Causa C‑278/20

Commissione europea

contro

Regno di Spagna

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 28 giugno 2022

«Inadempimento di uno Stato – Responsabilità degli Stati membri per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione – Violazione del diritto dell’Unione imputabile al legislatore nazionale – Violazione della Costituzione di uno Stato membro imputabile al legislatore nazionale – Principi di equivalenza e di effettività»

1. Diritto dell’Unione europea – Diritti conferiti ai singoli – Violazione da parte di uno Stato membro – Obbligo di risarcire il danno cagionato ai singoli – Presupposti – Modalità del risarcimento – Applicazione del diritto nazionale – Limiti – Rispetto dei principi di effettività e di equivalenza – Normativa nazionale che allinea il regime della responsabilità del legislatore nazionale per violazioni del diritto dell’Unione al regime stabilito per le violazioni della Costituzione dello Stato membro per fatto del legislatore – Risarcimento reso impossibile o eccessivamente difficile – Violazione del principio di effettività – Inadempimento

   (v. punti 29‑33, 59, 60, 84, 106, 123, 124, 141‑144, 159, 164)

2. Diritto dell’Unione europea – Diritti conferiti ai singoli – Violazione da parte di uno Stato membro – Obbligo di risarcire il danno cagionato ai singoli – Violazione imputabile al legislatore nazionale – Irrilevanza

   (v. punti 30, 105)

Sintesi

Il principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai soggetti dell’ordinamento da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili è inerente al sistema dei trattati ( 1 ). Tale principio è valido a prescindere dall’organo dello Stato membro la cui azione od omissione è all’origine di tale violazione ( 2 ). Qualora siano soddisfatte le tre condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato per i danni causati ai soggetti dell’ordinamento ( 3 ), a questi ultimi è riconosciuto un diritto al risarcimento sulla base del diritto dell’Unione ( 4 ). Tuttavia, è nell’ambito della normativa interna sulla responsabilità che lo Stato è tenuto a riparare le conseguenze del danno arrecato, restando inteso che le condizioni stabilite dalle legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non possono essere meno favorevoli di quelle relative ad analoghi reclami di natura interna (principio di equivalenza) e non possono essere congegnate in modo da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere il risarcimento (principio di effettività) ( 5 ).

Questi due principi sono al centro della presente causa, nella quale la Commissione europea ha proposto un ricorso per inadempimento contro il Regno di Spagna. A seguito di denunce depositate da alcuni singoli, la Commissione ha avviato una procedura EU Pilot ( 6 ) contro tale Stato membro. Tale procedura riguardava talune disposizioni nazionali che allineano il regime di responsabilità dello Stato legislatore per violazioni del diritto dell’Unione al regime di responsabilità dello Stato legislatore per violazioni della Costituzione spagnola ( 7 ). Tale procedura, risultata infruttuosa, è stata chiusa e la Commissione ha avviato una procedura di infrazione contro il Regno di Spagna.

Con il suo ricorso, la Commissione ha chiesto alla Corte di dichiarare che il Regno di Spagna, avendo adottato e mantenuto in vigore tali disposizioni nazionali, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dei principi di effettività e di equivalenza.

Statuendo in Grande Sezione, la Corte accoglie parzialmente il ricorso della Commissione, dichiarando che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del principio di effettività avendo adottato e mantenuto in vigore le disposizioni contestate, in quanto queste ultime subordinano il risarcimento dei danni causati ai singoli dal legislatore spagnolo per violazione del diritto dell’Unione:

Giudizio della Corte

Per quanto riguarda la prima censura, vertente sulla violazione del principio di effettività, essa è parzialmente accolta dalla Corte.

