, del regolamento 2016/1037 – Minaccia di un pregiudizio notevole – Diritti della difesa»

1. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Potere discrezionale delle istituzioni – Sindacato giurisdizionale – Limiti

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 8)

   (v. punti 24‑26, 87)

2. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Fattori da prendere in considerazione – Effetto delle importazioni sovvenzionate sui prezzi dei prodotti simili sul mercato dell’Unione – Calcolo del margine di sottoquotazione – Metodo di calcolo – Potere discrezionale della Commissione – Obbligo di equo confronto tra il prezzo del prodotto interessato e il prezzo del prodotto simile dell’industria dell’Unione – Sindacato giurisdizionale – Errore manifesto di valutazione – Onere della prova

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 8, §§ 1 e 2)

   (v. punti 27‑31, 39, 40, 58‑63)

3. Diritto dell’Unione europea – Interpretazione – Metodi – Interpretazione alla luce degli accordi internazionali conclusi dall’Unione – Interpretazione del regolamento 2016/1037 alla luce dell’accordo antidumping del GATT del 1994 – Presa in considerazione dell’interpretazione adottata dall’Organo di conciliazione

   [Accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (accordo antidumping del 1994); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037]

   (v. punti 47, 56)

4. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Fattori da prendere in considerazione – Effetto delle importazioni sovvenzionate sui prezzi dei prodotti simili sul mercato dell’Unione – Calcolo del margine di sottoquotazione – Metodo di calcolo – Potere discrezionale della Commissione – Obbligo per la Commissione di determinare la sottoquotazione del prezzo per il prodotto simile dell’industria dell’Unione complessivamente considerato – Insussistenza

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, artt. 1, § 1, 2, c), e 8, §§ 1, a), e 2]

   (v. punti 72‑76)

5. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Contributo finanziario delle pubbliche autorità del paese d’origine o di esportazione – Regime che istituisce restrizioni all’esportazione sull’olio di palma greggio rendendone l’esportazione non attraente dal punto di vista commerciale – Inclusione

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 3, punto 1, a), iv)]

   (v. punti 94‑129, 144, 145)

6. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Svolgimento dell’inchiesta – Utilizzo dei dati disponibili in caso di rifiuto di cooperazione delle parti interessate – Potere discrezionale – Obbligo delle istituzioni di ricorrere ai migliori dati possibili – Insussistenza

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 28)

   (v. punti 133‑138)

7. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Sostegno al reddito o ai prezzi ai sensi dell’articolo XVI del GATT 1994 – Misure volte a consentire ai produttori di biodiesel di avere accesso alla loro principale materia prima ad un prezzo inferiore a quello del mercato mondiale – Inclusione

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 3, punto 1, b)]

   (v. punti 154‑160)

8. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Vantaggio conferito al beneficiario – Calcolo del vantaggio – Potere discrezionale della Commissione – Adozione da parte di quest’ultima di orientamenti per il calcolo dell’importo delle sovvenzioni – Conseguenze – Autolimitazione del suo potere discrezionale

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, artt. 3, punti 1 e 2, 6, d), e 7, § 1, a)]

   (v. punti 163‑172, 196‑201, 215‑220)

9. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Sovvenzione – Nozione – Contributo finanziario delle pubbliche autorità del paese d’origine o di esportazione – Fissazione di prezzi di riferimento – Versamento da parte di un ente di diritto pubblico della differenza tra il prezzo di riferimento del diesel e il prezzo di riferimento del biodiesel al produttore di biodiesel – Inclusione

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 3, punto 1, a), i)]

   (v. punti 176‑191)

10. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Minaccia di un pregiudizio notevole – Prova – Analisi dei fattori da prendere in considerazione – Presa in considerazione di dati successivi al periodo dell’inchiesta – Sindacato giurisdizionale – Errore manifesto di valutazione – Onere della prova

    [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, artt. 2, d), e 8, §§ 1, 4 e 8]

    (v. punti 238‑245, 268‑272, 285‑297)

11. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Pregiudizio – Fattori da prendere in considerazione – Impatto della sovvenzione sulla produzione dell’Unione – Sussistenza di fattori e di indicatori che dimostrano una tendenza positiva – Circostanza che non esclude il riconoscimento della sussistenza di un pregiudizio notevole causato all’industria dell’Unione

    (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 8, § 5)

    (v. punto 258)

12. Politica commerciale comune – Difesa contro le pratiche di sovvenzione da parte di Stati terzi – Svolgimento dell’inchiesta – Obbligo della Commissione di provvedere all’informazione delle parti interessate – Portata – Diritti della difesa – Violazione – Presupposti – Possibilità per l’impresa interessata di assicurare meglio la propria difesa in assenza di irregolarità procedurale

    (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2016/1037, art. 30)

    (v. punti 302‑311)

Sintesi

Al termine di un’inchiesta antisovvenzioni avviata nel 2018, la Commissione europea ha adottato il regolamento di esecuzione 2019/2092 che istituisce un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia ( 1 ) (in prosieguo: il «prodotto considerato»).

Le società indonesiane PT Pelita Agung Agrindustri e PT Permata Hijau Palm Oleo, che producono ed esportano biodiesel verso l’Unione europea, hanno proposto un ricorso diretto all’annullamento di tale regolamento di esecuzione.

Nel respingerne il ricorso, il Tribunale fornisce alcune precisazioni riguardo all’analisi della sottoquotazione dei prezzi delle importazioni oggetto di inchieste antisovvenzioni. Precisa inoltre la portata di varie nozioni contenute nel regolamento di base antisovvenzioni 2016/1037 ( 2 ).

Giudizio del Tribunale

In primo luogo, per quanto riguarda la questione se le importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia siano state effettuate a prezzi sensibilmente inferiori a quelli del biodiesel originario dell’Unione europea, il Tribunale respinge la censura relativa al fatto che la Commissione non avrebbe effettuato un confronto valido tra questi due prezzi. A tale proposito, le ricorrenti sostenevano più in particolare che, confrontando, nell’ambito di uno dei tre metodi di calcolo utilizzati, tutte le importazioni di biodiesel dall’Indonesia con tutte le vendite di biodiesel nell’Unione senza adeguamento del prezzo, la Commissione non avrebbe tenuto conto della differenza in termini di punto di intasamento a freddo dei filtri (Cold Filter Plugging Point, in prosieguo: il «CFPP») tra il biodiesel indonesiano e il biodiesel venduto dai produttori dell’Unione.

A tale proposito, il Tribunale rileva, da un lato, che la decisione della Commissione di non effettuare adeguamenti dei prezzi sulla base dei diversi livelli di CFPP è stata fondata su elementi oggettivi, vale a dire la complessità dei rapporti concorrenziali e la differenza nelle condizioni di mercato tra i biodiesel con livelli diversi di CFPP nonché l’assenza di correlazione diretta tra il livello di CFPP e il prezzo. Dall’altro, le ricorrenti non hanno dimostrato che l’adeguamento richiesto fosse necessario per rendere comparabili i prezzi in questione.

Per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui l’obbligo della Commissione di stabilire la sottoquotazione per il prodotto considerato nel suo complesso può fondarsi, nel caso di specie, su un’applicazione per analogia della sentenza Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio (C‑376/15 P e C‑377/15 P) ( 3 ), il Tribunale rileva che gli insegnamenti tratti da tale sentenza, relativi alla determinazione del margine di dumping, non possono essere trasposti all’analisi dell’impatto delle importazioni oggetto di dumping o sovvenzionate sui prezzi dell’industria dell’Unione. Infatti, quest’ultima analisi implica un confronto delle vendite non già di una stessa impresa, come avviene nel caso della determinazione del margine di dumping calcolato sulla base dei dati del produttore esportatore interessato, bensì di più imprese, vale a dire i produttori esportatori inclusi nel campione e le imprese facenti parte dell’industria dell’Unione incluse nel campione. Fatta tale precisazione, il Tribunale constata che, in ogni caso, la Commissione ha calcolato la sottoquotazione dei prezzi prima per il 20%, poi per il 55% e infine per l’insieme delle vendite dei produttori dell’Unione.

In secondo luogo, il Tribunale respinge la censura vertente su un errore manifesto di valutazione in quanto la Commissione ha considerato che, mediante le restrizioni all’esportazione dell’olio di palma greggio, stabilite dal governo dell’Indonesia sotto forma di una tassa e di un prelievo all’esportazione ( 4 ), e la fissazione dei prezzi da parte di un produttore di olio di palma greggio di proprietà del governo dell’Indonesia, quest’ultimo ha cercato di ottenere dai produttori di olio di palma greggio la fornitura di tale prodotto sul mercato indonesiano per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato. Secondo le ricorrenti, non si poteva ritenere che, con tali misure, il governo dell’Indonesia avesse «incaricato» o «dato ordine», ai sensi dell’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), secondo trattino, del regolamento di base antisovvenzioni ( 5 ), ai fornitori di olio di palma greggio di fornire i loro prodotti per un corrispettivo inferiore all’importo che sarebbe adeguato.

A tale proposito, il Tribunale rileva che l’articolo 3, punto 1, lettera a), iv), secondo trattino, del regolamento di base antisovvenzioni è una misura antielusione e che, al fine di garantire ad essa un effetto pienamente utile, occorre intendere per «incaricare», ai sensi di tale disposizione, qualsiasi azione delle pubbliche autorità che equivalga, direttamente o indirettamente, ad affidare ad un ente privato la responsabilità di svolgere una funzione come quelle illustrate all’articolo 3, punto 1, lettera a), i), ii) e iii), del suddetto regolamento e per «dare ordine» qualsiasi azione delle pubbliche autorità che consista, direttamente o indirettamente, nell’esercitare i loro poteri su un ente privato affinché svolga una siffatta funzione. Orbene, ciò si era verificato nel caso di specie, in quanto le restrizioni all’esportazione di cui trattasi erano state concepite dalle pubbliche autorità con l’esplicito intento di favorire l’industria del biodiesel indonesiano mantenendo i prezzi dell’olio di palma greggio sul mercato interno artificiosamente bassi.