Anzitutto, la Corte ricorda che subordinare il risarcimento, da parte di uno Stato membro, del danno che esso ha causato a un singolo violando il diritto dell’Unione al presupposto di una previa constatazione, da parte della stessa Corte, di un inadempimento del diritto dell’Unione imputabile a tale Stato membro è contrario al principio di effettività di tale diritto. Parimenti, il risarcimento del danno causato da una violazione del diritto dell’Unione imputabile a uno Stato membro non può essere subordinato alla condizione che l’esistenza di una violazione del genere risulti da una sentenza pronunciata dalla Corte in via pregiudiziale. Di conseguenza, per constatare la fondatezza dell’argomentazione della Commissione, non è necessario stabilire se le disposizioni contestate richiedano che sia stata pronunciata una decisione della Corte che constati un inadempimento da parte del Regno di Spagna di uno degli obblighi ad esso incombenti in forza del diritto dell’Unione oppure se tali disposizioni debbano essere intese come riferite a qualsiasi decisione della Corte da cui si possa dedurre l’incompatibilità con il diritto dell’Unione di un atto o di un’omissione del legislatore spagnolo. Infatti, il risarcimento del danno causato da uno Stato membro, ivi compreso il legislatore nazionale, per violazione del diritto dell’Unione non può, in ogni caso e salvo violare il principio di effettività, essere subordinato alla previa pronuncia di una tale decisione della Corte.

La Corte constata poi che, sebbene il diritto dell’Unione non osti all’applicazione di una normativa nazionale che prevede che un soggetto non possa ottenere il risarcimento del danno di cui abbia omesso di evitare la realizzazione esperendo in giudizio le azioni a sua disposizione, ciò è vero solo a condizione che l’utilizzo di tale rimedio giuridico non sia fonte di difficoltà eccessive e si possa ragionevolmente esigere dal soggetto leso. Tale condizione non è soddisfatta dalle disposizioni contestate solo in quanto esse subordinano il risarcimento dei danni causati dal legislatore alla condizione che il singolo leso abbia ottenuto, dinanzi a qualsiasi giudice, una sentenza definitiva di rigetto di un ricorso proposto contro l’atto amministrativo che ha causato il danno, senza prevedere alcuna eccezione per i casi in cui il danno derivi direttamente da un atto o da un’omissione del legislatore, contrario al diritto dell’Unione, in assenza di un atto amministrativo impugnabile. Inoltre, la Corte precisa che il fatto di esigere dal singolo leso di aver dedotto, sin dalla fase preliminare del ricorso diretto contro l’atto amministrativo che ha cagionato il danno, la violazione del diritto dell’Unione successivamente riconosciuta – pena non poter ottenere il risarcimento del danno subìto – può costituire una complicazione procedurale eccessiva, contraria al principio di effettività. Infatti, in una simile fase, può essere eccessivamente difficile, se non impossibile, prevedere quale violazione del diritto dell’Unione sarà infine riconosciuta dalla Corte. La Corte respinge tuttavia l’argomentazione della Commissione nella parte in cui quest’ultima sostiene che solo le disposizioni del diritto dell’Unione aventi effetto diretto potrebbero essere utilmente invocate nell’ambito di un tale ricorso.

Infine, secondo le disposizioni contestate, da un lato, il dies a quo del termine di prescrizione dell’azione di accertamento della responsabilità dello Stato legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili inizia a decorrere dalla data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale della sentenza della Corte che constata un inadempimento del diritto dell’Unione da parte del Regno di Spagna o da cui risulta l’incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’atto o dell’omissione del legislatore all’origine di tali danni e, dall’altro, sono risarcibili solo i danni verificatisi nei cinque anni anteriori a tale data. A tale riguardo, la Corte constata, da un lato, che la pubblicazione di una simile sentenza nella Gazzetta ufficiale non può, senza così violare il principio di effettività, costituire il solo possibile dies a quo di tale termine di prescrizione, atteso che il risarcimento del danno causato per violazione del diritto dell’Unione non può essere subordinato alla condizione che esista una tale sentenza della Corte e i casi in cui una simile sentenza non esista non sono ricompresi. Dall’altro lato, la Corte ricorda che, in assenza di disposizioni di diritto dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro determinare l’entità del risarcimento e le norme relative alla valutazione dei danni causati da una violazione del diritto dell’Unione. Tuttavia, le normative nazionali che fissano i criteri che consentono di determinare tale entità e dette norme devono, in particolare, rispettare il principio di effettività, e quindi consentire un risarcimento dei danni che sia adeguato al pregiudizio subìto, nel senso che esso deve consentire di compensare integralmente i pregiudizi effettivamente subiti, cosa che le disposizioni contestate non consentono in tutti i casi.

Esaminando la seconda censura, vertente sulla violazione del principio di equivalenza, la Corte ritiene che essa poggi su una lettura erronea della sua giurisprudenza e che, di conseguenza, debba essere respinta in quanto infondata.

La Corte ricorda infatti che tale principio mira a delimitare l’autonomia procedurale di cui dispongono gli Stati membri quando attuano il diritto dell’Unione e che quest’ultimo non prevede disposizioni in materia. Pertanto, detto principio è destinato a intervenire, in materia di responsabilità dello Stato per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, solo quando tale responsabilità è fatta valere sulla base del diritto dell’Unione. Orbene, nel caso di specie, la Commissione mira, con la seconda censura, a rimettere in discussione non già le condizioni in presenza delle quali è attuato, in Spagna, il principio della responsabilità dello Stato per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, bensì le condizioni stesse per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore per le violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili, quali definite nel diritto spagnolo, il quale riprende fedelmente le condizioni stabilite nella giurisprudenza della Corte. Pertanto, anche supponendo che le condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore per violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili siano meno favorevoli delle condizioni per il sorgere della responsabilità dello Stato legislatore in caso di violazione della Costituzione, il principio di equivalenza non è applicabile a un’ipotesi del genere.

La Corte ha inoltre già precisato che, se è vero che gli Stati membri possono prevedere che la loro responsabilità sia fatta valere a condizioni meno restrittive di quelle stabilite dalla Corte, si deve allora ritenere che tale responsabilità sussista sulla base non già del diritto dell’Unione, bensì del diritto nazionale

( 1 ) Sentenze del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punto 29 e giurisprudenza ivi citata), e del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).

( 2 ) In tal senso, sentenze del 5 marzo 1996, Brasserie du pêcheur e Factortame (C‑46/93 e C‑48/93, EU:C:1996:79, punti 32 e 36), e del 25 novembre 2010, Fuß (C‑429/09, EU:C:2010:717, punto 46 e giurisprudenza ivi citata).

( 3 ) Le tre condizioni sono le seguenti: la norma giuridica dell’Unione violata deve essere preordinata a conferire diritti ai singoli, la violazione di tale norma deve essere sufficientemente qualificata e deve esistere un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subìto dai singoli.

( 4 ) Sentenze del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punto 30 e giurisprudenza ivi citata), e del 18 gennaio 2022, Thelen Technopark Berlin (C‑261/20, EU:C:2022:33, punto 44 e giurisprudenza ivi citata).

( 5 ) Sentenze del 26 gennaio 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39, punto 31 e giurisprudenza ivi citata), e del 4 ottobre 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punto 123).

( 6 ) Sistema utilizzato dalla Commissione in una fase precoce per tentare di chiarire o risolvere problemi, al fine di evitare, se possibile, l’avvio di una procedura di infrazione nei confronti dello Stato membro interessato.

( 7 ) Articolo 32, paragrafi da 3 a 6, e articolo 34, paragrafo 1, secondo comma, della Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (legge n. 40/2015 sul regime giuridico del settore pubblico, del 1o ottobre 2015 (BOE n. 236, del 2 ottobre 2015, pag. 89411), nonché articolo 67, paragrafo 1, terzo comma, della Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (legge n. 39/2015 che disciplina il procedimento amministrativo ordinario delle amministrazioni pubbliche), del 1o ottobre 2015 (BOE n. 236, del 2 ottobre 2015, pag. 89343).