Inoltre, dette restrizioni all’esportazione possono anche essere qualificate come sovvenzioni sotto forma di «sostegno al reddito o ai prezzi ai sensi dell’articolo XVI del GATT 1994» a norma dell’articolo 3, punto 1, lettera b), del regolamento di base antisovvenzioni, in quanto contribuiscono al reddito percepito dai produttori di biodiesel consentendo loro di avere accesso alla loro principale materia prima e al loro più consistente elemento di costo a un prezzo inferiore a quello del mercato mondiale. Infatti, il «sostegno al reddito o ai prezzi» ai sensi di tale disposizione include qualsiasi azione delle pubbliche autorità che equivalga, direttamente o indirettamente, a mantenere la stabilità dei redditi o dei prezzi o a provocarne l’aumento e il rinvio all’articolo XVI del GATT implica che si prendano in considerazione anche gli effetti di tale azione sulle esportazioni e sulle importazioni.

In terzo luogo, il Tribunale dichiara che i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di olio da palma, un ente di diritto pubblico, a favore dei produttori indonesiani di biodiesel costituivano del pari un «contributo finanziario» della pubblica amministrazione sotto forma di trasferimento diretto di fondi, conformemente all’articolo 3, punto 1, lettera a), i), del regolamento di base antisovvenzioni. In forza di tale disposizione, la nozione di «contributo finanziario» comprende tutti gli strumenti pecuniari che le pubbliche autorità possono effettivamente utilizzare. Inoltre, per valutare se un trasferimento diretto di fondi possa giustificare l’istituzione di un dazio compensativo, occorre tenere conto dell’assenza di contropartita o di contropartita equivalente da parte dell’impresa che lo riceve. In siffatto contesto, dal momento che le ricorrenti non hanno dimostrato che tali pagamenti fossero dovuti ai sensi di un contratto di acquisto concluso tra il governo dell’Indonesia e i produttori di biodiesel, la Commissione poteva legittimamente riconoscere l’esistenza di un contributo finanziario sotto forma di trasferimento diretto di fondi.

Il Tribunale respinge anche le censure vertenti su un errore commesso dalla Commissione nel calcolo del vantaggio conferito ai produttori indonesiani di biodiesel mediante i pagamenti effettuati dal Fondo per le piantagioni di palma da olio. Secondo le ricorrenti, la Commissione avrebbe dovuto determinare il vantaggio conferito ai produttori di biodiesel deducendo dall’importo della sovvenzione compensabile i costi di trasporto per la consegna del biodiesel, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), del regolamento di base antisovvenzioni. Il Tribunale rileva a tale proposito che, al fine di calcolare l’importo della sovvenzione, la Commissione si è correttamente basata sulla propria comunicazione relativa al calcolo dell’importo della sovvenzione nelle inchieste sui dazi compensativi ( 6 ). Secondo gli orientamenti contenuti in tale comunicazione, la deducibilità delle tasse e delle spese è in particolare subordinata alle condizioni che esse siano state pagate direttamente alla pubblica amministrazione nel periodo dell’inchiesta e che sia stato dimostrato il loro carattere obbligatorio per avere diritto alla sovvenzione. Poiché tali condizioni sono compatibili con il regolamento di base antisovvenzioni, le ricorrenti non hanno dimostrato né che i costi di trasporto in questione siano stati pagati direttamente al governo dell’Indonesia, né che essi fossero obbligatori.

Infine, riferendosi a una giurisprudenza costante in materia antidumping, il Tribunale conferma la conclusione della Commissione secondo cui, durante il periodo dell’inchiesta, le importazioni dall’Indonesia avevano costituito una minaccia di pregiudizio notevole per l’industria dell’Unione, conformemente all’articolo 8, paragrafo 8, del regolamento di base antisovvenzioni.

( 1 ) Regolamento di esecuzione (UE) 2019/2092 della Commissione, del 28 novembre 2019, che istituisce un dazio compensativo definitivo sulle importazioni di biodiesel originario dell’Indonesia (GU 2019, L 317, pag. 42).

( 2 ) Regolamento (UE) 2016/1037 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 giugno 2016, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi non membri dell’Unione europea (GU 2016, L 176, pag. 55), come modificato dal regolamento (UE) 2018/825 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018 (GU 2018, L 143, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento di base antisovvenzioni»).

( 3 ) Sentenza del 5 aprile 2017, Changshu City Standard Parts Factory e Ningbo Jinding Fastener/Consiglio (C‑376/15 P e C‑377/15 P, EU:C:2017:269).

( 4 ) L’olio di palma greggio è una fonte di produzione del biodiesel indonesiano.

( 5 ) Conformemente a tale disposizione, vi è sovvenzione quando una pubblica amministrazione «incarica o da ordine a un ente privato di svolgere una o più delle funzioni illustrate nei punti i), ii) e iii), che di norma spettano alla pubblica amministrazione, e l’attività svolta non differisca in sostanza dalla prassi della pubblica amministrazione».

( 6 ) Comunicazione della Commissione sugli orientamenti per il calcolo dell’importo della sovvenzione nelle inchieste sui dazi compensativi (GU 1998, C 394, pag. 6).